CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / SERVICIOS BANCARIOS - Ahorro y crédito / FONDO DE EMPLEADOS / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA - Instrucciones sobre la prestación de servicios financieros / ACTOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / SISTEMA FINANCIERO / FONDO DE EMPLEADOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de excepción Correspondería a la Sala decidir el control inmediato de legalidad de la Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020, proferida por el Superintendente de Economía Solidaria, “por medio de la cual se dan instrucciones sobre la prestación de los servicios financieros (ahorro y créditos) por parte de los fondos de empleados, conforme a lo señalado en el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020”.
No obstante, advierte el Despacho que, si bien el acto se profirió en el contexto del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, lo cierto es que no desarrolló ningún decreto legislativo expedido con motivo de dicho estado de excepción, lo que impide emitir pronunciamiento de fondo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 26 / DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN [S]on tres los requisitos que deben reunir los actos administrativos, en orden a ser objeto del control inmediato de legalidad: i) que sean expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa; ii) que tengan contenido general, y iii) que tengan por objeto desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. CIRCULAR ADMINISTRATIVA / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / ACTOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD – Mitigación del riesgo de contagio / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / TELETRABAJO / SISTEMA FINANCIERO - Prestación de los servicios de ahorro y crédito / FONDO DE EMPLEADOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA - Continuidad en la prestación de los servicios financieros de forma presencial o virtual / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / HORARIO DE TRABAJO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO En lo que respecta a la Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020, proferida por el Superintendente de Economía Solidaria, se observa que (…) el acto adoptó, además, las siguientes determinaciones: - Evaluar la necesidad y pertinencia de prestar, de manera presencial, los servicios de ahorro y crédito en las oficinas de la organización solidaria. - Informar a la Superintendencia de la Economía Solidaria las medidas establecidas por el Fondo de Empleados para asegurar la continuidad en la prestación de los servicios financieros a sus asociados, de forma presencial o virtual, explicando las razones de la modalidad acogida. - Garantizar que los trabajadores que deban prestar servicios de ahorro y crédito de manera presencial tomen las medidas sanitarias y de protección necesarias para mitigar el riesgo de contagio.
Para ello, se requiere establecer días y horarios específicos de atención, evitar la concentración de personas en espacios reducidos e informar a todos los asociados a través de los canales disponibles, las medidas adoptadas para la prestación de los servicios de manera presencial. CIRCULAR ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD – Mitigación del riesgo de contagio [L]a Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020 es un acto de contenido general, expedido en ejercicio de la función administrativa, por una entidad del orden nacional, según se explicó en el auto de 27 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad.
Empero, su expedición encontró sustento en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, mediante el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes del territorio nacional con el fin de disminuir el riesgo de contagio del virus Covid-19, en cumplimiento de lo dispuesto por el Ministro de Salud y Protección en la Resolución 385 de 2020.
FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 CIRCULAR ADMINISTRATIVA - Fundamento / DECRETO PRESIDENCIAL / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento / ACTO ADMINISTRATIVO - Expedido antes de la declaratoria de Estado de Excepción de Emergencia Social y Ecológica / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / DECLARA FALTA DE COMPETENCIA PARA EJERCER EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Por haberse producido pronunciamiento antes de declaratoria de emergencia El (…) Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 (…) fue proferido por el Presidente de la República, con la firma de trece ministros, pero no se denominó “legislativo” ni invocó como fundamento el Decreto 417 del mismo año -declaratorio el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica-, sino que se dictó “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”; por lo que desde el punto de vista eminentemente formal no corresponde a un decreto legislativo.
Ahora bien, el acto objeto de control, aunque contiene decisiones que guardan relación con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 29 de marzo de 2020, fue proferido con anterioridad a éste y su expedición -se reitera- se dio en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 de 2020, con fundamento en un decreto del Gobierno Nacional (Decreto 457 de 2020) que no se considera legislativo.
(…) [D]ado que no se cumple la tercera condición legal estatuida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -desarrollar los decretos legislativos durante los estados de excepción-, el acto no es susceptible de ser analizado, vía judicial, a través del control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 199 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 13 DE 2020 (26 de marzo) SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN PRIMERA Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01283-00 Actor: SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: CIRCULAR EXTERNA 13 DE 26 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Correspondería a la Sala decidir el control inmediato de legalidad de la Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020, proferida por el Superintendente de Economía Solidaria, “por medio de la cual se dan instrucciones sobre la prestación de los servicios financieros (ahorro y créditos) por parte de los fondos de empleados, conforme a lo señalado en el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020”.
No obstante, advierte el Despacho que, si bien el acto se profirió en el contexto del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, lo cierto es que no desarrolló ningún decreto legislativo expedido con motivo de dicho estado de excepción, lo que impide emitir pronunciamiento de fondo.
El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. De la norma en comento se desprende que son tres los requisitos que deben reunir los actos administrativos, en orden a ser objeto del control inmediato de legalidad: i) que sean expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa; ii) que tengan contenido general, y iii) que tengan por objeto desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En lo que respecta a la Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020, proferida por el Superintendente de Economía Solidaria, se observa que los motivos que rodearon su expedición fueron los siguientes: (C(onsiderando que el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, estableció como garantía para la medida de aislamiento preventivo, la realización de actividades relacionadas entre otras, con la prestación de servicios financieros, entendidos dentro de estos la actividad de ahorro y crédito, esta Superintendencia con fundamento en el numeral 22 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, instruye a los Fondos de Empleados lo siguiente: (…).
El acto adoptó, además, las siguientes determinaciones: - Evaluar la necesidad y pertinencia de prestar, de manera presencial, los servicios de ahorro y crédito en las oficinas de la organización solidaria. - Informar a la Superintendencia de la Economía Solidaria las medidas establecidas por el Fondo de Empleados para asegurar la continuidad en la prestación de los servicios financieros a sus asociados, de forma presencial o virtual, explicando las razones de la modalidad acogida. - Garantizar que los trabajadores que deban prestar servicios de ahorro y crédito de manera presencial tomen las medidas sanitarias y de protección necesarias para mitigar el riesgo de contagio.
Para ello, se requiere establecer días y horarios específicos de atención, evitar la concentración de personas en espacios reducidos e informar a todos los asociados a través de los canales disponibles, las medidas adoptadas para la prestación de los servicios de manera presencial. A partir de lo expuesto, se deprende que la Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020 es un acto de contenido general, expedido en ejercicio de la función administrativa, por una entidad del orden nacional, según se explicó en el auto de 27 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad.
Empero, su expedición encontró sustento en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, mediante el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes del territorio nacional con el fin de disminuir el riesgo de contagio del virus Covid-19, en cumplimiento de lo dispuesto por el Ministro de Salud y Protección en la Resolución 385 de 2020, “por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.
El decreto en mención fue proferido por el Presidente de la República, con la firma de trece ministros, pero no se denominó “legislativo” ni invocó como fundamento el Decreto 417 del mismo año -declaratorio el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica-, sino que se dictó “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”; por lo que desde el punto de vista eminentemente formal no corresponde a un decreto legislativo[1].
Ahora bien, el acto objeto de control, aunque contiene decisiones[2] que guardan relación con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 29 de marzo de 2020[3], fue proferido con anterioridad a éste y su expedición -se reitera- se dio en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 de 2020, con fundamento en un decreto del Gobierno Nacional (Decreto 457 de 2020) que no se considera legislativo.
En ese orden de ideas, dado que no se cumple la tercera condición legal estatuida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -desarrollar los decretos legislativos durante los estados de excepción-, el acto no es susceptible de ser analizado, vía judicial, a través del control inmediato de legalidad.
Por consiguiente, forzoso resulta revocar el auto de 27 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad de la Circular Externa 13 de 26 de marzo de 2020, proferida por el Superintendente de Economía Solidaria. Como consecuencia, se RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto de 27 de abril de 2020, proferido en el asunto de la referencia, en atención a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Por Secretaria General de la Corporación, ARCHÍVESE el presente proceso.
TERCERO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Superintendencia de Economía Solidaria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] Cabe aclarar que la naturaleza de los decretos que ordenan las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, proferidos en el marco de la emergencia generada por el virus Covid-19, ha suscitado debate al interior de esta Corporación. Sin embargo, actualmente la postura mayoritaria asume que el decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la función ordinaria consagrada en el artículo 189 de la Constitución Política, y no en uso de las facultades excepcionales que le otorga el artículo 215 de dicho ordenamiento constitucional. [2] La circular instó a los Fondos de Empleados a evaluar la posibilidad de brindar el servicio de ahorro y vivienda a sus asociados, de forma no presencial, y a establecer medidas para evitar el contagio del virus Covid- 19. [3] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.