11001-03-15-000-2020-00682-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-00682-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA - SUBSECCION ASentencia2020-08-27

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Secretaría Distrital Del Hábitat De Bogotá·Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Y Otro

De qué trata

Síntesis: De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante el cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá. Para el efecto, primero, se deberá analizar si la solicitud de amparo reúne los requisitos generales de la tutela, particularmente el de relevancia constitucional, cuyo incumplimiento alegó la Constructora Colpatria S.A. en la impugnación. (…) Como se observa, al resolver asuntos relativos a la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, varias Secciones de esta Corporación han reconocido y ratificado el criterio unificado, establecido en la sentencia del 29 de septiembre de 2009; por tanto, es evidente que se trata de una interpretación normativa que se aplica de la misma manera a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado, siempre que, como ya se dijo, no tengan regulación especial en contrario. (…) No obstante, ese pronunciamiento en sede de tutela no resulta suficiente para sostener que la Subsección accionada no desconoció la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, pues incluso esta Sala encuentra que existen pronunciamientos posteriores de la misma Sección Quinta, en los que adoptó la postura a la que se ha venido haciendo referencia. De modo que se trata de una decisión aislada que carece de carácter vinculante y no constituye precedente aplicable en estos casos. (…)Lo que se observa es que dicha autoridad judicial se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para tal fin, pues i) no hizo referencia al precedente que abandonaba, toda vez que ni siquiera analizó que este aplica para todos los procesos sancionatorios que no tengan regla especial, no solo los disciplinarios, como lo mencionó en la sentencia cuestionada y ii) no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues su fundamentación se redujo a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2005 y una sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera , ambos previos al fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009, y, además, (iii) desconoció la sentencia T-211 de 2018 que, como se dijo en líneas anteriores, dejó sin efectos una sentencia que produjo el mismo tribunal accionado, por desconocer el criterio uniforme existente respecto del artículo 38 del C.C.A.CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA - Es un tema de reserva legal que no puede ser desarrollado mediante acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO SOBRE POTESTAD SANCIONATORIA DEL DISTRITO CAPITAL - No es norma especial que prevalezca sobre la normativa establecida en el C.C.A.Además, tampoco es cierto que exista norma especial sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá, que tornaría en improcedente la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues las normas citadas como «especiales» no están fijando una regla sobre la mencionada caducidad, sino que se limitan a brindar una directriz sobre cómo entender el término fijado en el artículo 38 del C.C.A., en aras de que el distrito pueda imponer en tiempo las sanciones que son de su competencia. (…) De la lectura de los anteriores actos administrativos, surge con claridad que fueron expedidos con el fin de coordinar a las entidades, organismos y órganos distritales, para que los actuaciones dirigidas a imponer una sanción se adelantaran teniendo en cuenta la tesis restrictiva del artículo 38 del C.C.A., para blindar sus procedimientos ante posibles discordancias en el entendimiento de dicha norma, toda vez que, como se señaló en la Directiva Distrital 007 de 2007 y en la Resolución Distrital 300 de 2008, para el momento en que fueron proferidos dos de estos actos, no existía una postura unificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del referido artículo del C.C.A. Sin embargo, el problema interpretativo del artículo 38 del C.C.A. fue superado, como se vio, mediante la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, a través de la cual la Sala Plena del Consejo de Estado acogió el criterio hermenéutico intermedio de la mencionada norma. Así las cosas, es evidente que las normas citadas como especiales sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito capital de Bogotá en realidad no lo son, puesto que no están fijando una regla específica sobre el plazo para utilizar esta potestad, sino que su objeto es convertirse en una pauta o guía de cómo las autoridades distritales deben aplicar el término establecido en el artículo 38 del C.C.A. En todo caso, se trata de actos administrativos que, por virtud de la jerarquía normativa que rige nuestro sistema jurídico, no pueden contrariar la ley.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se aplicó la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA - Tres años contados a partir del momento de que la entidad tiene conocimiento de los hechos y notifica el acto principal De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante el cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá. Para el efecto, primero, se deberá analizar si la solicitud de amparo reúne los requisitos generales de la tutela, particularmente el de relevancia constitucional, cuyo incumplimiento alegó la Constructora Colpatria S.A. en la impugnación. (…) Como se observa, al resolver asuntos relativos a la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, varias Secciones de esta Corporación han reconocido y ratificado el criterio unificado, establecido en la sentencia del 29 de septiembre de 2009; por tanto, es evidente que se trata de una interpretación normativa que se aplica de la misma manera a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado, siempre que, como ya se dijo, no tengan regulación especial en contrario.

(…) No obstante, ese pronunciamiento en sede de tutela no resulta suficiente para sostener que la Subsección accionada no desconoció la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, pues incluso esta Sala encuentra que existen pronunciamientos posteriores de la misma Sección Quinta, en los que adoptó la postura a la que se ha venido haciendo referencia. De modo que se trata de una decisión aislada que carece de carácter vinculante y no constituye precedente aplicable en estos casos.

(…)Lo que se observa es que dicha autoridad judicial se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para tal fin, pues i) no hizo referencia al precedente que abandonaba, toda vez que ni siquiera analizó que este aplica para todos los procesos sancionatorios que no tengan regla especial, no solo los disciplinarios, como lo mencionó en la sentencia cuestionada y ii) no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues su fundamentación se redujo a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2005 y una sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera, ambos previos al fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009, y, además, (iii) desconoció la sentencia T-211 de 2018 que, como se dijo en líneas anteriores, dejó sin efectos una sentencia que produjo el mismo tribunal accionado, por desconocer el criterio uniforme existente respecto del artículo 38 del C.C.A. CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA- Es un tema de reserva legal que no puede ser desarrollado mediante acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO SOBRE POTESTAD SANCIONATORIA DEL DISTRITO CAPITAL - No es norma especial que prevalezca sobre la normativa establecida en el C.C.A. Además, tampoco es cierto que exista norma especial sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá, que tornaría en improcedente la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues las normas citadas como «especiales» no están fijando una regla sobre la mencionada caducidad, sino que se limitan a brindar una directriz sobre cómo entender el término fijado en el artículo 38 del C.C.A., en aras de que el distrito pueda imponer en tiempo las sanciones que son de su competencia. (…) De la lectura de los anteriores actos administrativos, surge con claridad que fueron expedidos con el fin de coordinar a las entidades, organismos y órganos distritales, para que los actuaciones dirigidas a imponer una sanción se adelantaran teniendo en cuenta la tesis restrictiva del artículo 38 del C.C.A., para blindar sus procedimientos ante posibles discordancias en el entendimiento de dicha norma, toda vez que, como se señaló en la Directiva Distrital 007 de 2007 y en la Resolución Distrital 300 de 2008, para el momento en que fueron proferidos dos de estos actos, no existía una postura unificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del referido artículo del C.C.A. Sin embargo, el problema interpretativo del artículo 38 del C.C.A. fue superado, como se vio, mediante la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, a través de la cual la Sala Plena del Consejo de Estado acogió el criterio hermenéutico intermedio de la mencionada norma.

Así las cosas, es evidente que las normas citadas como especiales sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito capital de Bogotá en realidad no lo son, puesto que no están fijando una regla específica sobre el plazo para utilizar esta potestad, sino que su objeto es convertirse en una pauta o guía de cómo las autoridades distritales deben aplicar el término establecido en el artículo 38 del C.C.A. En todo caso, se trata de actos administrativos que, por virtud de la jerarquía normativa que rige nuestro sistema jurídico, no pueden contrariar la ley.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCION A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00682-01 (AC) Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT DE BOGOTÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación[1] interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de mayo de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que resolvió:

PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales invocados como violados por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DÉJASE sin efecto la sentencia de 24 de octubre de 2019, proferida la Sección Primera -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015-00214-01, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE al citado Tribunal que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva decisión de conformidad con los lineamientos señalados en esta sentencia. I. A N T E C E D E N T E S 1.

Demanda 1.1. Pretensiones El 26 de febrero de la presente anualidad, la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Formuló las siguientes pretensiones: 1.

Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat. 2. Dejar sin efectos las sentencias del 24 de octubre de 2019, proferida por Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 1 de febrero de 2018 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual había negado las pretensiones de la demanda de Nulidad y restablecimiento del Derecho dentro del proceso judicial 2015-00214 de la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. contra la Secretaría Distrital del Hábitat. 3.

En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración. 1.2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones se indicó, en síntesis, que el 9 de julio de 2010, ante la Secretaría Distrital del Hábitat, la administradora y representante legal del conjunto residencial Alameda de San José V radicó una queja contra la Constructora Colpatria S.A., con ocasión de las deficiencias constructivas allí presentadas.

Se narró que la Constructora Colpatria S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 904 del 29 de mayo de 2013, 761 del 21 de julio de 2014 y 1565 del 1 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se impuso una sanción e impartió una orden a la sociedad demandante, tras «encontrar verificadas las deficiencias constructivas investigadas».

Este proceso fue identificado con el radicado 11001-33-34-003-2015-00214-00. Mediante sentencia del 1 de febrero de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que la entidad contaba con la competencia para imponer la sanción y, además, que no había operado la caducidad de la facultad sancionatoria.

Esa decisión fue apelada por la parte demandada a instancias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el que, mediante proveído del 24 de octubre de 2019, revocó la providencia de primera y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados, por las siguientes razones: De este modo, se evidencia que la Secretaría de Hábitat procedió a notificar las resoluciones que resolvían los recursos de reposición y apelación interpuestos por la Constructora COLPATRIA S.A., contra la Resolución N° 904 del 29 de mayo de 2013 “por la cual se impone una sanción y se imparte una orden” mucho tiempo después del término en el que debía proceder a resolver los recursos de la vía gubernativa y notificarlos adecuadamente, quedando debidamente ejecutoriada la decisión sancionatoria el 13 de enero de 2015 (FL. 282 C1).

En consecuencia, al haber prosperado el cargo de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, no se analizarán los otros cargos y se procederá a revocar la sentencia del 1 de febrero de 2018 proferida por el Juez Tercero administrativo del Circuito de Bogotá y declarar la nulidad de las Resoluciones No. 904 del 29 de mayo de 2013, 761 del 21 de julio de 2014 y 1565 del 1 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se impuso una sanción y se resolvieron los recursos de reposición y apelación. 1.3.

Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia del 24 de octubre de 2019, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Al respecto, expuso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la «posición correcta en materia de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración es aquella que sostiene que el acto administrativo además de expedido y notificado debe haber quedado en firme dentro de los 3 años contados a partir de la queja».

Manifestó que las decisiones cuestionadas desconocieron el precedente judicial fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 29 de septiembre de 2009, según el cual «en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos en la vía gubernativa».

De igual modo, adujo que se desconoció lo considerado en la sentencia T-211 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, toda vez que, en su criterio, «la regla jurisprudencial descrita estaba contenida en un precedente consolidado, uniforme, pacífico y vigente», pues dicha providencia ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por hechos equiparables a los estudiados en el presente asunto. 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 27 de febrero de 2020, la magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y, como terceros con interés, a la Constructora Colpatria S.A y al Conjunto Cerrado Alameda de San José V. 1. La Constructora Colpatria S.A. sostuvo que la controversia versa sobre un tema exclusivamente legal, por lo que resulta forzoso moldearlo en torno a la jurisdicción constitucional para revivir el proceso, como si se tratara de una tercera instancia; además, que la parte demandante no cumplió con los requisitos de (i) inmediatez porque se «interpuso un semestre después de la supuesta violación de sus derechos fundamentales.

Este tiempo no atiende a criterios de razonabilidad y proporcionalidad» y (ii) subsidiariedad porque «contaba con la posibilidad de solicitar complementación o aclaración del fallo en cuanto a sus dudas argumentativas y motivaciones. Así mismo, la accionante debió agotar el recurso extraordinario de súplica antes de acudir a la esfera constitucional».

Adujo que, en materia de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, la jurisprudencia no ha sido pacífica por lo que existen diversas tesis sobre el tema y no es posible endilgar la ocurrencia de un desconocimiento del precedente. Indicó que la parte actora pretende erróneamente constituir como precedente vertical la sentencia del 29 de septiembre de 2009, aúxn cuando la misma unifica las interpretaciones del artículo 12 de la Ley 25 de 1974, respecto de la acción disciplinaria, y no en lo referente al asunto en controversia.

Añadió que, incluso en el evento en que se considerara que tal sentencia de unificación resulta vinculante para el caso concreto, es de advertir que la autoridad judicial accionada motivó su decisión en normas jurídicas aplicables al asunto, para alejarse de tal interpretación. Finalmente, expuso que la sentencia de la Corte Constitucional invocada en el escrito de tutela no puede ser aplicada al caso en concreto, pues las sentencias de tutela tienen efectos inter partes y no puede predicarse el desconocimiento del precedente frente a la misma. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que la tutela presentada no cumplió con «los requisitos de subsidiariedad, toda vez que pretende una tercera instancia bajo aspectos nuevos que no fueron presentados ni debatidos durante el proceso adelantado, es decir, se busca una nueva instancia judicial a costa del debido proceso de las partes y del Tribunal porque esos argumentos no fueron planteados en la demanda ni en la apelación; así como tampoco con el de relevancia constitucional, como quiera que es una tercera decisión que se propone sobre una controversia derivada de la imposición de una sanción administrativa pecuniaria y no se observa su importancia superior, ya que no basta simplemente con invocar derechos fundamentales para que esta se configure».

Añadió que la accionante no puede hacer uso de la acción de tutela como una tercera instancia para controvertir a los argumentos y cargos que fueron objeto de debate procesal y que conforme al derecho se analizaron. Así mismo, manifestó que el precedente que se invoca como desconocido no tiene identidad fáctica ni fuerza normativa para aplicarse en otros procesos, en tanto que el propio Consejo de Estado ha reconocido que «su aplicación es para procesos en donde se discuten sanciones disciplinarias del CDU».

Adujo que el hecho de que tenga la denominación de sentencia de unificación no es condición sine qua non para aplicarlo frente a todos los casos porque se requiere que haya analogía. También expuso que la interpretación realizada por esa Corporación era razonable, pues «restringe el poder sancionatorio para que no se abuse de el y realiza los derechos de los administrados», a lo cual agregó que la sentencia de la Corte Constitucional se dictó en un caso concreto, partió de una reconstrucción parcial de la jurisprudencia del Consejo de Estado y «contiene el equívoco de considerar que la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, cuando su único marco de aplicación fue para los disciplinarios precisamente porque en el CDU existe la figura de la prescripción y la caducidad de 5 años, que no es la del artículo 38 del CCA ni del 52 de la Ley 1427 de 2011».

Indicó que en concepto reciente emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se precisó que el criterio adoptado en otras decisiones del Consejo de Estado, está relacionado con procesos disciplinarios o tributarios, por lo que no constituye precedente judicial; además, que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha recalcado que la posición unificada de la sentencia que invoca la parte demandante del 29 de septiembre de 2009, no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales. 3.

Fallo impugnado La Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 21 de mayo de 2020, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, por considerar que se desconoció el precedente del Consejo de Estado respecto a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. En primer lugar, señaló que la tutela cumplió con el requisito de relevancia constitucional porque la parte actora expuso con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales la autoridad judicial accionada desconoció el precedente jurisprudencial y vulneró sus derechos fundamentales.

Así mismo, consideró que contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia. Así mismo, precisó que la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable y que identificó los hechos y derechos que se estiman lesionados. Manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la caducidad de la potestad administrativa sancionatoria es de tres años contados a partir del momento que la administración tiene conocimiento de los hechos, término dentro del cual se debe expedir y notificar el acto que concluye la actuación administrativa, que es el acto primigenio y no los que resuelven los recursos en la vía gubernativa.

Expuso que aunque la sentencia del 29 de septiembre de 2009 se dictó en un medio de control en el cual se examinó la legalidad de los actos administrativos expedidos en un proceso disciplinario, «la regla de interpretación que allí se fijó, consistente en que debe ser expedido y notificado el acto administrativo sancionatorio dentro del término establecido en la ley, sin que se exija resolver los recursos interpuestos, resulta aplicable de manera general a los procesos que bajo esta naturaleza sancionatoria adelanta la administración, independientemente de si se regulan por una norma especial, como lo es la ley disciplinaria, o general, en el caso del procedimiento administrativo que regulaba el artículo 38 del CCA y que actualmente se rige por el artículo 52 del CPACA».

Finalmente, adujo que al examinar la posición jurisprudencial del Consejo de Estado en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, la cual fue reseñada minuciosamente por la Corte Constitucional en la sentencia mencionada por la parte demandante, «para la sala resulta evidente que la tesis acogida por el Tribunal accionado en la sentencia del 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial unificado del Consejo de Estado, por lo que se configura el defecto endilgado a la providencia». 4.

Impugnaciones 4.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Expuso que el precedente jurisprudencial invocado en la sentencia impugnada sí fue analizado en el fallo proferido el 24 de octubre de 2019, en el que «se señaló que el Consejo de Estado también ha considerado que no es suficiente con que la administración dentro del lapso legal, decida de fondo la respectiva investigación administrativa, sino que es necesario, además, que tal decisión sea dada a conocer al interesado y se encuentre debidamente ejecutoriada».

Agregó que en lo que tiene que ver con el alcance de la providencia del 29 de septiembre de 2009, «el mismo Consejo de Estado ha reconocido que los fines de unificación jurisprudencial son aplicables a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración en procesos disciplinarios». Señaló que no le asiste razón a la demandante al afirmar que se desconocieron el debido proceso y el derecho a la igualdad, cuando lo que se hizo fue darles aplicación a las normas vigentes, a las posturas jurisprudenciales acogidas e imperantes y, además, se tuvo en cuenta la misma posición de la entidad demandada.

Relacionó varias providencias que demuestran que no es una postura uniforme y unificada[2]; así mismo, que la posición adoptada por el Tribunal no desconoce el precedente judicial y por el contrario busca garantizar el plazo razonable durante las actuaciones administrativas. 4.2 Constructora Colpatria S.A. Manifestó que la providencia de primera instancia representa «un replanteamiento absoluto de la jurisprudencia dictada por la Corte Constitucional en materia de la independencia judicial de los jueces frente al precedente judicial y un cambio definitivo en el sistema de jerarquías de las fuentes de derecho en el sistema legal colombiano».

Señaló que el a quo asumió, sin ser cierto, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encontraba sometido a la aplicación ineludible y automática del precedente judicial emitido por el Consejo de Estado, porque: (i) «no es cierto que sea pacífica la jurisprudencia por cuanto a que Jurisprudencia de ésta misma Sala ha fallado que “el acto debe expedirse, notificarse y resolverse los recursos dentro del término de caducidad, es decir debe quedar en firme dentro de ese término” (ii) La anterior tesis igualmente se respalda por la jurisprudencia de la Sección Cuarta del mismo Consejo de Estado, como reconoce la misma Sala Primera en sentencia del 23 de mayo de 2002.

(iii) la jurisprudencia que pretende hacer valer la Secretaría del Hábitat para argumentar la violación del precedente del 29 de septiembre de 2009, cuya ratio decidendi tiene como propósito unificar las interpretaciones del artículo 12 de la Ley 25 de 1974 (5 años de prescripción de la acción disciplinaria), mientras que el caso en concreto trata acerca de la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado».

Con respecto a la interpretación realizada por el a quo, manifestó que usurpó una función constitucional que no le fue asignada, puesto que la definición de la prevalencia de las fuentes del derecho ya se encuentra ampliamente desarrollada en los artículos 4 y 230 de la Constitución y, por tanto, no es facultad del Consejo de Estado reestructurar el sistema de fuentes formales del derecho, mucho menos reinterpretar la Constitución a su arbitrio.

Finalmente, mediante memorial del 17 de julio de 2020, en el que le dio alcance a la impugnación, señaló que en providencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente 2020-00882-00, que es semejante al caso bajo estudio, se consideró que en ese asunto la tutela fue negada por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues se pretendía convertir la acción de tutela en una tercera instancia. II.

C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[3], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[4], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante el cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá. Para el efecto, primero, se deberá analizar si la solicitud de amparo reúne los requisitos generales de la tutela, particularmente el de relevancia constitucional, cuyo incumplimiento alegó la Constructora Colpatria S.A. en la impugnación. Solo en el evento de superar tales requisitos, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos alegados por la parte demandante. 3.

Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[5], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Ahora bien, la Constructora Colpatria S.A. manifestó que, contrario a lo manifestado por el a quo, la tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, pues la parte demandante pretendía convertir la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario. Para el efecto, puso de presente la decisión adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 30 de abril de 2020, expediente 2020-00882-00, la cual, en un caso con supuestos fácticos similares, negó el amparo de los derechos invocados por la demandante por considerar que se pretendía convertir la acción de tutela «en una tercera instancia para discutir la decisión adoptada por el juez ordinario, por lo que se negarán las pretensiones de la tutela».

Pues bien, al igual que el a quo, la Sala advierte que la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.

Además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con el defecto endilgado a la decisión objeto de tutela y que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, pues, contrario a lo expuesto por la Constructora Colpatria S.A., la decisión del 24 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no resulta razonable por los motivos que se expondrán en el análisis del caso concreto. 3.2.

Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes[6], al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.

En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes[7], se tiene que, para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.

El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes[8]. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»[9] o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»[10].

Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»[11] en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»[12]. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores[13].

Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»[14]. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii) La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.

En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente». En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[15]: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[16]. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente[17]). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[18]. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.3.

Caso concreto De entrada, la Sala advierte que en pronunciamientos recientes[19] esta Subsección y la Sección Primera de esta Corporación resolvieron controversias similares, teniendo en cuenta: (i) el defecto alegado y los motivos que lo sustentan -desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado-; (ii) las partes que integran la litis –Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá- y (iii) los fundamentos de derecho que dieron origen al proceso ordinario en el cual se profirió la providencia que aquí se cuestiona -caducidad de la potestad sancionatoria de la administración-.

Por tanto, la Sala incorporará a este fallo los argumentos expuestos en aquellas providencias. La accionante afirmó que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01, en virtud de la cual no le correspondía al tribunal ad quem declarar la caducidad de la potestad sancionatoria, puesto que allí se estableció que, para que se considere debidamente «impuesta» una sanción por parte de la Administración, esta debe proferirse y notificarse dentro del plazo de 3 años del artículo 38 del C.C.A., sin que sea necesario que dentro de dicho término se agote la vía gubernativa el acto sancionatorio.

Sostuvo que la autoridad judicial accionada no aplicó la mencionada jurisprudencia, por cuanto esta solo procede para el régimen sancionatorio disciplinario, obviando que esa sentencia del Consejo de Estado fijó un parámetro para la interpretación del artículo 38 del C.C.A. y que existe un precedente consolidado y uniforme sobre la materia.

Asimismo, adujo que la autoridad judicial demandada desconoció la sentencia T-211 de 2018 de la Corte Constitucional, la cual dejó sin efectos una providencia emitida por la misma subsección del tribunal accionado, en un litigio que tenía hechos similares a los que dieron origen a la sentencia que se cuestiona en el sub lite. Así las cosas, la Sala realizará un análisis del tema, a partir de los presupuestos del desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial «se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente»[20].

Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).

En el caso concreto, se advierte que en la providencia del 24 de octubre de 2019 –cuestionada por vía de tutela–, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones 904 del 29 de mayo de 2013, 761 del 21 de julio de 2014 y 1565 del 1 de diciembre de 2014, por considerar lo siguiente: Ahora bien, el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984 se estableció en el artículo 38 de la siguiente forma:

ARTÍCULO 38. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas. (…) No obstante, a través de la jurisprudencia se ha procedido a analizar una serie de hipótesis y criterios para determinar desde cuando inicia la facultad sancionatoria, es decir a partir de qué momento empieza a contarse el término de los tres (3) años, y también para esclarecer su culminación, esto es, qué actuaciones deben efectuarse y con cuál de ellas se da por terminada la actuación administrativa sancionatoria.

(…) En ese sentido, la Sala ha acogido la posición en la que la administración cuenta con un término de tres (3) años contados a partir de que la entidad tuvo conocimiento del hecho para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictadas en la misma, puesto que sólo una vez queda ejecutoriada la decisión, esta le puede ser oponible o exigible al administrado.

Debe tenerse en cuenta, además, que el Distrito emitió la Directiva Distrital Nº 007 de 007 y la Resolución Distrital Nº 300 de 2008 (vigentes para la época en que se formuló la queja en el caso concreto) conforme con las cuales se instruyó a las autoridades a aplicar la tesis en comento, en los siguientes términos: - Directiva 7 de 2007, expedida por el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá y dirigida a secretarios de despacho, directores de departamentos administrativos e institutos, gerentes o directores de establecimientos públicos; unidades administrativas especiales; empresas sociales del estado: (…) *Teniendo en cuenta que no existe una posición unificada de la Jurisdicción Contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, y que la administración debe acatar el criterio que desde el punto de vista del análisis judicial genere el menor riesgo al momento de contabilizar dicho término, se recomienda a las entidades Distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento [artículo 38 del C.C.A.], la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

(…) - Numeral 14 del artículo 1º de la Resolución Distrital Nº 300 del 10 de octubre de 2008: 14. Dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza, lo cual implica que la Administración dentro del término de caducidad establecido en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

En este sentido, se deberá adoptar la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado sobre la materia, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento, la Administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa. (…) Aquellas instrucciones se materializaron posteriormente, en el artículo 57 del Decreto Distrital 654 de 10 de octubre de 2011, norma que a su tenor señala: Artículo 57.

Término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. Las entidades, organismos y órganos distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, deben dentro del término de caducidad de tres años señalado en el artículo 38 del C.C.A., expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

En el caso de actuaciones o procesos sancionatorios en trámite, en los cuales se haya superado el término de los tres años, será responsabilidad de la respectiva entidad aplicar la tesis recomendada, de tal suerte que si se declara la caducidad en sede administrativa, y con ello se deja de recaudar los dineros producto de la actuación sancionatoria (multas), será deber de la entidad promover las acciones a que haya lugar, a fin de obtener para el erario el ingreso debido.

(…) En lo que tiene que ver con el alcance de la providencia del 29 de septiembre de 2009, el mismo Consejo de Estado ha reconocido que los fines de unificación jurisprudencial son aplicables a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración en procesos disciplinarios: ‘( ) en el pronunciamiento de la Sala Plena de esta Corporación, ante la importancia jurídica del tema de la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, y la necesidad de unificación jurisprudencial sobre el mismo, se analizó el ejercicio de la facultad sancionatoria de la Administración en un proceso disciplinario.

(…) El citado fallo de tutela [radicación 110010315000201701043] fue confirmado en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado en los siguientes términos: Para este juez constitucional al revisar la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 29 de septiembre de 2009, dentro del radicado No. 11001-03-15-000-2003- 00442-01, actor: ÁLVARO HERNÁN VELANDIA HURTADO, el mismo no es aplicable al caso de marras, pues en dicha oportunidad la Corporación de forma expresa indicó: En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual en tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.

Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales’. (…) Aclarado lo anterior y descendiendo al caso concreto, como ya se dijo, la Administración tuvo conocimiento de los hechos por los menos a partir del 9 de julio de 2010 y debía ejercer su facultad sancionatoria hasta el 9 de julio de 2013, por lo que es necesario verificar los actos administrativos expedidos y su correspondiente notificación para determinar si había o no caducidad de la facultad sancionatoria.

(…) De este modo, se evidencia que la Secretaría de Hábitat procedió a notificar las resoluciones que resolvían los recurso de reposición y apelación interpuestos por la CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., contra la Resolución Nº 904 del 29 de mayo de 2013 ‘por la cual se impone una sanción y se imparte una orden’ mucho tiempo después del término en el que debía proceder a resolver los recursos de la vía gubernativa y notificarlos adecuadamente, quedando debidamente ejecutoriada la decisión sancionatoria el 13 de enero de 2015 (Fl. 282 C1) En consecuencia, al haber prosperado el cargo de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, no se analizarán los otros cargos y se procederá a revocar la sentencia del 1 de febrero de 2018 proferida por el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá y declarar la nulidad de las Resoluciones No. 904 del 29 de mayo de 2013, 761 del 21 de julio de 2014 y 1565 del 1 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se impuso una sanción y se resolvieron los recursos de reposición y apelación (resaltado del texto original).

En resumen, el Tribunal demandado declaró de la caducidad de la potestad sancionatoria respecto de la Secretaría Distrital del Hábitat, al considerar que era aplicable la teoría restrictiva del artículo 38 del C.C.A. –que indica que la Administración tiene 3 años para iniciar la investigación, emitir el acto sancionatorio, resolver los recursos formulados en su contra y notificar cada una de dichas decisiones– y no la tesis jurisprudencial –tesis intermedia- fijada en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009[21], por la Sala Plena del Consejo de Estado, toda vez que, en su parecer, ese criterio unificador solo es aplicable a los procesos sancionatorios disciplinarios, es decir, no cobija asuntos como los que dieron origen al sub examine.

Asimismo, puso de presente que: i) varios actos administrativos proferidos por el Distrito que contienen directrices para el desarrollo de las actuaciones tendientes a imponer una sanción, en los que se le indica a los servidores que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado y ii) lo decidido por la Sección Quinta de esta Corporación en un fallo de tutela de 2017, en el cual dicha Sala concluyó que no era aplicable la providencia de unificación del 29 de septiembre de 2009.

Visto lo anterior y en aras de determinar si se desconoció o no el precedente del 29 de septiembre de 2009, proferido en la radicación 110010315000200300442 01, se debe tener claridad acerca de si esa sentencia se aplica a todos los procesos sancionatorios que no tengan norma especial o solo a los procesos sancionatorios disciplinarios, razón por la cual a continuación se transcribirá in extenso lo manifestado en aquella oportunidad por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, así: Se hace necesario entonces ‘cuándo’ debe entenderse impuesta la sanción, como quiera que la interpretación al respecto determinará la manera de establecer si la facultad sancionatoria en materia disciplinaria se ejerció o no de forma oportuna.

La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse ‘impuesta la sanción’, que no ha sido unánime. En efecto, sobre el particular existen tres tesis: a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria[22]. b) Para que se considere ‘impuesta’ la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique. c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre éstos.

Revisado el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, a continuación se destacan apartes de dos fallos de las Secciones Primera y Cuarta de esta Corporación, los cuales, en relación con la prescripción de la acción sancionatoria, han sostenido: Sección Primera: ‘De la norma transcrita (Art. 38 C.C.A.) no infiere la Sala, como lo hace la actora, que la facultad sancionatoria se extiende hasta el acto que agotó la vía gubernativa, sino que basta que se haya expedido y notificado dentro de dicho lapso el acto principal a través del cual se impone la sanción. Por lo demás, la Administración no sólo profirió el acto principal, sino que resolvió el recurso de reposición y negó la concesión del recurso de apelación, actos estos que notificó dentro del término de los tres años a que alude el artículo 38 del C.C.A. En consecuencia, como los hechos que dieron lugar a la sanción tuvieron ocurrencia el 14 de febrero de 1995 y el acto principal se expidió el 18 de marzo de 1996, notificado el mismo día al apoderado de la actora (folio 29 vuelto del cuaderno de anexos), no operó el fenómeno de la caducidad sancionatoria, por lo que el cargo en estudio no tiene vocación de prosperidad.’[23] Por su parte, la Sección Cuarta de esta Corporación, en relación con la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración, manifestó: ‘Lo primero que observa la Sala es que la Resolución Sanción IPC-RS-024 de 9 de marzo de 2001 fue notificada el 12 de marzo de ese año, y ésta es la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de la contabilización de la prescripción y no la fecha en que adquiere firmeza por la decisión del recurso, pues, la facultad sancionatoria se ejerce en el momento en que se impone la sanción, independientemente de que se interpongan o no los recursos o que se revoque posteriormente al decidirlos.

En consecuencia, al menos desde la sanción por no declarar marzo de 1996, no se encuentra prescrita. En segundo lugar, es carga de la demandante demostrar que por enero y febrero de 1996 las sanciones estaban prescritas, pues, aunque la Administración afirma que el formulario oficial de declaración de azar y espectáculos fue adoptado por la Resolución 019 de 12 de marzo de 1996, su falta de prueba dentro del proceso, impide determinar concretamente las fechas de vencimiento y si preveía algo en relación con los meses señalados.

Tampoco se probó que existiera otra regulación al respecto que se pudiera considerar para establecer el inicio del término de la prescripción. Así las cosas, la demandante no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos, por lo que se denegarán las pretensiones de la demanda, previa la revocatoria de la sentencia apelada[24].’ A su turno la posición imperante de la Sección Segunda sobre este aspecto ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que la imposición de la sanción supone no sólo la expedición del acto inicial sino la resolución y la notificación de la decisión que decide los recursos respectivos.

(…) Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.

Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada ‘vía gubernativa’ queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto (se subraya). Examinadas las anteriores razones, la Sala concluye que se unificó la jurisprudencia en relación con el entendimiento y aplicación del artículo 38 del C.C.A., en el sentido de que debe entenderse «impuesta» la sanción si se ha proferido y notificado el acto principal dentro del término de 3 años establecido en dicho artículo, sin que sea necesario que se hayan expedido los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa, por cuanto estos últimos constituyen la etapa posterior del proceso administrativo, cuyo fin no es emitir el pronunciamiento principal, sino que sea revisada la decisión proferida por la Administración. Asimismo, si bien esa sentencia de unificación fue proferida al resolver un recurso extraordinario de súplica, que tuvo origen en los reparos formulados contra unos actos administrativos emitidos en un proceso sancionatorio disciplinario, lo cierto es que el artículo 38 del C.C.A. no es una norma especial para las acciones disciplinarias, pues, como se advierte de su contenido, se aplica a todos los procesos sancionatorios que no tengan una normativa específica relacionada con la caducidad de las sanciones; en efecto, su tenor literal determina:

ARTICULO 38. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas (se resalta). En la misma sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 se ratificó que la interpretación que allí se acogía cobija a todos los procesos sancionatorios que no tienen una disposición especial en contrario, puesto que se indicó que era necesario «unificar las posturas de las Secciones sobre el tema» y con el fin de explicar los distintos criterios existentes en las Salas del Consejo de Estado, se citaron varias providencias que se fundamentaban en diferentes supuestos fácticos y entre las cuales, se resalta, solo una tenía origen en una acción disciplinaria, así: i) Sentencia del 13 de noviembre de 2003, expediente 7767, proferida por la Sección Primera, en el cual la actora demandó a la Superintendencia Nacional de Salud, en aras de que se declarara la nulidad de la resolución que le impuso una multa, por encontrarla responsable de varias fallas que ocasionaron el fallecimiento de unos pacientes en una clínica de la ciudad de Bogotá, por disminución de oxígeno, ocasionada por el cambio de sus tanques. ii) Sentencia del 15 de noviembre de 2007, expediente 15015, proferida por la Sección Cuarta, en la que la sociedad demandante solicitó la nulidad de la sanción que le impuso el Distrito de Bogotá – Dirección Distrital de Impuestos, por no declarar el impuesto de azar y espectáculos de 1996, 1997, 1998 y 1999. iii) Auto del 7 de abril de 2006, expediente 0662-06, proferida por la Sección Segunda, en el que se resolvió la solicitud de suspensión provisional de unos actos sancionatorios disciplinarios.

Por tanto, es claro que el estudio de la potestad sancionatoria en la sentencia de unificación no se limitó a los procesos sancionatorios disciplinarios, pues, como se vio, para el efecto se mencionaron las distintas posturas en torno al artículo 38 del C.C.A. en procesos sancionatorios de distinta naturaleza. Sumado a lo anterior, en sentencia del 26 de noviembre de 2009, la Sección Primera de esta Corporación corroboró el alcance del artículo 38 del C.C.A., en los términos acabados de señalar, al manifestar lo siguiente: Por consiguiente, el término de caducidad que se ha de aplicar por no existir norma especial en la referida ley, es el artículo 38 del C.C.A., según el cual la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

El alcance de esa disposición fue precisado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en reciente sentencia[25] cuyo asunto se llevó a su conocimiento por la importancia jurídica del tema nacida de la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre el mismo, por lo cual la posición jurisprudencial mayoritaria allí sentada, que aunque concerniente a un proceso disciplinario, se ha de aplicar para dilucidar el cargo bajo examen, pues sustancialmente se trata del ejercicio de una misma facultad, la de imponer sanción por las autoridades administrativas, no sin antes advertir que el Consejero ponente del sub lite salvó el voto en dicha sentencia. La posición jurisprudencial allí definida y que, como atrás se señala, acoge la Sala por su carácter unificador de los diferentes lineamientos que se habían dado entre las Secciones de la Corporación, consiste en que la sanción se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, es decir, el que pone fin a la actuación administrativa, decisión ésta que resuelve de fondo el proceso sancionatorio y define la conducta investigada como constitutiva de falta, porque en él se concreta la expresión de la voluntad de la administración (…)[26] (se subraya).

Así las cosas, es evidente que la interpretación que del artículo 38 del C.C.A. de realizó en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, no se reduce a un entendimiento en el marco de las acciones disciplinarias, pues, como se vio, ello implicaría desconocer que el mencionado artículo fue consagrado como una norma general, que establece la caducidad de las sanciones que le compete imponer a la Administración, cuando no exista norma especial en contrario.

Sobre el particular, es importante resaltar que la misma Corte Constitucional, mediante sentencia T-211 de 2018, puso en evidencia la existencia de un precedente vinculante en relación con el artículo 38 del C.C.A., en un caso en el cual la autoridad accionada era la misma del sub examine –la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-.

En efecto, en dicha oportunidad, luego de hacer un detallado y pormenorizado recuento de providencias que aplican el precedente fijado en la sentencia del 29 de septiembre de 2009, concluyó: Como se ve, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió casos en los que autoridades administrativas ejercieron su facultad sancionatoria y los afectados demandaron la nulidad de los actos por la caducidad de esa potestad, con base en la regla prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.

Por lo tanto, resulta evidente que esos fundamentos fácticos son equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formuló la acción de tutela. (…) 37.- Comprobados los elementos que configuran el precedente, se advierte que la tesis jurisprudencial se expuso de manera reiterada y uniforme por la Sección Primera del Consejo de Estado, que es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para la interpretación de las normas que regulan los procesos administrativos sancionadores cuya competencia no esté atribuida a otra Sección y, además, es el superior funcional de la autoridad judicial accionada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 que le asigna el conocimiento de ‘Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.

(…) En el presente caso, la Sala advierte la inobservancia de las obligaciones que tenía la autoridad judicial accionada, pues a pesar de tener conocimiento sobre la postura uniforme de su superior jerárquico, en relación con la interpretación del artículo 38 ibidem no la reconoció y, por el contrario, hizo referencia a diversas tesis del Consejo de Estado que fueron expuestas antes de la consolidación del precedente uniforme, reiterado y pacífico de la Sección Primera de esa Corporación sobre la materia.

Tal y como se indicó previamente, la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, fue acogida por la Sección Primera como un criterio orientador, que sirvió de referente para la construcción y el fortalecimiento de una tesis jurisprudencial. Por lo tanto, para el momento en el que se profirió la decisión acusada esa postura había sido reiterada pacíficamente por más de 7 años.

Esta circunstancia se ignoró por el Tribunal, quien sustentó su interpretación en decisiones previas, específicamente en el concepto emitido el 25 de mayo de 2005 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, y la sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera del Consejo de Estado. (…) Comprobado el incumplimiento de la primera carga, esto es, la identificación del precedente vigente sobre la materia, se advierte la consecuente inobservancia de las demás obligaciones que debía cumplir el juez accionado si pretendía interpretar el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 de una forma diferente a la expuesta por la Sección Primera.

En efecto, al ignorar el precedente vinculante la autoridad judicial demandada también omitió: (i) reconocer de forma expresa que se apartaba del precedente, y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada que sustentara su distanciamiento de la regla jurisprudencial vigente. (…) 40.- Las circunstancias descritas demuestran que la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado porque desconoció el precedente de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con la regla jurisprudencial de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984 fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en consecuencia, vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá. Por lo tanto, la Sala dejará sin efectos la sentencia acusada para que la autoridad judicial accionada emita una nueva decisión en la que considere la existencia de un precedente vinculante y los efectos que comporta para su actividad (negrillas del texto original).

En este orden de ideas, resulta clara la existencia de un precedente uniforme en relación con la aplicación de la tesis -intermedia- del artículo 38 C.C.A. frente a los procesos sancionatorios, no solo los disciplinarios, eso sí, cuando no tengan una regulación especial en contrario. Es por ello que no se comparten los argumentos esbozados por el Tribunal demandado para desconocer la tesis de la sentencia del 29 de septiembre de 2009, en virtud de los cuales dijo i) que no aplicó la mencionada providencia, por cuanto la Sección Quinta de esta Corporación manifestó, en un fallo de tutela, que ese precedente se había establecido solamente para las procesos sancionatorios disciplinarios y ii) que no debe aplicarse el artículo 38 del C.C.A., dado que existe norma especial que regula la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá. Ahora, respecto del fallo de tutela referido por la autoridad judicial accionada, proferido el 3 de agosto de 2017, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el proceso con radicación 11001-03-15-000-2017-01043- 01, se advierte que en esa oportunidad, dicha Sección efectivamente señaló que en la mencionada sentencia de unificación se indicó que «solo aplicaba para el régimen sancionatorio disciplinario y que no se podía utilizar frente otros tipos de investigaciones que se regulen por normas especiales»[31].

No obstante, ese pronunciamiento en sede de tutela no resulta suficiente para sostener que la Subsección accionada no desconoció la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, pues incluso esta Sala encuentra que existen pronunciamientos posteriores de la misma Sección Quinta, en los que adoptó la postura a la que se ha venido haciendo referencia. De modo que se trata de una decisión aislada que carece de carácter vinculante y no constituye precedente aplicable en estos casos.

Sumado a lo anterior, en la referida sentencia T-211 de 2018, la Corte Constitucional dejó sin efectos la providencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual tenía unos fundamentos fácticos muy similares a los de la tutela de radicación 11001-03-15-000-2017-01043-01, razón por la cual esta Sala no observa un sustento razonable para que el tribunal ad quem siga citando la sentencia de tutela 2017-01043, cuando lo cierto es que la Corte Constitucional, desde 2018, le advirtió que el criterio que cita –el plasmado en la el fallo de tutela 2017-01043- no corresponde al precedente uniforme, pacífico y reiterado que el Consejo de Estado ha edificado y aplicado.

Además, tampoco es cierto que exista norma especial sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá, que tornaría en improcedente la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues las normas citadas como «especiales» no están fijando una regla sobre la mencionada caducidad, sino que se limitan a brindar una directriz sobre cómo entender el término fijado en el artículo 38 del C.C.A., en aras de que el distrito pueda imponer en tiempo las sanciones que son de su competencia. Lo anterior, se advierte con facilidad del propio contenido de los actos administrativos referidos por la autoridad judicial accionada en su sentencia, así: - Directiva Distrital 007 de 2007: Debe tomarse en cuenta que dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza en las actuaciones de las autoridades, lo que implica que la administración dentro del término de caducidad establecido en el artículo 38 del C.C.A., deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

Teniendo en cuenta que no existe una posición unificada de la Jurisdicción lo contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de facultad sancionatoria de la administración, y que la administración debe acatar el criterio que desde el punto de vista del análisis judicial genere; el menor riesgo momento de contabilizar dicho término, se recomienda a las entidades distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer la sanción, que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres los señalado en la norma en comento, la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa (negrillas del texto original). - Resolución Distrital 300 de 2008: 14.

Dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza, (o cual implica que la Administración dentro de término de caducidad establecido en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

En este sentido, se deberá adoptar la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado sobre la materia, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento, la Administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa (resaltado del texto original). - Decreto Distrital 654 de 2011: Artículo 1.

El Modelo de Gerencia Jurídica Pública -GJP-. Adoptar el Modelo de Gerencia Jurídica Pública en la Administración Distrital, entendido como un sistema de gestión, orientación y control a la gestión en el ámbito jurídico, que define marcos de política pública en relación con la prevención del daño antijurídico, los asuntos normativos distritales, los conceptos jurídicos, el control disciplinario, la defensa judicial, la contratación pública, las personas jurídicas sin ánimo de lucro, los estudios y la informática jurídica a las entidades, organismos y órganos en el Distrito Capital; y que se orienta a resolver problemáticas y discusiones jurídicas con una visión omnicomprensiva y a largo plazo, que posibilite políticas claras, de reacción inmediata, pero estructuradas.

El Modelo se dirige hacia la implantación e implementación de una unidad coordinadora de la Abogacía General del Servicio Jurídico en el contexto distrital, en un obligado paso hacia la Gerencia Jurídica Pública. Parágrafo. Para los efectos del presente acto administrativo, y en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, relacionado con la integración de la administración pública, las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y las Unidades Administrativa Especiales Sin Personería Jurídica se constituyen en los denominados ORGANISMOS del Sector Central de la Administración Pública Distrital; por su parte, los entes adscritos o vinculados a las Secretarías de Despacho que cumplen funciones, en los términos de los acuerdos distritales, bajo su orientación, coordinación y control, y que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente se denominan ENTIDADES DISTRITALES y conforman el sector descentralizado de la Administración; los entes de control distrital se denominan genéricamente como ÓRGANOS. (…) Artículo 57.

De la lectura de los anteriores actos administrativos, surge con claridad que fueron expedidos con el fin de coordinar a las entidades, organismos y órganos distritales, para que los actuaciones dirigidas a imponer una sanción se adelantaran teniendo en cuenta la tesis restrictiva del artículo 38 del C.C.A., para blindar sus procedimientos ante posibles discordancias en el entendimiento de dicha norma, toda vez que, como se señaló en la Directiva Distrital 007 de 2007 y en la Resolución Distrital 300 de 2008, para el momento en que fueron proferidos dos de estos actos, no existía una postura unificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del referido artículo del C.C.A. Sin embargo, el problema interpretativo del artículo 38 del C.C.A. fue superado, como se vio, mediante la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, a través de la cual la Sala Plena del Consejo de Estado acogió el criterio hermenéutico intermedio de la mencionada norma.

En el mismo sentido, es relevante precisar que tampoco es procedente aplicar la tesis restrictiva que fue acogida en el Decreto Distrital 654 de 2011, pues, se reitera, la caducidad en materia sancionatoria es un tema legal, de modo que no puede ser desconocida vía acto administrativo. Por consiguiente, se colige que como no existe norma especial en contrario, para los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del distrito de Bogotá; a estos procesos le es aplicable la normativa general, establecida en el artículo 38 del C.C.A., cuya interpretación, como se vio, fue objeto de unificación, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2009[33], proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

En este orden de ideas y dado que para el momento en que fue proferida la sentencia cuestionada -24 de octubre de 2019- existía el mencionado precedente consolidado, este último era de obligatoria aplicación para el Tribunal accionado, pero ello no ocurrió así. Lo que se observa es que dicha autoridad judicial se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para tal fin, pues i) no hizo referencia al precedente que abandonaba, toda vez que ni siquiera analizó que este aplica para todos los procesos sancionatorios que no tengan regla especial, no solo los disciplinarios, como lo mencionó en la sentencia cuestionada y ii) no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues su fundamentación se redujo a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2005[34] y una sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera[35], ambos previos al fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009, y, además, (iii) desconoció la sentencia T-211 de 2018 que, como se dijo en líneas anteriores, dejó sin efectos una sentencia que produjo el mismo tribunal accionado, por desconocer el criterio uniforme existente respecto del artículo 38 del C.C.A. Ahora bien, respecto a lo manifestado por la Constructora Colpatria S.A. en el escrito de impugnación en el cual refirió que: Todavía más, el plantearse un predominio absoluto de la decisión judicial en los términos señalados en el fallo impugnado, representa otro desconocimiento constitucional relativo al principio de división de poderes, en la medida que postula la jurisprudencia como criterio principal, cuando por virtud constitucional debe ser tenida como criterio auxiliar de la actividad judicial.

En otras palabras, la interpretación y alcance proferido por el Consejo de Estado en el fallo impugnado captura y usurpa una función constitucional que no le fue asignada (art. 237 de la Constitución que regula las atribuciones del Consejo de Estado), puesto que la definición de la prevalencia de las fuentes del derecho, ya se encuentra ampliamente desarrollada en el art. 4 y 230 de la Carta Magna.

De entrada, se advierte que el cargo propuesto no está llamado a prosperar, pues, por el contrario, la decisión de primera instancia proferida por la Sección Primera de esta Corporación se dictó bajo el estricto cumplimiento de la función constitucionalmente[36] asignada como juez de tutela para verificar si a la entidad demandante se le están vulnerando o no los derechos fundamentales con la providencia cuestionada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así mismo, la decisión de primera instancia acató y aplicó la jurisprudencia pacífica y reiterada de la Corte Constitucional, en la que se han fijado unas causales específicas de procedibilidad en materia de tutela contra providencias judiciales, entre ellas, el desconocimiento del precedente. De manera que en el fallo de primera instancia se analizó el defecto invocado por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá y en virtud del riguroso estudio que realizó la Sección Primera del Consejo de Estado, consideró que la providencia del 24 de octubre de 2019 desconoció lo establecido en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, pues este es el órgano de cierre para los conflictos que se promueven ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Quedan, pues, desvirtuados los argumentos expuestos en las impugnaciones presentadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Constructora Colpatria S.A. Por ende, la Sala concluye que le asiste razón al a quo, al señalar que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad de la parte actora por desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009.

Se impone, entonces, confirmar la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 21 de mayo de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Se advierte que, el 20 de agosto de 2020, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de fallo correspondiente. [2] En un sentido, citó las providencias: (i) Consejo de Estado, sentencia SU del 29 de septiembre de 2009, expediente 2003-00442-01;

(ii) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2009, expediente 2004-00339-01, y (iii) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 8 de febrero de 2018, expediente 2008-00045-02, entre otras. Y sentido opuesto, citó las providencias: ii) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de febrero de 2009, expediente 2000-00643-01;

(iii) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 8 de junio de 2017, expediente 2017-01043-00, así como el concepto del 25 de mayo de 2005, expediente 1632, de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. [3] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [4] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [5] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Corte Constitucional.

Sentencia T-534 de 2017. [7] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [8] En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. [9] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [10] Corte Constitucional. Sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. [11] Corte Constitucional. Sentencia SU-1300 de 2001. Ver también, entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. [12] Corte Constitucional.

Sentencia T-292 de 2006. [13] Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. [14] Corte Constitucional. Sentencia T-960 de 2001. [15] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [16] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). [17] En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. [18] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.

Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de mayo de 2020, expediente 2020- 00687-00(AC). M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). Así mismo, ver la sentencia del 30 de abril de 2020 M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente: 2020-00927-00(AC) confirmada por la sentencia del 3 de julio de 2020, M.P. Alberto Montaña Plata. [20] Sentencia T-364 de 2017. [21] Expediente 11001031500020030044201. [22] Cita original: «C.E. Sentencia del 25-07-91, Exp. 1476, Actor: Álvaro Restrepo Jaramillo». [23] Cita Original: «Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 7767. Fecha: 03/11/03». [24] Cita original: «C.E. Sec. 4ª, Sentencia del 15-11-07, Exp. N° 15015, C.P. Héctor J. Romero Díaz». [25] Cita original: «Sentencia de 29 de septiembre de 2009, expediente núm. 1100103150002003 00442 01, consejera ponente doctora SUSANA BUITRAGO VALENCIA». [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2009, radicación 250002324000200400339 01. [27] Cita original: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 29 de septiembre de 2009, Rad.

No. 11001-03- 15-000-2003-00442-01(S). C.P.: Susana Buitrago Valencia». [28] Cita original: «Entre otras, en los siguientes fallos: las sentencias del 26 de noviembre de 2009, Rad. 25000 23 24 000 2004 00339 01. C.P.: Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 9 de junio de 2011, Rad. 2004 00586 01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno; de 4 de agosto de 2011, Rad.

No. 2003 01151 01. C.P.: María Claudia Rojas Lasso; 23 de febrero de 2012, Rad. No. 2004-00344-01. C.P.: María Elizabeth García González; 14 de febrero de 2013, Rad. No. 25000 23 24 000 2003 91003 01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno y 28 de veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación Núm.: 25000 23 24 000 2008 00369 01 Actor: GAS PAÍS SA Y CIA. SCA ESP.

Demandados: NACIÓN- SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, M.P. Guillermo Vargas Ayala». [29] Cita original: «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del primero (1º) de octubre de dos mil catorce (2014), Radicación: 250002324000200700081 01 No. Interno: 18917 Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: BANCO DAVIVIENDA S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas». [30] Cita original: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Susana Buitrago Valencia, sentencia del 29 de septiembre de 2009, rad.

No. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S), actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, demandado: EJÉRCITO NACIONAL». [31] Negrillas del texto original. [32] Consultado en https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45159 [33] Radicación 110010315000200300442 01. [34] Radicación 1632, del 25 de mayo de 2005. [35] Radicación 250002324000200000643 01. [36] Artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, (…) la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales».