RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / CONSTRUCCIÓN DE PLANTA DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO DERIVADO DEL PETRÓLEO – Municipio de Chachagüí (Nariño) / CATEGORIZACIÓN DEL USO DEL SUELO SEGÚN EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Para la actividad de abastecimiento de combustible / DISTRIBUCIÓN MAYORISTA DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO DERIVADO DEL PETRÓLEO – Son actividades comerciales y no de naturaleza industrial / ACTIVIDAD COMERCIAL DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLE AL POR MAYOR – No pasa a ser industrial por el aumento de volumen e infraestructura [A] diferencia del criterio sostenido por la parte demandante, el volumen y la infraestructura asociada a una planta de abastecimiento de combustibles, no hace que varíe la condición de agente comercial de su propietario, lo que también encuentra soporte en las exigencias de tipo comercial que se establecen en la norma citada, que se refieren, en esencia, a la necesidad de que el distribuidor acredite los despachos soportados en contratos o acuerdos comerciales y su gran volumen.

(…) Así mismo, el numeral 2 ejusdem, al abordar el requisito concerniente al certificado de existencia y representación legal de la sociedad, realza su naturaleza comercial, pues enfatiza en que la distribución mayorista de combustibles líquidos derivados del petróleo debe ser una de sus actividades principales. (…) Valga resaltar que los distribuidores mayoristas se valen de las plantas de abastecimiento para almacenar los volúmenes necesarios para el adecuado manejo de los combustibles líquidos, de conformidad con la capacidad señalada en los artículos 2.2.1.1.2.2.3.95 y 2.2.1.1.2.2.3.96 del Decreto 1073 de 2015.

(…) Este servicio público de connotación y naturaleza comercial está dirigido a despachar combustible, al por mayor, para un público que tiene especiales demandas, a saber: plantas de otros distribuidores mayoristas, distribuidores minoristas o al gran consumidor. Por el contrario, los distribuidores minoristas ejercen su actividad de distribución a través de una estación de servicios dirigida al consumidor final.

(…) Dicho en otras palabras, la naturaleza de la actividad desarrollada por los distribuidores mayoristas y minoristas de combustibles derivados del petróleo, ambos agentes de esa cadena, es de carácter comercial y ello se hace evidente por las características de las instalaciones, por los volúmenes y por los clientes. (…) Lo anteriormente expuesto lleva a concluir que el planteamiento de la demandante no está llamado a prosperar, pues como, bien lo indicó el a quo, de la lectura de las normas que regulan la actividad de distribución se tiene que su naturaleza es comercial y que el manejo de mayores volúmenes para solventar las necesidades a que atiende, no varía esta circunstancia. (…) [L]a actividad desarrollada por la sociedad demandada, como agente de la cadena de distribución de estos derivados del petróleo, es coherente con la categorización que de esta se hace en el citado Decreto 1073 de 2015, y se acompasa con el uso principal del suelo, por cuanto refiere a actividades comerciales y no de naturaleza industrial, como erradamente lo sostiene la parte actora.

(…) Nótese que las actividades industriales están relacionadas con la transformación, producción y elaboración de bienes y materias primas, lo que no ocurre en las plantas de abastecimiento de combustibles, dedicadas a la distribución al por mayor de derivados del petróleo. (…) Todo lo anterior permite concluir que ese reproche del recurrente tampoco está llamado a prosperar, en la medida en que se encuentra fundado en la apreciación subjetiva de la demandante y no en las circunstancias de hecho y de derecho que rodean el desarrollo de la actividad de acuerdo con el EOT municipal.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1073 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.2.2.3.83. / DECRETO 1073 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.1.1.2.2.3.95 / DECRETO 1073 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.1.1.2.2.3.96. ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / CONSTRUCCIÓN DE PLANTA DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO DERIVADO DEL PETRÓLEO – Municipio de Itagüí / ZONA DE USO RESTRINGIDO DEL SUELO PARA ACTIVIDAD COMERCIAL DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLE – No supone una prohibición. Requiere del cumplimiento estricto de requisitos legales establecidos [E]l uso del suelo para la actividad de comercio desarrollada por las plantas de abastecimiento de combustibles en la zona suburbana en que se ubica la de la sociedad PETRONAR S.A.S., se entiende como restringido, esto es, “aquel que se puede establecer con limitantes, sujeto al cumplimiento de requisitos, condiciones y resultados de estudios y análisis puntuales exigidos por la Administración Municipal” (artículo 79 del EOT).

En ese sentido, se tiene que la actividad debe desarrollarse bajo el estricto cumplimiento de los presupuestos exigidos por las normas que regulan la actividad (Decreto 1073 de 2015), y no como lo pretende hacer ver la demandante al darle la connotación de uso prohibido, lo cual no fue dispuesto frente a la actividad en dicha zona. (…) Recuérdese que los usos prohibidos en ese sector son las actividades mineras y las actividades industriales de alto impacto, en los términos del artículo 56 del Acuerdo 437 de 27 de febrero de 2004.

(…) En suma, encuentra la Sala que el proyecto de construcción de la planta de abastecimiento adelantado por la sociedad PETRONAR S.A.S., ha sido adelantado dando estricto cumplimiento a los requisitos, condiciones y clasificación del uso del suelo establecido por las autoridades competentes, y teniendo en cuenta las afectaciones que el mismo pueda generar, contrarrestadas por la acreditación de las exigencias que en la materia se establecen.

(…) Por todo lo expuesto, fuerza a concluir que no está llamado a prosperar la acusación que en este sentido planteó la demandante. FUENTE FORMAL: ACUERDO 437 DE 2004 – ARTÍCULO

56. RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PLANTA DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLE LÍQUIDO DERIVADO DEL PETRÓLEO – Licencia ambiental, permiso de vertimientos y el plan de contingencias para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas / CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA CONSTRUIR CARRILES DE ACCESO VEHICULAR DE ACELERACIÓN Y DESACELERACIÓN – Se acreditaron en los documentos que dan fe del estudio de INVIAS / CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ALTURA – Evaluación de la Aeronáutica Civil acredita la ausencia de obstáculos de altura Cabe resaltar que, con fecha 16 de marzo de 2016, la sociedad PETRONAR S.A.S. presentó solicitud ante la Alcaldía municipal de Chachagüí con el fin de obtener licencia de construcción para adelantar el proyecto de una Planta de Abastecimiento de Combustibles.

(…) Posteriormente, la Alcaldía Municipal de Chachagüí expidió la Resolución nro. 220 de 24 de abril de 2017 “por medio de la cual se concede Licencia de Construcción” atendiendo que la actividad a desarrollar en la planta de abastecimiento causaría dichos vertimientos, el 7 de marzo de 2016, la sociedad demandada inicio trámite ante Subdirección de Conocimiento y Evaluación Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Nariño. (…) [E]ncuentra la Sala que contrario a lo sostenido por la apelante, referente a que la sociedad PETRONAR S.A.S. inició actividades de construcción sin haber adelantado ningún otro trámite legal ante las autoridades, se tiene que desde antes del inicio de las actividades de construcción de la planta de abastecimiento, señalado por esta, esto es, marzo de 2018, la sociedad contaba con las autorizaciones legales exigibles, pues como quedo explicado en precedencia, la licencia de construcción fue expedida el 24 de abril de 2017, el permiso de vertimientos el 28 de abril de 2017 y el plan de contingencias para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas el 4 de mayo de 2017.

(…) [E]ncuentra la Sala que, como acertadamente sostuvo el Tribunal, la obra se inició una vez se tuvo permiso provisional por parte del INVÍAS para adelantarla, el cual se expidió a través de Resolución nro. 892 de 28 de febrero de 2019, hecho que se corrobora a través del informe de visita al proyecto por parte de la Secretaría de Planeación del Municipio de Chachagüí, suscrito por el Secretario de Obras y la Agente de Control Físico de la Secretaría de Planeación, de fecha 25 de mayo de 2018.

(…) [D]el análisis de afectación realizado por la entidad competente, no se encontró que con la construcción de la planta de abastecimiento se generara afectación a los procedimientos de vuelo. (…) Así mismo, en dicho acto se advirtió que, una vez terminada la construcción de la obra, el interesado informaría a la entidad para que, de considerarlo necesario, esta inspeccionara la misma con miras a validar el cumplimiento del límite señalado en el concepto antes mencionado, por lo que concluye la Sala que dicha autoridad ha obrado de conformidad con sus competencias.

(…) Destaca la Sala que, a la fecha, no obra prueba dentro del expediente en torno a que el proyecto de construcción de la planta de abastecimiento de combustibles adelantado por la sociedad PETRONAR S.A.S., haya culminado, lo que permite concluir que la visita final para evaluación de obstáculos de altura señalada por la Aeronáutica Civil, no es exigible.

(…) Adicionalmente, del concepto emitido por la Aeronáutica Civil con ocasión de la referida visita, se puede constatar que la autoridad no señaló que en razón de la construcción de la planta de abastecimiento se vulneran las normas sobre seguridad aeronáutica revisadas. Por tal virtud, tampoco se configura un riesgo en esa materia por la construcción de la planta.

(…) En suma, encuentra la Sala que la parte actora no demostró que exista contravención a las normas urbanísticas, viales, ambientales o aeronáuticas, ni que se hayan vulnerado disposiciones relacionadas con la distribución de combustibles o con la ordenación del territorio, lo que fuerza concluir que, con la realización de dicha obra en cuestión, no se comprometen los derechos colectivos invocados como vulnerados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1988 / LEY 99 DE 1993 / LEY 388 DE 1997 / LEY 1228 DE 2008 / DECRETO 4066 DE 2008 / DECRETO 798 DE 2010 / DECRETO 1469 DE 2010 / DECRETO 4165 DE 2011 / DECRETO 1073 DE 2015 / DECRETO 1076 DE 2015 / ACUERDO 437 DE 2004. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00448-01(AP) Actor: HEIDI CELENE PÉREZ SANDOVAL Demandado: PETRÓLEOS DE NARIÑO S.A.S. - PETRONAR S.A.S., MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, ALCALDÍA MUNICIPAL DE CHACHAGÜÍ (NARIÑO), CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO – CORPONARIÑO, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Y AERONÁUTICA CIVIL La Sala procede a decidir el recurso de apelación[1] interpuesto por Heidi Celene Pérez Sandoval, en contra de la sentencia de 26 de septiembre de 2019[2], proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

LA SOLICITUD La ciudadana Heidi Celene Pérez Sandoval, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las Leyes 472 de 1998[3] y 1437 de 2011[4], presentó demanda[5] en contra del Municipio de Chachagüí – Nariño, de la Corporación Autónoma Regional de Nariño –CORPONARIÑO, del Ministerio de Minas y Energía – MINMINAS, de la Autoridad de Licencias Ambientales – ANLA, de la Aeronáutica Civil, del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS y de la sociedad comercial Petróleos de Nariño S.A.S. – PETRONAR S.A.S., con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

La vulneración la atribuyó a la autorización, por parte de la sociedad PETRONAR S.A.S., de la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en la zona suburbana del Municipio de Chachagüí. LOS HECHOS Los hechos en que se fundamenta la demanda de acción popular son, en síntesis, los siguientes: II.1.- Mediante Acuerdo 437 de 2004, el Concejo municipal de Chachagüí aprobó el Reglamento de Usos del Suelo del municipio.

De la lectura de los artículos 79 a 82 de esa disposición, se puede concluir que el bien inmueble de propiedad de la sociedad PETRONAR S.A.S., ubicado en el sector Cano bajo, tiene una destinación de carácter comercial y residencial, conforme a la matrícula inmobiliaria número 240-157048 y al código catastral número 52240000200221118000. II.2.- La sociedad PETRONAR S.A.S. inició ante el MINMINAS el correspondiente trámite administrativo para obtener la autorización para la construcción de la planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo en el predio antes mencionado.

II.3.- Mediante Resolución nro. 31746 de 12 de diciembre de 2016[6], el Director de Hidrocarburos del MINMINAS resolvió declarar apta el área del predio de propiedad de la sociedad PETRONAR S.A.S., para la construcción de una planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo. II.4.- La demandante sostuvo que la sociedad PETRONAR S.A.S. inició las actividades de construcción en el predio sin haber adelantado ningún otro trámite legal ante las autoridades competentes, lo que ocurrió a pesar de que la zona donde se ubica el inmueble es comercial y residencial, por lo que no era permitido adelantar obras de infraestructura de naturaleza industrial.

II.5.- En ese sentido, afirma que la construcción se ha realizado: i) desconociendo el uso del suelo de la zona; ii) sin licencia ambiental; iii) sin presentar los planos, proyectos y diseños necesarios; iv) sin permisos de concesión de aguas; v) sin licencia urbanística; vi) sin cumplir con los requisitos técnicos en materia vial ni aeronáutica; y vii) sin el plan de contingencias para el manejo de derrames de sustancias nocivas.

II.6.- Por lo anterior, la ciudadana Heidi Celene Pérez Sandoval presentó peticiones ante la ANLA[7], la Aeronáutica Civil[8], la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI[9], el INVÍAS[10], el MINMINAS[11] y la Alcaldía del Municipio de Chachagüí[12], con el fin de que se tomaran las acciones pertinentes y necesarias para hacer cesar las afectaciones a los derechos colectivos que, según la demanda incoada, se encuentran vulnerados[13].

LAS PRETENSIONES La demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA DECLARATIVA: Que se declare que los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (ii) El goce de un ambiente sano, (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, (iv) La seguridad y salubridad públicas, (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso.

Fueron vulnerados, afectados y/o puestos en peligro por: PETRONAR, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CHACHAGÜÍ, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE NARIÑO, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y/o la AERONÁUTICA CIVIL como consecuencia de las acciones y omisiones en la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en el Predio con cédula catastral No. 00-02- 0022-1118-000 ubicado en el sector de Cano bajo del municipio de Chachagüí por PETRONAR, en contra de lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Chachagüí, -adoptado mediante Acuerdo Municipal No. 437 del 27 de febrero de 2004-, la Ley 99 de 1993, Ley 388 de 1997, Ley 1228 de 2008, Decreto 4066 de 2008, Decreto 798 de 2010, Decreto 1469 de 2010, Decreto 4165 de 2011, Decreto 1073 de 2015, Decreto 1076 de 2015.

SEGUNDA DE CONDENA: Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, se ordene la terminación inmediata de las actividades que se adelantan en el Predio de propiedad de PETRONAR, tendientes a construir una Planta de Abastecimiento de Combustibles, por ser violatorias de los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

(ii) El goce de un ambiente sano; (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (iv) La seguridad y salubridad públicas; (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resalte demostrada en el proceso. Ante la violación al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Chachagüí, la Ley 99 de 1993, Ley 388 de 1997, Ley 1228 de 2008, Decreto 4066 de 2008, Decreto 798 de 2010, Decreto 1469 de 2010, Decreto 4165 de 2011, Decreto 1073 de 2015, Decreto 1076 de 2015.

TERCERA DE CONDENA: Que se ordene al: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CHACHAGÜÍ, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE NARIÑO, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y/o la AERONÁUTICA CIVIL, sin perjuicio de las demás que el Tribunal decida integrar al proceso, tomar todas las medidas necesarias tendientes a evitar que se vuelvan a adelantar actividades de carácter industrial en el Predio, por parte de PETRONAR o por parte de cualquier otra persona natural o jurídica que vulneren, afecten y/o pongan en peligros los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

(ii) El goce de un ambiente sano; (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (iv) La seguridad y salubridad públicas; (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso. CUARTA DECLARATIVA: Que se declare que la Resolución 31746 de 2016 expedida por el Ministerio de Minas y Energía vulnera los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

(ii) El goce de un ambiente sano; (iii) El goce del espacio público, y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; (iv) La seguridad y salubridad públicas; (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso, junto con lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial, en específico en sus artículos 79, 80, 81 y 82.

Al permitir la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en un Predio cuyo uso corresponde a comercial y doméstico, pero no a actividades industriales. QUINTA DE CONDENA: Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, se ordene la suspensión de la ejecución y/o la- suspensión de la aplicación de la Resolución 31746 del 12 de diciembre de 2016, por vulnerar los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

(ii) El goce de un ambiente sano; (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (iv) La seguridad y salubridad públicas; (v) El derecho, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso, junto con lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial, en específico en sus artículos 79, 80, 81 y 82.

Al permitir la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en un Predio cuyo uso corresponde a comercial y doméstico, pero no a actividades industriales. SEXTA DECLARATIVA: Que se declare que la Licencia de Construcción expedida por la Alcaldía Municipal de Chachagüí, y cualquier otro Permiso y/o Autorización concedido en favor de PETRONAR, vulneran los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (ii) El goce de un ambiente sano, (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, (iv) La seguridad y salubridad públicas, (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso, junto con lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial, en específico en sus artículos 79, 80, 81 y 82 al permitir la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en un Predio cuyo uso corresponde a comercial y doméstico, pero no a actividades industriales SÉPTIMA DE CONDENA: Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, se ordene la suspensión de la ejecución y/o la suspensión de la aplicación de la Licencia de Construcción expedida por la Alcaldía de Chachagüí, y cualquier otro Permiso y/o Autorización que haya concedido a PETRONAR, vulneran los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (ii) El goce de un ambiente sano, (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa deles bienes de uso público, (iv) La seguridad y salubridad públicas, (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso, junto con lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial en específico en sus artículos 79, 8.0, 81 y 82 al permitir la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en un Predio cuyo uso corresponde a comercial y doméstico pero no a actividades industriales.

OCTAVA DE CONDENA: Que se ordene al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CHACHAGÜÍ, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE NARIÑO, el INSTITUTO- NACIONAL DE VÍAS y/o la AERONÁUTICA CIVIL, sin perjuicio de las demás que el Tribunal decida integrar al proceso, tomar todas las medidas necesarias tendientes a evitar que este tipo de situaciones se vuelvan a presentar, en detrimento de los derechos e intereses colectivos a: (i) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

(ii) El goce de un ambiente sano; (iii) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (iv) La seguridad y salubridad públicas, (v) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y cualquier otro cuya vulneración resulte demostrada en el proceso. NOVENA DE CONDENA: Se condene en costas y agencias en derecho a las demandadas […]”[14].

I. LA ACTUACIÓN PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA IV.1. Mediante auto de 2 de mayo de 2018, el magistrado conductor del proceso resolvió inadmitir la demanda presentada. IV.3. Luego de que la demanda fue subsanada, mediante auto de 15 de mayo de 2018[15], la misma fue admitida y se le ordenó su notificación y traslado a la sociedad y a las autoridades accionadas para que contestaran, aportaran y solicitaran la práctica de las pruebas, así como al Agente del Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.

De igual forma, se dispuso comunicar de la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. IV.4. Mediante auto de 9 de julio de 2018[16], el a quo reconoció, en calidad de coadyuvantes de la parte demandante, a los ciudadanos Luis Alberto Rúales, Yamile Rosero, Jorge Montenegro y Martha López. II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA V.1.

El apoderado judicial del INVÍAS, mediante escrito de 8 de junio de 2018[17], solicitó que se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues en su sentir dicha entidad no ha participado en los hechos que dieron lugar a la presente acción. Agregó que carecía de competencia para determinar lo referente al uso de suelos, otorgar licencias de construcción, permisos ambientales o de concesión de aguas y vertimientos.

En ese sentido, manifestó que a esa entidad le corresponde, únicamente, el otorgamiento del permiso relacionado con la construcción del acceso vehicular (carriles de aceleración y desaceleración), y el disipador de energía, el cual está en trámite. V.2. El apoderado judicial del MINMINAS, mediante memorial de 13 de junio de 2018[18], se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demandante y, en su lugar, solicitó que se declararan probadas las excepciones de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) indebida escogencia del medio de control judicial; iii) inexistencia de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, y iv) ausencia de los requisitos que originan la responsabilidad e inexistencia del nexo causal.

Como sustento de lo anterior, argumentó que no podía atribuirse a esa cartera ministerial la vulneración alegada, conforme a las funciones enunciadas en el artículo 1º del Decreto 381 de 2012, y teniendo en cuenta que dicha entidad no participaba en la adopción de los esquemas de ordenamiento territorial ni en la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas o en la expedición de licencias de construcción, permisos ambientales o la verificación de la normativa de seguridad aeronáutica.

Adujo que, de conformidad con el Decreto 1073 de 2015, para aprobar la construcción de una planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo, no se requiere tener un pronunciamiento de la autoridad municipal respecto del uso del suelo o una licencia de construcción. Sin embargo, puso de presente que dicho documento fue anexado a la solicitud presentada por PETRONAR S.A.S. Así mismo, destacó que, a través de oficio nro. 2016086358 de 21 de diciembre de 2016, suscrito por el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, se comunicó la aprobación de los planos arrimados por la sociedad PETRONAR S.A.S. para proceder a iniciar la construcción mencionada, por cumplir con los requisitos técnicos establecidos en el artículo 2.2.1.1.2.2.3.8. del Decreto 1073 de 2015.

Así las cosas, concluyó que los fundamentos de la demanda tenían como finalidad atacar la legalidad de los actos antes mencionados, por lo que el medio de control por el que debió optar la accionante debió ser el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, no así la acción popular. En lo relacionado con el indebido uso del suelo acusado por la parte demandante, adujo que, de conformidad con el artículo 79 del Acuerdo 437 de 2004, aprobado por el Concejo del Municipio de Chachagüí, las zonas de uso industrial son aquellas en que se ubican establecimientos dedicados a actividades de transformación, producción y elaboración de bienes y materias primas, actividades distintas a las desarrolladas en la planta de abastecimiento.

V.3. La apoderada judicial de la Aeronáutica Civil, mediante escrito de 14 de junio de 2018[19], manifestó que la construcción de la planta de abastecimiento de combustible no genera ninguna de las situaciones señaladas en los Reglamentos Aeronáuticos, en especial en el RAC 14, en tanto no constituía un riesgo u obstáculo inminente para el desarrollo de la aviación civil, por lo que no se habilitó la competencia de la entidad para intervenir ordenando la suspensión de la construcción. Por el contrario, mediante oficio de 2 de mayo de 2018[20], expidió concepto técnico favorable para la construcción, señalando que la altura máxima aprobada de la misma debía ser 13 metros y, advirtiéndole que cuando la misma terminara debía darse aviso a la entidad para la respectiva inspección. Por lo anterior, concluyó que la entidad no ha vulnerado o amenazado derecho colectivo alguno, por el contrario, ha actuado de manera diligente y acorde a sus competencias.

V.4. El apoderado judicial de la ANLA, a través de escrito de 14 de junio de 2018[21], al contestar la demanda, manifestó que se oponía a las pretensiones de la demandante y señaló que, de conformidad con el Decreto 1076 de 2015, las actividades relacionadas con las plantas de abastecimiento de combustibles no se encuentran sujetas al trámite de licencia ambiental, por lo que no era dable exigir la misma a la sociedad PETRONAR S.A.S. En consecuencia, solicitó que se declararan probadas las excepciones de inexistencia de responsabilidad y nexo de causalidad, de inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos, insuficiencia probatoria y, por último, la de falta de legitimación en la causa por pasiva.

V.5. La apoderada judicial de la sociedad PETRONAR S.A.S., a través de escrito de 12 de junio de 2018[22], se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demandante y solicitó que se declare improcedente la demanda. En primer lugar, afirmó que las actividades desarrolladas en una planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo no son las de producción, elaboración, transformación de materias primas, sino las de almacenamiento y distribución (tales como las de las estaciones de servicio).

Sin embargo y a diferencia de las plantas de abastecimiento, las estaciones de servicio tienen como único destinatario el consumidor final, mientras que aquellas a otros comercializadores, minoristas o a grandes consumidores. En ese sentido, afirmó que la actividad que se desarrollaría en la planta de abastecimiento de combustibles de PETRONAR S.A.S. era comercial y no industrial, como erradamente lo sostiene la demandante, dado que, de conformidad con el Acuerdo nro. 437 de 2004, aprobado por el Concejo del Municipio de Chachagüí, para que una actividad se clasifique como industrial requiere la transformación, producción y elaboración de bienes y materias primas.

Por otro lado, señaló que el Director de Hidrocarburos del MINMINAS, a través de la Resolución nro. 31746 de 2016[23], declaró apto el área del lote que se iba a ocupar para la construcción de la planta de abastecimiento de combustibles líquidos de PETRONAR S.A.S., dado que reunía los requisitos establecidos en el Decreto 1073 de 2015. Frente a la necesidad de obtener una licencia ambiental, refirió que la ANLA, a través de comunicación de 11 de noviembre de 2016[24], le informó de manera expresa que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1076 de 2015, la actividad de almacenamiento y distribución de un derivado líquido de petróleo no requiere de una licencia ambiental.

Así también, informó que el proyecto contaba con los respectivos permisos y autorizaciones de carácter ambiental requeridos y expedidos por CORPONARIÑO para el desarrollo del proyecto, como lo eran el permiso de vertimientos[25] y la aprobación del plan de contingencia para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas[26]; asimismo, respecto de los ámbitos urbanísticos, obraba la licencia de construcción[27] expedida por la Alcaldía del Municipio de Chachagüí.

En cuanto a la necesidad de obtener el aval de la Aeronáutica Civil, informó que dicha autoridad, mediante oficio de 2 de mayo de 2018[28], le comunicó que, de acuerdo con la localización geográfica del lote, la altura máxima aprobada para la construcción de la planta no podría ser mayor a 13 metros, destacando que una vez terminada la obra la sociedad PETRONAR S.A.S. debía darle aviso para que determinara si era necesario que la planta fuera objeto de inspección por parte de dicha autoridad.

En cuanto al uso del suelo, manifestó que la Secretaría de Planeación del Municipio de Chachagüí, mediante certificado nro. 195 de 2016, hizo constar que el lote en mención y en el que se desarrollaba el proyecto de construcción de la planta de abastecimiento es apto para el desarrollo de actividades comerciales. De otro parte, afirmó que las entidades deben ejercer sus competencias dentro del marco legal correspondiente, el cual no se puede desconocer por afirmaciones carentes de prueba como las lanzadas con ligereza por la demandante, a quien acusó de actuar de manera temeraria porque a, su juicio, el ejercicio de la acción popular no estaba encaminada a lograr la protección de derechos colectivos sino a causar perjuicios a la citada sociedad.

III. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El magistrado conductor del proceso, mediante decisión de 23 de octubre de 2018[29], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento. IV. LA SENTENCIA APELADA La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2019, resolvió negar las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, consideró que le correspondía determinar si se vulneraron los derechos colectivos invocados por el accionante, con la expedición de los actos administrativos proferidos con ocasión de la construcción de la planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo de PETRONAR S.A.S. Sin embargo, de las pruebas aportadas al expediente, el a quo concluyó que la actividad señalada para la planta de abastecimiento era comercial y no podía catalogarse como una actividad industrial, ya que la misma no refería a la transformación, conservación, restauración o reparación de bienes y productos en serie.

Frente al incumplimiento de los requisitos necesarios para autorizar la construcción de la obra, precisó que la actividad se encontraba reglamentada en la subsección 2.3. del Decreto 1073 de 2015. Resaltó que dicha regulación, en su artículo 2.2.1.1.2.2.1.4, definía a las plantas de abastecimiento como las instalaciones físicas, construidas y operadas en tierra, necesarias para almacenar, manejar y despachar, al por mayor, combustibles líquidos derivados del petróleo a las plantas de otros distribuidores mayoristas, a distribuidores minoristas o al gran consumidor.

Respecto del requisito referido a la licencia ambiental establecido en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, encontró que el mismo no estaba previsto en la ley en casos de plantas de abastecimiento. En relación con el cuestionamiento de la demandante consistente en que se desconocieron los artículos 2.2.2.3.4.2. (numeral 3), 2.2.2.3.5.2., 2.2.3.3.4.14. y 2.2.3.3.5.7. del Decreto 1076 de 2015, frente a la elaboración del diagnóstico ambiental de alternativas, así como a la elaboración de un plan de contingencias, reiteró que esa exigencia no era predicable al caso concreto, en la medida en que la construcción realizada no era una actividad de almacenamiento asociada al transporte por ductos sino a la construcción de una planta de abastecimiento de combustibles.

En cuanto a los demás requerimientos, señaló que su cumplimiento se encontraba acreditado dentro del expediente, puesto que obraban los respectivos actos que así lo demostraban y a través de los cuales CORPONARIÑO los había concedido. Así, a través de la Resolución número 464 de 4 de mayo de 2017, la entidad aprobó el plan de contingencias y, a través de la Resolución número 439 de 28 de abril de 2017, otorgó el permiso de vertimientos, lo que desvirtuaba la acusación de incumplimiento presentada por la demandante.

En cuanto al incumplimiento atinente a la autorización para adelantar obras de construcción, el a quo resaltó que obraba al interior del expediente la Resolución número 220 de 24 de abril de 2017, expedida por la Alcaldía del Municipio de Chachagüí, a través de la cual se concedía la misma. En lo atinente al permiso sobre la franja de retiro y calzada de desaceleración, explicó que, mediante Resolución nro. 892 de 27 de febrero de 2019[30], el INVIAS concedió permiso provisional de uso de zona de vía a la sociedad mencionada, para que se adelantara la construcción de las obras de acceso a la planta de abastecimiento.

Por otra parte, frente al reclamo asociado a la autorización del MINMINAS, el Tribunal señaló que, de acuerdo con la normativa aplicable a las plantas de abastecimiento descrita en el Decreto 1073 de 2015, se cumplió con esa exigencia y también fueron aprobados como consta en el oficio nro. 2016086350 de 21 de diciembre de 2016[31] suscrito por el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía. Por último, en cuanto a la violación o amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por la creación de riesgos para la comunidad por no dar cumplimiento a los requisitos legales para la construcción de la planta, se remitió el a quo a lo expresado con anterioridad, para concluir que no se advertía esa vulneración o amenaza.

V.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La ciudadana Heidi Celene Pérez Sandoval, mediante escrito presentado el 10 de octubre de 2019[32], solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes planteamientos: i) El Tribunal erró al calificar como actividad comercial la planta de abastecimiento de combustibles de PETRONAR S.A.S., en virtud de la definición que contiene el Decreto 1073 de 2015 de la figura distribuidor mayorista, lo cual no le resulta aplicable pues su actividad es industrial. ii) El Esquema de Ordenamiento Territorial – en adelante EOT- del municipio, señala que los usos comerciales son aquellos en que hay suministro directo de mercancías al público, lo cual no se ajusta a la planta de abastecimiento porque a la misma no concurre el público.

En tal sentido, no se puede equiparar la actividad demandada con la de las estaciones de servicios que si prestan un servicio al público. iii) De acuerdo con las fotografías aportadas, era posible observar que, al lado de las casas y propiedades, aparecía una megaestructura lo que, a su juicio, dejaba ver con claridad que se trataba de una actividad industrial y no comercial. iv) Calificar a una planta de abastecimiento como de carácter comercial implicaría que cualquier planta de abastecimiento pueda ser ubicada en un barrio residencial, tornándose claramente su calificación en absurda, por las implicaciones que ello tendría en el sector, como lo sostuvo el magistrado que salvó su voto en la sentencia recurrida. v) La planta de abastecimiento es de alto impacto, de conformidad con el EOT del municipio, razón por la que no podía adelantarse dentro del predio en tanto producía graves conflictos ambientales, urbanísticos y sociales.

Es decir, a pesar de que el Tribunal clasifique esa actividad como comercial, la misma, por ser de alto impacto, no resulta compatible con los usos residenciales de la zona. vi) El EOT del municipio prohíbe el uso del predio para actividades industriales y de alto impacto, por lo que cualquier acto administrativo que vaya en contravía de lo anterior, violentaría una norma de orden territorial y, en consecuencia, debe ser suspendido o inaplicado. vii) El permiso expedido por el INVÍAS para adelantar las obras de acceso vehicular y del disipador de energía y, presentado por la sociedad PETRONAR S.A.S., era posterior a la fecha de presentación de la demanda y a las obras de construcción del predio, por lo que se visualizaba claramente también la vulneración al derecho colectivo al goce del espacio público. viii) Finalmente, reiteró que PETRONAR S.A.S. inició el desarrollo de las construcciones sin el cumplimiento de las normas y exigencias que debía acatar, además de la prohibición en cuanto al uso del predio para la actividad destinada por la sociedad.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IX.1.- El apoderado judicial de la ANLA, mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2020[33], presentó alegatos de conclusión en el sentido de reiterar que carece de responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos, dado que no le compete autorizar licenciamientos ambientales para el desarrollo de actividades relacionadas con plantas de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo.

IX.2.- El apoderado judicial del INVÍAS, mediante escrito de 4 de febrero de 2020[34], presentó alegatos de conclusión solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia, por los mismos argumentos contenidos en la contestación de la demanda. En ese sentido, señaló que solo estaría a cargo del otorgamiento del permiso para intervenir la vía con la construcción del acceso vehicular y el disipador de energía el cual se encontraba en trámite, por lo que afirmó que la supuesta vulneración alegada por la demandante no existía. IX.3.- La apoderada judicial de la Aeronáutica Civil, mediante escrito de 6 de febrero de 2020[35], manifestó que la construcción de la planta de abastecimiento de combustible no generó ninguna de las situaciones señaladas en el artículo 14.3.4 del RAC 14, por lo que no se habilitó la competencia de dicha entidad interviniera.

Adicionalmente, señaló que, mediante oficio 2018018664 de 2 de mayo de 2018, la entidad emitió un concepto favorable frente a la construcción y a la evaluación de obstáculos y, en el que señalaba como altura máxima permitida la de 13 metros sobre la cota o elevación de terreno. En consecuencia, solicitó excluir de cualquier responsabilidad a su representada.

IX.4.- El apoderado judicial del MINMINAS, mediante escrito enviado por correo electrónico el 7 de febrero de 2020[36], adujo que las pretensiones del actor no son compatibles con el mecanismo judicial interpuesto, pues estas refieren a los medios de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. IX.5.- La apoderada judicial de PETRONAR S.A.S., mediante escrito de 7 de febrero de 2020[37], reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso, referidos al carácter comercial de la actividad a desarrollar, la cual no incluía la producción, elaboración, transformación de bienes por lo que era improcedente calificarla de industrial, sino el almacenamiento y la distribución comercial al por mayor de combustibles.

Frente al desconocimiento de las normas sobre uso del suelo, señaló que las autoridades demandadas habían dado estricto cumplimiento a las disposiciones sobre la materia, para así concluir que no había lugar a tal señalamiento. De otra parte, reiteró que, desde el inicio de la planeación del proyecto, la sociedad PETRONAR S.A.S. se ha dedicado a cumplir con todos los requerimientos legales, precisamente con el fin de no incurrir en algún tipo de vulneración y proporcionar al departamento de Nariño los beneficios de tener la planta.

Afirmó que la presunción de legalidad de los actos administrativos no dependía de los caprichos subjetivos de la demandante sino de estar ajustados al ordenamiento, como lo estaban los que permitían el desarrollo del proyecto de construcción de la planta de PETRONAR S.A.S. Por lo anterior, solicitó confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia, así como declarar la improcedencia de la acción popular en cuestión. IX.6.- La demandante, Heidi Celene Pérez Sandoval, mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2020[38], presentó alegatos de conclusión, reiterando los fundamentos expuestos en el recurso de apelación y, adicionando citas breves de decisiones del Consejo de Estado en las que se había juzgado la nulidad de permisos de uso del suelo por ser contrarios Planes de Ordenamiento Territorial, entre ellas, la proferida el 23 de noviembre de 2006, dentro del expediente 2001-90887, para afirmar que cualquier acto que resultara contrario a lo dispuesto en dichos planes, debía ser suspendido y debía decretarse, en consecuencia, la suspensión de las obras.

Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de 26 de noviembre de 2019 y, en su lugar, declarar procedentes todas las pretensiones. IX.7.- La apoderada judicial del Municipio de Chachagüí, mediante escrito presentado el 10 de febrero de 2020[39], presentó alegatos de conclusión, manifestando que la entidad compartía la decisión adoptada por el Tribunal pues, del acervo probatorio arrimado al proceso, se tenía que las autoridades demandadas actuaron dentro de los parámetros que el ordenamiento jurídico les imponía. En ese sentido, afirmó que el acto expedido por la entidad territorial a través del cual el ente territorial otorgó licencia de construcción a la sociedad PETRONAR S.A.S., se produjo con apego al Acuerdo 437 de 2004, de acuerdo con la ubicación del inmueble y a la actividad a desarrollarse en el predio y al cumplimiento de los requisitos para su expedición. Así mismo, destacó la competencia del ente municipal para la expedición de dicho acto y la socialización previa realizada por la entidad con los moradores aledaños al predio, quienes no esbozaron preocupaciones en su momento.

Por otro lado, trajo a colación que la demandante no allegó pruebas sobre la amenaza o vulneración a los derechos colectivos endilgada a las demandadas. Por el contrario, afirmó que se limitó a citar normas que no eran aplicables a los supuestos fácticos que rodean el desarrollo de la planta de abastecimiento de combustibles de la sociedad PETRONAR S.A.S. En suma, concluyó que existían suficientes argumentos y pruebas que acreditaban que la decisión adoptada en primera instancia resultaba congruente con la realidad y que la misma se profirió en derecho, por la cual insta a su confirmación. IX.8.- El Agente del Ministerio Público no emitió concepto.

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1.- Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[40], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[41] y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019[42], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[43].

Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional[44], como de esta Corporación[45], han reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[46] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[47]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[48] como el Consejo de Estado[49], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[50], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[51], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[52].

X.3. Planteamiento del problema X.3.1. La ciudadana Heidi Celene Pérez Sandoval sostiene que las entidades demandadas, al autorizar el funcionamiento y la construcción de una Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en la zona suburbana del municipio de Chachagüí, por parte de la sociedad PETRONAR S.A.S., vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

X.3.2. Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las pretensiones de la demanda, por cuanto encontró que la sociedad PETRONAR S.A.S. obtuvo todas las autorizaciones que le eran exigibles para el desarrollo de la actividad cuestionada, cuyo carácter era eminentemente comercial.

X.3.3. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la demandante interpuso recurso de apelación el cual se fundamenta: i) en que la actividad a desarrollar en la planta de abastecimiento es una actividad industrial y de alto impacto; ii) en que se desconoció el EOT del municipio de Chachagüí al autorizar y permitir la construcción de esta en una zona comercial o residencial; y que, en consecuencia, iii) la construcción carecía de los requisitos necesarios para la viabilidad de la actividad en la zona, esto es, los referidos a la licencia ambiental; los planos, proyectos y diseños necesarios en materia de distribución de combustibles; los permisos de concesión de aguas; los requisitos técnicos en materia vial ni aeronáutica; y el plan de contingencias para el manejo de derrames de sustancias nocivas.

X.3.4. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar, en principio, si la autorización concedida a la sociedad PETRONAR S.A.S. para la construcción de la Planta de Abastecimiento de Combustibles Líquidos en zona suburbana del Municipio de Chachagüí, infringe o desconoce las normas aplicables en materia urbanística, ambiental, de distribución de combustibles y de ordenación del territorio.

En este orden de ideas, a efectos de resolver los planteamientos de la accionante y por razones metodológicas, la Sala, previamente, se pronunciará sobre los siguientes aspectos: i) la naturaleza y los requisitos legales previstos para la distribución de combustibles a través de plantas de abastecimiento de combustibles; ii) la destinación de la zona en donde se pretende construir la planta de abastecimiento según el EOT del municipio de Chachagüí iii) el impacto de la actividad comercial desarrollada por los establecimientos de distribución de combustibles y su compatibilidad con el EOT de Chachagüí; iv) la exigibilidad del licenciamiento ambiental para este tipo de actividades; v) el cumplimiento de los requisitos ambientales y urbanísticos exigibles a PETRONAR S.A.S.; vi) el momento de construcción de los carriles de acceso vehicular de aceleración y desaceleración así como el disipador de energía, y vii) el cumplimiento de las exigencias efectuadas por la Aeronáutica Civil.

X.3.5. La naturaleza comercial de la actividad de distribución de combustibles y las plantas de abastecimiento de combustibles De conformidad con el artículo 212 del Código de Petróleos, la actividad de distribución de combustibles es un servicio público, el cual fue reglamentado a través de la subsección 2.1. de la sección 2 del Decreto 1073 de 2015, a efectos de definir los criterios para el ejercicio de esta actividad de naturaleza comercial.

Específicamente, el artículo 2.2.1.1.2.2.1.2. del Decreto 1073 de 2015, dispone que son agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo: el refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el transportador, el gran consumidor y el distribuidor minorista. La anterior regulación ubica a los distribuidores mayoristas y minoristas dentro de la cadena comercial de distribución. Pues bien, mientras que los mayoristas realizan la distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo a través de una planta de abastecimiento, los minoristas lo hacen a través de una estación de servicio.

Significa lo anterior que ambas categorías comparten la misma naturaleza pero varían en sus medios y usuarios. Así mismo, el artículo 2.2.1.1.2.2.1.4. ibidem expone un amplio listado de definiciones aplicables a la actividad de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, dentro de las que se resalta lo siguiente: “[…] Almacenamiento comercial: Es el volumen necesario para el adecuado manejo de los combustibles líquidos derivados del petróleo por parte del distribuidor mayorista, en los términos de los Artículos 2.2.1.1.2.2.3.95 y 2.2.1.1.2.2.3.96 del presente Decreto. […] Combustibles líquidos derivados de petróleo: Son todos los productos clasificables dentro de las categorías de las gasolinas, gasóleos, querosenes y fuelóleos, entre los cuales se cuentan: Combustibles para aviación (avigás), gasolina motor (gasolina extra, gasolina corriente, gasolina corriente oxigenada, gasolina extraoxigenada), combustibles de aviación para motores tipo turbina, queroseno, diésel extra o de bajo azufre, diésel corriente (ACPM), diésel marino (se conoce también con los siguientes nombres: diésel fluvial, marine diésel, gas oil, intersol, diésel número 2), y combustible para quemadores industriales (combustóleosfuel oil). […] Distribuidor mayorista: Toda persona natural o jurídica dedicada a ejercer la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, a través de una planta de abastecimiento conforme a lo señalado en el Artículo 2.2.1.1.2.2.3.83 y siguientes del presente Decreto.

Distribuidor minorista. Toda persona natural o jurídica dedicada a ejercer la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo al consumidor final, a través de una estación de servicio o como comercializador Industrial, en los términos del artículo 2.2.1.1.2.2.3.90. y siguientes del presente Decreto […] Planta de abastecimiento: Son las instalaciones físicas, construidas y operadas en tierra, necesarias para almacenar, manejar y despachar al por mayor combustibles líquidos derivados del petróleo a la(s) planta(s) de otro(s) distribuidor(es) mayorista(s), a distribuidores minoristas o al gran consumidor […]”.

(Subrayas de la Sala) Sea oportuno destacar que de conformidad con lo anterior y, específicamente, con fundamento en el concepto de distribuidor mayorista, las personas naturales o jurídicas que se dediquen a ejercer dicha actividad a través de una planta de abastecimiento deben cumplir con lo señalado en el artículo 2.2.1.1.2.2.3.83. de la misma normatividad, precepto que es del siguiente tenor literal: “[…] DEL DISTRIBUIDOR MAYORISTA   ARTÍCULO 2.2.1.1.2.2.3.83.

Requisitos para ejercer la actividad de distribuidor mayorista. Toda persona natural o jurídica que se encuentre interesada en ejercer la actividad de distribuidor mayorista de combustibles líquidos derivados del petróleo en el territorio colombiano deberá obtener, previamente, autorización del Ministerio de Minas y Energía para lo cual deberá presentar los siguientes documentos:   1.

Copia de los estatutos sociales, estados financieros al momento de su constitución y composición accionaria de la empresa, de ser el caso.   2. Certificado de existencia y representación legal -para personas jurídicas- o registro mercantil -para personas naturales- expedido por la respectiva Cámara de Comercio con no más de tres (3) meses de antelación, en el que conste que dentro de su actividad principal se encuentra la distribución mayorista de combustibles líquidos derivados del petróleo.   3.

Certificado de conformidad expedido por un organismo de certificación acreditado, sobre el cumplimiento de los requisitos contemplados en el reglamento técnico emitido por la autoridad competente, de la planta de abastecimiento sobre la cual versa la solicitud que se tramita.   4. Póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual, en los términos establecidos en el presente decreto, en la cual debe aparecer expresamente determinada y ubicada la planta de abastecimiento sobre la cual versa la respectiva solicitud, acompañada del clausulado general con sus correspondientes anexos, así como copia del recibo de pago, en los montos establecidos.   5.

Demostrar que tiene asegurada la fuente de suministro necesaria para el abastecimiento que proyecta realizar.   6. Demostrar que en la planta o plantas de abastecimiento que tiene a su cargo ha realizado despachos, mediante contratos o acuerdos comerciales, de combustibles líquidos derivados del petróleo en volúmenes superiores a dos millones seiscientos mil (2.600.000) galones al mes, de los cuales el setenta por ciento (70%) como mínimo debe corresponder a despachos realizados a distribuidores minoristas a través de estaciones de servicio automotriz y/o fluvial que cuenten con su marca. […]”.

(subrayas de la Sala). Todo lo anterior significa que, a diferencia del criterio sostenido por la parte demandante, el volumen y la infraestructura asociada a una planta de abastecimiento de combustibles, no hace que varíe la condición de agente comercial de su propietario, lo que también encuentra soporte en las exigencias de tipo comercial que se establecen en la norma citada, que se refieren, en esencia, a la necesidad de que el distribuidor acredite los despachos soportados en contratos o acuerdos comerciales y su gran volumen.

Así mismo, el numeral 2 ejusdem, al abordar el requisito concerniente al certificado de existencia y representación legal de la sociedad, realza su naturaleza comercial, pues enfatiza en que la distribución mayorista de combustibles líquidos derivados del petróleo debe ser una de sus actividades principales. Valga resaltar que los distribuidores mayoristas se valen de las plantas de abastecimiento para almacenar los volúmenes necesarios para el adecuado manejo de los combustibles líquidos, de conformidad con la capacidad señalada en los artículos 2.2.1.1.2.2.3.95 y 2.2.1.1.2.2.3.96 del Decreto 1073 de 2015.

Este servicio público de connotación y naturaleza comercial está dirigido a despachar combustible, al por mayor, para un público que tiene especiales demandas, a saber: plantas de otros distribuidores mayoristas, distribuidores minoristas o al gran consumidor. Por el contrario, los distribuidores minoristas ejercen su actividad de distribución a través de una estación de servicios dirigida al consumidor final.

Dicho en otras palabras, la naturaleza de la actividad desarrollada por los distribuidores mayoristas y minoristas de combustibles derivados del petróleo, ambos agentes de esa cadena, es de carácter comercial y ello se hace evidente por las características de las instalaciones, por los volúmenes y por los clientes. Lo anteriormente expuesto lleva a concluir que el planteamiento de la demandante no está llamado a prosperar, pues como, bien lo indicó el a quo, de la lectura de las normas que regulan la actividad de distribución se tiene que su naturaleza es comercial y que el manejo de mayores volúmenes para solventar las necesidades a que atiende, no varía esta circunstancia. Por ende, los planteamientos del recurso de apelación materia de análisis, asociados al alcance del uso comercial o al tamaño de la “mega estructura”, en nada afectan la naturaleza comercial que se le atribuye a esa actividad.

X.3.6. El uso del suelo en el municipio de Chachagüí y la destinación de la zona de donde se construye la planta de abastecimiento a actividades comerciales La Constitución Política de 1991 concibe al municipio como la célula básica y primaria del Estado colombiano. Según su artículo 311, el munipio es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado encargada de satisfacer las necesidades locales, para lo cual deben prestar los servicios públicos que determine la ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

En concordancia con las citadas disposiciones superiores, el artículo 313 de la misma Carta, en sus numerales 2° y 7°, establece como función de los concejos: i) adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social de obras públicas, ii) reglamentar los usos del suelo, y iii) vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

En ese orden de ideas, en ejercicio de dichas funciones el Concejo del Municipio de Chachagüí aprobó, mediante el Acuerdo 437 de 27 de febrero de 2004, el Reglamento de Usos del Suelo del municipio, normatividad que, en su artículo 79, clasifica los suelos de ese ente territorial en residencial, comercial y de servicios, institucional e industrial.

Respecto del uso comercial y de servicios, la misma disposición señala lo siguiente: “uso del suelo destinado a la prestación de servicios al público. En este se pueden ubicar establecimientos de comercio, información, administración, asesoría, consultoría, gestión, actividades financieras, recreación, hospedaje y otras similares”[53]. Específicamente, en la categoría comercial, el EOT prevé: “Es el uso comercial y de servicios del suelo en el cual se pueden ubicar establecimientos destinados a actividades relacionadas con el suministro directo de mercancías al público mediante compraventas al por mayor y menor”[54].

Como puede apreciarse, cuando el uso del suelo se destina a la prestación de servicios al público, en la categoría comercial, se pueden ubicar establecimientos destinados a actividades relacionadas con el suministro directo de mercancías y bienes al público mediante compraventas al por mayor y al por menor. Así mismo, la citada norma señala que el uso industrial es aquel en que “se pueden ubicar establecimientos destinados a actividades de transformación, producción y elaboración de bienes y materias primas”, estableciendo como tales las actividades de: i. Uso industrial artesanal: es el uso industrial del suelo donde se permite ubicar establecimientos para desarrollar actividades de transformación, conservación, restauración o reparación de bienes y productos individuales o en pequeñas series, en las que intervienen la mano del operario o artesano, generalmente garantizadas a nivel de micro y pequeña empresa. ii.

Uso industrial metálico y mecánico: es el uso industrial del suelo donde se permite desarrollar actividades de transformación, restauración, reparación y construcción de bienes y productos relacionados con la construcción de estructuras metálicas, carpintería metálica, cerrajería, reparación eléctrica y mecánica de vehículos automotores. iii.

Uso de gran industria: es el uso industrial del suelo donde se permite desarrollar actividades de transformación, conservación, restauración o reparación de bienes y productos en serie, en la que se utiliza maquinaria especializada: productoras y embotelladoras de gaseosas, de licores, fábricas de café, molinos, harineras, de velas, de cerveza y malta, producción de maquinaria agrícola, de agua tratada, de muebles a gran escala. iv.

Uso de agroindustria, maderero y de construcción: es el uso industrial del suelo donde se permiten desarrollar actividades relacionadas con la transformación de productos agropecuarios, cría y/o levante de especies mayores y menores y, el almacenamiento y venta de maderas en gran escala, como: aserríos, depósitos de madera; producción en gran escala en concreto de tubos para alcantarillado, acueducto, poste y lozas, premezclados; actividades de transformación de acto impacto ambiental como curtiembres, ladrilleras, porquerizas, galpones de actividad avícola, caballerizas, establos y pesebreras.

En tal orden de ideas, las actividades industriales son aquellas que giran en torno a la producción, elaboración, transformación, conservación, restauración o reparación de bienes y materias primas. Ahora bien, de conformidad con el certificado de uso de suelos número 287 de 2016[55], expedido por el Municipio de Chachagüí, se tiene que el predio objeto de debate se ubica en un sector de uso comercial.

El citado documento señala: “Que revisado el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chachagüí (N) adoptado mediante Acuerdo Municipal No 437 de febrero 27 de 2004, establece el uso del suelo del predio identificado con cedula catastral número 00-02-0022-1118-000, ubicado en el sector de Cano Bajo del Municipio de Chachagüí a nombre PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR con Nit […] corresponde a la actividad USO COMERCIAL, en este caso para la comercialización de combustible. |TRATAMIENTO|ACTIVIDAD |USO |USO |USO |USO | | | |PRINCIPAL|COMPLEMENTARIO |RESTRINGIDO|PROHIBIDO| |Agropecuari|SUBURBANO |Recreació|Protección |Agricultura|Actividad| |o | |n |Rehabilitación |y pastoreo |es | | | |Residenci|Servicios | |mineras, | | | |al |institucionales| |Industria| | | |Campestre| | |l de alto| | | |individua|Residencial | |impacto | | | |l |campestre | | | | | |Mixto | | | | | | |COMERCIO | | | | […]”.

(Negrillas de la Sala). Sobre este punto, el EOT municipal, al clasificar el uso suburbano, señala lo siguiente en su artículo 56: “V. Uso Suburbano. En el sector rural de Chachagüí al norte del casco urbano a lado y lado de la vía Panamericana se mezclan las formas de vida del campo y la ciudad, que puede ser objeto de desarrollo con ciertas restricciones de uso; esto es lo que se conoce como zona suburbana.

La zona suburbana para el Municipio de Chachagüí se encuentra especializada en el mapa de Propuesta de uso del suelo rural y urbano los cuales hacen parte integrante de este Acuerdo. Zona suburbana para el desarrollo urbano y recreacional. Esta zona suburbana se dedicará exclusivamente para el desarrollo urbano y recreacional de bajo impacto social y ambiental.

La reglamentación de uso del suelo es la siguiente: Uso Principal: - Recreación. - Residencial campestre individual - Mixto. - Comercio. Uso Complementario: - Protección - Revegetación. - Rehabilitación. - Servicios - Institucionales. - Residencial campestre – agrupación. Uso Restringido: - Agricultura. - Pastoreo. Uso Prohibido: - Actividades mineras. - Industria de alto impacto”[56].

En ese sentido, la actividad desarrollada por la sociedad demandada, como agente de la cadena de distribución de estos derivados del petróleo, es coherente con la categorización que de esta se hace en el citado Decreto 1073 de 2015, y se acompasa con el uso principal del suelo, por cuanto refiere a actividades comerciales y no de naturaleza industrial, como erradamente lo sostiene la parte actora.

Nótese que las actividades industriales están relacionadas con la transformación, producción y elaboración de bienes y materias primas, lo que no ocurre en las plantas de abastecimiento de combustibles, dedicadas a la distribución al por mayor de derivados del petróleo. Todo lo anterior permite concluir que ese reproche del recurrente tampoco está llamado a prosperar, en la medida en que se encuentra fundado en la apreciación subjetiva de la demandante y no en las circunstancias de hecho y de derecho que rodean el desarrollo de la actividad de acuerdo con el EOT municipal.

X.3.7. La naturaleza de alto impacto de la actividad comercial y de servicios desarrollada por los establecimientos de distribución de combustibles Ahora bien, frente a la consideración referida a la naturaleza de la actividad comercial y de servicios relacionada con los establecimientos de distribución y venta de combustibles que se establece en el EOT municipal como de alto impacto ambiental, encuentra la Sala que la misma fue tratada en el artículo 79 de dicho Reglamento, en los siguientes términos: “[…] Actividad de alto impacto urbanístico y ambiental Son actividades de alto impacto urbanístico y ambiental según su naturaleza las siguientes: 1.

Uso comercial y de servicios a. Comercial CS-C3: Es un uso comercial y de servicios del suelo en cuyo espacio se pueden ubicar inmuebles independientes o agrupados, cuya superficie de exhibición y venta es mayor a trescientos cincuenta (350) metros cuadrados o se desarrollan en grandes superficies comerciales que requieren de áreas de cargue o descargue y generan impactos negativos en la edificación y el sector difíciles de mitigar.

En este uso se pueden ubicar bodegas, estaciones de servicio exclusivamente para la distribución y venta de combustibles […]”. (Negrillas de la Sala de la Sala). Para el área suburbana de actividad central mixta, como lo es la zona en la que se ubica la planta de abastecimiento, de conformidad con el certificado de uso del suelo citado en el acápite anterior, el artículo 81 ejusdem establece lo siguiente en cuanto a su interrelación con las demás actividades: “[…] 2.

Área Actividad: Área de actividad Centra Mixta Localización: Sector comprendido entre las calles y carreras, comprendiendo las manzanas y/o sectores que se describen a continuación como se delimita en el plano de usos del suelo como SUB-URBANO, el cual es parte integrante de este plan: A.A.M Uso principal: […] Uso complementario […] Uso restringido: CS-C3 […] Uso prohibido: […]”.

(Negrillas de la Sala). Lo que impone, para el caso concreto, que el uso del suelo para la actividad de comercio desarrollada por las plantas de abastecimiento de combustibles en la zona suburbana en que se ubica la de la sociedad PETRONAR S.A.S., se entiende como restringido, esto es, “aquel que se puede establecer con limitantes, sujeto al cumplimiento de requisitos, condiciones y resultados de estudios y análisis puntuales exigidos por la Administración Municipal” (artículo 79 del EOT).

En ese sentido, se tiene que la actividad debe desarrollarse bajo el estricto cumplimiento de los presupuestos exigidos por las normas que regulan la actividad (Decreto 1073 de 2015), y no como lo pretende hacer ver la demandante al darle la connotación de uso prohibido, lo cual no fue dispuesto frente a la actividad en dicha zona. Recuérdese que los usos prohibidos en ese sector son las actividades mineras y las actividades industriales de alto impacto, en los términos del artículo 56 del Acuerdo 437 de 27 de febrero de 2004.

En suma, encuentra la Sala que el proyecto de construcción de la planta de abastecimiento adelantado por la sociedad PETRONAR S.A.S., ha sido adelantado dando estricto cumplimiento a los requisitos, condiciones y clasificación del uso del suelo establecido por las autoridades competentes, y teniendo en cuenta las afectaciones que el mismo pueda generar, contrarrestadas por la acreditación de las exigencias que en la materia se establecen.

Por todo lo expuesto, fuerza a concluir que no está llamado a prosperar la acusación que en este sentido planteó la demandante. X.3.8. De los permisos que le eran exigibles a PETRONAR S.A.S. y de su cumplimiento conforme al acervo probatorio Por otra parte, frente a la consideración de la recurrente referida al incumplimiento de los requisitos para la puesta en marcha de un proyecto de construcción de una planta de abastecimiento, la Sala pone de presente que el Decreto 1073 de 2015, en su artículo 2.2.1.1.2.2.3.2., señala que quien planee la construcción de una planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo deberá solicitar por escrito al Ministerio de Minas y Energía, “la visita de un funcionario de la Dirección General de Hidrocarburos al lote donde se proyecta construir la planta, anexando una descripción general y justificación detallada de la misma; además, deberá incluir un plano general de localización, donde se señale la ubicación de otras plantas de abastecimiento si existieren y de los sitios de alta densidad poblacional indicados en el artículo siguiente; capacidad de almacenamiento, combustible que expenderá zona de influencia que abastecerá; inversión aproximada y forma de abastecerse de los combustibles”.

Frente al trámite antes referido, señala el artículo 2.2.1.1.2.2.3.3[57] que el funcionario que efectúe la visita debe estudiar cuidadosamente la documentación presentada por el interesado y verificar que los planos presentados corresponden a la realidad, con miras a que el Ministerio de Minas y Energía pueda determinar la saturación o inconveniencia del proyecto, su localización respecto a poliductos, refinerías, otras plantas de abastecimiento existentes en el área de influencia, así como también, distancias de los linderos de la planta proyectada a los linderos más próximos de sitios de alta densidad poblacional, tales como templos, escuelas, colegios, hospitales, clínicas Supermercados centros comerciales, teatros, polideportivos, bibliotecas públicas, clubes sociales, edificios multifamiliares y establecimientos similares; distancias que deberán ser mínimo de cien (100) metros.

También establece, en su artículo 2.2.1.1.2.2.3.4., que la resolución a través de la cual se autoriza o niega la construcción de la planta de abastecimiento debe ser motivada y la misma debe adoptarse con base en el informe presentado por el funcionario que realice la visita. Una vez autorizada la construcción de la planta de abastecimiento de combustibles, aún no podrá el interesado iniciar ninguna construcción, sino que está obligado a presentar para el estudio de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía la siguiente documentación: i) una memoria técnica con descripción detallada del proyecto; ii) la autorización de las entidades competentes para la preservación del medio ambiente en las zonas que lo requieran; iii) la autorización del Ministerio de Transporte en caso de que la planta de abastecimiento se ubique en vías nacionales; iv) copia auténtica del título de propiedad del lote debidamente registrado, o prueba del correspondiente acto o negocio jurídico que le permita construir la planta de abastecimiento, y v) una serie de planos que permitan evidenciar características técnicas y geográficas del proyecto[58].

A su vez, el artículo 2.2.1.1.2.2.3.6. ibidem dispone que los planos indicados se presentarán al Ministerio de Minas y Energía en dos (2) copias, una de las cuales será devuelta al solicitante por la Dirección General de Hidrocarburos, dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes, con la correspondiente constancia de aprobación o con las observaciones a que hubiere lugar.

Posteriormente, aprobados los planos y terminada la etapa de construcción, los artículos 2.2.1.1.2.2.3.37., 2.2.1.1.2.2.3.38. y 2.2.1.1.2.2.3.39 ejusdem, establecen que nuevamente el interesado solicitará la visita de un funcionario del Ministerio de Minas y Energía, con el fin de efectuar una revisión detallada de las Instalaciones y edificaciones de acuerdo con los requisitos exigidos y presenciar el aforo, las calibraciones de las unidades de medida utilizadas en la entrega de combustibles y las pruebas de los tanques, así como la de tuberías y demás equipos.

Concluida la visita, se levantará el acta correspondiente, en la que se harán constar los resultados de las pruebas, aforos, calibraciones y revisiones. Además, se deberá constatar cualquier obra o trabajo adicional que deba realizarse con el fin de cumplir los requisitos con miras a la obtención de la licencia de funcionamiento. De no encontrarse observaciones a la ejecución de trabajos u obras para la adecuación de la planta y esta pueda completar los requisitos, el citado Ministerio deberá expedir la respectiva licencia de funcionamiento a través de resolución motivada, sin la que no podrán iniciarse operaciones en las instalaciones.

Con base en lo anterior, se puede extraer que el procedimiento para la obtención del permiso para la construcción y funcionamiento de una planta de abastecimiento de combustibles se encuentra absolutamente reglado y supone, como presupuesto necesario para su aprobación, el cumplimiento de requisitos y obligaciones por parte de los agentes de la cadena de distribución interesados en ello, los que, a su vez, se encuentran sujetos a la constante inspección y control de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, como antes quedó explicado.

Descendiendo al caso concreto, para la Sala el reparo referido a la ausencia de diseños y planos, no encuentra respaldo en el expediente ni en las normas que regulan la materia y, por el contrario, se tiene que: La iniciación de la construcción de una planta de abastecimiento exige previamente la declaratoria de aptitud del área y posteriormente la aprobación de la totalidad del listado los planos requeridos por parte de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con el Decreto 1073 de 2015; y que para el caso concreto obran en el expediente los siguientes documentos: En primer lugar, la Resolución 31746 de 12 de diciembre de 2016[59] “[p]or medio de la cual se declara apta el área de un lote para la planta de abastecimiento de combustibles líquidos de la sociedad PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S.”, en la que la autoridad para resolver consideró lo siguiente: “[…] Que mediante Radicado MinMinas 2016064064 del 29 de septiembre de 2016, solicito la visita al predio identificado con matrícula inmobiliaria no. 240-157048 y cédula catastral 52240000200221118000, ubicado en la vereda Arizona del Municipio de Chachagüí, Nariño y anexó la siguiente documentación: • Plano de Ubicación, tamaño pliego del lote con las coordenadas que delimitan el área de la planta del proyecto. • Certificado de Uso del suelos (sic) no. 195 2016, serie 230-76, emitido por la Secretaría de Planeación del municipio de Chachagüí, el 2 de julio de 2016, en el cual se establece que el predio indicado con cédula catastral 00-02-0022—1118-000 ubicado en el sector Cano bajo del municipio de Chachagüí corresponde a la actividad: Rural: uso comercial, en este caso para comercialización de combustible. • Certificado de Existencia y Representación Legal emitido por la Cámara de Comercio de Pasto, a nombre de la empresa PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S. identificada con NIT … • Contrato de Promesa de Venta suscrito entre Jesús Armando Calvache Rodríguez y Milton Geovani Calvache Rodríguez y como comprador Mario Andrés Guevara Burbano en su condición de gerente y representante legal de la sociedad PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S. Que a través de la comunicación radicado MinMinas 2016079373 del 24 de noviembre de 2016, remitieron a esta Dirección los siguientes documentos: • Escritura pública 3519 en el (sic) en el cual se protocoliza el acto de Compra venta del predio con matrícula catastral 000200221118000 suscrito entre los señores Jesús Armando Calvache Rodríguez y Milton Geovani Calvache Rodríguez y la sociedad PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S. • Certificado de tradición del predio número catastral 52240000200221118000, vereda Arizona en el cual se acredita la propiedad de dicho predio a PETRÓLEOS DE NARIÓ PETRONAR S.A.S. Que mediante radicado MinMinas no. 2016079373 del 6 de diciembre de 2016, se presentó el informe de la visita del lote, realizada por el ingeniero Roger Ricardo Rivera Parra, el 14 de octubre de 2016, en la cual se concluye la viabilidad técnica del mismo para la construcción de una planta de abastecimiento de crudos y combustibles líquidos, además se pudo evidenciar que las distancias de los linderos de la planta proyectada a los linderos más próximos de sitios de alta densidad poblacional, tales como templos, escuelas, colegios, hospitales, clínicas, supermercados, centros comerciales, teatros, polideportivos, bibliotecas públicas, clubes sociales, edificios multifamiliares y establecimientos similares, están a más de cien metros.

Así mismo, no existen plantas de abastecimiento cercanas […]”. Cabe destacar, que la parte resolutiva del citado acto dispuso: “[…] ARTÍCULO 1º. Declarar apta el área del lote que incluye el predio con número catastral 52240000200221118000 y no. de matrícula 240- 157048, con una extensión de 22.133 metros cuadrados, ubicado en la vereda Arizona en el municipio de Chachagüí departamento de Nariño de propiedad de la sociedad PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S. identificado con NIT […], para la construcción de una planta de abastecimiento de combustibles líquidos […] En segundo lugar, obra en medio magnético la comunicación de fecha de 14 de diciembre de 2016[60], expedida por el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía -número de radicado MinMinas 2016084282-, a través de la cual se devuelven aprobados los planos de la planta de abastecimiento de combustibles líquidos derivados del petróleo de la sociedad PETRONAR S.A.S., ubicada en la vereda Arizona del Municipio de Chachagüí, Todo lo visto, demuestra que la sociedad PETRONAR S.A.S. adelantó la construcción de su proyecto dando cabal cumplimiento a las disposiciones jurídicas aplicables a las construcciones y edificaciones relativas al abastecimiento y la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo.

En este orden de ideas, y luego de haber verificado el cumplimiento de los parámetros exigidos por el MINMINAS, resulta oportuno para la Sala referirse a la acusación de la demandante consistente en que el proyecto carece de licencia ambiental. Inicia la Sala por colocar de presente que, de conformidad con el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.

Al respecto, cabe destacar que las actividades relacionadas con las plantas de abastecimiento (sector de hidrocarburos) no se encuentran sujetas a dicha autorización ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.3.2.2. Decreto 1076 de 2015. En efecto, la citada norma es del siguiente tenor: “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.3.2.2. Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- otorgará o negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: 1. En el sector hidrocarburos: a) Las actividades de exploración sísmica que requieran la construcción de vías para el tránsito vehicular y las actividades de exploración sísmica en las áreas marinas del territorio nacional cuando se realicen en profundidades inferiores a 200 metros;   b) Los proyectos de perforación exploratoria por fuera de campos de producción de hidrocarburos existentes, de acuerdo con el área de interés que declare el peticionario;   e) La explotación de hidrocarburos que incluye, la perforación de los pozos de cualquier tipo, la construcción de instalaciones propias de la actividad, las obras complementarias incluidas el transporte interno de fluidos del campo por ductos, el almacenamiento interno, vías internas y demás infraestructuras asociada y conexa;   d) El transporte y conducción de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se desarrollen por fuera de los campos de explotación que impliquen la construcción y montaje de infraestructura de líneas de conducción con diámetros iguales o superiores a seis (6) pulgadas (15.24 centímetros). incluyendo estaciones de bombeo y/o reducción de presión y la correspondiente infraestructura de almacenamiento y control de flujo; salvo aquellas actividades relacionadas con la distribución de gas natural de uso domiciliario, comercial o industrial;   e) Los terminales de entrega y estaciones de transferencia de hidrocarburos, entendidos como la infraestructura de almacenamiento asociada al transporte de hidrocarburos y sus productos y derivados por ductos;   f) La construcción y operación de refinerías y los desarrollos petroquímicos que formen parte de un complejo de refinación;   2.

En el sector minero: […]”. Sobre el particular, la Coordinadora del Grupo de Atención al Ciudadano de la ANLA, mediante oficio nro. 2016071383-2-001 de 11 de noviembre de 2016[61] indicó: “[…] Respecto del oficio de la referencia, a continuación se da respuesta a la consulta sobre la necesidad de licencia ambiental para almacenamiento de hidrocarburos en el municipio de Chachagüí en el departamento de Nariño, de conformidad con la competencia y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, establecidas en el Decreto 3573 de 2011.

Si bien el Decreto 1076 de 2015 por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible en el literal (e) del artículo 2.2.2.3.2.2. dispone que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, otorgara (sic) o negara (sic) de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades en el sector de hidrocarburos: (…) e) Los terminales de entrega y estaciones de transferencia de hidrocarburos, entendidos como la infraestructura de almacenamiento asociada al transporte de hidrocarburos y sus productos y derivados por ductos.

Teniendo en cuenta que las actividades mencionadas en su oficio petitorio no se relacionan a las indicadas en el numeral anterior, se informa que no requiere tramitar licencia ambiental ante esta autoridad teniendo en cuenta que la actividad no está enmarcada dentro del literal e) del artículo 2.2.2.3.2.2. del Decreto 1076 de 2015. No obstante, se deberá contar con los respectivos permisos y/o autorizaciones de carácter ambiental que demande el proyecto o actividad, según las características y condiciones del mismo; los cuales deben ser expedidos por la respectiva Corporación Autónoma Regional, en este caso y como quiera que según se dijo el proyecto se pretende desarrollar en el municipio de Chachagüí en el departamento de Nariño, la competencia será de la Corporación Autónoma Regional de Nariño – CORPONARIÑO […]”.

Según se observa, la licencia ambiental es requerida para terminales de entrega de hidrocarburos líquidos, entendida esta como la infraestructura asociada al transporte de hidrocarburos y sus productos por ductos, más no para lo concerniente con su almacenamiento y distribución. Por ello, resulta claro que la licencia ambiental no era exigible para la actividad desarrollada por la sociedad PETRONAR S.A.S que aquí se analiza, pues la misma implica solo almacenar, manejar y despachar combustibles al por mayor, más no la actividad sujeta a licenciamiento descrita en la citada norma, esto es, la concerniente al transporte de derivados del petróleo por ductos.

De conformidad con los anteriores razonamientos, fuerza concluir que dicha exigencia no era predicable frente a la actividad a desarrollar por la sociedad PETRONAR S.A.S., como lo acusó la demandante, por lo que también habrá de desestimarse dicho motivo de impugnación. X.3.9. La acreditación de las licencias de construcción, el permiso de vertimientos y el plan de contingencias para el manejo de derrames de hidrocarburos y sustancias nocivas Ahora bien, advierte la Sala que el lleno de los requisitos antes señalados, no habilitaba automáticamente a la sociedad PETRONAR S.A.S. para iniciar el desarrollo de su proyecto sin el cumplimiento de los demás requisitos aplicables para adelantar estas obras, como lo eran la licencia de construcción, el permiso de vertimientos y el respectivo plan de contingencias para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas; requisitos estos cuyo acatamiento, en el caso concreto, pasa a ser analizado por la Sala.

(i).- Licencia de construcción Cabe resaltar que, con fecha 16 de marzo de 2016, la sociedad PETRONAR S.A.S. presentó solicitud ante la Alcaldía municipal de Chachagüí con el fin de obtener licencia de construcción para adelantar el proyecto de una Planta de Abastecimiento de Combustibles. Posteriormente, la Alcaldía Municipal de Chachagüí expidió la Resolución nro. 220 de 24 de abril de 2017 “por medio de la cual se concede Licencia de Construcción”[62].

Los apartes más importantes del citado acto administrativo son del siguiente tenor: “[…] Que de acuerdo a lo preceptuado en el Decreto 1469 de 2010 se efectúo la diligencia de citación a los vecinos colindantes sin que presentara (sic) objeción alguna. Que los planos arquitectónicos y estructurales cumplen con los requisitos exigidos en la Ley 400 de 1997; con las normas establecidas en la demarcación urbanística no. 934 del 15 de mayo de 2003, Decreto 008/2003.

Que el solicitante cancelo (sic) el impuesto y expensas al Municipio de Chachagüí, el día veinte de abril del año 2017. Que el inmueble cuenta con disponibilidad definitiva de servicios públicos. Que de acuerdo con las disposiciones vigentes, el término en que se efectuaran las obras, comenzará a correr partida la ejecutoria de la presente Resolución. Que las memorias entregadas ante las dependencias de la Administración Municipal deben ser atendidas al tenor del Acuerdo no. 437 de febrero de 2004, por medio del cual se adopta el uso del suelo del municipio de Chachagüí (N) […]”.

“[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Conceder licencia de Construcción por el término de veinticuatro meses a la sociedad PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S., identificada con NIT […] representada legalmente por el señor MARIO ANDRÉS GUEVARA BURBANO, identificado con cédula de ciudadanía […]”. (ii).- Permiso de vertimientos Respecto del permiso de vertimientos, se tiene que de conformidad con el artículo 2.2.3.3.5.7 del Decreto 1076 de 2015 se requerirá del otorgamiento del mismo cuando: “[…] Las personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que desarrollen actividades industriales, comerciales y de servicios generen vertimientos a un cuerpo de agua o al suelo […]”.

En ese sentido, y atendiendo que la actividad a desarrollar en la planta de abastecimiento causaría dichos vertimientos, el 7 de marzo de 2016, la sociedad demandada inicio trámite ante Subdirección de Conocimiento y Evaluación Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Nariño. Se encuentra demostrado, además, que la Corporación Autónoma de Nariño -CORPONARIÑO, mediante Resolución nro. 439 de 28 de abril de 2017 “Por medio de la cual se Otorga un Permiso de Vertimientos”[63], expedida por su Director General, dispuso: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: APROBAR el Permiso de Vertimientos a PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S. identificada con NIT no. …, para el proyecto denominado: “PLANTA DE ABASTECIMIENTO DE COMBUSTIBLES PETRONAR”, ubicada en el sector Cano Bajo del municipio de Chachagüí, …, de conformidad con lo establecido en el concepto técnico no. 194 del 31 de marzo de 2017 y el Decreto 1076 de 2015 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya […]”.

(iii).- Plan de contingencias para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas Ahora bien, respecto de la exigencia del plan de contingencia para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas de que trata el artículo 2.2.3.3.4.14[64] del Decreto 1076 de 2015, se tiene que su trámite inició con la solicitud de 8 de febrero de 2017, presentada por la sociedad demandada, ante la Corporación Autónoma Regional de Nariño - CORPONARIÑO, denominada “EMPRESA PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S.” y, culminó con la Resolución nro. 464 de 4 de mayo de 2017 “Por medio del cual se Aprueba un Plan de Contingencia[65]” expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Nariño, en la que se resolvió lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. – APROBAR el Plan de Contingencia a PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S., identificada con Nit … para el proyecto denominado “EMPRESA PETRÓLEOS DE NARIÑO PETRONAR S.A.S.”, ubicada en el municipio de Chachagüí, departamento de Nariño […]”. Lo anterior, permite concluir a la Sala que dichas exigencias se encuentran acreditadas, desvirtuando en ese sentido lo expuesto por la demandante, por lo que tampoco esta llamado a prosperar dicho motivo de impugnación. En ese sentido, encuentra la Sala que contrario a lo sostenido por la apelante, referente a que la sociedad PETRONAR S.A.S. inició actividades de construcción sin haber adelantado ningún otro trámite legal ante las autoridades, se tiene que desde antes del inicio de las actividades de construcción de la planta de abastecimiento, señalado por esta, esto es, marzo de 2018[66], la sociedad contaba con las autorizaciones legales exigibles, pues como quedo explicado en precedencia, la licencia de construcción fue expedida el 24 de abril de 2017, el permiso de vertimientos el 28 de abril de 2017 y el plan de contingencias para el manejo de derrames de hidrocarburos o sustancias nocivas el 4 de mayo de 2017.

X.3.10. La construcción de los carriles de acceso vehicular de aceleración y desaceleración así como el disipador de energía tuvo ocurrencia una vez expedido el permiso por parte del INVÍAS Frente a la construcción de los carriles de acceso vehicular de aceleración y desaceleración así como el disipador de energía, encuentra la Sala que, como acertadamente sostuvo el Tribunal, la obra se inició una vez se tuvo permiso provisional por parte del INVÍAS para adelantarla, el cual se expidió a través de Resolución nro. 892 de 28 de febrero de 2019[67], hecho que se corrobora a través del informe de visita al proyecto por parte de la Secretaría de Planeación del Municipio de Chachagüí[68], suscrito por el Secretario de Obras y la Agente de Control Físico de la Secretaría de Planeación, de fecha 25 de mayo de 2018, en el que se dejó por sentado que “en esta visita se pudo comprobar que aún no se ha llevado a cabo la vía de desaceleración, sin embargo está contemplada dentro del margen de retiro de 30 metros según planimetrías en revisión de carpeta de licencia, esta obra solo se realizará cuando se obtengan los respectivos permisos”.

X.3.11. La exigencia del concepto de evaluación de obstáculos por altura e interferencias radioeléctricas de la AERONÁUTICA CIVIL Por otra parte, y en lo atinente a la supuesta violación de las normas aeronáuticas acusadas por la demandante, la Sala encuentra que, de acuerdo con las pruebas arrimadas al expediente, la AERONÁUTICA CIVIL, a través de comunicación 4103-085 2018009366 de 5 de marzo de 2018[69] y en atención a los desarrollos en la construcción de la planta, solicitó copia del concepto de evaluación de obstáculos por altura, interferencias radioeléctricas y uso de suelos a la sociedad PETRONAR S.A.S., adicionando la advertencia de que “en caso de no contar con el citado concepto, es necesario que se tramite el mismo en los términos y condiciones descrito en el siguiente enlace electrónico, toda vez que se hace perentorio contar con la citada evaluación, con el fin de preservar la seguridad de las operaciones aéreas desarrolladas en el Aeropuerto Antonio Nariño de Pasto”.

Posteriormente, de acuerdo al requerimiento anterior y a la solicitud de la sociedad PETRONAR S.A.S., la AERONÁUTICA CIVIL emitió concepto favorable dentro del radicado nro. 2018024196 de 2 de mayo de 2018[70] en el que la autoridad señaló por una parte, como altura máxima aprobada para la planta la de 13 metros, lo que se encuentra evidenciado en el siguiente aparte de dicho acto: [pic] Por otra parte, frente a las interferencias radioeléctricas, la autoridad aeronáutica, en el mismo concepto, señaló lo siguiente: [pic] [pic] De lo anterior, se extrae que, del análisis de afectación realizado por la entidad competente, no se encontró que con la construcción de la planta de abastecimiento se generara afectación a los procedimientos de vuelo.

Así mismo, en dicho acto se advirtió que, una vez terminada la construcción de la obra, el interesado informaría a la entidad para que, de considerarlo necesario, esta inspeccionara la misma con miras a validar el cumplimiento del límite señalado en el concepto antes mencionado, por lo que concluye la Sala que dicha autoridad ha obrado de conformidad con sus competencias.

Destaca la Sala que, a la fecha, no obra prueba dentro del expediente en torno a que el proyecto de construcción de la planta de abastecimiento de combustibles adelantado por la sociedad PETRONAR S.A.S., haya culminado, lo que permite concluir que la visita final para evaluación de obstáculos de altura señalada por la Aeronáutica Civil, no es exigible.

Adicionalmente, del concepto emitido por la Aeronáutica Civil con ocasión de la referida visita, se puede constatar que la autoridad no señaló que en razón de la construcción de la planta de abastecimiento se vulneran las normas sobre seguridad aeronáutica revisadas. Por tal virtud, tampoco se configura un riesgo en esa materia por la construcción de la planta.

X.3.12. En suma, encuentra la Sala que la parte actora no demostró que exista contravención a las normas urbanísticas, viales, ambientales o aeronáuticas, ni que se hayan vulnerado disposiciones relacionadas con la distribución de combustibles o con la ordenación del territorio, lo que fuerza concluir que, con la realización de dicha obra en cuestión, no se comprometen los derechos colectivos invocados como vulnerados.

En este mismo sentido, la Sala destaca que no basta con afirmar que una cierta situación causa daño contingente o amenaza a derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su vulneración. El actor tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones, lo que no ocurrió en el caso, toda vez que la ciudadana Heidi Celene Pérez Sandoval se limitó a señalar una serie de reparos sin acreditar los motivos que dieron lugar a la presentación de su demanda.

De acuerdo con expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. X.4. Conclusiones Por las razones expuestas en el apartado X.3. de esta providencia, la Sala concluye que los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; con la seguridad y salubridad públicas; con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y, con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conforme al ordenamiento jurídico, no fueron vulnerados como consecuencia de la autorización y construcción de una planta de abastecimiento de combustibles en la zona suburbana del Municipio de Chachagüí por parte de la sociedad PETRONAR S.A.S. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P:19) ----------------------- [1] Folios 1242 a 1270. [2] Folios 1175 a 1215. [3] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [4] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [5] Folios 1 a 54 y 406 a 461, demanda presentada el 24 abril de 2018. [6] Folios 617 a 619. [7] Folios 353 a 364. [8] Folios 293 a 306. [9] Folios 307 a 323. [10] Folios 324 a 338. [11] Folios 339 a 352. [12] Folios 365 a 381. [13] Relacionados con el goce de un ambiente sano; con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; con la seguridad y salubridad públicas; con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. [14] Folios 409 a 412. [15] Folios 464 a 466. [16] Folios 788 a 792. [17] Folios 522 a 526 anverso. [18] Folios 648 a 657. [19] Folios 666 a 670. [20] Folios 681 a 682. [21] Folios 684 a 695. [22] Folios 578 a 601. [23] Folios 617 a 619. [24] Folios 615 a 616. [25] Otorgado mediante la Resolución nro. 439 de 2017, obrante a folios 626 a 633. [26] Aprobado mediante la Resolución nro. 464 de 2017, obrante a folios 634 a 640. [27] Concedida mediante la Resolución nro. 220 de 2017, obrante a folios 623 a 625. [28] Folios 643 a 644. [29] Folios 863 a 871. [30] CD visible a folio 990. [31] CD visible a folio 663. [32] Folios 1242 a 1270. [33] Folios 1315 a 1321. [34] Folios 1322 a 1326. [35] Folios 1327 a 1328. [36] Folios 1333 a 1348. [37] Folios 1349 a 1373. [38] Folios 1374 a 1397. [39] Folios 1423 a 1433. [40] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [41] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [42] Mediante el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. [43] Ley 472 de 1998, artículos 2. °, 9. ° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). [44] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil: “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [45] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Radicación nro. 25000-23-25-000-2003- 00254-01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Radicación nro. 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [46] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [47] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [48] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número 2002-2693-01. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número 25000-23-27-000-2005-00654-01 (AP). En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [52] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número 50001-23- 31-000-2004-00640-01(AP). [53] Folio 179. [54] Folio 179. [55] Folios 519. [56] Folio 131. [57] Artículo 2.2.1.1.2.2.3.3. Visita y estudio de documentación. El funcionario que realice la visita de que trata el artículo anterior, deberá estudiar cuidadosamente la documentación presentada por el interesado y verificar que los planos presentados corresponden a la realidad; además, deberá tener en cuenta criterios de racionalización de la distribución de combustibles en el país de acuerdo a las plantas de abastecimiento ya existentes en el área de influencia, con miras a que el Ministerio de Minas y Energía pueda determinar la saturación o inconveniencia: su localización respecto a poliductos, refinerías otras plantas de abastecimiento existentes en el área de influencia, así como también, distancias de los linderos de la planta proyectada a los linderos más próximos de sitios de alta densidad poblacional, tales como templos, escuelas, colegios, hospitales, clínicas Supermercados centros comerciales, teatros, polideportivos, bibliotecas públicas, clubes sociales, edificios multifamiliares y establecimientos similares, las que deberán ser mínimo de cien (100) metros. [58] Los planos a los que alude la disposición son los siguientes: 1) Cruces de calles; 2) líneas de alcantarillado; 3) punto de desagüe general de la planta; 4) localización de los establecimientos indicados en el artículo séptimo; 5) cables de alta tensión aéreos o enterrados en el área del lote; 6) ríos o quebradas; 7) conexiones a poliductos o refinerías de donde se abastecerá la planta;

Cuando no sea procedente el señalamiento de parte de la información solicitada en este literal, así deberá indicarse; Plano general de planta, con ubicación de las edificaciones de la misma, tanques, llenaderos, tuberías, casa de bombas, bodegas, talleres y red de instalación de agua para los sistemas contra incendio; Plano de planta y cortes de los llenadores;

Plano de los tanques de almacenamiento con el señalamiento de las siguientes características: espesores y tipo de acero de las láminas, diámetro, volumen, diámetro de los orificios, especificaciones de las válvulas v accesorios, y normas de construcción respectivas y producto, que se almacenará en cada tanque; Plano de la red de tuberías para combustibles dentro de la planta, con indicación de tipo, diámetro espesor y presión máxima de trabajo;

Plano del sistema contra incendio; Plano de los sistemas separadores de agua-producto y conexiones a alcantarillados o drenajes; Plano del sistema eléctrico. [59] Folios 617 a 619. [60] CD visible a folio 662. [61] CD visible a folio 662A. [62] Folios 495 a 497. [63] Folios 499 a 505. [64] “ARTÍCULO 2.2.3.3.4.14. Plan de Contingencia para el Manejo de Derrames Hidrocarburos o Sustancias Nocivas.

Los usuarios que exploren, exploten, manufacturen, refinen, transformen, procesen, transporten o almacenen hidrocarburos o sustancias nocivas para la salud y para los recursos hidrobiológicos, deberán estar provistos de un plan de contingencia para el manejo de derrames”. [65] Folios 506 a 512. [66] Afirmación hecha por la demandante en peticiones elevadas en el mes de marzo de 2018, ante la ANLA, la Aeronáutica Civil, la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, el INVÍAS, el MINMINAS y la Alcaldía del Municipio de Chachagüí, obrantes a folios 238 a 251 del expediente. [67] CD visible a folio 990. [68] Folio 515. [69] Folios 1329 y 1330. [70] Folios 1331 y 1332.