ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia Revisada la demanda se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate jurídico y probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir del mismo, obtener que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó la reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el período de 1996 a 2009, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. (…) Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones.
(…) Aspectos que fueron analizados y definidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 2 de octubre de 2019, al confirmar la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…) Así las cosas, la Sala concluye que –como se estableció en el fallo de primera instancia– la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto ante los jueces ordinarios –procedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo–, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas.
(…) Aunado a lo anterior, conviene mencionar que, como se indicó, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela solo puede inmiscuirse en los asuntos que involucran la afectación de derechos fundamentales, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio, pues, pese a que la señora María Elena Toro de Benjumea alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, lo que verdaderamente pretende es que se revisen asuntos de naturaleza legal, analizados y definidos por los jueces naturales.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01386-01(AC) Actor: MARÍA ELENA TORO DE BENJUMEA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia de 18 de mayo de 2020, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda El 31 de marzo de 2020[1], la señora María Elena Toro de Benjumea, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital.
Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (trascripción de forma literal): “1. AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del (la) señor (a) MARÍA ELENA TORO DE BENJUMEA. “2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 02 de octubre de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados.
“3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 2.- Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante demandó a la Nación – Ministerio de Educación y al departamento de Risaralda, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la solicitud de “intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial”.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de dichos intereses “a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1996) hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013”. Por medio de sentencia de 30 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y condenó en costas a la parte vencida.
A instancias del recurso de apelación, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante fallo de 2 de octubre de 2019, confirmó “con modificación” la decisión de primera instancia y revocó la condena en costas a la parte demandante. 3.- Fundamentos de la acción La accionante indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en un defecto fáctico, porque no valoró las pruebas que acreditaban que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial, lo que implicaba que la demandante sí tenía derecho al pago de intereses moratorios.
Dijo que la autoridad judicial accionada omitió la valoración de los elementos probatorios allegados al proceso como: los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, las resoluciones que reconocieron el pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente y los oficios de certificación de la deuda, entre otros.
Añadió que en el proceso ordinario se demostró que, tras el proceso de descentralización educativa, las entidades demandadas transfirieron de una planta de personal a otra a la ahora accionante, con el mismo salario que devengaba en la primera, pese a que para el mismo cargo, el personal que laboraba para la entidad del orden municipal percibía salarios superiores, “de manera que, mi asistido tuvo que soportar por largos años dicha situación de desigualdad e inequidad laboral, que debía ser subsanada no solo con el pago retroactivo de las diferencias salariales dejadas de percibir durante dichos años, si no demás, resarciendo a los trabajadores por la tardanza incurrida, a través del reconocimiento de intereses de mora, pues la sola indexación, que no es más que la actualización del valor de la moneda, no comporta per se el componente indemnizatorio, solo el inflacionario”.
De otra parte, planteó que el defecto fáctico se configuró porque la autoridad judicial accionada tuvo acreditado, sin estarlo, que el proceso de la homologación y nivelación salarial tardó justificadamente 11 años, debido a las etapas procesales administrativas que debían surtirse; “pese a que no está probado en el proceso que la administración estuviera facultada legal o judicialmente para tomarse ese largo periodo de tiempo, no obstante considera que si fue un tiempo justificado y prudencial”.
En cuanto al defecto sustantivo, precisó (trascripción de forma literal): “… si la incorporación presupone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial; situación que no se observa en el presente caso, dado que del acervo probatorio, esto es, de la Resolución 1853 de 31 de diciembre de 2012, la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 y certificado de pago, se evidencia que la entidad canceló los salarios homologados a partir del año 2010 y el retroactivo adeudado para el período 1996 a 2009, en el año 2013.
“Todo lo cual demuestra, en contravía de lo argumentado por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, que las entidades demandadas si incurrieron en una mora injustificada en el pago de sus obligaciones laborales y que las entidades llamadas a responder, no pueden anteponer como posible excusa al cumplimiento oportuno de sus obligaciones, las trabas administrativas y burocráticas, pues el trabajador no puede soportar las consecuencias del actuar retardado del Estado.
“… el juzgador no solo tomó una decisión fundada en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso, sino que además, incurrió en una interpretación que no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable, claramente perjudicial y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial, por tanto, al establecerse que en efecto el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó tardíamente, se concluye que la parte demandada sí debe cancelar al actor la mora generada por el incumplimiento en su deber, con el resarcimiento o indemnización de los perjuicios que le causó, por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 27 de abril de 2020, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación de Risaralda, como terceros interesados en esta actuación. 4.2.- El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dijo que la sentencia cuestionada no incurrió en ninguno de los defectos alegados por la accionante y que la decisión de negar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios pretendidos, obedeció al estudio de las normas constitucionales y legales que regularon el proceso de descentralización de la educación y las distintas etapas que se deben llevar a cabo para homologar y nivelar cargos salarios del personal docente administrativo.
Dijo que, contrario a lo afirmado por la accionante, no se encontró acreditado que la mora de la administración en el pago del retroactivo, sino que se llevaron a cabo todas las etapas necesarias del proceso de homologación y nivelación salarial y que el pago de ese concepto, con la respectiva indexación, se realizó aproximadamente un mes después de su reconocimiento, tiempo que se consideró razonable.
Agregó que la decisión cuestionada se fundamentó en la jurisprudencia de la corporación que ha establecido que la indexación y los intereses moratorios reclamados “son conceptos disímiles y que los intereses moratorios al ser de carácter sancionatorio deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, lo que no se acreditó en el sub júdice, por lo que no tiene derecho a los mismos”.
Finalmente, señaló que lo que pretende la parte actora es convertir la presente acción en una tercera instancia para plantear nuevamente las inconformidades resueltas dentro del proceso y, en ese sentido, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la demanda. 4.3.- El Ministerio de Educación solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, por falta de legitimación en la causa por pasiva, tras considerar que no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la señora Toro de Benjumea. 4.4.- La Secretaría de Educación de Risaralda guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 18 de mayo de 2020, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, tras considerar que no se cumple el requisito de la relevancia constitucional, dado que se pretende “reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural”.
Añadió (trascripción literal con posibles errores incluidos): “… se observa que lo solicitado fue discutido, avocado y resuelto por la autoridad judicial, quien, precisamente, de conformidad con las pruebas obrantes al interior del proceso ordinario, y teniendo en cuenta el procedimiento legal y administrativo de homologación y nivelación salarial del personal docente, el cual, advirtió que requirió de varios ajustes y modificaciones, concluyó que no se incurrió en dilación injustificada y, por lo tanto, no había lugar a reconocer los intereses moratorios.
Además, advirtió que el pago de tal homologación y nivelación se efectuó debidamente indexado y en un tiempo razonable. Finalmente, advirtió que los intereses moratorios y la indexación son conceptos disímiles, que los primeros al ser de carácter sancionatorio deben estar debidamente acreditados, y comoquiera que en el caso concreto no se demostró una mora arbitraria, no había lugar a reconocerlos.
“7.1.13. En esa medida, la Sala advierte que el objeto del debate principal ya se estudió en el proceso ordinario, en el cual la autoridad judicial explicó los motivos por los cuales consideraba que no había lugar a reconocer las pretensiones de la demanda. “7.1.14. De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el presente asunto no se puede evidenciar prima facie una vulneración a las garantías que integran el debido proceso constitucional, pues durante el trámite ordinario se le otorgaron a la accionante la totalidad de garantías y oportunidades para ejercer su defensa técnica y directa dentro del mismo.
“7.1.15. En esa medida, como puede advertirse, si bien la parte accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a controvertir la decisión adoptada. “7.1.16. Resulta evidente que, al controvertir la decisión por vía de tutela, con los mismos argumentos expuestos en la oportunidad procesal pertinente, este mecanismo de amparo se entabló para revivir una discusión ya superada en un trámite agotado y no así para poner de manifiesto una amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
“7.1.17. La Sala considera que el hecho de que la autoridad judicial haya negado las pretensiones de la demanda, no significa la transgresión de su derecho al debido proceso. Por cuanto, en virtud del principio de autonomía funcional, el juez está facultado a resolver los asuntos de su competencia con libertad interpretativa, siempre en aplicación de la ley –concebida en su acepción amplia–.
“7.1.18. En esa medida, como el caso analizado es un reflejo del principio de autonomía judicial, donde no se advierte prima facie la transgresión a las garantías constitucionales que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso, ni un actuar caprichoso por parte del juez que resolvió el asunto, pues la autoridad judicial accionada explicó los motivos por los cuales consideró que no había lugar a reconocer intereses moratorios, de ahí que no se encuentra superado el requisito de la relevancia constitucional de la tutela contra providencias judiciales”. 6.- La impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión y sostuvo que sí se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional, para lo que dijo que no es cierto “que los mismos fundamentos que sirvieron de base en la actuación administrativa, son ahora utilizados para fundamentar la presente acción constitucional, pues del escrito de la tutela sí es posible evidenciar la sustentación de cada derecho fundamental invocado y por ende la relevancia constitucional de la misma”.
Agregó que “… el hecho de que se traigan a colación argumentos jurídicos planteados en el proceso ordinario (que por lo demás hace parte de los requisitos generales de la tutela), no quiere decir que estos sean única y exclusivamente los fundamentos de la acción constitucional. Precisamente parte de estos argumentos jurídicos, conforman la esencia de la tutela, pues precisamente la inadecuada aplicación e interpretación de estos, dan génesis a la vulneración de derechos fundamentales alegados”.
Insistió en que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B profirió una decisión arbitraria, que no encuentra soporte normativo y que desborda el poder discrecional que la Constitución Política le ha otorgado al juzgador. Así mismo, reprodujo los argumentos planteados en la demanda de tutela para fundamentar la configuración del defecto fáctico.
Indicó que la decisión cuestionada vulneró los derechos al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital, al no accederse a la reparación integral del daño sufrido, consistente, de un lado, en devengar por cerca de 14 años un salario inferior al que legalmente le correspondía y, del otro, por permanecer cerca de 16 años a la espera de un retroactivo salarial.
Por último, adujo (trascripción literal con posibles errores incluidos): “En el presente caso la posición dominante del Estado, a través de la rama jurisdiccional, desconoce de plano la debilidad del trabajador frente a su patrono al negarle los derechos reclamados, en tanto que la misma Constitucional nacional prevé favorecer al trabajador en caso de duda en la aplicación de las fuentes formales de derecho, como son en este caso las normas en torno al proceso de descentralización de la educación, y el deber legal que éstas le imponían a la administración de adelantar la homologación y nivelación de cargos previo al traslado del personal – tarea que no se cumplió; y de otra parte, al deber jurídico del Estado de resarcir integralmente los daños antijurídicos sufridos por los ciudadanos, dentro de los cuales, entre otros, se encuentran los daños materiales directos, el lucro cesante y las oportunidades perdidas, con base en lo consagrado en los artículos 2, 58 y 90 de la Carta Política, así como el art. 16 de la Ley 446 de 1998; de allí que, al verificar que incumplimiento por parte del Estado en reconocimiento y pago de las acreencias laborales, es deber del Juez a través de su providencia, ordenar el resarcimiento a que haya lugar; que para el presente caso, corresponde más allá de la simple indexación, el pago de intereses moratorios, dado su carácter indemnizatorio”.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[2]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[3].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[4]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[5].
Conviene mencionar que, cuando se controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’[6].
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.- El caso concreto La Subsección –tal y como se afirmó en el fallo de primera instancia– considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, tal como pasa a explicarse.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’[7] y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. “Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’[8]. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’[9].
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’[10].
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[11] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[12]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Revisada la demanda se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate jurídico y probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir del mismo, obtener que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó la reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el período de 1996 a 2009, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones.
Lo anterior, se evidencia si se tiene en cuenta que en ese recurso se señaló –al igual que se hizo en la demanda de tutela– que “… hay un evidente error de interpretación fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente que se diga que la nivelación y homologación salarial se canceló en tiempo oportuno, cuando del acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1996 – 2009 y solo fue cancelada entre los años 2012 – 2014, es decir, aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la trasferencia de personal…”.
En dicho recurso se añadió (trascripción literal con posibles errores incluidos): “… deja de lado la juzgadora, que el debido proceso administrativo es un conjunto de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el resguardo del derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados, guardando estresa relación con los principios constitucionales de la igualdad, moralidad, la eficacia, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, favorabilidad laboral, entre otros, por lo cual entre las garantías mínimas que se deben garantizar, es que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas, es por esto que es obvio que el personal administrativo que fue transferido de un ente al otro, debió percibir de manera inmediata la homologación de sus salarios (o por lo menos no 15 años después), situación que como no se dio hace reprochable y evidente el retardo, pues con tan solo ver los actos administrativos con los que se paga el retroactivo, se evidencia que casi 15 años después, se les canceló el retroactivo al que tenían derecho.
“(…) Sustenta la negativa del juzgador de primera instancia, además, argumentando la incompatibilidad entre la indexación e intereses de mora como consecuencia del pago de salarios y prestaciones sociales, al considerar que ambos conceptos devienen de una causa en común, cual es la devaluación de la moneda, de manera que, con reconocimiento de ambos emolumentos se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma razón, argumento incierto, pues no se debe concluir que la naturaleza de ambos sea la misma, debido a que, si se dice que el reconocimiento de la indexación y de los intereses de mora son incompatibles es porque su naturaleza misma indica que son conceptos totalmente diferentes y ¿si son diferentes, como puede predicarse un doble pago?”[13].
Aspectos que fueron analizados y definidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 2 de octubre de 2019, al confirmar la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “En ese entendido, si bien es cierto por medio de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, se le reconoció y ordenó el pago en favor de la señora María Elena Toro de Benjumea la deuda del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento de Risaralda, en este caso, por el periodo comprendido entre 1996 a 2002; también lo es que, en modo alguno el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda incurrió en alguna dilación del pago, puesto que, de conformidad a lo establecido en los anteriores acápites, se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial.
“En este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida.
“Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala puede establecer que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el mes de enero de 2013, según consta en certificación que obra a folio 13 del expediente, trascurrió aproximadamente un mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.
“En tal virtud, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando la actora no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, en tanto no incluyó los intereses moratorios.
“De igual modo, la Sala consideró oportuno resaltar que en el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Segunda de la Corporación cuya jurisprudencia ha sido pacífica al resolver casos similares al que ahora se estudia, verbigracia, la Subsección B en sentencia del 28 de septiembre de 2017, en la cual se indicó lo que a continuación se transcribe a continuación: ‘( )’.
“En igual sentido se ha pronunciado la subsección homologa mediante sentencia del 7 de diciembre de 2017, por la cual se ha sostenido lo siguiente: ‘(…)’. “El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado mediante reciente sentencia del 23 de agosto de 2018, por la Subsección B, así: ‘(…)’. “De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuéstales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido a la señora María Elena Toro de Benjumea”.
Así las cosas, la Sala concluye que –como se estableció en el fallo de primera instancia– la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto ante los jueces ordinarios –procedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo–, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas.
Aunado a lo anterior, conviene mencionar que, como se indicó, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela solo puede inmiscuirse en los asuntos que involucran la afectación de derechos fundamentales, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio, pues, pese a que la señora María Elena Toro de Benjumea alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, lo que verdaderamente pretende es que se revisen asuntos de naturaleza legal, analizados y definidos por los jueces naturales.
Al respecto, se ha considerado (transcripción literal): “4.2.3. Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
“… lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”[14]. De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora, dado que no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de mayo de 2020, por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Enviado por correo electrónico. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [6] Original de la cita: “SU-050 de 2017”. [7] Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. [8] Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. [9] Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. [10] Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. [11] Sentencia T–422 de 2018. [12] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Documentos allegados con la demanda de tutela. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.