CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 220 DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS POR COVID 19 / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO La medida cuyo control inmediato de legalidad se solicita en el presente caso, que, dicho sea de paso, no expresa haberse proferido como desarrollo de los estados de excepción declarados por treinta días calendario por los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo, ambos de 2020, delimita su alcance espacial solo al correspondiente ámbito de competencia regional de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, en cuanto se contrae a «Ordenar que a partir del 01 de septiembre de 2020, se retomen las Actividades de forma gradual y progresiva del trabajo presencial en las instalaciones de la Corporación, del personal de Planta y por Prestación de servicios, lo cual deberá ser coordinado por turnos establecidos con sus respectivos jefes inmediatos y/o supervisores» (sic) [se destaca], lo que explica que no está encaminada a regular una situación de alcance nacional.
Es decir, que dada su eficacia interna y local, no se trata de una medida de carácter general en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA(…) Para este efecto, advierte el Despacho que si bien las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entes territoriales, sino entidades administrativas de carácter nacional, tampoco se debe desconocer que desarrollan sus funciones, por regla general, «dentro del área de su jurisdicción» territorial, como lo consagra el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Por las razones expuestas, se declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto y se ordenará el envío inmediato del expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151 y 168 del CPACA. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Requisitos / COMPETENCIA Las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994- ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994- ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994- ARTÍCULO 111NUMERAL 8/ LEY 137 DE 1994- ARTÍCULO 20/ LEY 1437 DE 2011 (CPACA) –ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) –ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03916-00(CA) Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR Demandaddo: RESOLUCIÓN 220 DE 31 DE AGOSTO DE 2020 |Medio de control |:|Control inmediato de legalidad | |Expediente |:|11001-03-15-000-2020-03916-00 | |Autoridad emisora |:|Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar| |Actuación |:|Decide sobre la admisión del control inmediato | | | |de legalidad de la Resolución 220 de 31 de | | | |agosto de 2020, expedida por el director general| | | |de la Corporación Autónoma Regional del Sur de | | | |Bolívar | | | | | | | |ASUNTO A TRATAR | |Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control | |inmediato de legalidad de la Resolución 220 de 31 de agosto de 2020,| |expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional| |del Sur de Bolívar. | I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 9 y 10). La Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar[1] ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 220 de 31 de agosto de 2020, «POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTAN DIRECTRICES DEL ORDEN NACIONAL, SE IMPARTEN MEDIDAS ADMINISTRATIVAS EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR -CBS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES, EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR LA PANDEMIA DEL CORONAVIRUS COVID-19», emitida por su director general.
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 3 de septiembre de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 9 y 10). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La Resolución 220 de 31 de agosto de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, sino del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las siguientes razones: 1. La Corte Constitucional ha precisado que «Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza… la Constitución […] sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo, […] son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente»[2].
En auto 89A de 24 de febrero de 2009, la Corte, ante la disparidad criterios jurisprudenciales existentes sobre el tema, determinó unificar su posición en torno a los pronuciamientos en los cuales: [H]a señalado que las CAR tienen una naturaleza jurídica especial o sui generis pues (i) no pertenecen al sector central de la administración ya que, por mandato de la Constitución, son organismos autónomos (artículo 150 numeral 7)[3], (ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central[4] y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial[5].
De este modo, ha determinado que son entidades administrativas del orden nacional. Lo anterior, dice, «por ser la [postura] que más se ajusta al texto constitucional. En efecto, no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.
En este sentido, las CAR son entidades publicas del orden nacional» (ibidem). Lo anotado, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 (artículo 23), según la cual «Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente» (se destaca).
En el caso que nos ocupa, para la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables la «Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, CSB, tendrá su sede principal en Magangué y su jurisdicción comprenderá el territorio del Departamento de Bolívar con excepción de los municipios incluidos en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del canal del Dique, CARDIQUE» (negrilla del despacho), como lo establece el artículo 33 de la Ley 99 de 1993. 2.
La medida cuyo control inmediato de legalidad se solicita en el presente caso, que, dicho sea de paso, no expresa haberse proferido como desarrollo de los estados de excepción declarados por treinta días calendario por los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo, ambos de 2020[6], delimita su alcance espacial solo al correspondiente ámbito de competencia regional de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, en cuanto se contrae a «Ordenar que a partir del 01 de septiembre de 2020, se retomen las Actividades de forma gradual y progresiva del trabajo presencial en las instalaciones de la Corporación, del personal de Planta y por Prestación de servicios, lo cual deberá ser coordinado por turnos establecidos con sus respectivos jefes inmediatos y/o supervisores» (sic) [se destaca], lo que explica que no está encaminada a regular una situación de alcance nacional.
Es decir, que dada su eficacia interna y local, no se trata de una medida de carácter general en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, que haga viable el control de legalidad por parte de esta Corporación, puesto que la decisión, en lo pertinente, establece: RESOLUCIÓN No. 220 (31 DE AGOSTO DE 2020) POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTAN DIRECTRICES DEL ORDEN NACIONAL, SE IMPARTEN MEDIDAS ADMINISTRATIVAS EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR -CBS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES, EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR LA PANDEMIA DEL CORONAVIRUS COVID- 19 EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR -CSB, EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES Y ESTATUTARIAS, EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS POR LOS ARTÍCULOS 28 Y 29 DE LA LEY 99 DE 1993, Y LOS ESTATUTOS VIGENTES DE LA CORPOTRACIÓN Y CONSIDERANDO: […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar que a partir del 01 de septiembre de 2020, se retomen las Actividades de forma gradual y progresiva del trabajo presencial en las instalaciones de la Corporación, del personal de Planta y por Prestación de servicios, lo cual deberá ser coordinado por turnos establecidos con sus respectivos jefes inmediatos y/o supervisores […]
ARTÍCULO TERCERO: SE LEVANTAN LAS MEDIDAS DE SUSPENSIÓN. Desde el 01 de septiembre de 2020, los procesos y/o trámites administrativos ambientales retomarán su curso en el estado en que se encuentren y deberán realizarse cumpliendo los protocolos de bioseguridad establecidos por la Corporación, (…) [sic para toda la cita]. Obsérvese que en el caso sub examine el acto administrativo se ocupa de impartir pautas para retornar gradualmente al desarrollo presencial de las actividades de la entidad, con observancia de los protocolos de bioseguridad, es decir, que estamos en presencia de una medida de alcance local o regional, mas no nacional, cuyo eventual control inmediato de legalidad corresponde al Tribunal Administrativo de Bolívar, no solo por el ámbito delimitado de aplicación material, orgánico y geográfico, sino porque, además, tal control de legalidad debe ser ejercido «por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales», en los términos del artículo 136 del CPACA.
Esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[7], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho). Lo que persigue el legislador es que, en este preciso asunto, regulado de manera especial y específica por las Leyes 137 de 1994 (artículo 20) y 1437 de 2011 (artículo 136), el Consejo de Estado ejerza control inmediato de legalidad respecto de medidas de carácter general, que emanen de autoridades nacionales, en el entendido de que sus efectos trascienden a todo el país, puesto que si lo son del ámbito meramente local, la competencia es de esta misma jurisdicción, pero del «lugar donde se expidan».
Se trata de tener en cuenta, más que la naturaleza jurídica de ente territorial, el aclance local o nacional de la medida objeto de control inmediato de legalidad. Lo contrario sería despojar de efecto útil y vaciar de contenido el factor territorial consagrado de manera particular para este medio de control por los legisladores estatutario y ordinario, que expidieron tal normativa. 3.
Lo anterior resulta congruente con el mandato del artículo 136 del CPACA, en el sentido de que, con todo, el control inmediato de legalidad se ejercerá «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», y al revisar la competencia asignada a los tribunales administrativos, se evidencia que la misma codificación dispuso en el artículo 151 (numeral 14) que estos conocerán privativamente y en única instancia, entre otros asuntos, «Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan» (se destaca).
Para este efecto, advierte el Despacho que si bien las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entes territoriales[8], sino entidades administrativas de carácter nacional, tampoco se debe desconocer que desarrollan sus funciones, por regla general, «dentro del área de su jurisdicción» territorial, como lo consagra el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Por las razones expuestas, se declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto y se ordenará el envío inmediato del expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151[9] y 168[10] del CPACA. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Declarar la falta de competencia de esta Colegiatura para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 220 de 31 de agosto de 2020, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, conforme a la parte motiva. 2.º A través de secretaría general, enviar el expediente, en forma inmediata, al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia, según lo expuesto. 3.° Ejecutoriada esta providencia, realizar las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Con sede en Magangué (Bolívar). [2] Sentencia C- 593 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz. [3] Sentencia C-578-99. [4] Sentencias C-593-95, C-275-98 y C-578-99. [5] Sentencias C-593-95 y C-578-99. [6] Por el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. [7] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [8] Según sentencia C-596 de 1998 de la Corte Constitucional [9]«ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan». [10] «ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».