ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / DEFECTO FÁCTICO – No acreditado: Las pruebas no valoradas fueron allegadas extemporáneamente / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - Para compañera permanente de miembro de la Policía Nacional / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - No se cumplieron los requisitos legales / RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY – No aplicación En síntesis, la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto “se desconoce el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en referencia a la retrospectividad y se desconoce abiertamente el principio de favorabilidad que otorgan los artículos 46, 48 y 53 al caso controvertido”.

Descendiendo al caso concreto, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda (…) Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la accionante, dado que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sustentó su decisión en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación del 25 de abril de 2013, mediante la cual se rectificó la postura adoptada respecto del tema de sustitución pensional y se precisó que “la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior”, sin que hubiese lugar la aplicación de la retrospectividad de la ley, criterio que, a su vez, ha sido avalado por la Corte Constitucional en sentencia T-564 del 3 de septiembre de 2015 y reiterado por la mencionada Sección. Así las cosas, la Subsección considera que el hecho de que en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negara el reconocimiento pensional de la señora [O.A.G.] no constituye el defecto por ella alegado, pues esa decisión obedeció al hecho que no cumplía los requisitos previstos por el Decreto 981 de 1946 –norma aplicable de acuerdo con la jurisprudencia reseñada–.(…) Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que en el presente asunto no se configuró el mencionado defecto, toda vez que si bien la autoridad judicial accionada no valoró los documentos allegados por la parte actora, sustentó de forma razonada tal situación, al precisar que “los documentos visibles a folios 234 a 243 fueron allegados con los alegatos de conclusión en primera instancia y por tanto inoportunos al no corresponder a los momentos procesales dispuestos para el allego (sic) de pruebas establecidos en el articulo (sic) 212 del CPACA”.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03078-00 (AC) Actor: OLGA ARANGO GRUESO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega el amparo solicitado / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES DE AGENTE DE LA POLICÍA NACIONAL – Normativa aplicable / RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY – Improcedencia. Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Olga Arango Grueso.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 7 de julio de 2020, la señora Olga Arango Grueso, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2. Los hechos 2.1.

El señor Celimo Gordillo Zúñiga prestó sus servicios como agente de policía desde el 2 de mayo de 1946 hasta el 24 de mayo de 1966. 2.2. La señora Olga Arango Grueso convivió con el señor Gordillo Zúñiga por más de 20 años, razón por la cual solicitó el reconocimiento como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. 2.3. La anterior petición fue negada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía mediante los oficios 285366 del 1º octubre de 2013, 064110 del 5 de marzo de 2015, 125046 del 4 de mayo de 2015 y SO-2015-09810 del 4 de mayo de 2015. 2.4.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la aquí demandante solicitó la nulidad de dichos actos administrativos. 2.5. Mediante sentencia del 27 de abril de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santiago de Cali accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.6. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, por medio de providencia del 9 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que se configuró un defecto fáctico, por cuanto, a su juicio, no se tuvieron en cuenta los documentos allegados con los alegatos de conclusión mediante los cuales se acreditó la existencia de la unión marital de hecho.

Adicionalmente, indicó que se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional respecto de la retrospectividad de la ley y se adujo que la decisión se dictó sin motivación. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERA: Que previa valoración fáctica y jurídica de la presente acción se REVOQUE por el CONSEJO DE ESTADO la decisión proferida por la sala del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALI, compuesta por los magistrados OMAR EDGAR BORJA SOTO – OSCAR SILVIO NARVÁEZ DAZA Y EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS.

“SEGUNDA: Que como consecuencia se CONFIRME la decisión proferida por la señora juez ANDREA DELGADO PERDOMO, en la sentencia 021 del 27 de abril de 2018, o en su defecto se profiera la decisión más favorable a los intereses de OLGA ARANGO GRUESO”. 4.- La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 14 de julio de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional como tercero interesado en el proceso. 4.2.

Esta última entidad solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, toda vez que la providencia cuestionada se dictó de conformidad con las normas y los parámetros jurisprudenciales aplicables al caso concreto y, a su vez, sostuvo que en el proceso nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron todas las garantías procesales.

Adicionalmente, indicó que el señor Celimo Gordillo Zúñiga “aparece con el Grado AG (AGENTE) en calidad de RETIRADO, por lo que pertenece es a la POLICÍA NACIONAL- PONAL, esto quiere decir que no tiene ni PENSIÓN POR PARTE DE LA PONAL NI ASIGNACIÓN MENSUAL DE RETIRO POR PARTE DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL-CASUR” y, por tanto, no ostenta la calidad de titular de asignación mensual de retiro. 4.3.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.

Caso concreto En el presente asunto, la parte actora cuestiona la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 9 de junio de 2020, mediante la cual se revocó la providencia del 27 de abril de 2018 y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. Pues bien, en la demanda de tutela se indicó que i) en la sentencia cuestionada se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional respecto de la retrospectividad en el expediente T – 2644270 (sentencia T-110 del 22 de febrero de 2011) y ii) que se configuró un defecto fáctico, dado que no se valoraron los documentos allegados con los alegatos de conclusión. Así las cosas, la Sala abordará el estudio de dichos cargos. 2.1.

Defecto sustantivo En síntesis, la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto “se desconoce el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en referencia a la retrospectividad y se desconoce abiertamente el principio de favorabilidad que otorgan los artículos 46, 48 y 53 al caso controvertido”.

Descendiendo al caso concreto, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “En el sublite está acreditado que el señor CÉLIMO GORDILLO ZUÑIGA laboró como Agente de la Policía por espacio de 20 años y 22 días, circunstancia que de cara a lo dispuesto en el literal b) del artículo 13 del Decreto 981 de 1946 daría derecho a los beneficiarios a una pensión mensual equivalente al 50% el último sueldo devengado; no obstante, no puede pasarse por alto que en efecto la norma no consagraba en el orden de beneficiarios a la compañera permanente toda vez que dicha figura no existía, máxime al destacarse que el derecho a la pensión de sobrevivientes surge al momento del fallecimiento y por tanto son las normas vigentes en ese momento aplicables.

“Ahora, de pretenderse en pro de la favorabilidad realizar un trato analógico e igualitario entre la figura de la cónyuge y la compañera permanente y aplicar la Ley 54 de 1990 y los demás decretos que para el régimen pensional de los Agentes de Policía consagraron la figura de la compañera permanente como beneficiara, ello se traduciría en dar una aplicación retrospectividad de las normas, reiterándose que las aplicables son las vigentes al momento del fallecimiento del causante.

“Sumado a lo anterior, ello igualmente conllevaría a fijar nuevos parámetros legales o modificaciones al texto y condiciones del Decreto 981 de 1946 pues necesariamente habría que determinar cuáles serian los requisitos a exigir en relación con el tiempo de convivencia entre la compañera permanente y el causante para ser beneficiaria de la prestación, habida cuenta que la norma nada mencionó al respecto al no haber contemplado esa posibilidad debido a la inexistencia de la Ley 54 de 1990.

“Así, el Decreto 981 de 1946 al contemplar como beneficiaria a la cónyuge, únicamente debía verificarse con el registro civil de matrimonio el vínculo, por lo que considerar retrotraer la Ley 54 de 1990 o los decretos especiales que si contemplaron la figura de la compañera permanente, se traduciría en introducir nuevos requisitos toda vez que no se podría únicamente reemplazar la palabra ‘Cónyuge’ por ‘compañera permanente’ habida cuenta que tendría que establecerse la convivencia y su duración, y en tal sentido se incorporaría nuevos elementos a la norma.

“En todo caso, sobre la aplicación retrospectiva de la ley en materia pensional, el Consejo de Estado rectificando su postura, ha señalado su imposibilidad. Concretamente indicó: ‘La Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 20105 y noviembre 1º de 20126, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior. ‘Así las cosas, si bien en un comienzo esta Colegiatura, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de agentes de la Policía Nacional cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1.º de abril de 1994), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada y, por ello, no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de los extintos agentes, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento. ‘Por otra parte, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T-116 de 2016, revisó los fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en una situación fáctica similar a la sub judice, e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en los fallos T-891 de 20117, T-072 de 20128 y T-587A de 20129, en las que apoyó el precedente de esta Corporación vigente para esas fechas, en torno a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para resolver solicitudes pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 199110, pero precisó que en la sentencia T-564 de 201511, tuvo en cuenta la rectificación de jurisprudencia efectuada el 25 de abril de 2013, por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante12, sin embargo, pese al precedente resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales (…)’ “Ahora, si bien la jurisprudencia trató sobre la imposibilidad de la aplicación de la Ley 100 de 1993, y en el presente se debate la aplicación de la actual Ley Marco 923 y el Decreto Reglamentario 4433 concernientes al régimen especial, lo cierto es que la retrospectividad de la ley atiende en una sola línea argumentativa, bajo el entendido de que deben observarse para la resolución del caso las normas vigentes para el momento en que surgió el derecho, el cual en tratándose de una pensión de sobrevivientes no es otro que el momento del deceso del causante, -1966-, por lo que no es dable pretender la aplicación del actual régimen ni ninguno otro que no estuviera vigente para el momento de la exigibilidad del derecho.

“Todo lo anterior, no desconoce el principio de favorabilidad, sin embargo, aquel es posible cuando ante la existencia y vigencia de dos normas, resulta más beneficiosa que la otra siendo dable la aplicación de la favorable, empero, siendo menester que ambas se encuentren vigentes al momento de la exigibilidad del derecho; de no ser así, ello conllevaría a la aplicación indebida de la retrospectividad de la ley.

“En consecuencia, se revocara la sentencia de primera instancia que otorgó la pensión a la demandante bajo las previsiones del Decreto 4433 de 2004, destacándose que no era la norma vigente al momento de la causación del derecho, al tiempo que la norma aplicable -Decreto 981 de 1946- no consagró dentro del orden de beneficiarios a la compañera permanente, no siendo posible establecer parámetros nuevos e inexistentes para la verificación de las exigencias de convivencia y decidir sobre al prestación alegada”.

Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la accionante, dado que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sustentó su decisión en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación del 25 de abril de 2013, mediante la cual se rectificó la postura adoptada respecto del tema de sustitución pensional y se precisó que “la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior”, sin que hubiese lugar la aplicación de la retrospectividad de la ley, criterio que, a su vez, ha sido avalado por la Corte Constitucional en sentencia T-564 del 3 de septiembre de 2015 y reiterado por la mencionada Sección13.

Así las cosas, la Subsección considera que el hecho de que en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negara el reconocimiento pensional de la señora Olga Arango Grueso no constituye el defecto por ella alegado, pues esa decisión obedeció al hecho que no cumplía los requisitos previstos por el Decreto 981 de 1946 –norma aplicable de acuerdo con la jurisprudencia reseñada–. 2.2.

Defecto fáctico Como ya se indicó, el defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que en el presente asunto no se configuró el mencionado defecto, toda vez que si bien la autoridad judicial accionada no valoró los documentos allegados por la parte actora, sustentó de forma razonada tal situación, al precisar que “los documentos visibles a folios 234 a 243 fueron allegados con los alegatos de conclusión en primera instancia y por tanto inoportunos al no corresponder a los momentos procesales dispuestos para el allego (sic) de pruebas establecidos en el articulo (sic) 212 del CPACA”.

En ese sentido, dado que dichas pruebas fueron allegadas por fuera de la oportunidad prevista para ello, no resultaba procedente su valoración, tal y como lo expuso el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; adicionalmente, conviene precisar que, en todo caso, la no valoración de tales documentos no tuvo incidencia en la decisión adoptada.

Así las cosas, la Sala negará el amparo solicitado por la señora Olga Arango Grueso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por la señora Olga Arango Grueso, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: en caso de no ser impugnada la presente decisión, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.