ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – El tutelante ya retornó al país / SOLICITUD DE VUELO HUMANITARIO / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus COVID-19 [L]a Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en cumplimiento al requerimiento efectuado a través de auto de 6 de agosto de 2020, informó que «el señor [D.O.D.V] abordó el vuelo humanitario que operó la aerolínea Viva Air el día 2 de junio del presente año, tal como lo demuestra el listado de vuelo adjunto», por lo que solicitó declarar la carencia de objeto por hecho superado, dado que las pretensiones del actor fueron satisfechas por esa cartera Ministerial.
(…) En atención a lo anterior, y comoquiera que el artículo 86 de la Carta Política, prevé la acción de tutela como un mecanismo por medio del cual se busca la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, amenazados o conculcados por la acción o la omisión de una autoridad pública o de determinados particulares. Como consecuencia de ello, resulta claro que, al desaparecer las causas o motivos de la afectación, la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
(…) La Corte Constitucional ha entendido el concepto de la carencia actual de objeto como «la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados». (…) En ese contexto, para la Sala la presente acción de amparo carece de objeto, en tanto que lo pretendido por el actor, esto es, el retorno a Colombia desde la ciudad de Buenos Aires (Argentina), es un hecho que se materializó a través del vuelo humanitario realizado el 2 de junio de 2020.
(…) Por lo anterior, la Sala advierte que, en el caso objeto de estudio, se configuró el fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que durante el trámite de la presente acción constitucional desaparecieron los motivos por los cuales el accionante promovió la solicitud de amparo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-00998-01(AC) Actor: DIEGO ORLANDO DAZA VIVAS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por el ciudadano Diego Orlando Daza Vivas, en contra de la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de amparo de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
El ciudadano Diego Orlando Daza Vivas presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Embajada de la República de Colombia en Argentina y del Departamento de Migración Colombia, con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales a la «libertad de locomoción, vida, salud, seguridad social y dignidad humana», los cuales estima vulnerados debido a la imposibilidad de retornar a Colombia desde la ciudad de Buenos Aires (Argentina), en virtud del marco de excepcionalidad decretado por ambos países para la contención del virus Covid-19.
II. LOS HECHOS 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 3. Refirió que, por motivos académicos, ingresó a Argentina el 12 de marzo de 2020, sin embargo, el 15 del mismo mes y año el Gobierno de ese país cerró las fronteras para evitar la propagación del virus Covid-19. 4.
Señaló que «el gobierno Argentino por motivos sanitarios aplazó de forma indefinida la realización de exámenes de ingreso, de igual forma se aplazaron los trámites administrativos para obtener DNI argentino». 5. Relató que los recursos económicos con los que contaba se le acabaron, por lo que no tiene como «solventar mi estadidad (sic) en argentina, y no puedo obtener más recursos dado mi estado de extranjero no puedo desempeñar mi trabajo como médico». 6.Resaltó que «aunque la salud en argentina es pública, quienes no tenemos residencia permanente a la hora de ser atendidos, la prioridad será a los nacionales, es entendible ya que no tengo la residencia permanente en Argentina, por lo tanto, nuestra vida corre alto riesgo al no tener una atención medica prioritaria». 7.
Finalmente, expuso que por su profesión de médico puede ser de gran ayuda en Colombia para atender la emergencia sanitaria. III. LAS PRETENSIONES 8. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Ordenar a quien corresponda realizar los respectivos trámites burocráticos para realizar el retorno a Colombia. 2. Ordenar a la fuerza aérea colombiana realizar los vuelos humanitarios, ya que no cuento con los recursos económicos para costear un vuelo comercial […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 9. La magistrada de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 27 de abril de 2020, admitió la presente acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Embajada de la República de Colombia en Argentina y del Departamento Migración Colombia, para efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa. 10.
Mediante auto de 6 de agosto de 2020, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso, en el trámite de segunda instancia, dispuso requerir al Ministerio de Relaciones Exteriores para que informara si el ciudadano Diego Orlando Daza Vivas fue incluido en algunos de los vuelos humanitarios que se han realizado desde Buenos Aires (Argentina) a Colombia.
V. INTERVENCIONES 11. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas, se pronunciaron en los siguientes términos: 12. V.1. La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República rindió informe en los siguientes términos: 13. En primera medida, indicó que con la presente acción de tutela se desconoce el principio de subsidiariedad del amparo constitucional, en tanto se pretende controvertir un acto administrativo de carácter general y abstracto. 14.
Seguidamente, sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que la Presidencia de la República no representa a la Nación frente a actos de Gobierno. 15. Por último, aseguró que la vulneración alegada por el actor no existe; sin embargo, en caso de accederse al amparo solicita que: «no se dicten órdenes que obliguen a las autoridades colombianas a garantizar resultado (un vuelo) que depende de otras autoridades respecto de las que no se tiene jurisdicción ni poder coercitivo, así como tampoco las obligan a pretermitir, autorizar y avalar vuelos humanitarios sin serlo y sin el cumplimiento estricto de lo dispuesto en la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020, como tampoco las que ordenar usar presupuesto destinado para enfrentar la crisis por la que atraviesa el país por la presencia de la enfermedad COVID-19 y el volátil y rápido contagio del virus que le da origen». 16.
V.2. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Especial Migración Colombia, rindió informe en el que advirtió que carece de legitimación en la causa por pasiva en tanto que, en su criterio: i) no tiene competencia para atender las pretensiones incoadas por el accionante; y ii) no ha vulnerado de manera alguna las garantías constitucionales que se aducen transgredidas, pues dentro de sus funciones, no se encuentra la de formular o ejecutar actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior o ejercer ante las autoridades del país donde se encuentren, las acciones pertinentes para su repatriación. 17.
En ese sentido, añadió que tampoco tiene competencia para ordenar el levantamiento de las medidas adoptadas por el Gobierno de Argentina, ni para suspender los efectos de las medidas sanitarias impuestas precisamente para proteger la vida y salud de todo el pueblo colombiano, dado que su órbita funcional, se circunscribe al control migratorio tanto de ingreso como de salida del país de ciudadanos nacionales y extranjeros. 18.
V.3. La Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, rindió informe a través del cual solicitó negar el amparo deprecado dentro del mecanismo de amparo de la referencia, al considerar que no existe acción u omisión a cargo de esa cartera ministerial que vulnere los derechos fundamentales del tutelante. 19.
Lo anterior con fundamento en que «ha realizado todo el proceso de registro de connacionales – opcionales pasajeros- para un vuelo especial por razones humanitarias, sin embargo, las condiciones actuales que atraviesa la República de Argentina hacen que un vuelo procedente de dicho Estado represente alto riesgo para la salud pública en Colombia debido al riesgo de contagio comunitario por población asintomática». 20.
Sumado a lo anterior, indicó que «al señor DIEGO ORLANDO DAZA VIVAS, se le ha prestado la asistencia consular que permiten las circunstancias generadas por la pandemia del Covid-19, en cumplimiento de las disposiciones de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, incorporada a la legislación colombiana por la Ley 17 de 1971 y con total respeto de las leyes y reglamentos del Estado receptor».
VI. EL FALLO IMPUGNADO 21. Mediante sentencia de 11 de mayo de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la solicitud de amparo de la referencia, con base en las siguientes consideraciones: 22. Precisó que el Gobierno Nacional ha adoptado un conjunto de medidas para afrontar la emergencia, entre las que destaca la del aislamiento de carácter obligatorio y, en materia de tránsito y transporte aéreo, destaca que, a través del Decreto 439 de 2020, se restringió, por razones de interés público, el desembarque en territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea. 23.
Señaló que las autoridades accionadas no vulneraron los derechos fundamentales del actor, por cuanto «la restricción del derecho de locomoción se encuentra razonable y proporcional en tamiz de su núcleo esencial, como medida eficaz para mitigar la propagación de la pandemia del coronavirus COVID -19 y buscar el retorno a la normalidad, de acuerdo con los estudios realizados por la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD - OMS». 24.
En sustento a lo anterior, añadió lo siguiente: […] las autoridades accionadas han surtido en órbita de sus competencias, lo de su cargo en garantía del derecho de repatriación voluntaria y con fines a que la limitación al derecho de libre locomoción, material y objetivamente, no afecte su núcleo esencial. Así evidencia el trámite cumplido por el CONSULADO DE COLOMBIA EN BUENOS AIRES ARGENTINA en reciprocidad con el señor DIEGO ORLANDO DAZA VIVAS, para formalizar los requisitos exigidos para su retorno al territorio nacional y en virtud del cual encuentra en el censo de los connacionales a repatriar a Colombia, una vez la evolución de la situación sanitaria al interior de Argentina y de las medidas que en ejercicio autónomo de su soberanía tome dicho Estado, y de la disminución del riesgo para la salud pública en el territorio Colombiano, lo hagan posible.
Panorama en el que precisa señalar, que no encuentra probada la vulneración al derecho de igualdad del señor DAZA VIVAS, como quiera que si bien es de público conocimiento y consecuentemente configura un hecho notorio, que con posterioridad al cierre del Aeropuerto El Dorado y de las demás terminales áreas, terrestres y fluviales del país, el 23 de marzo de 2020, se han realizado vuelos humanitarios internacionales, y a la fecha no se ha concretado el suyo, de ninguno de los referidos vuelos humanitarios encuentra probado la identidad de situación fáctica, conforme evidencia del solo hecho que trata de diferentes territorios […]. 25.
El a quo, pese a que no encontró acreditado la vulneración de los derechos fundamentales del accionante estimó pertinente “reconvenir” a las entidades accionadas para que «sigan gestionando lo propio en ámbito de la soberanía del Estado Colombiano, y concurrente, ante las autoridades Argentinas, con fines a concretar coordinadamente, el retorno del señor DAZA VIVAS al territorio nacional, tan pronto la evolución de la situación sanitaria al interior de Argentina y del territorio Colombiano lo permitan». 26.
En ese orden de ideas, revolvió lo siguiente: […]
PRIMERO. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, y el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, por las razones expuestas.
SEGUNDO. No tutelar los derechos fundamentales de locomoción, igualdad, salud, vida e integridad personal del señor DIEGO ORLANDO DAZA VIVAS, de conformidad con las razones expuestas.
TERCERO. Reconvenir a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, a la EMBAJADA DE COLOMBIA EN AUSTRALIA y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, a efectos que sigan gestionando lo propio en ámbito de la soberanía del Estado Colombiano, y concurrente, ante las autoridades Argentinas, con fines a concretar coordinadamente, el retorno del señor DIEGO ORLANDO DAZA VIVAS, al territorio nacional, tan pronto la evolución de la situación sanitaria al interior de Argentina y del territorio Colombiano lo permitan.
Propendiendo además y mientras se realiza el retorno, por garantizar, los derechos fundamentales de vida, salud e integridad personal del señor DIEGO ORLANDO DAZA, en especial la prestación de servicios médico- asistenciales que requiera […]. VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 27. La parte accionante, en escrito de 19 de mayo de 2020, impugnó en tiempo la sentencia de primer grado, reiterando, en líneas generales, los argumentos consignados en la demanda de tutela para efectos de señalar que considera que sus derechos constitucionales fundamentales continúan siendo transgredidos por las entidades aquí accionadas. 28.
Además de ello, afirmó que: […] Si bien, la restricción de circulación debido a las especiales circunstancias declaradas, fundada en la pandemia del Covid-19, con el Decreto 439 de 2020 se consideró la posibilidad de adelantar vuelos humanitarios a fin de proteger derechos fundamentales. Aunque a la fecha he recibido llamadas por parte de la cancillería y el consulado de Colombia, a la fecha no he sido tenido en cuenta para la repatriación en los vuelos humanitarios que se han adelantado, aun cuando he cumplido con todos los trámites y requisitos requeridos para volver a Colombia.
No tengo idea de las circunstancias especiales que examinan para escoger a las personas que irán en los vuelos humanitarios, pero mi situación es precaria teniendo en cuenta que se me están acabando los recursos debido a que no puedo trabajar en Argentina y mi familia también está atravesando una situación económica difícil, que impide que me envíen recursos suficientes […].
(negrillas de la Sala) 29. Por los anteriores argumentos, solicitó revocar el fallo de primera instancia, como consecuencia de ello, se acceda a su solicitud de amparo. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 30. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por el ciudadano Diego Orlando Daza Vivas, en contra de la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VIII.2. Problema Jurídico 31. De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[1], la Sala debe establecer: a) 32. Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. b) 33.
Si la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Embajada de la República de Colombia en Argentina y el Departamento Migración Colombia, vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, al no adelantar las gestiones pertinentes para que pueda retornar a Colombia desde la ciudad de Buenos Aires (Argentina).
VIII.3. El caso concreto 34. El ciudadano Diego Orlando Daza Vivas solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la «libertad de locomoción, vida, salud, seguridad social y dignidad humana» y que, como consecuencia de ello, se ordene a la Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Embajada de la República de Colombia en Argentina y al Departamento de Migración Colombia, adelantar las gestiones pertinentes para que pueda retornar a Colombia desde la ciudad de Buenos Aires (Argentina). 35.
La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 11 de mayo de 2020, negó la solicitud de amparo deprecada por el actor, al considerar, en síntesis, en que: i) «la restricción del derecho de locomoción se encuentra razonable y proporcional en tamiz de su núcleo esencial, como medida eficaz para mitigar la propagación de la pandemia del coronavirus COVID -19 y buscar el retorno a la normalidad»; y ii) «las autoridades accionadas han surtido en órbita de sus competencias, lo de su cargo en garantía del derecho de repatriación voluntaria y con fines a que la limitación al derecho de libre locomoción, material y objetivamente, no afecte su núcleo esencial». 36.
El accionante, en su escrito de impugnación, sostuvo que, pese a que ha cumplido todos los requisitos para retornar a Colombia y a que ha «recibido llamadas por parte de la cancillería y el consulado de Colombia, a la fecha no he sido tenido en cuenta para la repatriación en los vuelos humanitarios que se han adelantado». 37. Ahora bien, la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en cumplimiento al requerimiento efectuado a través de auto de 6 de agosto de 2020, informó que «el señor DIEGO ORLANDO DAZA VIVAS abordó el vuelo humanitario que operó la aerolínea Viva Air el día 2 de junio del presente año, tal como lo demuestra el listado de vuelo adjunto», por lo que solicitó declarar la carencia de objeto por hecho superado, dado que las pretensiones del actor fueron satisfechas por esa cartera Ministerial. 38.
En atención a lo anterior, y comoquiera que el artículo 86 de la Carta Política, prevé la acción de tutela como un mecanismo por medio del cual se busca la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, amenazados o conculcados por la acción o la omisión de una autoridad pública o de determinados particulares. Como consecuencia de ello, resulta claro que, al desaparecer las causas o motivos de la afectación, la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial[2]. 39.
La Corte Constitucional ha entendido el concepto de la carencia actual de objeto como «la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados»[3]. 40. Ahora bien, el fenómeno previamente descrito, puede materializarse a través de las siguientes figuras, a saber: […] (i) Daño consumado (…) (ii) Hecho superado, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, se superó la afectación y resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, no se encuentran afectados ni amenazados (regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991).
Y, (iii) Acaecimiento de una situación sobreviniente […][4]. (negrillas de la Sala) 41. En ese contexto, para la Sala la presente acción de amparo carece de objeto, en tanto que lo pretendido por el actor, esto es, el retorno a Colombia desde la ciudad de Buenos Aires (Argentina), es un hecho que se materializó a través del vuelo humanitario realizado el 2 de junio de 2020. 42.
Por lo anterior, la Sala advierte que, en el caso objeto de estudio, se configuró el fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que durante el trámite de la presente acción constitucional desaparecieron los motivos por los cuales el accionante promovió la solicitud de amparo. 43. Por los razonamientos expuestos, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; para en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado de la solicitud de amparo promovida por el ciudadano Diego Orlando Daza Vivas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(18) ----------------------- [1] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [2] Ver sentencia T-472 de 2017. [3] Ver sentencia T-653 de 2017. [4] Ibidem.