CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 498 DE 22 DE JULIO DE 2020, PROFERIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS- No desarrolla un decreto legislativo de estado de excepción / REANUDACIÓN DE TÉRMINOS / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –No avoca El acto administrativo en cuestión no fundamenta su expedición en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción, declarados mediante los Decretos legislativos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, con los cuales el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional».
Por el contrario, lo que hace la entidad es reanudar los términos legales que rigen en estado de normalidad respecto de los procedimientos administrativos de inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de que tratan la Ley 1448 de 2011 y los Decretos ley 4633 y 4635 de 2011, así como los trámites de registro único de predios y tierras abandonadas, que había suspendido a través de Resolución 307 de 27 de marzo, modificada por la 418 de 11 de junio, ambas de 2020, con ocasión de la medida de aislamiento preventivo y obligatorio ordenada por el Gobierno nacional por la pandemia causada por el virus COVID-19.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –Requisitos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia Las medidas de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03810-00(CA) Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: RESOLUCIÓN 498 DE 22 DE JULIO DE 2020 |Medio de control|:|Control inmediato de legalidad | |Expediente |:|11001-03-15-000-2020-03810-00 | |Autoridades |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión de | |emisoras | |Restitución de Tierras Despojadas | |Actuación |:|Decide sobre la admisión del control inmediato | | | |de legalidad de la Resolución 498 de 22 de julio| | | |de 2020, proferida por el director general de la| | | |Unidad Administrativa Especial de Gestión de | | | |Restitución de Tierras Despojadas | | | | | | | |ASUNTO A TRATAR | |Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control | |inmediato de legalidad de la Resolución 498 de 22 de julio de 2020,| |proferida por el director general de la Unidad Administrativa | |Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. | I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 7 y 8). La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 498 de 22 de julio de 2020, «Por medio de la cual se reanudan los términos de los procedimientos administrativos de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas, suspendidos mediante la Resolución 307 del 27 de marzo, modificada por la Resolución 418 del 11 de junio de 2020», emitida por su director general.
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 25 de agosto de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 7 y 8). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto[1]. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La Resolución 498 de 22 de julio de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. El acto administrativo en cuestión no fundamenta su expedición en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción, declarados mediante los Decretos legislativos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, con los cuales el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional».
Por el contrario, lo que hace la entidad es reanudar los términos legales que rigen en estado de normalidad respecto de los procedimientos administrativos de inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de que tratan la Ley 1448 de 2011 y los Decretos ley 4633 y 4635 de 2011, así como los trámites de registro único de predios y tierras abandonadas, que había suspendido a través de Resolución 307 de 27 de marzo, modificada por la 418 de 11 de junio, ambas de 2020, con ocasión de la medida de aislamiento preventivo y obligatorio ordenada por el Gobierno nacional por la pandemia causada por el virus COVID-19. 2.
La decisión se fundamentó, en lo pertinente, así: RESOLUCIÓN NÚMERO 00498 DE 2020 “Por medio de la cual se reanudan los términos de los procedimientos administrativos de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas, suspendidos mediante la Resolución 307 del 27 de marzo, modificada por la Resolución 418 del 11 de junio de 2020.” EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS En ejercicio de las facultades legales que le confieren la Ley 1448 de 2011, los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, los Decretos 4801 de 2011, 1071 de 2015, 2365 de 2015 y 440 de 2016, CONSIDERANDO […] La Que la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, mediante Resolución 418 del 11 de junio de 2020, resolvió “Mantener la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, ordenada mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020, respecto de aquellas actuaciones administrativas que impliquen desplazamientos de servidores y colaboradores de la entidad, de solicitantes o interesados, exceptuando de la suspensión, las actividades relacionadas con las actuaciones administrativas de los mencionados registros, encaminadas a la gestión de pruebas documentales que se puedan realizar a través de consultas de bases de datos, acceso a sistemas y plataformas de información, interoperabilidad y requerimientos a otras entidades públicas; el acopio de pruebas por medios electrónicos cuando pueda corroborarse plenamente la autenticidad del declarante; así mismo la expedición de actos administrativos y las demás actuaciones que sea posible realizar por medios digitales, siempre que se garantice a los solicitantes e interesados el derecho fundamental al debido proceso” […] Que las nuevas disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el coronavirus COVID- 19, permiten concluir que es posible llevar a cabo actividades estatales mediante el uso de herramientas tecnológicas e igualmente, de manera presencial, con máximo con el 20% de los colaboradores, para lo cual deberán acogerse y adoptarse los protocolos de bioseguridad necesarios, tal como lo establece la Directiva Presidencial 003 de 2020. […] Que en consecuencia, es posible adelantar actuaciones del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, así como del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, entendiendo que algunas actividades podrán realizarse mediante el uso de herramientas tecnológicas y otras de manera presencial, para lo cual, deberá tenerse en cuenta que las acciones de la entidad se llevarán a cabo en el marco de las excepciones previstas en el Decreto 990 de 2020. […]
RESUELVE
ARTÍCULO 1. REANUDAR los términos de los procedimientos administrativos de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como los trámites administrativos del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, suspendidos mediante la Resolución 307 del 27 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 418 del 11 de junio de 2020.
PARÁGRAFO: Los directores territoriales y la Directora de Asuntos Étnicos, en ejercicio de las funciones delegadas y en atención a las condiciones de la emergencia sanitaria en el ámbito de su jurisdicción, podrán disponer la suspensión de las actuaciones administrativas cuando sea necesario en aras de garantizar el debido proceso a los solicitantes e interesados, conforme a los principios generales y especiales de las actuaciones administrativas del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 491 de 2020 o el artículo 2.15.1.1.5 del Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016, en relación con las actuaciones a las que se aplica el referido artículo.
ARTÍCULO 2. ORDENAR a los servidores y contratistas de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, el estricto cumplimiento del Protocolo General de Bioseguridad para la Prevención y Contención del COVID-19 socializado por la Secretaría General mediante Circular 0016 del 2 de julio de 2020, en el desarrollo de las actividades relacionadas con las actuaciones administrativas de que trata el artículo 1 de la presente Resolución [sic para toda la cita].
Como se precisó, uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción ejerza control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.
Obsérvese que la finalidad del acto administrativo objeto de examen es precisamente restablecer la aplicación de los términos legales en los procedimientos administrativos que había suspendido mediante las Resoluciones 307 de 27 de marzo y 418 de 11 de junio de 2020, «por el tiempo de duración de la medida de aislamiento preventivo y obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional».
Así las cosas, el regreso a la normalidad legal que plantea la decisión examinada no satisface los presupuestos legales y jurispridencales para que sea objeto de control inmediato de legalidad, puesto que, como lo sostienen la jurisprudencia constitucional, el mencionado control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas durante los estados de excpeción y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[2] Recuérdese que, al tenor del artículo 111 (numeral 8) del CPACA, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación tiene la función de «Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción» (se destaca).
De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.
Resulta pertinente destacar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (negrilla del despacho). El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de carácter general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.
Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[3].
En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[4], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la Resolución 498 de 22 de julio de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamnte CARMELO PERDOMO CUÉTE ----------------------- [1]La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar el control inmediato de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [2] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [3] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [4] «ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial»