ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA PARA ANALIZAR DEFECTO SUSTANTIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Mecanismo judicial idóneo y eficaz para cuestionar la incongruencia y la nulidad originada en la sentencia, así como por desconocer la cosa juzgada a) Defecto «sustantivo» por la falta de pronunciamiento acerca de las diferencias fácticas entre el asunto debatido en sede ordinaria y el estudiado en el pronunciamiento de unificación SU 556 de 2014 y con ello, se le vulneró, entre otros, el principio de congruencia. (…) [P]ara el actor la condena impuesta con el fallo ordinario obedeció a que el juez de la causa encontró demostrados los vicios de falsa motivación y desviación de poder en el acto de retiro de la Contraloría Municipal de Pereira, mientras que el asunto estudiado en la referida providencia de unificación versó sobre la ilegalidad de los actos administrativos que declaran insubsistente un nombramiento en provisionalidad por falta de motivación. (…) Frente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, el reiterado derrotero jurisprudencial ha sido claro en establecer que pueden existir otros motivos no contemplados en los estatutos procesales como causales de nulidad, como es el caso de la violación al debido proceso constitucional en la sentencia, contemplado en el artículo 29 superior.
(…) De manera que, en cuanto al análisis de idoneidad del medio de defensa referido, los hechos y los fundamentos que motivaron la solicitud de amparo relacionados con la que a juicio del actor constituye una falta de motivación en el estudio de las diferencias fácticas entre su asunto y el analizado en el sentencia SU 556 de 2014, pueden ser cuestionados a través del aludido recurso extraordinario.
(…) Defecto «sustantivo» por la indebida aplicación de la sentencia de unificación SU 556 de 2014(…), pues es contraria a sus intereses, lo cual conllevó al desconocimiento de la cosa juzgada, pues la providencia demandada modificó el fallo ordinario (…) Lo anterior, por cuanto lo que expuso el actor fue precisamente que con la providencia demandada se modificó el fallo que declaró la nulidad del acto de insubsistencia, y condenó al reintegro y al pago de unas sumas, por cuanto se desconoció la cosa juzgada.
(…) Así, la Sala advierte que si bien a prima facie podría configurarse la referida causal prevista en el numeral octavo del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que la autoridad judicial del recurso es a la que corresponde determinar si esta procede o no, así como la prosperidad de lo solicitado. Al respecto, se recuerda que la acción de tutela no puede sustituir el mecanismo con el que cuenta la parte demandante para la defensa de sus derechos fundamentales, en especial al debido proceso (…).
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 8 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO – Providencia que declaró probada la excepción de cobro de lo no debido por pago / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron pruebas presuntamente omitidas / REINTEGRO AL CARGO Y PAGO DE PRESTACIONES Y SALARIOS DEJADOS DE RECIBIR – Descuento de parte de la condena / ACTO ADMINISTRATIVO QUE REVOCÓ CONDENA INICIAL Y ORDENÓ REINTEGRO DE DINEROS PAGADOS EN EXCESO - Por percibir dineros de origen público durante el tiempo de desvinculación / PROCESO EJECUTIVO – No es el escenario para analizar la legalidad del acto que ordenó reintegrar la condena pagada en exceso ]L]a parte demandante sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta que existían dos resoluciones que resultaban contradictorias, la primera que le dio cumplimiento al fallo ordinario y, la segunda, que ordenó la devolución de unos dineros pagados en aplicación errónea de la sentencia SU 556 de 2014, ello por haber percibido pagos de naturaleza pública, luego de que fuera desvinculado de la entidad demandada.
Y que, en todo caso la revocatoria de los actos particulares requiere del consentimiento previo del titular (…). En lo particular, se observa que el Tribunal demandado sí se pronunció frente al acto que ordenó el reintegro parcial de lo pagado a título de indemnización y, también precisó que el proceso ejecutivo no era la oportunidad pertinente para referirse a la legalidad de la mencionada decisión administrativa, es decir, que no podía pronunciarse sobre la presunta revocatoria unilateral del acto, por cuanto esto sería un estudio de legalidad que escapaba la competencia del mismo en el proceso ejecutivo.
No obstante, en la providencia acusada se respaldó su contenido en aras de evitar un enriquecimiento sin causa, en tanto que la autoridad judicial demandada consideró que con fundamento en lo dispuesto en la sentencia SU 556 de 2014 era posible revisar en el trámite administrativo las sumas a cancelar que la liquidación inicial excedía lo que realmente debía pagarse, en atención a los pagos de orden de naturaleza pública que percibió el actor mientras estuvo desvinculado (…) Por lo demás, no era propio del juez de conocimiento del proceso ejecutivo adoptar una decisión en la que se ordenara seguir adelante con la respectiva ejecución con sustento en la presunta revocatoria directa de un acto dentro de la vía administrativa, en tanto su competencia se limitaba a analizar el título ejecutivo contenido en la sentencia y si la obligación era clara, expresa y actualmente exigible, de lo cual concluyó que no había lugar a su exigibilidad puesto que la autoridad administrativa sí efectuó la respectiva liquidación de los emolumentos salariales y prestacionales ordenados, solo que no había lugar a reconocer lo devengado por el actor por otro concepto durante el tiempo en que estuvo desvinculado de la entidad, en razón a lo señalado en la sentencia SU 556 de 2014 (…) Así, tampoco se encuentra que el Tribunal haya incurrido en un defecto de tal naturaleza al no valorar que presuntamente la Contraloría revocó unilateralmente su acto, en detrimento de sus intereses, sin aplicar el procedimiento que indica la norma para la revocatoria de actos particulares, pues estos asuntos no correspondían al análisis que como juez natural de la causa debía efectuar el Tribunal en el proceso ejecutivo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número:11001-03-15-000-2020-01476-01 (AC) Actor: EDWIN EMILIO MURILLO SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Temas: Improcedencia parcial de la solicitud de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, recurso extraordinario de revisión, defecto fáctico.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 21 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela por no cumplir el requisito de la subsidiariedad. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Por escrito enviado electrónicamente el 20 de abril de 2020 al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Edwin Emilio Murillo Sánchez, a través de apoderado judicial presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con la finalidad de que se le protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, así como a los principios de la confianza legítima, de buena fe, de legalidad y el de congruencia. Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 24 de enero de 2020, por medio de la cual dicha autoridad judicial confirmó la providencia que declaró probada la excepción de cobro de lo no debido, en el proceso ejecutivo que promovió en contra de la Contraloría Municipal de Pereira.
En consecuencia, la parte demandante pretende: «… SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito a usted, revocar la decisión del Juzgado Tercero Administrativo emitida en primera instancia y del honorable tribunal (sic) de Risaralda en segundo (sic) instancia.
TERCERO: Seguidamente solicito a ustedes señores Magistrados del Consejo de Estado ordenar a la Contraloría de Pereira, a efectuar el pago, del saldo insoluto o excedente pendiente por cancelar, previa liquidación como lo establece la Sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento del Derecho.» La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2.
Hechos Indicó que laboró como abogado en varias dependencias de la Contraloría Municipal de Pereira hasta que, luego de varios incidentes que lo llevaron a denunciar conductas discriminatorias en su contra, su nombramiento en provisionalidad fue declarado insubsistente mediante Resolución 124 del 5 de agosto de 2010. Añadió que con posterioridad a su retiro se vinculó con la administración municipal desde noviembre de 2010 a enero de 2015 y que percibió pagos en calidad de inspector de policía dependiente de la Secretaría de Gobierno. Sostuvo que presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dicha entidad, con el fin de desvirtuar la legalidad de dicho acto administrativo -Resolución 124 del 5 de agosto de 2010-, pues a su juicio este adolecía de falsa motivación e indebida motivación y desviación de poder y, en consecuencia, fuera reintegrado y se le pagara lo dejado de percibir.
Señaló que dicho proceso se identificó con el radicado 66001-33-31-001-2011-00247-01 (L-0890- 2013). Precisó que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pereira a través de sentencia del 30 de septiembre de 2013, negó sus pretensiones, así: «1. Se declaran no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, por las razones expuestas en esta sentencia. 2.
Se niegan las súplicas de la demanda. 3. Sin costas, por las consideraciones expuestas. 4. Una vez en firme la presente decisión, por Secretaría procédase con la devolución del remanente…» Manifestó que, con ocasión de la apelación que presentó, el Tribunal Administrativo de Risaralda con fallo del 25 de abril de 2014, revocó dicha decisión para, en su lugar, acceder a lo pretendido, así: «1.
REVÓCASE la sentencia proferida por la Juez Primera Administrativa de Descongestión de Pereira el 30 de septiembre de 2013, a excepción de los numerales 1, 3 y 4, y en su lugar se dispone: 1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 124 del 05 de agosto de 2010, por medio de la cual se declara insubsistente el nombramiento en provisionalidad del señor Edwin Emilio Murillo Sánchez… 2.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Contralor Municipal de Pereira, reintegrar al señor Edwin Emilio Murillo Sánchez… 3. CONDÉNASE a la Contraloría Municipal de Pereira a pagar al señor Edwin Emilio Murillo Sánchez los salarios, primas, prestaciones sociales, reajustes, o aumentos de sueldos, honorarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el 05 de agosto de 2010 hasta la fecha en que sea efectivamente reintegrado al cargo. …» Agregó que presentó ante la referida contraloría una solicitud de pago de la sentencia judicial y que a través de Resolución 124 del 1° de julio de 2014 fue reintegrado, pero que luego desistió de tal nombramiento y, que a través de la Resolución 157 del 28 de agosto de 2014[1], se le reconoció y ordenó el pago parcial de $50.000.000, bajo el compromiso de cancelar el excedente para el mes de marzo del año 2015 o antes si existiera disponibilidad presupuestal[2].
Precisó que, el nuevo director de la mencionada contraloría, con Resolución 127 del 13 de agosto del 2015[3], hizo referencia al fundamento de la sentencia SU 556 del 24 de julio de 2014 de la Corte Constitucional para, luego indicar que hubo un error al pago de su indemnización, pues no se realizó el descuento por los ingresos percibidos en el municipio de Pereira y que para evitar un enriquecimiento sin causa, en concordancia con los principios de reparación integral y equidad, debía reintegrar la suma de $32.925.250, en favor de la citada contraloría[4].
Refirió que presentó una demanda ejecutiva con la finalidad de obtener el pago de lo debido con ocasión de la orden judicial del 25 de abril de 2014, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, el cual con providencia del 13 de junio de 2017 declaró probada la excepción de cobro de lo no debido por pago de la obligación. Indicó que dicho proceso se identificó con el radicado 66001-33- 33-003-2015-00302-00.
Señaló que apeló la anterior decisión en el cual manifestó que la sentencia SU 556 del 24 de julio de 2014 no puede aplicarse en su caso, ya que la sentencia ordinaria se dictó antes de este pronunciamiento de unificación, por lo que no había motivo para que se tuviera en cuenta al definir su proceso ejecutivo; además de que el aludido pronunciamiento de unificación fue producto de la falta de motivación, mientras que su caso en particular lo fue por una falsa o indebida motivación y la desviación de poder.
Añadió que, en dicho escrito, señaló que tal situación también la había puesto en conocimiento de la Contraloría, a través de diversos medios y que, además dicha decisión de unificación resultaba contraria a las «…razones, pretensiones y fundamentos que dieron origen a la sentencia, con la cual se reclama su cumplimiento a través del Proceso Ejecutivo.» Refirió que también indicó que el último acto administrativo era contrario a la orden judicial que le favoreció y que la Resolución 157 de 2014, la inicial, no había perdido ejecutoriedad.
Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Risaralda la confirmó mediante sentencia del 24 de enero de 2020, bajo los siguientes motivos: «…si bien el proceso ejecutivo no es la oportunidad procesal pertinente para referirse a la legalidad del acto administrativo que ordenó el reintegro de la indemnización que le fue cancelada por un mayor valor al señor Edwin Murillo Sánchez por parte de la Contraloría municipal de Pereira a efectos de evitar un enriquecimiento sin causa, luego de haberle cancelado la suma de $50.000.000 respecto de los cuales y de acuerdo con lo establecido en la SU 556 de 2014, lo procedente era cancelar por concepto de liquidación la suma de $17.074.750,18, sí es posible en el trámite del mismo revisar las sumas que fueron descontadas, así como las pretendidas por la parte demandante y confrontarlas con la orden emitida en el fallo del 25 de abril de 2014 proferido por esta Corporación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde funge como demandante el señor Murillo Sánchez y como demandada la entidad aquí ejecutada.
Ello, por cuanto el ejecutante alega que si bien la Contraloría municipal de Pereira le canceló el valor de $50.000.000, lo cierto es que por concepto de la condena impuesta el valor de la liquidación era de $126.747.274…sin embargo, la entidad ejecutada al efectuar la liquidación de la condena a la luz de lo establecido en la ya citada SU 556 de 2014, determinó que el saldo a reconocer era de $17.074.750,18, por lo que el pago realizado por $50.000.000 excedía la suma que pretendía el ejecutante al haberse demostrado que el señor Murillo Sánchez, durante el tiempo que estuvo desvinculado del cargo que desempeñaba en la Contraloría municipal de Pereira, estuvo laborando para el citado ente territorial (municipio de Pereira)…siendo entonces procedente, como bien lo hizo la entidad ejecutada, realizar la liquidación descontando todo lo que el ejecutante percibió como retribución por su trabajo durante el periodo de desvinculación.» Agregó que en dicha decisión, el Tribunal sostuvo que de acuerdo al material obrante dentro del plenario que daba cuenta del pago de $50.000.000 satisfizo la orden inserta en el fallo ordinario del 25 de abril de 2014, de conformidad con el lineamiento trazado en esa sentencia de unificación, pues consideró que «… sí resulta aplicable al caso de marras por tratarse de una situación jurídica con las características allí descritas.».
Refirió que, frente a los efectos de la mentada providencia de unificación, la aludida autoridad judicial señaló lo siguiente: «Luego, respecto a los efectos del cambio de precedente jurisprudencial en el tiempo, se puede indicar que el juez estaba compelido a aplicar la posición que el Consejo de estado tenía al momento de la decisión asumida en sede administrativa o bien de proferirse la sentencia constitutiva del título ejecutivo, sin embargo, debe recordarse que las modificaciones del precedente son un ejercicio legítimo de la actividad judicial. … Luego, respecto a los efectos en el tiempo de las reglas de unificación, en sentencia de unificación jurisprudencial calendada 30 de mayo de 2019, la Sección segunda del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo estableció [cita a pie de página que contiene los datos de la aludida providencia proferida en el proceso 25000-23-42-000-2013-02235-01]: ‘…La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado que por regla general el cambio jurisprudencial tiene efectos retroactivos, esto es, se aplica tanto al caso sub judice como a los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa…’ … Por tal motivo, esta Corporación no encuentra que puedan vulnerarse derechos fundamentales ni de garantías constitucionales por parte de la entidad ejecutada al efectuar la liquidación con base en lo dispuesto en la sentencia de unificación 556 de 2014, mucho menos por parte del funcionario judicial, en tanto que, si bien la variación jurisprudencial ocurrió tres meses después de fallado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al título ejecutivo que ahora se reclama, no es posible concluir que este tuviera derecho adquirido respecto a la forma de liquidarse lo pretendido, pues cada caso requiere la comprobación de los factores que componen la liquidación de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos reconocidos, que responden a criterios legales y fácticos que, en caso de encontrarse acreditados, puede llevar a concluirse que no les asiste el derecho a la prerrogativa solicitada, aunado al hecho de que al señor Edwin Emilio no se le había cancelado la totalidad de la liquidación por él presentada, por el contrario, la entidad tuvo el tiempo suficiente de acogerse a la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación 556 de 2014.» Precisó que dicha providencia se notificó electrónicamente el 24 de enero de 2020. 5.
Sustento de la petición Manifestó que con la providencia demandada se incurrió en lo siguiente: 5.1. Defecto material o sustantivo Manifestó que la autoridad judicial cuestionada omitió pronunciarse respecto de que la sentencia de unificación SU 556 de 2014 no resultaba aplicable al caso concreto, pues no existía similitud fáctica entre los asuntos debatidos; por lo que adujo que con ello se le vulneró sus derechos fundamentales y los principios de buena fe, de legalidad y el de congruencia (cuya definición citó).
Sostuvo que con la providencia demandada se configuró un defecto de tal naturaleza, pues la autoridad judicial acusada aplicó un precedente jurisprudencial relacionado con montos indemnizatorios respecto de quienes fueron desvinculados de cargos en provisionalidad mediante actos sin motivación. Precisó que tal aplicación resulta errada por cuanto en la sentencia ordinaria objeto de recaudo se encontró que el acto de retiro debía ser declarado nulo no por falta de motivación, sino por falsa o indebida motivación, lo cual diferente, por lo que a su juicio la decisión ordinaria no podía ser modificada con el fallo ejecutivo, pues aquella se encuentra en firme y constituye cosa juzgada.
Señaló que no procedía ningún efecto retroactivo para la aplicación de la sentencia SU 556 de 2014 y que además con la providencia demandada se modificó el fallo que declaró la nulidad del acto de insubsistencia, y condenó al reintegro y al pago de unas sumas, por cuanto se desconoció la cosa juzgada. Manifestó que si bien en el proveído acusado se hizo referencia a una sentencia del Consejo de Estado[5] para justificar lo relativo a los efectos del cambio del precedente jurisprudencial en el tiempo, ello corresponde a un juicio parcializado que logró afectar sus intereses. 5.2.
Defecto fáctico Indicó que con la providencia demandada el Tribunal valoró indebidamente que existe una contradicción entre las decisiones administrativas adoptadas por la contraloría, la primera con la que se dio cumplimiento a la sentencia ordinaria y, la segunda con la que se indicó debía devolver parte del dinero pagado conforme a lo dispuesto en la citada sentencia de unificación, actos que hasta la fecha se presumen legales.
Hizo referencia a que la Resolución 157 del 13 de agosto de 2014 que ordenó su reintegro en cumplimiento de la condena judicial, pues lo dispuesto en la sentencia ordinaria hacía tránsito a cosa juzgada. Agregó que el Tribunal demandado no previó que existían dos actos administrativos contradictorios, la resolución antes citada y la Resolución 127 del 13 de agosto de 2015, con la cual la Contraloría aplicó lo dispuesto en la sentencia SU 556 de 2014 y, con ello modificó la orden judicial que la condenó; actuación que, a su juicio, se tuvo en cuenta en la providencia acusada.
Adujo que dentro del proceso ejecutivo existían dos resoluciones emitidas por la misma autoridad y que el Tribunal demandado no tuvo en cuenta que en el ordenamiento jurídico colombiano la revocatoria de los actos administrativos está establecida en el artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, por lo que un acto de interés particular no revoca ni modifica otro sin el consentimiento de la parte interesada. 6.
Trámite en primera instancia Mediante auto del 29 de abril de 2020, el a quo admitió la acción de tutela y en consecuencia, dispuso la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Risaralda. A su vez, ordenó la vinculación en calidad de terceros interesados, al juez Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y al representante de la Contraloría municipal. 7.
Contestaciones Surtidas las notificaciones correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: 7.1. Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado ponente del fallo acusado solicitó se denegara la solicitud de tutela, pues considera que con su decisión no ha vulnerado derecho fundamental alguno. Recordó que así como lo indicó en la providencia demandada, no se advierte que con el cambio de precedente se vulneren los derechos fundamentales ni las garantías constitucionales al actor, por parte de la entidad ejecutada al efectuar la liquidación con base en lo dispuesto en la sentencia de unificación 556 de 2014.
Sostuvo que si bien la variación jurisprudencial ocurrió tres meses después de fallado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al título ejecutivo que ahora se reclama, no es posible concluir que este tuviera derecho adquirido respecto a la forma de liquidarse lo pretendido. Manifestó que cada caso requiere la comprobación de los factores que componen la liquidación de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos reconocidos, que responden a criterios legales y fácticos que, en caso de encontrarse acreditados, puede llevar a concluirse que no les asiste el derecho a la prerrogativa solicitada.
Destacó que al demandante no se le había cancelado la totalidad de la liquidación por él presentada y que, por el contrario, la entidad tuvo el tiempo suficiente de acogerse a la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación 556 de 2014. Agregó que la sentencia del 30 de mayo de 2019, dictada en el proceso 25000- 23-42-000-2013-02235-01 (2602-2016), la cual cita en el proveído cuestionado, es clara en indicar que si bien aquellos asuntos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada resultan inmodificables en virtud del principio de seguridad jurídica, lo cierto es que entre la colisión del principio a la seguridad jurídica y la defensa del patrimonio público, el patrimonio público es superior y prevalece, por cuanto el mismo también ha sido considerado como un derecho fundamental, el cual es susceptible de protección directa por parte del juez. 7.2.
Contraloría Municipal de Pereira Esta autoridad se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, al considerar que con la providencia demandada no se incurrió en algún defecto específico que haga procedente la acción de tutela contra providencia judicial. Señaló que esta vía constitucional no es el mecanismo para obtener el pago de una condena judicial e hizo referencia a la situación fáctica del actor, para luego, establecer que al momento de pagar este tipo de indemnizaciones se deben de tener en cuenta varios parámetros, que bajo el principio de la equidad, han limitado el ejercicio de liquidar y pagar una condena. 8.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 21 de mayo de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró improcedente la solicitud de tutela, por los motivos que se exponen a continuación: Hizo referencia a los requisitos generales de procedencia, en especial de la subsidiariedad, frente a la que destacó que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Refirió las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ejecutivo cuestionado en sede de tutela, a partir de lo cual concluyó que las inconformidades planteadas por el actor deben ser dilucidadas por el juez natural del asunto a través del recurso extraordinario de revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 2011.
Citó el contenido de las mencionadas normas y reseñó la causal quinta. Manifestó que en contra de la sentencia acusada no procede recurso alguno y que, además, de los motivos sobre los cuales se sustentaron los defectos alegados, era factible la configuración de una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso ejecutivo.
Indicó que el accionante hizo consistir la vulneración al debido proceso por desconocimiento del fenómeno de la cosa juzgada respecto de la sentencia ordinaria del 25 de abril de 2014, objeto de la ejecución, ya que el Tribunal demandado aplicó un precedente de manera retroactiva en dicho asunto ejecutivo. De forma textual, precisó: «De acuerdo con la normativa en cita, se tiene que la sentencia del 24 de enero de 2020, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y contra la misma no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, a la luz de los motivos en que la parte actora sustenta los defectos alegados, podría configurarse una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso ejecutivo adelantado, consistente en la vulneración al debido proceso del señor Murillo Sánchez por desconocimiento del fenómeno de la cosa juzgada respecto de la sentencia del 25 de abril de 2014 a ejecutar, pues pese a ello, el Tribunal accionado consideró aplicar un precedente de manera retroactiva en una contienda ejecutiva.» Resaltó que respecto de la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a una sentencia de excepciones proferida en un proceso ejecutivo, la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, en decisión del 5 de noviembre de 2019[6], así lo consideró. Concluyó que la solicitud de tutela era improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, pues la sentencia de segunda instancia demandada puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión, respecto del cual informó que el actor aún se encuentra en tiempo para ello, en los términos del artículo 251 de la citada norma, que indica que «…podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.» 9.
Impugnación Por escrito electrónico del 17 de julio de 2020, la parte actora impugnó el fallo de tutela de primera instancia[7], solicitó que se revoque, se acceda al amparo solicitado en cuanto a dejar sin efectos la providencia acusada y se le ordene a la Contraloría que pague el saldo de la condena con sus respectivos intereses, por las siguientes razones: Hizo referencia al contenido de la sentencia T-091 de 2018 de la Corte Constitucional, para resaltar que cuando se estudia el requisito de la subsidiariedad es necesario establecer si se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haya sido alegado por la parte interesada.
Manifestó que ha sufrido, sufre y sufrirá un perjuicio de tal naturaleza con la última decisión adoptada por la Contraloría Municipal de Pereira, la cual considera no solo ilegal sino contradictoria con la inicial, debido a los argumentos y pruebas esgrimidos dentro del proceso. Señaló que a lo largo de esta acción constitucional ha controvertido que dicha entidad no tiene la facultad para modificar el fallo ordinario, pues este ya adquirió firmeza y contra él no procede otra acción que su cumplimiento[8].
Indicó que la sentencia de unificación 556 de 2014 sobre la cual se sustentaron la Contraloría y el Tribunal demandado no puede ser aplicada en su caso, por los siguientes motivos: 1. La sentencia ordinaria objeto de recaudo fue proferida el 25 de abril de 2014 y quedó en firme el 2 de mayo de ese mismo año, mientras que la referida providencia de unificación lo fue dictada el 24 de julio de 2014, esto es, no existía para cuando se emitió la primera.
Añadió que la aplicación de tal lineamiento por parte de la Contraloría torna contradictoria la última decisión administrativa (Resolución 127 del 13 de agosto de 2015) con la primera (Resolución 157 del 28 de agosto de 2014), lo que conlleva el interrogante relativo a si en efecto la resolución inicial con la cual se dio cumplimiento al fallo ordinario «…no nació a la vida jurídica y fue declarada nula mediante el procedimiento establecido en el artículo 93 de la Ley 1437…». 2.
Se desconoce que fue reintegrado y que se efectuó un pago parcial de la condena con fundamento en existencia, firmeza y carácter ejecutorio de la orden judicial y en el acto administrativo que dio cumplimiento a la misma. 3. El desconocimiento de la mentada resolución de 2014 transgrede los principios constitucionales a la seguridad jurídica, la confianza legítima, el principio de legalidad y congruencia. 4.
Sostuvo que en la misma sentencia que citó el Tribunal demandado, la dictada el 30 de mayo de 2019, en el numeral 165 se establece que en aquellos asuntos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 5. Añadió que la Resolución 127 del 13 de agosto de 2015 es un acto jurídicamente cuestionable, pues evade el cumplimiento de una orden judicial, además de que da una interpretación y aplicación errónea de la sentencia SU 556 de 2014, la cual se refirió fue a la nulidad de los actos que declaran la insubsistencia de un nombramiento provisional por falta de motivación, mientras que su controversia ordinaria lo fue por falsa motivación y desviación de poder.
Manifestó que la aplicación del mencionado precedente resulta perjudicial a sus intereses, por lo que considera que todas esas razones expuestas conllevan a que se tenga por cumplido el requisito de la subsidiariedad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991[9], el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de primera instancia conforme a los argumentos expuestos por la parte impugnante que considera que la solicitud de tutela cumple con el presupuesto de la subsidiariedad y que, con la providencia demandada se vulneraron sus derechos fundamentales.
Por tanto, se analizará si se cumple con el mencionado requisito y, de ser así, si con el fallo acusado se desconocieron las garantías constitucionales que invocó el actor, por incurrir en los defectos específicos invocados, al desestimar las pretensiones del proceso ejecutivo que promovió en contra de la Contraloría Municipal de Pereira con la finalidad de que se cumpliera con la sentencia ordinaria que condenó a dicha entidad a su reintegro laboral y al pago de lo dejado de percibir.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos generales de procedibilidad y finalmente, de encontrarse superados, se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente judicial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[10], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[11], conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[12] La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[13] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Por tanto, bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia, así: 4. Examen de los requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Procedencia adjetiva 4.1. Relevancia constitucional Así, se advierte que los reparos contra la sentencia bajo cuestionamiento pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrió la autoridad judicial demandada al dictarla, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias del caso, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional. 4.2.
Tutela contra sentencia de tutela De igual manera, la Sala encuentra que la decisión cuestionada se profirió dentro del trámite surtido en un proceso ejecutivo. Por lo que, se cumple el requisito de que no se trate de tutela contra una sentencia de la misma naturaleza. 4.3. Inmediatez En lo que respecta al parámetro de la inmediatez, la Sala advierte que la providencia de segunda instancia que se demanda se notificó electrónicamente el 24 de enero de 2020, mientras que la solicitud de amparo se envió electrónicamente el 20 de abril de esta anualidad; por lo tanto, se advierte un ejercicio pronto de la acción conforme al plazo de los seis (6) meses dispuesto para ello. 4.4.
Subsidiariedad Frente al requisito de subsidiariedad la Sala estima que este no se cumple, en relación con algunos de los cargos planteados, por las siguientes razones: El a quo declaró la improcedencia de la solicitud de tutela al considerar que no se cumplió el presupuesto de la subsidiariedad, en tanto que el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión por la causal existir nulidad originada en la sentencia; postura que según lo manifestó fue aceptada por la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, en decisión del 5 de noviembre de 2019[14].
La parte accionante impugnó, pues a su juicio sí cumple con el aludido requisito general de procedencia, entre otras razones, porque con la providencia demandada se le causó un perjuicio irremediable, el cual se encuentra en el presente y a futuro. En lo particular, la Sala observa que el a quo mencionó que respecto de una sentencia de excepciones proferida en un proceso ejecutivo resulta procedente el recurso extraordinario de revisión, pues así lo había considerado la Sala Sexta Especial de Decisión del Consejo de Estado, en decisión del 5 de noviembre de 2019[15].
En aquella decisión, la nulidad originada que se encontró configurada ocurrió porque el fallo controvertido se profirió sin el pronunciamiento previo acerca de la admisibilidad del recurso de apelación que en ese caso se presentó en contra de la decisión de primera instancia, por lo que se advirtió que al constituir la única actuación, la autoridad judicial pretermitió íntegramente el trámite de la segunda instancia, pues «… dio lugar a que la parte ejecutante no pudiera solicitar pruebas, alegar de conclusión y pronunciarse acerca del mérito de la alzada de su contra parte.» No obstante, se encuentra que en esta última decisión si bien se aceptó la procedencia del citado recurso, las razones para ello difieren de las que expuso el actor en esta solicitud de tutela, pues el actor no cuestionó algún evento relacionado con la pretermisión de instancia que pudiera dar origen a la mencionada causal de revisión, por lo que el análisis del presupuesto de la subsidiariedad se efectuará de la siguiente manera: Una vez analizados los argumentos del escrito de tutela, la Sala encuentra lo siguiente: Dentro de las pretensiones el demandante manifestó lo siguiente: «[s]eguidamente solicito a ustedes señores Magistrados del Consejo de Estado ordenar a la Contraloría de Pereira, a efectuar el pago, del saldo insoluto o excedente pendiente por cancelar, previa liquidación como lo establece la Sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento del Derecho.» Al respecto, la Sala aclara que la referida pretensión surge como consecuencia de que se acceda a dejar sin efectos la providencia demandada; no obstante, también se precisa que en esta acción de tutela no resulta procedente efectuar algún pronunciamiento frente a tal petición, pues ello es del resorte de un proceso ejecutivo[16], ya que lo manifestado corresponde a derechos que se originan en el cumplimiento forzado de unas obligaciones estipuladas en una sentencia judicial, presuntamente no acatadas por la administración. Ahora bien, en cuanto a los defectos específicos alegados, la Sala los analizará de la siguiente manera: a) Defecto «sustantivo» por la falta de pronunciamiento acerca de las diferencias fácticas entre el asunto debatido en sede ordinaria y el estudiado en el pronunciamiento de unificación SU 556 de 2014 y con ello, se le vulneró, entre otros, el principio de congruencia. Al respecto, se observa que para el actor, la autoridad judicial acusada omitió pronunciarse frente al hecho de que la sentencia de unificación con la cual motivó el asunto no resultaba aplicable al caso concreto, porque, entre otros asuntos, no existía similitud fáctica entre los asuntos debatidos.
En efecto, lo que se observa es que para el actor la condena impuesta con el fallo ordinario obedeció a que el juez de la causa encontró demostrados los vicios de falsa motivación y desviación de poder en el acto de retiro de la Contraloría Municipal de Pereira, mientras que el asunto estudiado en la referida providencia de unificación versó sobre la ilegalidad de los actos administrativos que declaran insubsistente un nombramiento en provisionalidad por falta de motivación. En lo particular, se encuentra que en el recurso de apelación que presentó en el proceso ejecutivo hizo referencia a la inaplicabilidad de la sentencia SU 556 de 2014 en su en asunto particular, es decir, que es aplicable solo para aquellos casos donde se declare la nulidad por falta motivación y, por el contrario, no es aplicable para aquellas situaciones donde se declare la nulidad del acto por otros motivos, como la falsa motivación o la desviación de poder.
Por tanto, lo que en esta acción de tutela cuestionó el accionante corresponde es al defecto denominado «decisión sin motivación» sobre la aplicación de una sentencia de unificación cuyo fundamento fáctico no se adecúa a su caso en particular, pero que a pesar de todo el Tribunal acusado tuvo en cuenta para confirmar la decisión de declarar probada la excepción de pago de la obligación y cobro de lo no debido, con lo cual se transgredió, entre otros, el principio de congruencia. En cuanto al referido asunto, la Sala encuentra que lo procedente es el recurso extraordinario de revisión en tanto que se configura la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 de Ley 1437 de 2011, es decir, «…existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», por los motivos que a continuación se exponen.
En lo atinente al cargo de decisión sin motivación, se advierte que tal asunto es susceptible del recurso extraordinario de revisión, bajo la citada causal, pues al respecto, esta Corporación ha considerado que aquella ocurre al «[p]retermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.»[17] Ahora bien, en relación con el desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro, con providencia del 2 de febrero de 2016, dentro del expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00, indicó: «En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
Sobre este punto, basta señalar que la Corte Constitucional en relación con este principio y la violación del derecho al debido proceso ha considerado que: ‘…El principio de congruencia es uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, ‘en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó’.
En este orden, se erige con tal importancia el principio de congruencia que su desconocimiento es constitutivo de las antes denominadas vías de hecho, hoy causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales’. Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.
Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA.
Sin embargo, para la Sala es importante indicar que para que la incongruencia externa o interna pueda generar la invalidez de la decisión debe ser fundamental o radical, es decir, ha de ser de tal magnitud que no exista remedio distinto a su nulidad. …»[18] Frente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, el reiterado derrotero jurisprudencial[19] ha sido claro en establecer que pueden existir otros motivos no contemplados en los estatutos procesales como causales de nulidad, como es el caso de la violación al debido proceso constitucional en la sentencia, contemplado en el artículo 29 superior.
Asimismo, en relación con la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, jurisprudencialmente se han señalado unos requisitos, entre ellos, que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, salvo que «… ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso»[20].
De manera que, en cuanto al análisis de idoneidad del medio de defensa referido, los hechos y los fundamentos que motivaron la solicitud de amparo relacionados con la que a juicio del actor constituye una falta de motivación en el estudio de las diferencias fácticas entre su asunto y el analizado en el sentencia SU 556 de 2014, pueden ser cuestionados a través del aludido recurso extraordinario.
Puesto que la acción de tutela no puede sustituir el mecanismo con el que cuenta la parte demandante para la defensa de sus derechos fundamentales, en especial al debido proceso (sobre el cual sustentó la mayoría de sus argumentos), dada la naturaleza excepcional y subsidiaria de este medio constitucional. En efecto, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas cuando se logre demostrar inequívoca que tal decisión es injusta por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
Al respecto, la Sala Plena consideró «…la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política»[21].
También en esa oportunidad se señaló: «…el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material». A su vez, la Corte Constitucional sostuvo que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[22]. b) Defecto «sustantivo» por la indebida aplicación de la sentencia de unificación SU 556 de 2014 que le sirvió de sustento por su aplicación en el tiempo (efecto retroactivo) y, la indebida aplicación del referido precedente en relación con la sentencia del Consejo de Estado que citó el Tribunal, pues es contraria a sus intereses, lo cual conllevó al desconocimiento de la cosa juzgada, pues la providencia demandada modificó el fallo ordinario: Al respecto, la Sala encuentra que en el presente asunto la causal de revisión que podría configurarse es la prevista en el numeral octavo del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que contempla: «Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Lo anterior, por cuanto lo que expuso el actor fue precisamente que con la providencia demandada se modificó el fallo que declaró la nulidad del acto de insubsistencia, y condenó al reintegro y al pago de unas sumas, por cuanto se desconoció la cosa juzgada.
En el recurso de apelación que presentó el demandante en contra de la decisión de primera instancia, sostuvo: «De igual forma, frente a los fallos que se encuentren en firme, proferidos por los Jueces y Magistrados, no tiene facultad el Juez Tercero Administrativo para modificar dicha decisión y más cuando la Sentencia de Primera Instancia y Segunda Instancia proferida por el Tribunal Superior (sic) de Risaralda, hace parte del material probatorio del proceso.
Toda vez que al intentar aplicar una Sentencia posterior como es la 556 de 2014, de forma retroactiva, con el agravante que conoce que la misma no aplica al fallo emitido por el Tribunal de Risaralda, con la cual [s]e consagra tajantemente una modificación a la Sentencia emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.» En lo atinente a este cargo, se observa que en la providencia acusada el Tribunal decidió aplicar una regla trazada en la sentencia SU 556 de 2014 frente a los descuentos procedentes por haber laborado y percibido dineros de naturaleza pública mientras permaneció desvinculado de la Contraloría, a pesar de que la sentencia ordinaria que ordenó su reintegro y pago de lo dejado de percibir durante tal lapso nunca emitió una orden al respecto, bajo los siguientes argumentos: «Por tal motivo, esta Corporación no encuentra que puedan vulnerarse derechos fundamentales ni de garantías constitucionales por parte de la entidad ejecutada al efectuar la liquidación con base en lo dispuesto en la sentencia de unificación 556 de 2014, mucho menos por parte del funcionario judicial, en tanto que, si bien la variación jurisprudencial ocurrió tres meses después de fallado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al título ejecutivo que ahora se reclama, no es posible concluir que este tuviera derecho adquirido respecto a la forma de liquidarse lo pretendido, pues cada caso requiere la comprobación de los factores que componen la liquidación de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos reconocidos, que responden a criterios legales y fácticos que, en caso de encontrarse acreditados, puede llevar a concluirse que no les asiste el derecho a la prerrogativa solicitada, aunado al hecho de que al señor Edwin Emilio no se le había cancelado la totalidad de la liquidación por él presentada, por el contrario, la entidad tuvo el tiempo suficiente de acogerse a la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación 556 de 2014.» Así, la Sala advierte que si bien a prima facie podría configurarse la referida causal prevista en el numeral octavo del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que la autoridad judicial del recurso es a la que corresponde determinar si esta procede o no, así como la prosperidad de lo solicitado.
Al respecto, se recuerda que la acción de tutela no puede sustituir el mecanismo con el que cuenta la parte demandante para la defensa de sus derechos fundamentales, en especial al debido proceso (sobre el cual sustentó la mayoría de sus argumentos), dada la naturaleza excepcional y subsidiaria de este medio constitucional, por lo que, frente al cargo antes analizado tampoco se cumple con el requisito de la subsidiariedad.
Por tanto, se confirmará parcialmente el fallo impugnado, pero por las razones antes expuestas. Así las cosas, se encuentra que frente al defecto fáctico sí se cumple con el presupuesto de la subsidiariedad y por tanto, procede su análisis de fondo. 5. Caso concreto 5.1. Defecto fáctico Para el accionante con la providencia acusada: a) no se valoró que en el proceso ejecutivo existían dos actos administrativos contradictorios y, b) tampoco que presuntamente la Contraloría revocó unilateralmente su acto, en detrimento de sus intereses, sin aplicar el procedimiento que indica la norma para la revocatoria de actos particulares, en especial sin solicitar su consentimiento.
Al respecto, esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto del defecto fáctico, para precisar que se configura siempre que se advierta cualquiera de los siguientes supuestos: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso[23].
Sobre el particular, la Sección ha considerado que dicho defecto procede en ese sentido cuando «…a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado»[24]. Para el efecto se requiere que[25]: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez. b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado.
Así las cosas, se encuentra que la parte demandante sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta que existían dos resoluciones que resultaban contradictorias, la primera que le dio cumplimiento al fallo ordinario y, la segunda, que ordenó la devolución de unos dineros pagados en aplicación errónea de la sentencia SU 556 de 2014, ello por haber percibido pagos de naturaleza pública, luego de que fuera desvinculado de la entidad demandada.
Y que, en todo caso la revocatoria de los actos particulares requiere del consentimiento previo del titular, por lo que cumplió con la carga argumentativa requerida para el estudio del cargo planteado. En lo particular, se observa que el Tribunal demandado sí se pronunció frente al acto que ordenó el reintegro parcial de lo pagado a título de indemnización y, también precisó que el proceso ejecutivo no era la oportunidad pertinente para referirse a la legalidad de la mencionada decisión administrativa, es decir, que no podía pronunciarse sobre la presunta revocatoria unilateral del acto, por cuanto esto sería un estudio de legalidad que escapaba la competencia del mismo en el proceso ejecutivo.
No obstante, en la providencia acusada se respaldó su contenido en aras de evitar un enriquecimiento sin causa, en tanto que la autoridad judicial demandada consideró que con fundamento en lo dispuesto en la sentencia SU 556 de 2014 era posible revisar en el trámite administrativo las sumas a cancelar que la liquidación inicial excedía lo que realmente debía pagarse, en atención a los pagos de orden de naturaleza pública que percibió el actor mientras estuvo desvinculado, esto es, el sustento de la decisión objeto de tutela sí fue razonado puesto que es claro y así fue entendido por el tribunal que el reconocimiento salarial y prestacional ordenado en sentencia judicial está supeditado a la expedición de un acto ejecutorio en el cual, además, resultaba propio efectuar los respectivos descuentos en cumplimiento del pronunciamiento unificatorio de la Corte Constitucional.
Por lo demás, no era propio del juez de conocimiento del proceso ejecutivo adoptar una decisión en la que se ordenara seguir adelante con la respectiva ejecución con sustento en la presunta revocatoria directa de un acto dentro de la vía administrativa, en tanto su competencia se limitaba a analizar el título ejecutivo contenido en la sentencia y si la obligación era clara, expresa y actualmente exigible, de lo cual concluyó que no había lugar a su exigibilidad puesto que la autoridad administrativa sí efectuó la respectiva liquidación de los emolumentos salariales y prestacionales ordenados, solo que no había lugar a reconocer lo devengado por el actor por otro concepto durante el tiempo en que estuvo desvinculado de la entidad, en razón a lo señalado en la sentencia SU 556 de 2014, fundamento que fue suficientemente razonable y adecuado al caso.
De manera que, para la Sala, si bien el Tribunal demandado no podía analizar la legalidad de esa decisión administrativa en tanto que ese debate de orden sustancial no correspondía al proceso ejecutivo, sino a uno de naturaleza ordinaria, tampoco podía desconocer su contenido para efectos de establecer la viabilidad del título ejecutivo objeto de recaudo, pues hacía parte de los actos expedidos por la Contraloría en procura de dar cumplimiento a la sentencia que dispuso el reintegro del actor y el pago de lo dejado de percibir con ocasión de su desvinculación y, además su presunción de legalidad no había sido desvirtuada en un proceso ordinario.
Así, tampoco se encuentra que el Tribunal haya incurrido en un defecto de tal naturaleza al no valorar que presuntamente la Contraloría revocó unilateralmente su acto, en detrimento de sus intereses, sin aplicar el procedimiento que indica la norma para la revocatoria de actos particulares, pues estos asuntos no correspondían al análisis que como juez natural de la causa debía efectuar el Tribunal en el proceso ejecutivo.
Lo anterior, por cuanto, la finalidad de la vía ejecutiva es lograr el cabal acatamiento del mandato judicial, en tanto se trata de un trámite cuyo objetivo es el cumplimiento forzado de una acreencia no pagada de manera total o parcialmente, pues se parte de la existencia real, expresa, clara y actualmente exigible de una obligación; requisitos estos que debían acreditarse fehacientemente del título a ejecutar.
Conforme a lo expuesto, el Tribunal demandado no incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del contenido de la Resolución 127 del 13 de agosto de 2015, con la cual la Contraloría ordenó el reintegro parcial de lo pagado al demandante, pues ello obedeció al estudio de los requisitos que consolidan un título ejecutivo, que para el caso en particular, se conforma no solo por la sentencia ordinaria sino de todas las decisiones administrativas expedidas en procura del cumplimiento de la misma.
En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia impugnada, que declaró improcedente la solicitud de tutela en su totalidad, para, en su lugar, denegar el amparo respecto del defecto fáctico y confirmar improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el presupuesto de la subsidiariedad frente a los demás defectos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase parcialmente la sentencia impugnada, en cuanto declaró improcedente la solicitud de tutela y, en su lugar, deniégase la acción de la referencia respecto del defecto fáctico, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Confírmase, en lo demás, el fallo impugnado, por las razones anotadas en precedencia.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081» ----------------------- [1] Por medio de la cual se da cumplimiento a una sentencia administrativa y se reconoce una obligación. [2] Así: «El saldo restante, es decir, la suma de SETENTA Y SEIS MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS MCTE…se pagará en un término máximo hasta el treinta (30) de marzo de 2015, no obstante si antes de esta fecha existe disponibilidad presupuestal se realizarán los respectivos abonos a la obligación.» [3] Por medio de la cual se ordena el reintegro de unos dineros y se da cumplimiento a la providencia emanada del Tribunal Administrativo de Risaralda. [4] En dicho documento se indicó en la parte motiva, entre otros, lo siguiente: «Que la Honorable Corte Constitucional, en sentencia No. SU-556 del 24 de julio de 2014… expresó que de la suma indemnizatoria a que tiene derecho el empleado público, habrá de descontársele todo lo que haya recibido durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente, ello dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación. [ ] Que para dar cumplimiento a las (sic) sentencia del Juzgado primero Administrativo de Descongestión (sic) sobre la indemnización por la desvinculación del Doctor Murillo, y así mismo cumplir con la sentencia Unificada N° SU-556 del 24 de junio (sic) de 2014 … [ ] Que este despacho liquid[ó] lo correspondiente a los seis meses que ordena la sentencia unificada N° 556 de 2014, la cual arroj[ó] la suma de DIECISIETE MILLONES SETENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS …[ ] Que mediante resolución N° 157 del 18 de agosto de 2014 la Contraloría municipal de Pereira abonó …la suma de CINCUENTA MILLONES DE PESOS…[ ] Que después de conocer la sentencia N° SU 566 de 2014, considera este despacho que hubo un error al pago de la indemnización del señor Murillo, ya que no se realizó el descuentos (sic) por ingresos percibidos del municipio de Pereira por valor de CIENTO DIECISIETE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS…como bien lo expresa la sentencia en referencia. [ ] Para evitar un enriquecimiento sin causa a favor del señor Murillo por concepto de indemnización percibida demás, en concordancia con los principios de reparación integral y equidad como bien los manifiesta la sentencia N° 556 de 2014…El señor Murillo debe reintegrar la suma de treinta y dos millones novecientos veinticinco mil doscientos cincuenta pesos…a favor de la Contraloría Municipal de Pereira.» [5] Sentencia del 30 de mayo de 2019.Sección Segunda, Consejo de Estado.
Expediente 25000-23-42-000-2013-02235-01(2602-2016). Demandante: Flor Myriam Acosta Castañeda [6] CP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Expediente 11001-03-15-000-2019-00893- 00(REV). Actor: Yaneth Reina. Demandado: Contraloría departamental de Santander y otro. [7] Quien se notificó electrónicamente el 14 de julio de 2020. [8] Citó el contenido del parágrafo 6° del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [9] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [10] Consejo de Estado.
Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [11] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [12] Ibidem. [13] Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. [14] CP.
Carlos Enrique Moreno Rubio. Expediente 11001-03-15-000-2019-00893- 00(REV). Actor: Yaneth Reina. Demandado: Contraloría departamental de Santander y otro. [15] CP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Expediente 11001-03-15-000-2019-00893- 00(REV). Actor: Yaneth Reina. Demandado: Contraloría departamental de Santander y otro. [16] Conforme a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Decreto 01 de 1984 (el proceso ordinario inició antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011), actualmente artículos 192, 298 y 299 de la Ley 1437 de 2011. [17] Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), actor: Carlos Ossa Escobar, demandado: Contraloría General de la República, magistrada ponente Rocío Araújo Oñate, en la que se cita, a su vez, la decisión de la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [18] En dicha decisión también se indica que la congruencia externa de la sentencia implica que el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. [19] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342-00. Actor: Luis Ángel Torres Gómez. Adicionalmente se citan del Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias del 1º de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-15-000-2016-03224-00. M.P. Rocío Araújo Oñate, 1º de marzo de 2018. Exp. 11001-03-15-000-2017-02843-01. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 14 de febrero de 2019.
Exp. 11001-03-15-000- 2018-04760-00. M.P. Rocío Araújo Oñate, 24 de agosto de 2017. Exp. 11001-03- 15-000-2017-00827-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 16 de mayo de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-04082-01. M.P. Rocío Araújo Oñate, 14 de noviembre de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2019-04416-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 30 de enero de 2020, Exp: 11001-03-15-000-2019-05167-00, M.P. Rocío Araújo Oñate 6 de febrero de 2020.
Exp. 11001-03-15-000-2019-05224- 00. M.P. Luis Albero Álvarez Parra, 20 de febrero de 2020. Exp. 11001-03-15- 000-2019-04509-01. M.P. Rocío Araújo Oñate, 27 de febrero de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2020-00136-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. [20] Consejo de Estado, sentencia del 5 de abril de 2016, con ponencia del magistrado Danilo Rojas Betancourt, dentro del expediente con radicado 11001-03-15-000-2008-00320-00. [21] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [22] Sentencia C - 418 de 1994. [23] Radicación 11001-03-15-000-2015-01471-01, accionante: Jaime Rodríguez Forero; accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [24] Radicación 11001-03-15-000-2016-00076-01, accionante: Luz Amanda Moreno Barrera; accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 10 de Descongestión. Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate. [25] Ibidem.