ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR CARENCIA DEL REQUISITO DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [E]l actor pretende que se dejen sin efecto los proveídos (…) proferidos por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, por medio de los cuales se rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…).

A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y error inducido, al interpretar de manera errada el artículo 32 de la Ley 734 de 2002, que establece que el término de prescripción de la sanción disciplinaria es de cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria del fallo que impuso la sanción. (…) la Sala advierte que los argumentos que invoca el accionante como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales son los mismos que fueron puestos a consideración de los jueces de instancia en el recurso de apelación contra la decisión de primer grado que rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) para la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» (…) En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01111-01(AC) Actor: CARLOS ERNESTO CASTAÑEDA RAVELO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION B SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado[1], que declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor CARLOS ERNESTO CASTAÑEDA RAVELO, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá[2] y la Sección Segunda -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[3], debido a que, a su juicio, dichas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al haber proferido los proveídos de 17 de julio y 15 de noviembre de 2019, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 11001-33-35-017-2019-00144- 00.

I.2.- Hechos Señaló que cuando se desempeñaba como auxiliar administrativo en la Secretaría General de la Beneficencia de Cundinamarca, la Procuraduría General de la Nación le inició un proceso disciplinario por participación en política, el cual culminó con decisión de 16 de febrero de 2011, en la que se le impuso sanción disciplinaria consistente en la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 10 años y su exclusión del escalafón de la carrera administrativa.

Indicó que, como consecuencia de lo anterior, la Beneficencia de Cundinamarca inició proceso de levantamiento de fuero sindical en su contra, el cual le correspondió al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá que, mediante sentencia de 4 de diciembre de 2017, ordenó levantar el fuero sindical, decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, a través de la sentencia de 9 de mayo de 2018.

Afirmó que previo a lo anterior, el 22 de febrero de 2016, le solicitó a la Procuraduría General de la Nación que, en aplicación del artículo 32 de la Ley 734 de 5 de febrero de 2002[4], declarara la prescripción disciplinaria que le fue impuesta, toda vez que habían transcurrido más de 5 años desde que quedó en firme la decisión de segunda instancia, sin que se hubiera ejecutado la misma.

Sostuvo que al no quedar satisfecho con la respuesta obtenida, el 26 de octubre de 2016, reiteró la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación, quien corrió traslado de la misma a la Beneficencia de Cundinamarca. Adujo que mediante decisión de 25 de junio de 2017, la Beneficencia de Cundinamarca le negó la solicitud de prescripción de la sanción disciplinaria, bajo el argumento de que dicho término solo empezaría a contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial que decida el levantamiento de fuero sindical, lo cual, en ese momento, no había ocurrido.

Manifestó que contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación ante la Beneficencia de Cundinamarca, entidad que mediante Oficio 406 de 12 de julio de 2017, remitió nuevamente el expediente a la Procuraduría General de la Nación, “sin resolver los recursos interpuestos”. Precisó que pese a los sendos oficios y peticiones presentados ante la Procuraduría General de la Nación y la Beneficencia de Cundinamarca, el 8 de junio de 2018 fue notificado por aviso de la Resolución 276 de 18 de mayo de ese mismo año, por medio de la cual se dio cumplimiento a la sanción disciplinaria que le fue impuesta, la cual se hizo efectiva a partir del 12 de junio siguiente.

Adujo que debido a lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación y la Beneficencia de Cundinamarca, con el fin de que: i) se declarara la nulidad del acto ficto con ocasión del recurso de reposición, en subsidio de apelación, interpuesto contra la decisión de 25 de junio de 2017, a través de la cual se negó la prescripción de la sanción disciplinaria; ii) se declarara la nulidad de la Resolución 276 de 18 de mayo de 2018, por medio de la cual se dio cumplimiento a la sanción disciplinaria; y, iii) a título de restablecimiento del derecho, se declarara la prescripción de la sanción disciplinaria que le fue impuesta.

Puso de presente que la anterior demanda le correspondió en primera instancia al Juzgado, el cual en auto de 17 de julio de 2019, rechazó la demanda por considerar que la primera pretensión correspondía a una actuación que no es definitiva y la segunda se dirigía contra un acto administrativo de ejecución no susceptible de control judicial ante la Jurisdicción Contenciosa; decisión que fue confirmada por el Tribunal, mediante proveído de 15 de noviembre de 2019.

I.3. Fundamentos de derecho El actor aseguró que el Juzgado y el Tribunal incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y error inducido, toda vez que, a su juicio, el artículo 32 de la Ley 734 de 2002 es claro y no presenta excepciones ni condiciones en cuanto a que el término de prescripción de la sanción disciplinaria es de 5 años contados a partir de la ejecutoria del fallo que impuso la sanción, que en su caso, fue el 16 de febrero de 2011, y no se debe contar desde la ejecutoria de la providencia de segunda instancia que ordenó el levantamiento del fuero sindical, como erradamente lo manifestó la Beneficencia de Cundinamarca y lo ratificaron las autoridades judiciales accionadas.

Manifestó que el acto ficto que se generó con ocasión de no ser resueltos los recursos de reposición y apelación presentados contra la decisión de 25 de junio de 2017, a través de la cual se negó la prescripción de la sanción disciplinaria, sí es un acto demandable, toda vez que al negarse tal declaración de prescripción se está modificando o extinguiendo un derecho de carácter particular.

Por último, respecto de la Resolución 276 de 18 de mayo de 2018, a través de la cual se dio cumplimiento a la sanción disciplinaria que le fue impuesta y se le notificó su desvinculación del cargo que ocupaba en la Beneficencia de Cundinamarca, precisó que se trata de un acto administrativo complejo susceptible de control judicial. I.4.- Pretensiones El actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia: “[…] 2.

Dejar sin efecto los autos por medio de los cuales se rechazó la demanda interpuesta por el suscrito, y se ordenó el cumplimiento de los mismos. 3. Ordenar que se profiera nuevo auto en que se admita la demanda y se ordene lo pertinente para el trámite del proceso. 4. Lo que a bien tenga el H. Consejo de Estado en procura de otorgar el amparo a los derechos fundamentales invocados […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- La Beneficencia de Cundinamarca solicitó denegar la presente acción de tutela, toda vez que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas no vulneraron los derechos fundamentales alegados por el accionante. Señaló que la Procuraduría Regional de Cundinamarca le impuso sanción de destitución e inhabilidad al actor, mediante decisión de 25 de agosto de 2010, confirmada por la Procuraduría General de la Nación el 11 de enero de 2011, y que en las mismas decisiones se le impuso a la Beneficencia el deber de demandar el levantamiento del fuero sindical del actor ante la jurisdicción laboral, previo a expedir el acto de ejecución en cumplimiento de la orden sancionatoria.

Precisó que debido a lo anterior, en firme el fallo de levantamiento del fuero sindical, no quedaba otra actuación de su parte, sino la de expedir la Resolución 276 de 18 de mayo de 2018, mediante la cual se dio cumplimiento a la sanción disciplinaria impuesta al accionante. Advirtió que contra el fallo proferido por la Procuraduría General de la Nación el 31 de enero de 2011, mediante el cual se le impuso al actor la sanción disciplinaria, este presentó demanda de nulidad ante la Sección Segunda del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 13 de junio de 2013, denegó las pretensiones de la demanda, por lo que lo pretendido es demandar de nuevo una decisión que ya se encuentra en firme.

I.5.2.- La Procuraduría General de la Nación solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda en lo que respecta a la entidad, toda vez que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener injerencia alguna en la posible vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor, ni tampoco es la autoridad encargada de satisfacer sus pretensiones, por tratarse de asuntos que desbordan las facultades legales en materia de su competencia. I.5.3.- El Tribunal solicitó que se deniegue la presente acción de tutela, debido a que no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales alegados por el actor y, además, la providencia cuestionada se profirió ajustada a derecho y de conformidad con la normativa vigente y aplicable al caso concreto.

I.5.4.- El Juzgado solicitó que se declare improcedente el amparo solicitado, toda vez que no existe vulneración de los derechos fundamentales alegados y lo pretendido por el actor es convertir la presente acción de tutela en una instancia adicional a las establecidas por el legislador, lo que desnaturaliza el objeto del presente mecanismo constitucional.

Indicó que tal y como se expuso en los proveídos cuestionados, únicamente los actos definitivos son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, señaló que los actos de ejecución se encuentran excluidos de dicho control, pues a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, sino que se expiden a efectos de materializar o ejecutar las decisiones adoptadas por la Administración. Finalmente, sostuvo que en el presente caso los actos definitivos son las decisiones de 16 de agosto de 2010 y 31 de enero de 2011, mediante las cuales la Procuraduría General de la Nación le impuso una sanción disciplinaria al actor y contra dichos actos administrativos, aquel presentó demanda de nulidad ante la Sección Segunda del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 13 de junio de 2013, denegó las pretensiones de la demanda.

II.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera, mediante sentencia de 19 de junio de 2020, declaró improcedente la presente solicitud de amparo, por considerar que no se cumple el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional. Precisó que los argumentos expuestos por el accionante en el escrito de tutela, frente a sus inconformidades referentes a la ejecutoria de la sanción disciplinaria y la procedencia de demandar el supuesto acto ficto y la Resolución 276 de 2018, fueron los mismos que puso de presente en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Juzgado de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales fueron resueltos a cabalidad por el Tribunal accionado al resolver el recurso de alzada.

Resaltó que lo pretendido por el accionante es reabrir el debate resuelto en el proceso ordinario y convertir la acción de tutela en una tercera instancia en la que se ventilen los aspectos definidos por el juez de la causa, por ser contrarios a sus pretensiones. Respecto al argumento del actor relativo a que las autoridades judiciales cuestionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y en error inducido, por interpretación errada del artículo 32 de la Ley 734 de 2002, señaló que no podía hacer ningún pronunciamiento al respecto, toda vez que dicho aspecto no había sido objeto de decisión en los proveídos censurados; y, además, hacer un análisis sobre ello en sede de tutela resultaría improcedente, por cuanto el juez constitucional no puede pronunciarse sobre los asuntos que deben ser resueltos por el juez ordinario.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN En actor reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y solicitó que se tenga por superado el requisito de la relevancia constitucional. Sostuvo que es un error considerar que no existe relevancia constitucional si se citan los argumentos empleados en el recurso de la vía ordinaria para alegarlos en la acción de tutela, pues, por el contrario, dichos argumentos son tan relevantes que debieron ser acogidos desde el propio recurso en el proceso ordinario y, por no ser así, deben ahora ser valorados por el juez de tutela para determinar su verdadera relevancia constitucional.

Afirmó que no es cierta la afirmación del a quo sobre la supuesta ausencia de pronunciamiento respecto del término de prescripción, por no haber sido objeto de decisión en la providencia cuestionada, pues el Tribunal en el proveído de 15 de noviembre de 2019, mediante el cual confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, precisó: “[…] Conforme a lo anterior, entiende esta Sala que a partir del levantamiento del fuero sindical se contabilizará el término de ejecutoria de la sanción, y en ese orden los fallos fueron proferidos por el Juzgado 25 laboral del Circuito de Bogotá el 4 de diciembre de 2017 y confirmado por el Tribunal Superior de Bogotá - Sala Laboral el 9 de mayo de 2018 […]”.

Sostuvo que teniendo en cuenta que existe una duda evidente respecto del momento a partir del cual se deben contar los cinco (5) años de prescripción de la sanción administrativa, las autoridades judiciales accionadas debieron optar por la más favorable a su caso. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.  … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto los proveídos de 17 de julio y 15 de noviembre de 2019, proferidos por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, por medio de los cuales se rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-35-017-2019-00144-00.

A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y error inducido, al interpretar de manera errada el artículo 32 de la Ley 734 de 2002, que establece que el término de prescripción de la sanción disciplinaria es de cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria del fallo que impuso la sanción. Además, el actor sostuvo que el acto ficto que se generó con ocasión de no ser resueltos los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la decisión de 25 de junio de 2017, a través de la cual se denegó la solicitud de prescripción de la sanción disciplinaria, sí es un acto demandable, toda vez que al negarse tal declaración de prescripción se está modificando o extinguiendo un derecho de carácter particular.

Agregó que, respecto de la Resolución 276 de 18 de mayo de 2018, a través de la cual se dio cumplimiento a la sanción disciplinaria que le fue impuesta y se le notificó su desvinculación del cargo que ocupaba en la Beneficencia de Cundinamarca, adujo que se trata de un acto administrativo complejo susceptible de control judicial. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Tercera mediante sentencia de 19 de junio de 2020, en la que declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que no se cumplía el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional.

El actor impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos de la acción de tutela que, a su juicio, daban cuenta de que si se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional. Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la Jurisprudencia Constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional[5], de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».[6] Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[7], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: « […] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[8]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [[9]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[10]].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[11]].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[12]].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[13]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[14]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]». (Resaltado fuera del texto).

En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca el accionante como fundamento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales son los mismos que fueron puestos a consideración de los jueces de instancia en el recurso de apelación contra la decisión de primer grado que rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que los actos administrativos demandados no eran susceptibles de control jurisdiccional.

Así se desprende de la lectura del recurso de apelación y su comparación con el escrito de tutela, como se explica a continuación: “[…] En el caso concreto relativo a la negativa a conceder la prescripción de la sanción, y acto ficto fruto del silencio administrativo negativo que creó la inacción de las demandadas en relación con los recursos, y para desvirtuar lo afirmado por el despacho en el sentido de que esas dos decisiones son actos que no pueden ser demandados ante la jurisdicción, procedo a señalar de qué manera la negativa cuestionada, en efecto y contrario a lo afirmado por el a quo, modifica, reconoce negativamente y extingue situaciones jurídicas y derechos subjetivos concretos.

(…) Valga anotar que sobre el caso particular, por ser poco común que transcurran cinco años de existir una sanción disciplinaria en firme que no se ejecuta dentro de ese tiempo, no hay jurisprudencia exacta que se refiera al caso concreto, no obstante lo cual es importante señalar que el fenómeno de la prescripción es un derecho del disciplinado a no soportar indefinidamente la carga de una sanción no ejecutada, fenómeno que además de estar regulado por el inciso primero del artículo 32 de la Ley 734 de 2000, lo está en el propio CPACA, que trae consigo el inciso 3º del artículo 52 una figura jurídica similar para las atribuciones sancionatorias de la administración pública en general, que impide su ejecución después de cinco años.

(…) En relación con la resolución de la Beneficencia de Cundinamarca, número 276 de 18 de mayo de 2018, que decide ejecutar una sanción disciplinaria prescrita, de la cual la administración ejerció el silencio administrativo negativo alterando el alcance de la decisión inicial en relación con la vigencia de esta (…). El a quo, estima que la resolución demandada, no es demandable porque, “es un acto de ejecución en el cual la autoridad realiza actividades necesarias para cumplir las órdenes contenidas en el acto administrativo definitivo”; dejando de lado que el acto que se pretende cumplir con dicha resolución, es decir la sanción disciplinaria proferida por la Procuraduría General de la Nación el 16 de agosto de 2010, confirmada el 31 de enero de 2011, cuya ejecutoria acaeció el 16 de febrero de 2011 en contra del suscrito e inejecutada por más de cinco años desde esa fecha, se encuentra prescrito, con lo cual la decisión de las autoridades demandadas no obedece ya al estricto cumplimiento del deber mediante un acto que lo materialice, sino a un verdadero acto expedido con abuso del derecho, falsa motivación e infracción a las normas en que debía fundarse, pese a haberse expedido a sabiendas de que no se había adoptado una decisión motivada definitiva sobre la petición de declaración de prescripción elevada por el suscrito demandante […]”.

Dichos argumentos fueron contestados ampliamente por el Juez ad quem a través de proveído de 15 de noviembre de 2019, que al efecto explicó: “[…] Lo pretendido en el presente medio de control es que se declare nula la decisión, fruto del silencio administrativo negativo conjunto entre la Procuraduría General de la Nación y la Beneficencia de Cundinamarca en relación con el recurso de reposición y en subsidio apelación presentado el 4 de julio de 2017 en contra de la decisión de 25 de junio de 2017, mediante la cual no accedió a la solicitud de prescripción de la sanción disciplinaria principal y accesoria, la Resolución No. 276 de mayo de 2018, por la cual se da cumplimiento a la sanción disciplinaria.

El Consejo de Estado en su jurisprudencia ha precisado que los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de control de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la República.

Ahora bien, de la documental anexa al expediente se evidencia que los actos administrativos demandados son el recurso de reposición y en subsidio apelación presentado el 4 de julio de 2017 en contra de la decisión del Oficio BEN-CG-5000 No. 419 de fecha 13 de junio de 2017 recibida el 25 de junio de 2017, y la Resolución 276 de mayo de 2018, por la cual se da cumplimiento a la sanción disciplinaria.

Al respecto, es necesario señalar, que la demanda contra los supuestos actos fictos de la Procuraduría General de la Nación, en relación con la prescripción de la ejecución de la sanción, no son actos demandables en la medida que de conformidad con lo establecido en el numeral segundo del artículo 172 de la ley 734 de 2002, a quien corresponde hacer efectiva la sanción esa al nominador, que en este evento, es a la Beneficencia de Cundinamarca, y no a la Procuraduría General de la Nación, entidad que ejerció la potestad disciplinaria, de conformidad con la referida ley.

Es de señalar, que como lo afirma el recurrente y reposa en el expediente, la Procuraduría General de la Nación una vez elevada la solicitud de prescripción de la sanción disciplinaría, de manera oportuna, en oficio que reposa a folio 111, la remitió al Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, entidad competente para la ejecución de la sanción; por lo que se reitera, que no hay lugar a establecer que existió el silencio administrativo negativo y por ende la eventual configuración de acto ficto, que conduzca a la posibilidad de ejercer el mecanismo de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendido por el demandante, dado que el referido órgano de control no era el competente para ejecutar la sanción. Ahora bien, respecto de la Resolución No. 276 de mayo de 2018, por medio de la cual se da cumplimiento a una sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Ernesto Castañeda Ravelo, es claro que este no es un acto demandable, pues es un acto de ejecución que no modifica o extingue la situación del accionante, por lo tanto no se puede ejercer control jurisdiccional.

Conforme a lo anterior, ha sostenido la jurisprudencia que solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la actuación administrativa; ya que estos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tiene trascendencia en el mundo jurídico.

En este orden, se observa que en la demanda la solicitud de 22 de febrero de 2016 por el cual se solicita se declare la prescripción de la sanción disciplinaria impuesta por haber transcurrido más de 5 años de que trata el artículo 32 de la Ley 34 de 2002 al quedar la sanción ejecutoriada el 16 de febrero de 2011; la cual es reiterada el 3 de noviembre de 2016, y remitida por competencia a la Beneficencia de Cundinamarca y negada el 13 de junio de 2017 “manifestando el demandante que el término de ejecutoria de la sanción disciplinaria comienza a correr a partir de la ejecutoria de la providencia que disponga el levantamiento del fuero sindical el cual es conocido por el Juzgado 25 laboral del Circuito de Bogotá en curso para audiencia de fallo de 29 de agosto de 2017”.

Decisión contra la cual se interpone los recursos de reposición, subsidiario de apelación el 4 de julio de 2017, los cuales no fueron resueltos. Conforme a lo anterior, entiende esta Sala que a partir del levantamiento del fuero sindical se contabilizará el término de ejecutoria de la sanción, y en ese orden los fallos fueron proferidos por el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá el 4 de diciembre de 2017 y confirmado por el Tribunal Superior de Bogotá –Sala Laboral, el 9 de mayo de 2018 […]”.

Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o los demás derechos invocados por el peticionario.

Por el contrario, se destaca que todos sus argumentos, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por los jueces de instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición del accionante, lo cual resulta improcedente. Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha rechazado acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 2018[15], en la que se sostuvo: «[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]»(Resaltado fuera del texto).

Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 2017[16], se indicó: « […] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]».(Resaltado fuera del texto).

En suma, para la Sala, no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en las providencias objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se rechazó la demanda por haberse presentados contra actos administrativos no enjuiciables ante la jurisdicción. Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional.

Adicional a lo anterior, cabe señalar que frente a la inconformidad del actor relativa a que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y error judicial, por la indebida interpretación del artículo 32 de la Ley 734 de 2002, esta Sala comparte lo manifestado por el a quo frente a la improcedencia de la presente acción constitucional para pronunciarse sobre asuntos que no fueron abordados en las providencias cuestionadas.

En efecto, la Sala advierte que si bien el Tribunal, en el proveído objeto de estudio, mencionó el término de prescripción de la sanción disciplinaria, lo cierto es que el objeto de las decisiones aquí cuestionadas fue el rechazo de la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por haberse presentado contra actos administrativos no enjuiciables ante la jurisdicción, asunto que, como quedó visto en precedencia, fue ampliamente estudiado por los jueces de instancia. En consecuencia, la sola discrepancia con el análisis que se efectúa al decidir un asunto, no constituye la transgresión de derechos fundamentales, pues no se avizora en la providencia que se censura anomalías que acarreen la violación de las garantías constitucionales al debido proceso y acceso a la administración de justicia como lo aduce el accionante.

Asimismo, en el caso bajo estudio, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que, de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NotifICAR a las partes en la forma más expedita.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Sección Tercera. [2] En adelante el Juzgado. [3] En adelante el Tribunal. [4] “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. [5] Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [6] Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [[8]] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[9]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[10]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[11]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[12]] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [[13]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[14]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [15] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés.