ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro mecanismo de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Mecanismo judicial idóneo y eficaz para cuestionar la incongruencia y la nulidad originada en la sentencia Pues bien, la parte actora manifestó que, en la sentencia acusada, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B incurrió en una “vía de hecho”, por cuanto al declarar la nulidad del acto pensional, quebrantó el principio de congruencia que debe gobernar en las sentencias judiciales, teniendo en cuenta que el fallo cuestionado estudió temas que no fueron motivo de la causa petendi de la demanda.
En lo atinente a dicho cargo, la Sala encuentra que lo procedente es el recurso extraordinario de revisión en tanto se configura la causal consagrada en el numeral 5° del artículo 250 de Ley 1437 de 2011, es decir, “…existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. (…) Así las cosas, para la Sala es claro que los hechos y fundamentos que motivaron la solicitud de amparo en el presente asunto, atinentes a la presunta incongruencia de la sentencia cuestionada, deben ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, razón suficiente para concluir la improcedencia de la tutela por subsidiariedad, teniendo en cuenta que este mecanismo constitucional no puede sustituir los medios ordinarios y extraordinarios con que cuenten los interesados para la defensa de sus derechos.
La tutela se erige, se itera, en excepcional y subsidiaria de dichos recursos, como sucede en el asunto de la referencia. Finalmente, es de anotar que la parte actora tampoco demostró la ocurrencia de alguna situación que pueda catalogarse como perjuicio irremediable, motivo adicional para descartar la necesaria intervención del juez constitucional, máxime cuando la misma, se insiste, no ha hecho uso de los medios de defensa judicial que tiene a su alcance.
FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03042-00 (AC) Actor: JULIETA GONZÁLEZ LONDOÑO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – Existe otro mecanismo de defensa judicial.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Julieta González Londoño, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 7 de julio de 2020, la señora Julieta González Londoño, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda de tutela contra la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social, los cuales considera fueron vulnerados con la sentencia del 14 de noviembre de 2019, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 76001-23-31- 000-2010-01245-02, promovido por Empresas Municipales de Cali –EMCALI– E.I.C.E. E.S.P. contra la señora Julieta González Londoño. Según narra la demanda, la accionante manifestó que las Empresas Municipales de Cali – EMCALI presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Julieta González Londoño, con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución 000041 del 1° de febrero de 2002, mediante la cual se le concedió pensión de jubilación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 23 de junio de 2016, negó las pretensiones de la demanda, la cual fue revocada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que declaró la nulidad parcial de la mencionada Resolución 000041 del 1º de febrero de 2002.
Como fundamento de la acción, el demandante alegó que la sentencia enjuiciada incurrió en una “vía de hecho”, toda vez que, al declarar la nulidad del acto pensional, quebrantó el principio de congruencia que debe tener la sentencia, teniendo en cuenta que el fallo cuestionado estudió temas que no fueron motivo de la causa petendi la demanda. 2.
Intervención de las autoridades Mediante auto del 15 de julio de 2020 se admitió la demanda, se ordenó notificar a las partes y se vinculó como terceros con interés al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y a Empresas Municipales de Cali –EMCALI– E.I.C.E. E.S.P.[1]. 2.1. La Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación (por conducto de uno de sus magistrados) señaló que no se contravino el principio de congruencia, por cuanto se tuvo en cuenta el objeto de la litis, se valoraron en su integridad las pruebas aportadas al proceso y se analizaron cada una de las circunstancias fácticas relevantes del caso[2]. 2.2.
Empresas Municipales de Cali –EMCALI– E.I.C.E. E.S.P. solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto el mecanismo constitucional no constituye una tercera instancia; además, señaló que no se configura la vulneración de los derechos alegados por la señora Julieta González Londoño[3]. 2.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tercero con interés, guardó silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[5].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son[6]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados: (i) defectos orgánico, procedimental absoluto, fáctico y material o sustantivo, (ii) error inducido, (iii) decisión sin motivación, (iv) por desconocimiento del precedente, y (v) violación abierta y flagrante de la carta política.
Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[7]. 2.- Análisis de la Sala 2.1. Estudio de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela a. El caso reviste relevancia constitucional, porque el debate jurídico planteado busca determinar si la autoridad judicial accionada, al proferir la decisión acusada, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al pronunciarse sobre asuntos que no fueron objeto de debate en la causa petendi de la demanda. b. En la demanda de tutela se identificó de manera clara y razonada los derechos que se consideran vulnerados y los hechos que generaron dicha vulneración. c. La sentencia tutelada no fue proferida dentro de un proceso de tutela, pues fue expedida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. 76001-23-31-000-2010-01245-02), promovido por Empresas Municipales de Cali –EMCALI– E.I.C.E. E.S.P. contra la señora Julieta González Londoño. d. Inmediatez: en esta actuación se cuestiona la sentencia del 14 de noviembre de 2019, dictada por la Sección Segunda - Subsección B - del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de la señora Julieta González Londoño. Dicha providencia se notificó el 3 de diciembre de 2019[8] y la demanda de tutela se presentó el 7 de julio de 2020, esto es, por fuera del plazo que se ha establecido como razonable para la formulación de las acciones de esta naturaleza, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo se presentó siete (7) meses y cuatro (4) días después de notificada la sentencia acusada.
No obstante, la Sala considera que, con ocasión de la emergencia sanitaria que afronta el país y que dio lugar al confinamiento para evitar la propagación del COVID-19, es posible flexibilizar la exigencia del requisito de la inmediatez, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos. En efecto, la Rama Judicial tuvo que implementar medidas extraordinarias y acudir a herramientas tecnológicas para hacer la transición menos traumática posible entre el manejo de los expedientes físicos y los digitalizados, circunstancia que pudo haber generado confusión e incidido en la presentación tardía de las acciones de tutela, razón suficiente para flexibilizar el requisito de la inmediatez y, por tanto, en el presente asunto, se tendrá por acreditado su cumplimiento.
Frente a lo anterior, si bien desde un inicio se dispuso que las acciones de tutela estaban exceptuadas de la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, las situaciones excepcionales que afrontaba el país, en especial la Rama Judicial, pues tuvo que acudir a todas las herramientas disponibles para hacer la transición menos traumática posible entre el manejo de los expedientes físicos y los digitalizados.
Lo cierto es que la implementación de estas medidas extraordinarias pudo haber generado confusión e incidido en la presentación tardía de las acciones de tutela, razón por la cual, en el presente caso, la Sala considera que se debe flexibilizar el requisito de inmediatez y, en consecuencia, tendrá por acreditado su cumplimiento. No obstante, pese a que se cumplieron los anteriores requisitos generales, la solicitud de amparo no es procedente, por las siguientes razones: 2.2 Sobre la subsidiariedad Dado el carácter excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991[9], que expresamente prescribe: “… La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable …”. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance y sean idóneos.
La Corte Constitucional, se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “… Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.
“La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios o extraordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional.
De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales debe haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales …”[10].
Pues bien, la parte actora manifestó que, en la sentencia acusada, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B incurrió en una “vía de hecho”, por cuanto al declarar la nulidad del acto pensional, quebrantó el principio de congruencia que debe gobernar en las sentencias judiciales, teniendo en cuenta que el fallo cuestionado estudió temas que no fueron motivo de la causa petendi de la demanda.
En lo atinente a dicho cargo, la Sala encuentra que lo procedente es el recurso extraordinario de revisión en tanto se configura la causal consagrada en el numeral 5° del artículo 250 de Ley 1437 de 2011, es decir, “…existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. En relación con el desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Sala Veintidós Especial de Decisión), en sentencia del 2 de febrero de 2016[11], señaló: “En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
“Sobre este punto, basta señalar que la Corte Constitucional en relación con este principio y la violación del derecho al debido proceso ha considerado que: ‘…El principio de congruencia es uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, ‘en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó’.
En este orden, se erige con tal importancia el principio de congruencia que su desconocimiento es constitutivo de las antes denominadas vías de hecho, hoy causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales’. “Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.
“Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA.
“Sin embargo, para la Sala es importante indicar que para que la incongruencia externa o interna pueda generar la invalidez de la decisión debe ser fundamental o radical, es decir, ha de ser de tal magnitud que no exista remedio distinto a su nulidad …” (se subraya)[12]. Así las cosas, para la Sala es claro que los hechos y fundamentos que motivaron la solicitud de amparo en el presente asunto, atinentes a la presunta incongruencia de la sentencia cuestionada, deben ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión, razón suficiente para concluir la improcedencia de la tutela por subsidiariedad, teniendo en cuenta que este mecanismo constitucional no puede sustituir los medios ordinarios y extraordinarios con que cuenten los interesados para la defensa de sus derechos.
La tutela se erige, se itera, en excepcional y subsidiaria de dichos recursos, como sucede en el asunto de la referencia. Finalmente, es de anotar que la parte actora tampoco demostró la ocurrencia de alguna situación que pueda catalogarse como perjuicio irremediable, motivo adicional para descartar la necesaria intervención del juez constitucional, máxime cuando la misma, se insiste, no ha hecho uso de los medios de defensa judicial que tiene a su alcance.
Como consecuencia, se impone para la Sala declarar improcedente la solicitud de amparo deprecada en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[13] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Auto de 2 folios visible en Samai. [2] Escrito enviado a través de correo electrónico el 11 de agosto de 2020, consta de 3 folios. [3] Escrito enviado a través de correo electrónico el 17 de agosto de 2020, consta de 6 folios. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [8] Información sustraída del aplicativo consulta de procesos de la Rama Judicial, https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=tOLpZmTSxFbUeirB123DpylorOY%3d. [9] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. [10] Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencia T-890-11 y T-580-06. [11] Expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00. [12] En dicha decisión también se indica que la congruencia externa de la sentencia implica que el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. Y, la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. [13] Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.