SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE UN PAGO EN EXCESO – Debidamente soportada / IMPROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN DE UN PAGO EN EXCESO POR INEXISTENCIA DE UN TÍTULO – Configuración La devolución de un pago en exceso debe encontrarse soportada y demostrada en un título que evidencie la diferencia entre la suma efectivamente a cargo del contribuyente, y el valor pagado en exceso objeto de la solicitud de devolución. Si el pago en exceso se efectuó con la presentación de una declaración tributaria, es necesario corregir esta en el término señalado en la ley para ello, de manera que la corrección refleje el menor valor a pagar a cargo del contribuyente- (…) En este caso resulta improcedente la devolución de las sumas solicitadas por la demandante, dada la inexistencia de tal título, ya que no obran en el expediente correcciones de las declaraciones que evidencien un pago en exceso.
La demandante presentó sus declaraciones de ICA por los años gravables 2010, 2011 y 2012, liquidando un impuesto a pagar por $1.407.308.000, $1.481.506.000 y $1.476.704.000 respectivamente. Posteriormente, el 17 de abril de 2015, solicitó la devolución, al considerar que las sumas pagadas constituyeron un pago en exceso, pero sin haber corregido las declaraciones privadas iniciales dentro de la oportunidad legal, por lo que no que no contaba con un título para obtener la devolución de dicho pago en exceso.
Dado que no se presentaron correcciones a las declaraciones iniciales por el contribuyente en el término legal para ello, que constituyeran título para la devolución, debe concluirse que las declaraciones iniciales adquirieron firmeza (…) De esta manera, si bien la solicitud de devolución se presentó dentro del término de cinco años contados desde la realización del pago, de conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 2536 del Código Civil y el artículo 11 del Decreto 2277 de 2012, esta no era procedente sin la corrección de sus declaraciones.
En conclusión, las declaraciones iniciales de ICA por los años 2010, 2011 y 2012 se presumen legales y válidas, sin que le sea dado a esta Sala realizar un análisis de fondo sobre la existencia del pago en exceso realizado por la demandante, ni sobre la inaplicación del artículo 7° del Acuerdo 46 de 2009 del municipio de Soacha. FUENTE FORMAL: ACUERDO 46 DE 2009 MUNICIPIO DE SOACHA – ARTÍCULO 7 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2536 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 11 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de pruebas de su causación Una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos procesales), de esta manera no es procedente la condena en costas.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01073-01(23714) Actor: PLASTILENE S.A Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 30 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B. La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente[1]: “1.
INAPLICASE el artículo 7 de Acuerdo 46 de 2009 <<por el cual se modifica el Estatuto de Rentas del municipio de Soacha y se dictan otras disposiciones >>. En consecuencia: 2. ANÚLANSE las resoluciones nros. 402 de 17 de junio de 2015 y 841 de 15 de diciembre de 2015, por medio de las cuales el municipio de Soacha negó a PLASTILENE S.A. la devolución de un porcentaje del ICA pagado sin causa legal por los años gravables 2010 a 2012. 3.
A título de restablecimiento del derecho ORDENÁSE al municipio de Soacha devolver a PLASTILENE S.A. la suma de $1.309.300.844, junto con los intereses corrientes y moratorios dispuestos en el artículo 863 del Estatuto Tributario, que deben liquidarse en la forma señalada en esta providencia. 4. Por no haberse causado no se condena en costas. 5.
En firme providencia, archívese el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen y del remanente de gastos del proceso, si a ello hubiere lugar. Déjense las constancias y anotaciones de rigor.”
ANTECEDENTES La demandante solicitó la devolución y/o compensación de las sumas pagadas en exceso por concepto del Impuesto de Industria y Comercio -ICA-, por los años gravables 2010, 2011 y 2012[2], en razón a que con base en el Acuerdo Municipal nro. 46 de 2009 dichos pagos fueron liquidados con una tarifa del 10 por 1000, siendo esta superior a la máxima legal establecida por el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.
La Autoridad Municipal profirió la Resolución nro. 0402 de junio 17 de 2015[3] negando la solicitud de devolución y/o compensación de pago en exceso. El 3 de agosto de 2015 la demandante interpuso recurso de reconsideración contra dicha resolución, la cual fue confirmada mediante la Resolución nro. 0841 del 15 de diciembre de 2015[4]. DEMANDA En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la demandante formuló las siguientes pretensiones[5]: “Mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme señala el artículo 138 de la ley 1437de 2011.
Solicito: 1. Se declare la nulidad de las resoluciones 0402 de junio 17 de 2015, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de devolución por pago en exceso de impuesto de industria y comercio”, acto administrativo emanado de la dirección de impuestos Municipales de Soacha, y la resolución 0841 de fecha diciembre 15 de 2015, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración” acto administrativo emanado de la Dirección de Impuestos del Municipio de Soacha. 2.
A título de restablecimiento se ordene devolver las sumas que pago en exceso o de lo no debido, mi poderdante a este municipio, por concepto de industria y comercio avisos y tableros y todo aquello que se haya pagado en exceso durante los periodos fiscales 2010, 2011, 2012, como se detalla a continuación: |Concepto |2010 |2011 |2012 |Total | |Mayor impuesto |422.341.0|444.452.0|443.011.0|1.309.804.0| |liquidado |00 |00 |00 |00 | |Fecha |28/04/201|30/04/201|30/04/201| | |presentación y |1 |2 |3 | | |pago | | | | | |Fecha reclamación|5/06/2014|5/06/2012|5/06/2014| | |Total pago en | | | |$ | |exceso | | | |1.309.804.0| | | | | |00 | Total pago en exceso $1.409.804.000 Más los intereses conforme se dispone en los incisos 1 (uno) y tres (3) del artículo 863 del Estatuto Tributario Nacional aplicable por expresa remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002.” NORMAS INVOCADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La demandante invocó como normas violadas los artículos 5, 209, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución Política, 850, 851, 852, 853, 854, 855, 856, 857, 858 y 859 del Estatuto Tributario, 33 de la Ley 14 del 1983, 196 del Decreto 1333 de 1986 y 11 del Decreto 2277 de 2012.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente[6]: El Autoridad Tributaria Municipal desconoció en su Acuerdo Municipal nro. 46 de 2009, que la autonomía en materia tributaria de las autoridades territoriales está limitada a la Constitución y la Ley, de manera que si estas establecen los elementos estructurales de un tributo, como es el caso de las tarifas preceptuadas por el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, la norma local no podrá pretermitirlos.
Los actos administrativos demandados son nulos por violación a las normas en las que debía fundarse, al desconocer los principios de justicia, equidad, predeterminación tributaria, eficiencia, progresividad y reserva de ley establecidos en la Constitución Política. La demandada reconoció en la exposición de motivos del Acuerdo 39 de 2012 y en un concepto emitido por el Tesorero General del Municipio de Soacha con destino al abogado del municipio, que se realizó una modificación al mencionado artículo 7° del Acuerdo 46 de 2009 en razón a que no se tuvieron en cuenta en su momento los límites establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.
Se solicitó un pago en exceso porque está ampliamente probado que se pagó y liquidó un impuesto mayor al que corresponde legalmente de conformidad con el artículo 33 de la Ley 14 de 1983. En este sentido, como se ha reiterado jurisprudencialmente el término de prescripción aplicable es el establecido en el artículo 2536 del Código Civil y no se requiere la corrección de la declaración. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Soacha se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[7]: Las declaraciones presentadas por la demandante quedaron en firme de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario, sin que está reclamará la devolución o compensación de las sumas pagadas en exceso en el término de dos años establecido en el artículo 854 del Estatuto Tributario.
Precisó que operó el término de caducidad para la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho correspondiente a cuatro meses contados a partir del día siguiente de la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, ya que la demandante tenía hasta el 30 de abril de 2016 para la presentación de la demanda, no obstante, fue interpuesta hasta el 26 de mayo de 2016.
La Constitución Política les otorgó a las entidades territoriales la potestad para ejercer facultades destinadas al fortalecimiento y desarrollo de su propia política en materia tributaria, de manera que todos los actos soportados en el Acuerdo Municipal nro. 46 de 2009 en relación con la tarifa de ICA tienen presunción de legalidad. Sí la demandante consideraba que el Acuerdo nro. 46 de 2009 transgredía la Ley 14 de 1983 debió interponer el medio de control de nulidad durante su vigencia para respaldar la existencia de un daño antijuridico.
No se configuró pago de lo no debido, dado que la demandante es sujeto pasivo de ICA en la ciudad de Soacha por haber realizado una actividad industrial gravada y no está cobijada por ningún beneficio o trato preferencial por parte del legislador. Adicionalmente, la demandante no agotó los mecanismos para la solicitud de devolución, previa interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento puesto que omitió la presentación de proyecto de corrección de sus declaraciones de conformidad con el artículo 589 del Estatuto Tributario.
Existe un proceso sobre los mismos hechos, objeto y causa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, haciendo necesario que se verifique cual proceso fue notificado primero. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, inaplicó el artículo 7° del Acuerdo 46 de 2009[8] y anuló los actos demandados, bajo las siguientes consideraciones: Inaplicó el artículo 7° del Acuerdo 46 de 2009, en virtud del control por vía de excepción establecido en artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo él cual prevé que el juez puede inaplicar de oficio o a petición de parte los actos administrativos con efectos inter partes, cuando estos vulneren la Constitución y la Ley.
En su reemplazo el a quo aplicó el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, concluyendo que el mayor valor por concepto de ICA devino de un pago de lo no debido por cuanto no existía causa legal para que la sociedad pagara un impuesto por actividades industriales con una tarifa del diez por mil. Indicó que la solicitud de devolución por pago de lo no debido se rige por el procedimiento establecido en los artículos 850 del Estatuto Tributario y 11 del Decreto 2277 de 2012, de manera que, por remisión de dicho decreto al artículo 2536 del Código Civil, el término para efectuar la solicitud de devolución es de cinco años contados a partir del momento en el que se hizo efectivo el pago de lo no debido.
La solicitud tiene origen en el pago de lo no debido y no en la corrección de la declaración, la cual no es requisito para su procedencia. La demandada deberá reconocer intereses corrientes desde la fecha de la notificación de la resolución que negó la devolución hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia e intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha de reintegro de la mencionada suma.
No se condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN En su escrito de apelación[9], la demandada indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no tenía la facultad de inaplicar el Acuerdo Municipal 046 de 2009, pues en virtud del principio de justicia rogada era necesario que el acto administrativo fuere demandado ante la jurisdicción junto con las resoluciones.
La presunción de legalidad del Acuerdo 46 de 2009 no fue controvertida por ninguno de los sujetos pasivos del ICA durante su vigencia, por lo que produce efectos posteriores a su derogatoria. El a quo irrumpió en la competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A”, ya que existe un proceso sobre el mencionado artículo 7° del Acuerdo 46 de 2009, en el que no se efectuó su suspensión provisional.
El funcionario que profirió los actos administrativos no tenía la capacitad de inaplicar el artículo 7° del Acuerdo Municipal 46 de 2009, ya que ello generaría inestabilidad jurídica de las normas locales y la ilegalidad de los actos administrativos demandados de manera automática. Indicó que la solicitud de devolución se presentó extemporáneamente puesto que para dicho momento ya había transcurrido el término establecido en el artículo 854 del Estatuto Tributario, correspondiente a dos años contados desde la fecha del vencimiento del término para declarar.
Las autoridades territoriales tienen plena competencia para ejercer las facultades destinadas al fortalecimiento y desarrollo de su política fiscal, de manera que sus normas gozan de plena presunción de legalidad conforme con lo establecido en el artículo 64 a 66 del Decreto 01 de 1984 y los artículos 88 y 91 de la ley 1437 de 2011. No se constituyó un pago de lo no debido, toda vez que la demandante es sujeto pasivo de ICA por haber realizado una actividad industrial gravada, por no tener ningún beneficio a su favor y porque dicha obligación emano del Acuerdo Municipal vigente para ese momento.
El contribuyente omitió la presentación del proyecto de corrección de sus declaraciones no haciendo posible a la administración verificar la existencia de un pago en exceso con derecho a devolución. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante indicó que de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 153 de 1887, 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 240 del Código Municipal de Soacha, los funcionarios tienen la facultad de inaplicar aquellas normas contrarias a la Constitución Política y la ley bajo la excepción de ilegalidad teniendo por objeto guardar la jerarquía del sistema jurídico.
En lo demás, reiteró los argumentos de la demanda. [10] La parte demandada reiteró, en términos generales, lo dicho en el recurso de apelación.[11] CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Consideración inicial La Autoridad Tributaria Municipal indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no estaba facultado para inaplicar el artículo 7° del Acuerdo Municipal nro. 46 de 2009, en virtud de la excepción de ilegalidad establecida en el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, a su criterio, ello generaría inestabilidad jurídica de las normas locales.
A juicio de la Sala el a quo estaba facultado para aplicar la excepción de ilegalidad del artículo 7° del Acuerdo Municipal nro. 46 de 2009. Con todo, teniendo en cuenta que el 17 de mayo de 2018, esto es posteriormente al fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, emitió sentencia definitiva en el proceso de nulidad simple en contra del artículo 7° del Acuerdo Municipal nro. 46 de 2009 declarando su ilegalidad, ya no es pertinente dar aplicación a dicha excepción dada la existencia de un juicio de validez previo.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Soacha le corresponde a la Sala pronunciarse sobre la legalidad de las Resoluciones nro. 0402 y 0841 del 17 de junio y del 15 de diciembre de 2015, respectivamente. En concreto, la Sala debe determinar en primer lugar, si la demandante presentó la solicitud de devolución por pago en exceso con el lleno de los requisitos legales, y de encontrarse cumplidos dichos requisitos, se realizará el análisis de fondo atinente a la existencia de un pago en exceso.
Condiciones para la devolución por pago en exceso La demandada en su escrito de apelación adujo la improcedencia de la solicitud de devolución de pago en exceso presentada por Plastilene con fundamento en que la demandante omitió la presentación del proyecto de corrección de sus declaraciones de ICA de 2010, 2011 y 2012, al considerar que este es un requisito para la devolución del pago en exceso.
Al respecto, esta Sala ha establecido que el contribuyente que presentó y pagó una declaración respecto de la cual pretende la devolución de un pago en exceso, deberá corregirla, puesto que, de lo contario dicha declaración quedaría en firme y se presumirá válida, y por ende, será válido también el pago de las sumas contenidas en esta: “En ese orden, la Sala advierte que el término de firmeza de la declaración tributaria presentada el 29 de mayo de 2008 se cumplía el 29 de mayo de 2010, y como no se presentó ninguna de las causales para que se interrumpiera dicho término, y ninguna de las partes adelantó actuación alguna para modificarla, la misma se encuentra en firme y no es susceptible de discusión que vaya en contra de la seguridad jurídica que protege esta figura jurídica.
Se debe tener en cuenta que los pagos en exceso surgen cuando se paga un mayor valor al señalado en el título (declaraciones, liquidación oficial de revisión, actos administrativos o providencias judiciales), en el caso concreto el contribuyente estaba obligado a presentar la declaración del impuesto al patrimonio por el año 2008 y pagó el valor determinado en la declaración que se encuentra en firme, razón por la que no se evidencia un pago en exceso.
Conforme con las anteriores consideraciones, en el sub judice se comprobó que, al encontrarse en firme la declaración del impuesto al patrimonio presentada por la demandante, no habrá lugar a devolver suma alguna por los conceptos solicitados por la demandante, por cuanto la misma goza de validez y se presume su veracidad en aplicación del artículo 746 del E.T., ya que sobre la misma no se presentó ninguna discusión ante la administración ni fue modificada por la demandante.” [12] (Subraya la Sala) Según lo anterior, la devolución de un pago en exceso debe encontrarse soportada y demostrada en un título que evidencie la diferencia entre la suma efectivamente a cargo del contribuyente, y el valor pagado en exceso objeto de la solicitud de devolución[13].
Si el pago en exceso se efectuó con la presentación de una declaración tributaria, es necesario corregir esta en el término señalado en la ley para ello, de manera que la corrección refleje el menor valor a pagar a cargo del contribuyente. La declaración inicial sirve de título jurídico para el cobro del valor a cargo del contribuyente y a favor de la Administración, por lo que no puede predicarse la existencia de un enriquecimiento injustificado a favor del fisco, en tanto esta declaración inicial establece el monto exigible a su favor.
Solo si la declaración fue modificada, mostrando un valor inferior, existirá un título que fundamente el pago en exceso realizado por el contribuyente, y por ende, un saldo a favor susceptible de devolución. En este caso resulta improcedente la devolución de las sumas solicitadas por la demandante, dada la inexistencia de tal título, ya que no obran en el expediente correcciones de las declaraciones que evidencien un pago en exceso.
La demandante presentó sus declaraciones de ICA por los años gravables 2010, 2011 y 2012, liquidando un impuesto a pagar por $1.407.308.000, $1.481.506.000 y $1.476.704.000 respectivamente. Posteriormente, el 17 de abril de 2015, solicitó la devolución, al considerar que las sumas pagadas constituyeron un pago en exceso, pero sin haber corregido las declaraciones privadas iniciales dentro de la oportunidad legal, por lo que no que no contaba con un título para obtener la devolución de dicho pago en exceso.
Dado que no se presentaron correcciones a las declaraciones iniciales por el contribuyente en el término legal para ello, que constituyeran título para la devolución, debe concluirse que las declaraciones iniciales adquirieron firmeza, como se describe a continuación: |Año |Vencimiento del |Fecha de |Fecha límite |Firmeza de la | |gravab|término para |declaración |para |declaración | |le |declarar | |corrección | | |2011 |31 de mayo de 2012 |30 de abril |31 de junio |31 de mayo de | | | |de 2012 |de 2013 |2014 | |2012 |30 de abril de 2013|30 de abril |31 de junio |30 de abril de | | | |de 2013 |de 2014 |2015 | De esta manera, si bien la solicitud de devolución se presentó dentro del término de cinco años contados desde la realización del pago, de conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 2536 del Código Civil y el artículo 11 del Decreto 2277 de 2012, esta no era procedente sin la corrección de sus declaraciones.
En conclusión, las declaraciones iniciales de ICA por los años 2010, 2011 y 2012 se presumen legales y válidas, sin que le sea dado a esta Sala realizar un análisis de fondo sobre la existencia del pago en exceso realizado por la demandante, ni sobre la inaplicación del artículo 7° del Acuerdo 46 de 2009 del municipio de Soacha. Por lo anterior, esta Sala revocará la sentencia apelada por las razones aquí expuestas y negará las pretensiones de la demanda.
Condena en costas Una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (agencias en derecho y gastos procesales), de esta manera no es procedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, el 30 de noviembre de 2017.
En su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Folio 318 c.p. [2] Folio 53 a 68 c.p. [3] Folio 48 a 51 [4] Folio 26 a 27 c.p. [5] Folio 2 c.p. [6] Folio 7 c.p. [7] Folios 150 a 170 c.p. [8] Folios 230 a 250 c.p. [9] Folios 258 a 269 c. p. [10] Folios 405 a 409 c.p. [11] Folio 409 c.p. [12] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 27 de junio de 2018, exp. nro. 20908, C.P. Milton Chaves García. [13] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 28 de febrero de 2008, exp. nro. 15924, C.P. Ligia López Díaz y del 23 de septiembre de 2010, exp. nro. 17669, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.