POTESTAD TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Prohibición de imponer gravámenes a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola / PROHIBICIÓN DE IMPONER GRAVÁMENES A LA PRODUCCIÓN PRIMARIA EN EL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA – Normativa / EXCLUSIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE LA PRODUCCIÓN PRIMARIA AGRÍCOLA, GANADERA Y AVÍCOLA – Normativa.
Reiteración de jurisprudencia / DIVISIÓN DE LA ECONOMÍA – Sectores / SECTOR PRIMARIO DE LA ECONOMÍA – Comprensión / PROCESO PRODUCTIVO PRIMARIO – Culminación / NO SUJECIÓN AL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE LA PRODUCCIÓN DE LECHE LÍQUIDA ACONDICIONA PARA SU DISTRIBUCIÓN, POR SER PARTE DE LA PRODUCCIÓN PRIMARIA – Configuración. Reiteración de jurisprudencia El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispone (…) prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea.
El artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004, del Concejo Distrital de Barranquilla, establece la prohibición de gravar la producción primaria, (…) La norma local dispone que la producción primaria agrícola, ganadera y avícola está excluida del impuesto de industria y comercio. La teoría económica divide la economía en tres sectores a saber: (i) sector primario o sector agropecuario, (ii) sector secundario o sector industrial y (iii) sector terciario o sector de servicios.
Hacen parte del sector primario las actividades humanas que obtienen los productos de la naturaleza, sin ningún proceso de transformación, por ejemplo, la agricultura, la ganadería, la silvicultura, la caza y la pesca. Entonces, la normativa aplicable prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades propias del sector primario de la economía, esto es, las que se desarrollen para tomar de la naturaleza los recursos que esta produce, sin transformación alguna.
Frente a esta prohibición, la Sala ha considerado que, «el proceso productivo primario culmina con la venta del producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio». Según el anterior criterio jurisprudencial, la producción primaria termina con la venta del producto en su estado natural o primario, es decir, con la venta que realiza el productor primigenio del producto natural, sin que este haya sufrido transformación, modificación, variación o alteración alguna de las condiciones físicas o químicas del recurso natural.
Por ende, la actividad comercial realizada por el productor original no puede ser gravada, como lo dispone el literal a) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. En el mismo sentido, en sentencia de 9 de abril de 2015, la Sala precisó que la prohibición de gravar con ICA recae sobre la producción primaria. (…) Así, la Sala ha mantenido su criterio en cuanto a que está prohibido para los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio la producción primaria [agrícola, ganadera y avícola], sin ningún tipo de transformación. También ha sido enfática en señalar que para que la comercialización haga parte de la fase de producción primaria, debe efectuarla el mismo productor [agricultor, ganadero, avicultor], «bien sea en sus granjas o a través de locales comerciales».
(…) De conformidad con los estatutos, Coolechera asocia a productores de leche con el fin de poner el producto en el mercado, en condiciones óptimas para el consumo humano. En efecto, Coolechera capta o recibe la leche que producen los hatos de sus asociados, aunque excepcionalmente puede comprarla a productores no asociados, y la traslada a la planta.
Allí, en la denominada «línea de leche líquida», la somete a procesos dirigidos a la conservación del producto, empaque y embalaje para su posterior comercialización. Entonces, la actora asocia productores de leche, estos le entregan el producto natural. En la planta, la leche líquida es sometida a una secuencia de operaciones esencialmente físicas con el fin de garantizar una mejor calidad del producto, tratamientos que no implican la transformación de la leche líquida, sino que la hacen apta para el consumo humano. Los productores de leche se unen, conforman la Cooperativa, que les permite, de manera unificada y sólida, dar al producto natural el tratamiento más apropiado que garantice la calidad de la leche líquida, en las condiciones establecidas en los estatutos de la Cooperativa.
Tratándose de los asociados, la entrega del producto natural no obedece a una operación de venta de los productores de leche a la Cooperativa, toda vez que los productores asociados entregan a Coolechera la leche en virtud de su condición de asociados y en cumplimiento del acuerdo cooperativo. Por su parte, la Cooperativa la recibe y la somete al tratamiento para convertirla en apta para el consumo humano. (…) Cabe advertir que en sentencia del 16 de junio de 1995, expediente 7022, en la que se analizó un asunto similar entre las mismas partes, la Sección declaró la nulidad de los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio a Coolechera por el periodo gravable 1987, (…) En consecuencia, la Sala reitera que, la actora recibe, por cuenta de sus asociados, la leche que proviene de los hatos para conservarla, procesarla y luego venderla a terceros como parte final del proceso productivo primario.
La Cooperativa no compra a sus asociados la leche apta para el consumo humano para luego venderla a terceros. Lo que hace es continuar y culminar con la venta de leche líquida el proceso productivo primario que inicia en los asociados. Por esta razón, debe entenderse que Coolechera vende, por cuenta de sus asociados, la leche que produce.
Se insiste en que el tratamiento al que es sometida la leche líquida hace parte de la producción primaria excluida del impuesto de industria y comercio, por lo que los ingresos obtenidos por Coolechera por la comercialización de la leche líquida, en el año gravable 2011, no están sujetos al impuesto de industria y comercio, toda vez que hacen parte de la producción primaria, puesto que Coolechera recibe de sus asociados el producto natural, lo acondiciona para su distribución y consumo, sin transformarlo, y el legislador no condiciona el beneficio tributario a la propiedad de los bienes inmuebles en que estén los hatos productores de la leche.
FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 / ACUERDO 22 DE 2004 (CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA) - ARTÍCULO 54 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de pruebas de su causación De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2017-00704-01(24933) Actor: COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA. – COOLECHERA Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 5 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “A”, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. GGI-FI-LR-00131-15 del 21 de julio de 2015 y de la Resolución No. GGI- DT-RS-0287-16 de 3 de agosto de 2016, que la confirmó, actos mediante los cuales el Distrito de Barranquilla – Secretaría de Hacienda Distrital liquidó oficialmente el impuesto de industria y comercio del año gravable 2011 a la actora Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica Ltda., conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de la declaración privada bajo el formulario No. 41190329578, del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros del año gravable 2011, presentada por la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica Ltda.
TERCERO: Sin costas en estas instancia. (…)» ANTECEDENTES El 17 de febrero de 2012, la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA. -COOLECHERA-, presentó la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2011, en la que registró ingresos por actividades no sujetas de $75.824.521.000, ingresos netos gravables por $85.534.663.000 y total saldo a cargo por $519.000[1].
El 5 de mayo de 2014, la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla emitió el Requerimiento Especial GGI-FI-RE-00640-14[2], en relación con la declaración tributaria señalada, en el que propuso dejar los ingresos por actividades no sujetas en $0, incrementar los ingresos netos gravables a $161.359.184.000, imponer sanción por inexactitud de $601.259.000, y determinar como total saldo a cargo $977.565.000.
El 7 de noviembre de 2014, se notificó ampliación al requerimiento especial, sin modificar las glosas propuestas en el requerimiento inicial y agregando pruebas de cruces de información, acto que fue contestado por la contribuyente el 5 de febrero de 2015[3]. El 5 de mayo de 2015, la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla expidió la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI-LR-00131-15[4], mediante la cual acogió las glosas propuestas en el requerimiento especial y su ampliación. Dicho acto fue notificado el día 6 de mayo de 2015[5].
El 5 de junio de 2015, se interpuso recurso de reconsideración contra el acto de determinación[6], y el 26 de abril de 2016, la Administración expidió auto GGI-DT-AU-0073-16, notificado el 28 de abril de 2016[7], mediante el cual se decretó inspección tributaria y contable a Coolechera, diligencia que se realizó el 11 de mayo siguiente[8].
El 3 de agosto de 2016, la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla expidió la Resolución GGI-DT- RS-0287-16[9], notificada el 9 de agosto de 2016[10], que confirmó la liquidación de revisión. DEMANDA La actora, a través de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[11] establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[12]: «A. Respetuosamente solicito que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial No. GGI-FI-LR-00131-15 del 5 de mayo de 2015, y la Resolución No. GGI-DT-RS-0287-16 del 3 de agosto de 2016, actos expedidos por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla, mediante los cuales se liquidó oficialmente el impuesto de industria y comercio del año gravable 2011.
B. Que a título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de la declaración privada bajo formulario No. 41190329578 del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros del año gravable 2011, así como de todos los montos en ella contenida.» Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 13, 29, 83 y 228 de la Constitución Política • Artículo 39 Ley 14 de 1983 • Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 • Artículos 647 del Estatuto Tributario • Artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 • Artículos 57 del Acuerdo Distrital 180 de 2010. • Artículo 317 del Decreto Distrital 924 de 2011 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Sostuvo que la liquidación de revisión es extemporánea, porque la ampliación al requerimiento especial no incluyó nuevas glosas sino argumentos no expuestos en el requerimiento especial, y que operó el silencio administrativo positivo, pues la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se notificó por fuera de la oportunidad legalmente establecida, en razón a que el fin de la inspección tributaria era suspender el término de notificación, por cuanto las pruebas solicitadas no tuvieron relevancia en el proceso de determinación. Indicó que el objeto de la cooperativa consiste en adquirir de sus cooperados leche líquida para comercializarla, lo cual no implica una transformación, sino la continuación de la producción ganadera primaria mediante un proceso de pasteurización de la leche para que sea apta para consumo humano, y que la legislación aplicable no exige ser ganadero para que opere la exclusión al impuesto de industria y comercio.
Señaló que el único requisito del Decreto 0924 de 2011[13], para que opere la exclusión, consiste en que el producto no sufra ninguna transformación, y como la pasteurización que realiza Coolechera no la implica, no se podía gravar con ICA la actividad desarrollada. Arguyó que se vulneró el derecho a la igualdad, porque no se aplicó el precedente del Consejo de Estado[14] que resolvió un asunto con circunstancias fácticas similares, y entre las mismas partes.
Expresó que no procede la sanción por inexactitud impuesta, ante la existencia de una diferencia de criterios que no es sancionable a la luz del artículo 647 del E.T. OPOSICIÓN El Distrito demandado, se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Manifestó que la ampliación al requerimiento especial es procedente, porque se adicionaron pruebas no incluidas en el requerimiento especial, y que el auto que decretó la práctica de inspección tributaria suspendió el término para resolver el recurso de reconsideración por tres meses, con lo cual la resolución que resolvió dicho recurso es oportuna.
Expresó que como Coolechera no solo comercializa el producto de sus cooperados, sino también el de terceros, a los que compra leche para venderla a un mayor precio, se desdibuja la producción primaria ganadera y que la actora no registró en su contabilidad la propiedad de hatos ganaderos que acrediten su participación en la producción de leche.
Estimó que los ganaderos dueños de los hatos -y no la cooperativa- están excluidos del impuesto de industria y comercio sobre las operaciones de venta de leche que efectúan a Coolechera, por lo que no puede aceptarse un doble beneficio por el mismo hecho. Alegó que las cooperativas, en su calidad de entidades sin ánimo de lucro, también ejercen actos mercantiles, como lo es la venta de leche de la que obtiene una utilidad y constituye una actividad susceptible de ser gravada con ICA.
Explicó que el precedente del Consejo de Estado aducido en la demanda es aplicable a los ganaderos productores de leche y no a la cooperativa que realiza una actividad comercial. Dijo que la sanción por inexactitud cumple los requisitos del artículo 647 del E.T., porque los ingresos declarados como no sujetos, debían gravarse con ICA, y formuló las excepciones de «legalidad del acto administrativo»” y de «buena fe».
AUDIENCIA INICIAL En audiencia inicial celebrada el 31 de julio de 2018[15], se pospuso el estudio de las excepciones de mérito para la sentencia, no se advirtieron irregularidades o nulidades en lo actuado, se allegaron las pruebas aportadas por las partes en la demanda y su contestación, y el litigio se fijó en determinar si procede decretar la nulidad de los actos administrativos demandados.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con base en lo siguiente: Sostuvo que conforme con el artículo 708 del ET, procede la ampliación al requerimiento especial, pues se incluyeron pruebas y conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, y que no operó el silencio positivo por cuanto la resolución que resolvió el recurso de reconsideración es oportuna.
Dijo que la actividad de Coolechera hace parte de la producción ganadera primaria, porque la pasteurización de leche no representa transformación al producto, y según la normativa sanitaria[16], es necesaria para su comercialización. Adujo que las actividades de producción de leche de Coolechera están excluidas del impuesto de industria y comercio, como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado[17], por lo que los actos de determinación oficial son nulos.
Con base en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP, no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La demandada interpuso recurso de apelación, el cual fundamentó así: Manifestó que en el caso se discute si la compra y venta de leche que realiza Coolechera a sus asociados y a terceros está gravada con ICA, y no si la pasteurización hace parte de la producción ganadera primaria, por lo que, a su juicio, la jurisprudencia que utilizó el a quo no es aplicable, a lo cual se suma que los efectos de la misma son inter partes, y que la actora debía acudir al mecanismo de extensión de jurisprudencia[18] para aplicar los efectos de dicha providencia. Señaló que Coolechera es una persona jurídica distinta de sus asociados ganaderos, quienes son los beneficiarios de la exclusión del ICA, y agregó que a pesar de ser una cooperativa su actividad es comercial.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante solicitó confirmar la sentencia apelada, que se basó en un criterio jurisprudencial reiterado sobre la exclusión de los ingresos que obtiene Coolechera por la venta de leche líquida. La demandada guardó silencio. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, pues la actividad de la actora hace parte de la producción primaria, que está excluida del impuesto, y que la comercialización de leche líquida proveniente de los asociados se da en cumplimiento de los estatutos de la Cooperativa y no obedece a una actividad comercial.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se discute la legalidad de los actos administrativos que modificaron la declaración del impuesto de industria y comercio del año gravable 2011, presentada por la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica Ltda. – Coolechera. En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer el carácter de los ingresos discutidos teniendo en cuenta si la actividad desarrollada por la actora hace parte de la producción primaria ganadera que está excluida del impuesto de industria y comercio o, si por el contrario, constituye una actividad gravada.
De si los ingresos de la actora por la venta de leche líquida están excluidos del impuesto de industria y comercio. Reiteración jurisprudencial[19]. La apelante aduce que los ingresos por venta de leche líquida deben gravarse con el impuesto de industria y comercio, al tratarse de una actividad comercial de compra de leche que realiza coolechera a sus asociados y particulares.
Por su parte, la actora insiste en que los ingresos por venta de leche líquida están excluidos del impuesto de industria y comercio, al originarse en una etapa de la producción primaria que inicia en los hatos de sus asociados y culmina con la venta que hace Coolechera del producto natural que ha sido sometido a un proceso de conservación, como lo reconoció esta Sección en la sentencia del 16 de junio de 1995, expediente 7022.
El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispone lo siguiente[20]: «Artículo 39.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior[21] continuarán vigentes: (…) “2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: “a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea».
La norma transcrita prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea. El artículo 57 del Acuerdo 0924 de 2011, del Concejo Distrital de Barranquilla, establece la prohibición de gravar la producción primaria, al señalar: «ARTICULO 57.
Actividades no sujetas del impuesto industria y comercio. Las siguientes actividades están no sujetas al Impuesto de Industria y Comercio: La producción agrícola primaria, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición la fabricación de productos alimenticios o de toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea […].» La norma local dispone que la producción primaria agrícola, ganadera y avícola no está sujeta al del impuesto de industria y comercio.
La teoría económica divide la economía en tres sectores a saber: (i) sector primario o sector agropecuario, (ii) sector secundario o sector industrial y (iii) sector terciario o sector de servicios. Hacen parte del sector primario las actividades humanas que obtienen los productos de la naturaleza, sin ningún proceso de transformación, por ejemplo la agricultura, la ganadería, la silvicultura, la caza y la pesca[22].
Entonces, la normativa aplicable prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades propias del sector primario de la economía, esto es, las que se desarrollen para tomar de la naturaleza los recursos que esta produce, sin transformación alguna[23]. Frente a esta prohibición, la Sala ha considerado que[24],«el proceso productivo primario culmina con la venta del producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio».
Según el anterior criterio jurisprudencial, la producción primaria termina con la venta del producto en su estado natural o primario, es decir, con la venta que realiza el productor primigenio del producto natural, sin que este haya sufrido transformación, modificación, variación o alteración alguna de las condiciones físicas o químicas del recurso natural.
Por ende, la actividad comercial realizada por el productor original no puede ser gravada, como lo dispone el literal a) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983[25]. En el mismo sentido, en sentencia de 9 de abril de 2015[26], la Sala precisó que la prohibición de gravar con ICA recae sobre la producción primaria, «lo que excluye los procesos industriales de transformación, cuya esencia dista de las condiciones de explotación que supone la producción primaria: la obtención directa de recursos de la naturaleza».
Así, la Sala ha mantenido su criterio en cuanto a que está prohibido para los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio la producción primaria [agrícola, ganadera y avícola], sin ningún tipo de transformación. También ha sido enfática en señalar que para que la comercialización haga parte de la fase de producción primaria, debe efectuarla el mismo productor [agricultor, ganadero, avicultor], «bien sea en sus granjas o a través de locales comerciales[27]».
La actora, es una Cooperativa multiactiva que asocia personas naturales y jurídicas dedicadas a la producción de leche [arts. 16, 17, 19 de los estatutos vigentes para el año gravable 2011]. En ese sentido, el artículo 6 define el objeto del acuerdo cooperativo de la siguiente manera: «Artículo
6. OBJETO DEL ACUERDO COOPERATIVO. El objeto del acuerdo cooperativo es el de propender, con apoyo en la solidaridad, la ayuda mutua y las más genuinas normas de la cooperación, por el mejoramiento integral y continuo de las condiciones de vida de todos y cada uno de sus asociados y sus familias, procurando la consolidación socioeconómica en el ámbito regional y nacional de su condición de ganaderos, mediante la prestación de los servicios, la industrialización, comercialización, consumo y fomento de la producción agropecuaria y conexas, de sus asociados y, atendiendo a su carácter de multiactiva de satisfacer además necesidades contribuyendo al desarrollo y fomento de obras de servicio a la comunidad en general.
Tendrá también como objeto la realización exclusiva con sus asociados de las actividades de crédito y de los servicios complementarios de previsión, solidaridad y de asistencia social, técnica, cultural, recreativa y educativa». Para la realización del objeto del acuerdo cooperativo, Coolechera puede desarrollar las actividades descritas en el artículo 7 de los estatutos.
En relación con la producción de leche, figuran las siguientes: «Fomentar la producción de la leche y las demás actividades relacionadas con la ganadería (…) Graduar la actividad ganadera, especialmente en la producción de leche, teniendo en cuenta las condiciones climáticas, las necesidades del consumo, el mercado y otros factores, para prevenir contingencias de pérdidas (…) Establecer plantas agroindustriales para beneficio de la leche y de otros productos derivados de la ganadería (…) » Además, los estatutos de la Cooperativa regulan la captación o «recibo de leche» en la planta central y/o en los centros de acopio [art. 8], su transporte [art. 9] y procesamiento [art. 10].
El parágrafo 2 del artículo 8 ib. prevé que Coolechera «podrá comprar leche a productores no asociados, cuando sea necesario estabilizar la producción, a juicio del Consejo de Administración». La cotización básica de la leche recibida por Coolechera a los asociados es señalada periódicamente por el Consejo de Administración con el voto uniforme de la mayoría absoluta de sus miembros [art. 14].
En cuanto al procesamiento de la leche, el artículo 10 de los estatutos prevé que «COOLECHERA asume el proceso de enfriamiento, pasteurización y beneficio de la leche y sus derivados totalmente por su cuenta, adoptando los avances tecnológicos y técnicos procurando establecer permanentemente el tratamiento industrial y técnico más apropiado, implementando estrictos controles de calidad incorporando los avances tecnológicos que, en materia de producción láctea, se obtengan por la ciencia moderna, para progreso de la Cooperativa y de sus asociados».
Entre los deberes de los asociados, el numeral 15 del artículo 23 de los estatutos, dispone que es un deber especial de los asociados entregar la leche que produzca, en los términos del objeto del acuerdo cooperativo, en la planta principal o en los centros de acopio, «adecuada e higiénicamente ordeñada, envasada y transportada». De conformidad con los estatutos, Coolechera asocia a productores de leche con el fin de poner el producto en el mercado, en condiciones óptimas para el consumo humano. En efecto, Coolechera capta o recibe la leche que producen los hatos de sus asociados, aunque excepcionalmente puede comprarla a productores no asociados, y la traslada a la planta.
Allí, en la denominada «línea de leche líquida», la somete a procesos dirigidos a la conservación del producto, empaque y embalaje para su posterior comercialización. Entonces, la actora asocia productores de leche, estos le entregan el producto natural. En la planta, la leche líquida es sometida a una secuencia de operaciones esencialmente físicas con el fin de garantizar una mejor calidad del producto, tratamientos que no implican la transformación de la leche líquida sino que la hacen apta para el consumo humano. Los productores de leche se unen, conforman la Cooperativa, que les permite, de manera unificada y sólida, dar al producto natural el tratamiento más apropiado que garantice la calidad de la leche líquida, en las condiciones establecidas en los estatutos de la Cooperativa.
Tratándose de los asociados, la entrega del producto natural no obedece a una operación de venta de los productores de leche a la Cooperativa, toda vez que los productores asociados entregan a Coolechera la leche en virtud de su condición de asociados y en cumplimiento del acuerdo cooperativo. Por su parte, la Cooperativa la recibe y la somete al tratamiento para convertirla en apta para el consumo humano. Aplicabilidad del precedente contenido en el fallo del 16 de junio de 1995, Exp. 7022, C.P. Consuelo Sarria Olcos.
Cabe advertir que en sentencia del 16 de junio de 1995, expediente 7022, en la que se analizó un asunto similar entre las mismas partes, la Sección declaró la nulidad de los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio a Coolechera por el periodo gravable 1987, por considerar que: «Es del caso anotar que en el curso del proceso no se estableció nada diferente de lo afirmado por la actora, en el sentido de que recibe la leche ‘por cuenta de los socios’, lo cual por lo demás está expresamente enunciado en sus estatutos ya transcritos; razón por la cual, no resulta, en este caso, válida la tesis de que la venta la realiza la Cooperativa y por ello debe ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, como sucedería en el caso de que comprara la leche a los productores, para su posterior venta al público.
En este sentido se pronunció la Sala en sentencia del 29 de Mayo de 1992, Expediente 3946, Ponente: Doctor Jaime Abella Zárate. En el caso de autos la actora recibe la leche y su venta la hace como culminación del proceso de producción primaria y ‘por los productores’, quienes se encuentran agrupados bajo la forma cooperativa para una mayor eficacia en el desempeño de su actividad ganadera.
Por otra parte, las normas ya mencionadas establecen la prohibición para los Municipios de gravar la actividad ganadera primaria siempre que no haya ‘un proceso de transformación por elemental que sea. En este último aspecto está comprobado en el expediente, de conformidad con el dictamen pericial que solicitó el a quo en un auto para mejor proveer, que la actora pasteuriza e higieniza la leche que recibe por cuenta de sus asociados, antes de venderla al público y está igualmente establecido que dicho proceso no implica su transformación. Así lo dicen, aunque de una manera un tanto confusa, los peritos en su dictamen que obra a folios 110 y siguientes del expediente, Allí se afirma: ‘El proceso de higienización de la leche consiste en el sometimiento de la leche a una serie de etapas, cuyos objetivos fundamentales son eliminar los microorganismos patógenos que harían la leche impotable, es decir no apta para el consumo humano. A continuación presentamos una información para ampliar la respuesta. [Describe los procesos de pasteurización y homogeneización de la leche] El proceso de higienización de la leche NO TRANSFORMA QUÍMICAMENTE SUS COMPONENTES NATURALES (sic), solo existe transformación física de alguno de sus componentes.
La diferencia está en que la pasteurizada y homogeneizada (sic) están libres de bacterias patógenas y además no contienen glóbulos grasos; contrariamente la leche que no es pasteurizada y homogeneizada (sic) tiene muchos microorganismos (sic) y contiene glóbulos grasos que son los que forman la nata en la leche’. Por todo lo anterior, tratándose de una actividad de producción primaria ganadera, que realiza la actora por cuenta de sus cooperados al vender la leche líquida sin que ésta se haya transformado, es claro para la Sala que dicha actividad no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio, lo que no sucede con los otros productos que también comercializa la actora, como los productos que resultan luego de la transformación de la leche, tales como queso, yogur, etc.».
(Subraya la Sala) De lo probado en el proceso En el caso concreto, la parte demandada aportó cuaderno de antecedentes administrativos[28] de lo que se evidencia, entre otras pruebas, lo siguiente: Mediante ampliación al requerimiento especial[29] el Distrito de Barranquilla realizó cruces de información con asociados de Coolechera[30], para verificar el procedimiento de adquisición de la leche líquida, como se observa en el anexo explicativo de la liquidación oficial de revisión[31].
Así, en el caso del asociado Filadelfo Daza Martínez, aportó los siguientes soportes de las operaciones efectuadas con la cooperativa: i) fotocopia de comprobantes de liquidación y pago de leche cruda; ii) fotocopia de cheques; iii) balance de prueba con corte a diciembre 2011 y iv) conciliación de ingresos declarados durante el período 2011.
A juicio de la Administración, dicha situación demuestra que Coolechera comercializa la leche que adquiere de los asociados (productores), sobre quienes se predica la no sujeción del impuesto de industria y comercio, so pena de configurarse un doble beneficio tributario. Sin embargo, comoquiera que Filadelfo Daza Martínez es asociado de Coolechera, las operaciones de entrega de leche cruda que realiza a la cooperativa y el pago que esta efectúa por la leche cruda entregada, se regulan por los estatutos de la Cooperativa, en particular, los deberes del asociado[32], entre los que está la entrega de la leche y las obligaciones de la Cooperativa de señalar periódicamente el valor de la cotización básica de la leche recibida y de someter la leche cruda al proceso básico para convertirla en apta para el consumo humano, «operaciones que no pueden confundirse con la actividad netamente comercial de compra y venta de leche»[33].
Al efecto, se advierte que la entidad demandada no demostró que dicha operación fuera diferente a las establecidas estatuariamente entre los asociados y la cooperativa. Así mismo, en el expediente se encuentran, entre otros, lo siguientes documentos: i) listado de asociados de la Cooperativa para el año 2011[34]; ii) comprobante de liquidación y pago de leche cruda; y iii) recibos de consignación de leche[35], que demuestran que la actividad que realiza la actora se enmarca en sus estatutos, en especial, en los deberes de los asociados, y no es una actividad comercial de compra y venta de leche, como lo sostuvo el distrito demandado.
Sobre este último punto, la Sección ha sostenido que[36] «no puede confundirse la captación de leche cruda que hace la Cooperativa de sus asociados en los términos establecidos en los estatutos, con la compra de la leche a productores no asociados», circunstancia que no fue controvertida por la entidad territorial demandada. En consecuencia, la Sala reitera[37] que, la actora recibe, por cuenta de sus asociados, la leche que proviene de los hatos para conservarla, procesarla y luego venderla a terceros como parte final del proceso productivo primario.
La Cooperativa no compra a sus asociados la leche apta para el consumo humano para luego venderla a terceros. Lo que hace es continuar y culminar con la venta de leche líquida el proceso productivo primario que inicia en los asociados. Por esta razón, debe entenderse que Coolechera vende, por cuenta de sus asociados, la leche que produce.
Se insiste en que el tratamiento al que es sometida la leche líquida hace parte de la producción primaria excluida del impuesto de industria y comercio, por lo que los ingresos obtenidos por Coolechera por la comercialización de la leche líquida, en el año gravable 2011, no están sujetos al impuesto de industria y comercio, toda vez que hacen parte de la producción primaria, puesto que Coolechera recibe de sus asociados el producto natural, lo acondiciona para su distribución y consumo, sin transformarlo, y el legislador no condiciona el beneficio tributario a la propiedad de los bienes inmuebles en que estén los hatos productores de la leche.
De otra parte, el mecanismo de extensión de jurisprudencia[38] no es aplicable al presente caso, porque sobre el tema en discusión esta Sección no ha proferido sentencia de unificación jurisprudencial de la cual se pueda solicitar la extensión de sus efectos. Por lo anterior, se confirmará la sentencia apelada, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “A”. 2.- Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Fl. 455 c.p.3 [2] Fls. 287-306 c.p.2. [3] Fls. 431-450 c.p.3 [4] Fls. 455-473 c.p.3. [5] Fl. 474 c.p.3., según guía de la empresa 4/72 YG082720355C0. [6] Fls. 476-526 c.p.3. [7] Fl. 559 c.p.3. [8] Fls. 564-565 c.p.3. [9] Fls. 859-895 c.p.5. [10] Fl. 895 c.p.5. [11] La demanda fue radicada el 12 de diciembre de 2016. [12] Fl. 4 del c.p.1. [13] Estatuto Tributario de Barranquilla vigente para la época de los hechos. [14] Sentencia del 16 de junio de 1995, Exp. 7022, C.P. Consuelo Sarria Olcos. [15] Fls. 915-920 del c.p.5. [16] Decreto 616 del 28 de febrero de 2006, proferido por el INVIMA. [17] Sentencia del 23 de agosto de 2018, Exp. 21928, C.P. Milton Chaves García. [18] Artículo 102 de la Ley 1437 de 2011. [19] Sentencia del 18 de julio de 2019, Exp. 21928.
C.P. Milton Chaves García. [20] “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” [21] Ley 14 de 1983, art. 38.- “Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal”. [22] Subgerencia Cultural del Banco de la República.
(2015). Sectores económicos. Recuperado de: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/sectores_ec onomicos [23] Las actividades que tienen como finalidad la transformación, alteración, modificación de las condiciones físicas y químicas de la materia hacen parte del sector secundario, que se encarga de la manufactura de bienes, su explotación, construcción, etc.
En este sentido se pronunció la Sala en la sentencia del 9 de abril de 2015, Exp. 19650, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [24] Sentencia del 27 de octubre de 1995, Exp. 7286, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo citada en el fallo del 1º de octubre de 2009, Exp. 16974, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [25] Sentencia de 20 de febrero de 2017, Exp, 22304, C.P (E) Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 18 de mayo de 2017, Exp.21059, C.P. (E) Stella Jeannette Carvajal Basto. [26] Exp. 19650, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [27] En este sentido consultar las sentencias de 17 de noviembre de 2006, Exp. 15529.
C.P. Héctor Romero Díaz, del 24 de mayo de 2007, Exp. 15241, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y del 23 de agosto de 2007, Exp. 15514, C.P. Ligia López Díaz. [28] Fls. 148 c.p.1. a 900 c.p.5 [29] Fls 424-4427 c.p.3. [30] Filadelfo Jesús Daza Martínez y Angel María Otero Gómez [31] Fls 455 a 473 c.p.3. [32] Artículo 23-15 Estatutos de Coolechera. [33] Se reitera el criterio expuesto en sentencia del 18 de julio de 2019, Exp. 21928.
C.P. Milton Chaves García. [34] Fls. 822-849 c.p.5. [35] Fls 585-810 c.p.5. [36] Ib. Sentencia del 18 de julio de 2019, Exp. 21928. C.P. Milton Chaves García. [37] Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 18 de julio de 2019, Exp. 21928, C.P. Milton Chaves García. [38] Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.