ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIDAD – Existencia de otros mecanismos judiciales / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE – Mecanismo de defensa judicial para impugnar acto administrativo que ordenó intervención forzosa de ESE / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No acreditado En el presente caso, la señora [Y.J.R.C.] interpuso acción de tutela, con la finalidad de que se revocara, suspendiera o dejara sin efectos la Resolución 002304 del 11 de mayo del 2020, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se ordenó la intervención forzosa administrativa de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche.
Una vez el recurso de reposición sea resuelto, dichos actos administrativos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa mediante el medio de control de nulidad simple. Lo anterior, por cuanto son actos de carácter general. (…)De entrada, la Sala anticipa que, tal como lo concluyó el a quo, la presente acción de tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
(…) De modo que la accionante, en el proceso de nulidad simple, puede solicitar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos que cuestiona por vía de tutela, medida cautelar que sí es un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La Sala considera pertinente resaltar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos (…) De otra parte, la Sala considera que en el caso concreto no está acreditado perjuicio irremediable alguno que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales invocados como vulnerados, toda vez que la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche actualmente está prestando los servicios hospitalarios.
De igual manera, la pandemia por Covid-19 que afecta al país es una situación que bien pudo haberse presentado estando el anterior gerente a cargo de la entidad hospitalaria, lo cual indica, que no interfiere en la prestación de los servicios hospitalarios, quien haga las veces de gerente o agente interventor, toda vez que la entidad no ha dejado de funcionar (…) Así las cosas, la Sala concluye que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, dado que la accionante cuenta con un mecanismo ordinario idóneo y eficaz que le permite salvaguardar sus derechos fundamentales, sin necesidad de que intervenga el juez de tutela.
Además, tampoco se encuentra acreditado un riesgo o perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este amparo como mecanismo transitorio. COADYUVANCIA EN IMPUGNACIÓN CONTRA FALLO DE TUTELA – Improcedente para proponer nuevas pretensiones a las formuladas en la solicitud de amparo Dicho lo anterior, se advierte que no pueden los coadyuvantes, especialmente los señores (…) proponer pretensiones nuevas, tal como lo hicieron, al invocar que se amparen sus derechos fundamentales por la supuesta falta de atención médica a las enfermedades que padecen y que se dé respuesta a una petición radicada ante la entidad hospitalaria.
En conclusión, no podría el juez, tal como manifestaron en los escritos de impugnación los coadyuvantes, estudiar las pretensiones por ellos invocadas, así como tampoco las pruebas aportadas, puesto que se trata de pretensiones nuevas que no tienen relación con lo pretendido por la accionante, es decir, la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución 002304 del 11 de mayo de 2020.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCION A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-33-000-2020-00491-01 (AC) Actor: YUDIS JAIDIN RODELO CABALLERO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la accionante y por los coadyuvantes, Karen Lorena Acuña Mozo, Ariane Salcedo Gutiérrez, Armando Alberto Otero Gamero y el departamento del Magdalena, contra la sentencia del 16 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1. Pretensiones La señora Yudis Jaidin Rodelo Caballero, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República y la Superintendencia Nacional de Salud, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, al debido proceso, «a la salubridad pública» y a la igualdad.
Formuló las siguientes pretensiones: Primero. Se tutelen mis derechos fundamentales, a la vida digna, a la salud, al debido proceso administrativo, salubridad pública, a la igualdad, a la dignidad humana, al derecho constitucional a la participación en las decisiones que pueden afectarnos, y así mismo, se de aplicación al principio de precaución para evitar causarse un perjuicio irreversible, que han sido vulnerados por la entidad accionada, al momento de emitir la Resolución 2304 del 11 de mayo de 2020, por el cual se ordenó la intervención forzosa administrativa de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, suscrito por Fabio Aristizábal Ángel en su calidad de Superintendente Nacional de Salud.
Ya que causa una violación directa a mis derechos fundamentales por el trastorno administrativo en este momento de crisis por la pandemia Covid-19. Segundo. Se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud y al Presidente de Colombia, que se abstengan, revoque, suspenda o deje sin efectos de manera inmediata la Resolución 2304 del 1 de mayo de 2020, por el cual se ordenó la intervención forzosa administrativa de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, con el fin de evitar la vulneración y amenaza de mis derechos fundamentales y se cause un perjuicio irremediable a mi persona, mis hijos menores de edad y demás Magdalenenses que hacemos uso del servicio de salud pública en el ESE HJMB, máxime cuando están de por medio sujetos de especial protección constitucional como enfermos, incapaces físicos o mentales, ancianos, mujeres en embarazo, y mis tres hijos (niños y menores de edad), entre otros. 2.
Hechos y argumentos de la tutela La señora Rodelo Caballero manifestó que ella y sus tres hijos menores de edad viven en un sector estrato 1, se encuentran afiliados a la EPS Comparta y los servicios médicos les son prestados en el Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. Indicó que el Gobierno Nacional, debido a la pandemia por Covid-19, declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, a fin de mitigar la grave calamidad pública que afecta al país. De igual manera, afirmó que el departamento del Magdalena tiene 1.325 casos positivos de Covid-19.
Señaló que la Superintendencia Nacional de Salud profirió Resolución 002304 del 11 de mayo del 2020, mediante la cual «se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención Forzosa Administrativa para Administrar la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche de Santa Marta (Magdalena)», para lo cual designó como agente especial interventor al señor Luis Oscar Gálvez Mateus.
Sostuvo que ha transcurrido más de un mes desde que se ordenó la intervención del hospital universitario y que el agente interventor no ha presentado el plan de acción para mejorar la crisis de dicha entidad, por el contrario, se ha evidenciado un retroceso en los programas que venía aplicando el gerente anterior. Aseguró que la acción de tutela era el mecanismo idóneo para evitar el perjuicio irremediable que le causa la Superintendencia Nacional de Salud, con la Resolución 002304 del 11 de mayo del 2020, dado que colocaba en riesgo la efectividad de las medidas que se venían desplegando en el Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche y, además, debía tenerse en cuenta la emergencia actual que afronta el sector salud por la pandemia.
Agregó que la resolución referida pone en riesgo la salud de su familia, por cuanto el Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche «ha sido dejado en manos de una persona que no conoce la situación actual del departamento de Magdalena respecto de la pandemia del Covid-19 y no tiene claros los focos de contagio, lo cual afecta a más de 1.300 personas infectadas».
A su juicio, la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud es contraria a lo dispuesto en el Decreto 491 de 2020, expedido por el Presidente de la República, que dispuso la prórroga del tiempo institucional de los gerentes de las ESE, lo que indica que el cambio de los gerentes titulares en esta época de pandemia es inconveniente y riesgoso para garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud.
Por último, dijo que la resolución en comento era inconstitucional e ilegal, ya que debió ser el Presidente de la República, quien tomara la decisión respecto de la intervención del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, en la medida en que aquel tiene a cargo toda la gestión de la actual pandemia que afecta al país. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 26 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ordenó remitir por competencia la acción de tutela al Tribunal Administrativo del Magdalena.
El 3 de julio del año en curso, la magistrada que conoció de la presente acción de tutela, en primera instancia, se declaró impedida para conocer del asunto; sin embargo, en la misma fecha, el magistrado en turno declaró infundado el impedimento y ordenó remitir, de manera inmediata, el proceso a la magistrada ponente, quien, por medio de auto del 7 de julio siguiente, admitió la solicitud de amparo y ordenó que aquel se notificara a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Presidencia de la República, como accionadas.
De igual forma, ordenó vincular a los señores Luis Óscar Gálvez Mateus, agente interventor especial del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, Carlos Eduardo Caicedo Omar, gobernador del Magdalena, Jairo Romo Ortiz, ex gerente del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, así como al ministro de Salud y Protección Social. 2.1.
El señor Jairo Enrique Romo Ortiz solicitó que se ampararan los derechos invocados por la accionante y, de manera consecuente, que se le ordenara a la Superintendencia Nacional de Salud revocar el artículo 4 de la Resolución 002340 del 11 de mayo de 2020. Asimismo, pidió que se le designara como agente interventor de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, dado que ocupó el cargo de gerente únicamente por 40 días, a pesar de haber sido nombrado en dicho cargo por un período institucional de 4 años.
Manifestó que, durante el tiempo que ocupó el cargo de gerente del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, inició y desarrolló un proceso de recuperación de la entidad, en el marco del cual algunas medidas estaban dirigidas a la atención eficaz de la pandemia por Covid-19, en procura de contrarrestar los efectos de la misma. Refirió que con la Resolución 002340 del 11 de mayo de 2020, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, se le vulneró su derecho al debido proceso, toda vez que la decisión de intervenir el Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, no implicaba que fuera retirado del cargo de gerente, máxime cuando su labor estaba encaminada a la recuperación financiera, presupuestal y jurídica de la entidad hospitalaria. 2.2.
El señor Luis Oscar Gálvez Mateus, en su calidad de agente especial interventor de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, solicitó que se le desvinculara del presente asunto o, en su defecto, se declarara improcedente la acción de tutela, en razón a que sus actuaciones no dieron lugar a la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante; por el contrario, con su designación lo que se pretende, entre otras cosas, es la prestación eficiente e ininterrumpida del servicio hospitalario.
Señaló que, si bien el Gobierno Nacional, mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, amplió los términos del período institucional de los gerentes de las ESE, lo cierto es que dicho pronunciamiento no suspendió el poder dispositivo de la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer vigilancia y control a las entidades prestadoras de servicios de salud y, en consecuencia, adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación de dichos servicios.
Destacó que contra la Resolución 002304 del 11 de mayo de 2020, el señor Jairo Romo Ortiz interpuso recurso de reposición, mediante el cual se persiguen las mismas pretensiones de la presente acción de tutela; sin embargo, a la fecha la Superintendencia Nacional de Salud no se ha pronunciado al respecto. De otra parte, indicó que la Superintendencia Nacional de Salud no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, sino que el objetivo principal de la resolución es salvaguardar derechos a la vida y a la salud de los usuarios del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche.
Advirtió que la accionante no cumplió la carga de demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio irremediable causado y, en todo caso, la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que contra la Resolución 002304 del 11 de mayo de 2020 se interpuso recurso de reposición, el cual, una vez se resuelva, permite cuestionar la legalidad de dichos actos administrativos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, situación que torna improcedente la presente acción de tutela.
Finalmente, afirmó que la accionante carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que, si bien se alega la supuesta vulneración de los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la igualdad, lo cierto es que la intervención del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche no afecta de manera directa ni indirecta sus derechos. 2.3.
El departamento del Magdalena, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó decretar la suspensión de los efectos de la Resolución 002304 del 11 de mayo de 2020. Sostuvo que pretende coadyuvar a la señora Yudis Jaidin Rodelo Caballero, según lo señala el inciso 2 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, por cuanto comparte totalmente las reclamaciones y los argumentos expuestos por la accionante, teniendo en cuenta que la resolución mencionada configura una amenaza al derecho colectivo de salubridad pública del departamento del Magdalena.
Finalmente, arguyó que la medida provisional de la acción de tutela es el único mecanismo con el que cuenta la accionante y los usuarios de la entidad hospitalaria, puesto que su objetivo es evitar que se consume un perjuicio irremediable como es la afectación de derechos fundamentales de los usuarios, en conexidad con la vida, producto de la inoportuna intervención, en época de pandemia por el Covid-19, de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. 2.4.
La Superintendencia Nacional de la Salud solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela de la referencia, toda vez que dicha entidad no ha vulnerado, de manera directa o indirecta, los derechos fundamentales invocados por la accionante y, por el contrario, la Resolución 002304 de 2020 propende por la protección de los derechos a la salud y a la vida de la población del departamento de Magdalena.
Adicionalmente, señaló que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto se evidencia la existencia de mecanismos alternos para que la parte actora reclame lo que por intermedio de solicitud de amparo pretende le sea concedido. Manifestó que la accionante carece de legitimación para atacar la resolución antes mencionada, porque, a su juicio, la señora Rodelo Caballero no se encuentra facultada para abogar por los derechos de la IPS como persona jurídica y tampoco aportó poder para asumir su representación judicial.
Consideró que la presente acción carece de fundamentos, dado que la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche continúa prestando sus servicios de manera ininterrumpida a la población del departamento del Magdalena. Puso de presente que contra la Resolución 002304 se han presentado varias acciones de tutela con argumentos uniformes.
Como sustento de lo anterior, anexó un cuadro en el que se relacionan 10 procesos, el respectivo número de radicado y los sujetos procesales. 2.5. La señora Eliana Cecilia Vergel Pineda, representante de los usuarios del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche ante la junta directiva de dicha entidad, solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la accionante en la presente acción de tutela, toda vez que el agente interventor de dicha entidad hospitalaria está vulnerando sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, al debido proceso y a la igualdad.
Pidió que se tomaran acciones pertinentes para evitar se le cause un perjuicio irremediable a ella y a los demás usuarios del hospital que no están siendo atendidos, debido a la intervención de la entidad hospitalaria y que se le dé respuesta a un derecho de petición que radicó ante el interventor del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche. 2.6.
La señora Karen Lorena Acuña Mozo, quien dice actuar como agente oficioso de su hija menor Camila Alejandra Acuña Mozo, solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la accionante y, como consecuencia, pidió que se levantara la intervención del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, a fin de que cese la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, la salud, la seguridad social, la dignidad humana y demás derechos fundamentales de los niños.
Sostuvo que su hija ha presentado problemas de salud, debido a unos quistes en los ovarios y, por tal razón, necesita una cita de control con el ginecólogo tratante para que le puedan realizar un tratamiento especializado; sin embargo, no ha sido posible conseguir dicha cita médica, porque no hay agenda disponible para esa especialidad. A su parecer, la entidad hospitalaria está prestando un mal servicio, por cuanto se encuentra intervenida. 2.7.
La señora Ariane Salcedo Gutiérrez solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la accionante en la tutela de la referencia, y que se dejara sin efectos la resolución de la Superintendencia Nacional de Salud, que ordenó la intervención forzosa del hospital. A su vez, solicitó que se ordenara al agente interventor dar un tratamiento digno a la enfermedad que sufre, esto es, hiperplasia de glándula del endometrio y, por consiguiente, que se le realizara un electrocardiograma y una cirugía de histerectomía, procedimiento que no han sido efectuados, en su sentir, por la intervención de la entidad hospitalaria. 2.8.
El señor Carlos Eduardo Caicedo Omar, en su calidad de gobernador del departamento del Magdalena, solicitó que se concediera el amparo deprecado por la señora Rodelo Caballero y, de ser el caso, el juez constitucional hiciera uso de sus facultades extra y ultra petita, a fin de que cese la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Estimó que la intervención forzosa decretada por la Superintendencia de Salud al Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche causa un perjuicio irremediable, toda vez que afecta el plan de contingencia para atender a los más de 3.043 contagiados por el Covid-19, que se registran en el departamento del Magdalena, al no contar con capacidad en atención de unidades de cuidados intensivos -UCI- en la red pública de salud del departamento. 2.9.
El señor Armando Otero Gamero solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la presente acción de tutela y, como consecuencia, pidió que se ampare su derecho fundamental a la salud, toda vez que es positivo para Covid-19 y teme perder su vida por falta de camas UCI y respiradores en la ciudad de Santa Marta; que se termine la intervención del Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y que la prestación de los servicios médicos quede en cabeza del departamento del Magdalena. 2.10.
La Presidencia de la República, el ministro de Salud y Protección y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda. 3. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho 01, mediante providencia del 16 de julio de 2020, aceptó únicamente las solicitudes de coadyuvancia elevadas por el departamento del Magdalena y las señoras Eliana Cecilia Verjel Pineda, Karen Lorena Acuña Mozo y Ariane Salcedo, y declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se cumplió el requisito de subsidiariedad, con fundamento en los siguientes argumentos: El conflicto planteado por la accionante recae sobre la expedición de una decisión de estirpe administrativa y de carácter particular y concreto donde la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche.
El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula lo relacionado con el medio de control de nulidad simple, a través del cual toda persona puede solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter particular y concreto, cuando a su juicio los efectos nocivos de esa decisión afecten de manera grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación considera que la demandante cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para resolver el presente conflicto a través del medio de control de nulidad simple, mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz en la medida en que se encuentra regulado para resolver precisamente este tipo de controversia judicial y, por su naturaleza, permite una respuesta oportuna de la administración de justicia, incluso a través de la institución procesal de medidas cautelares, que son los instrumentos a partir de los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. 4.
Impugnaciones 4.1. La señora Karen Lorena Acuña Mozo impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de coadyuvancia. 4.2. La señora Yudis Jaidin Rodelo Caballero solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado o, en su defecto, que se revocara la misma. Como sustento de su oposición manifestó que en el fallo impugnado no se realizó un estudio de fondo de los fundamentos fácticos y jurídicos que se pusieron de presente en la demanda de la referencia, sino que únicamente el a quo se pronunció sobre la idoneidad de la acción de tutela, sin tener en cuenta que cuando existen actos administrativos que causan un perjuicio irremediable resulta procedente promover la acción de tutela.
En relación con la declaratoria de nulidad, indicó que la magistrada ponente de la decisión de primera instancia se declaró impedida para conocer el asunto, por cuanto su esposo trabaja en el Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche, lo que permite sostener que aquella tenía un interés directo en el fallo, pues si se suspende la intervención de la entidad hospitalaria, a su esposo se le terminaría el contrato.
Además, manifestó que el señor Armando Otero no fue reconocido como coadyuvante en el presente asunto. 4.3. El señor Armando Alberto Otero Gamero solicitó que se declarara la nulidad desde el momento en que presentó el escrito de coadyuvancia, toda vez que dicha condición no se le reconoció en el fallo impugnado. 4.4. El departamento del Magdalena reiteró los argumentos planteados en la contestación del escrito inicial. 4.5.
La señora Ariane Salcedo Gutiérrez señaló que el juez de primera instancia omitió pronunciarse respecto de la vulneración a su derecho a la salud, causada por la entidad hospitalaria, toda vez que no se evidencia la valoración de pruebas ni el estudio de los argumentos expuestos por ella y por los demás coadyuvantes. Como consecuencia, solicitó que se ordenara al Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche realizarle el electrocardiograma y la cirugía de histerectomía programada, y que se le brindara un tratamiento digno y especializado para la enfermedad que padece. 5.
Mediante auto del 31 de julio de 2020, la magistrada ponente de primera instancia aceptó la solicitud de coadyuvancia del señor Armando Alberto Otero Gamero y concedió las impugnaciones interpuestas contra el fallo del 16 de julio del 2020. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto», la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.
De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 1. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela.
Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de subsidiariedad. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si la Superintendencia Nacional de Salud, al proferir la Resolución 2304 del 11 de mayo del 2020, vulneró o no los derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, al debido proceso, «a la salubridad pública» y a la igualdad de la accionante. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la subsidiariedad[1] La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86[2] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[3] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[4]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así[5]: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 4.
Caso concreto De entrada, la Sala anticipa que, tal como lo concluyó el a quo, la presente acción de tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En el presente caso, la señora Yudis Jaidin Rodelo Caballero interpuso acción de tutela, con la finalidad de que se revocara, suspendiera o dejara sin efectos la Resolución 002304 del 11 de mayo del 2020, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se ordenó la intervención forzosa administrativa de la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche.
De las contestaciones e informes presentados en el trámite de la presente acción de tutela, la Sala observa que la Resolución 002304 de 2020 fue objeto de recurso de reposición; sin embargo, revisada la página web de la Superintendencia Nacional de Salud, no se evidencia que a la fecha se haya proferido respuesta alguna. Una vez el recurso de reposición sea resuelto, dichos actos administrativos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa mediante el medio de control de nulidad simple.
Lo anterior, por cuanto son actos de carácter general. De hecho, el proceso contencioso administrativo prevé, además, mecanismos aún más expeditos como son las medidas cautelares de urgencia[6], las cuales permiten que el juez adopte las decisiones pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren derechos fundamentales, incluso sin haber notificado del litigio a la parte contraria.
De modo que la accionante, en el proceso de nulidad simple, puede solicitar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos que cuestiona por vía de tutela, medida cautelar que sí es un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia[7].
La Sala considera pertinente resaltar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Así las cosas, la Sala constata que la accionante tiene a su disposición un mecanismo ordinario de defensa judicial para controvertir las decisiones objeto de reproche constitucional, razón por la cual la presente acción de tutela deviene en improcedente. De otra parte, la Sala considera que en el caso concreto no está acreditado perjuicio irremediable alguno que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales invocados como vulnerados, toda vez que la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche actualmente está prestando los servicios hospitalarios.
De igual manera, la pandemia por Covid-19 que afecta al país es una situación que bien pudo haberse presentado estando el anterior gerente a cargo de la entidad hospitalaria, lo cual indica, que no interfiere en la prestación de los servicios hospitalarios, quien haga las veces de gerente o agente interventor, toda vez que la entidad no ha dejado de funcionar.
Como lo ha sostenido esta Corporación, el perjuicio irremediable, al constituir un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, hace necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese detrimento se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales, situación que, a simple vista, no se presenta en este caso[8].
Así las cosas, la Sala concluye que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, dado que la accionante cuenta con un mecanismo ordinario idóneo y eficaz que le permite salvaguardar sus derechos fundamentales, sin necesidad de que intervenga el juez de tutela. Además, tampoco se encuentra acreditado un riesgo o perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este amparo como mecanismo transitorio.
Ahora, sobre la coadyuvancia en la acción de tutela, se resalta que está prevista en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que las personas que tengan interés legítimo en el resultado del proceso también pueden intervenir para coadyuvar u oponerse a las pretensiones de la demanda. Así mismo, el artículo 71 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la acción de tutela por remisión del artículo 4 del decreto 306 de 1992, prevé que las personas que tengan relación sustancial con una de las partes del proceso pueden intervenir como coadyuvantes mientras no se haya dictado sentencia de segunda instancia. Se debe tener en cuenta que el hecho de ser coadyuvantes de la parte de accionante, no los habilita para plantear o formular nuevas pretensiones, dado que solo pueden apoyar las solicitudes que se han planteado en el escrito de tutela.
Sobre el particular, en la sentencia T-269 de 2012, la Corte Constitucional sostuvo: El artículo 13 del Decreto 2591 dispone que “quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Esto implica, en principio, que con independencia de la categoría particular dentro de la que pudieran ubicarse en razón de su interés en el proceso y del nombre que se les asigne dentro de los procesos ordinarios, en la acción de tutela los terceros se involucran en el proceso porque sus resultados pueden afectarlos, pero lo hacen apoyando las razones presentadas, bien por el actor o por la persona o autoridad demandadas, y no promoviendo sus propias pretensiones.
En el trámite de las acciones de tutela esta delimitación del papel de los terceros debe armonizarse con el principio de informalidad y de prevalencia de lo sustancial que rigen el proceso. Es por esto que una persona que no solicitó el amparo y que luego es vinculada a su trámite, bien por solicitud de las partes o por decisión oficiosa del juez, puede advertir que su interés no se reduce al resultado del proceso, sino que también es titular de los derechos que se ven vulnerados o amenazados en el caso concreto.
Esto ocurre en virtud de los mismos hechos más o menos delimitados desde la instauración de la tutela, y porque es la misma persona o autoridad pública accionada quien con su conducta ha generado esta situación presentada al juez de tutela. (se destaca). En el caso concreto, pese a que la accionante refiere como vulnerados los derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, al debido proceso, «a la salubridad pública» y a la igualdad, las pretensiones de la solicitud de amparo están encaminadas a dejar sin efectos la Resolución 002304 del 11 de mayo del 2020, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud.
Dicho lo anterior, se advierte que no pueden los coadyuvantes, especialmente los señores Ariane Salcedo Gutiérrez, Karen Lorena Acula Mozo, Eliana Cecilia Verjel Pineda y Armando Alberto Otero Gamero proponer pretensiones nuevas, tal como lo hicieron, al invocar que se amparen sus derechos fundamentales por la supuesta falta de atención médica a las enfermedades que padecen y que se dé respuesta a una petición radicada ante la entidad hospitalaria.
En conclusión, no podría el juez, tal como manifestaron en los escritos de impugnación los coadyuvantes, estudiar las pretensiones por ellos invocadas, así como tampoco las pruebas aportadas, puesto que se trata de pretensiones nuevas que no tienen relación con lo pretendido por la accionante, es decir, la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución 002304 del 11 de mayo de 2020.
Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, mediante la cual se declaró improcedente la presente solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 16 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). [2] «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). [3] «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». [4] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [5] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. [6] Ley 1437 de 2011, Artículo 234: “Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”. [7] Sobre este punto, la Sala acoge las consideraciones expuestas en diferentes sentencias de tutela proferidas por la Sección Cuarta de esta Corporación, como lo son, por ejemplo, las vertidas en el fallo del 7 de diciembre de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 2016-04038-01. [8] Ver, entre otras, la sentencia del 4 de mayo de 2017, M.P. (e) Stella Jeannette Carvajal Basto, identificada con radicado 2016-02938-01.