MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / VIGENCIA DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO / COMPETENCIA FUNCIONAL / APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO / AUTO INTERLOCUTORIO DE PONENTE Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda (…), las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

(…) En virtud de los artículos 125 y 150 del CPACA, este despacho es competente para resolver el medio de impugnación formulado, por cuanto se trata de una decisión interlocutoria y ésta versa sobre una providencia dictada por un Tribunal Administrativo. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 306 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 125 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 150 IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / CIRCUNSTANCIAS DE IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / PERJUICIO PATRIMONIAL / TERMINACIÓN DEL PROCESO / OMISIÓN DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / OMISIÓN DE SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / FALTA DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL Sería del caso resolver el recurso de apelación presentado por la apoderada de la ANI, de no ser porque el Despacho advierte que, de conformidad con las normas legales que gobiernan el asunto y la jurisprudencia de esta Corporación, este recurso no es el procedente para controvertir la decisión sub examine, según pasará a explicarse.

En efecto, el despacho pone de presente que la conciliación extrajudicial es, en los términos del artículo 161 del CPACA, un requisito de procedibilidad que el legislador estableció como exigencia que debe cumplirse de manera previa a demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se formulen ciertas pretensiones de contenido patrimonial.

Ante su ausencia, la consecuencia jurídica prevista es la terminación del proceso, según se desprende del inciso 3 del artículo 180.6 del CPACA. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 161 / C.P.AC.A. – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 INCISO 3 TRÁMITE DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / TAXATIVIDAD DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN MIXTA / RESOLUCIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA / OMISIÓN DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - No constituye una excepción previa [L]as excepciones previas que se tramitan en esta jurisdicción son las que están taxativamente señaladas en la respectiva normativa procesal aplicable al asunto, en este caso, las previstas en el artículo 100 del CGP.

Al lado de las excepciones previas, en el curso de la audiencia inicial debe resolverse sobre las denominadas “excepciones mixtas”, igualmente indicadas de forma taxativa en la ley procesal. Adicionalmente, el artículo 180.6 del CPACA (inciso final) dispone que el auto que decide sobre las excepciones antedichas es susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.

La anterior explicación es pertinente para resaltar que, al margen de la decisión adoptada en la audiencia inicial, el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una excepción previa. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 161 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 162 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, ver auto del 5 de diciembre de 2018, Exp. 60209, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y auto del 30 de octubre de 2019, Exp. 61728, C.P. María Adriana Marín. INEPTITUD DE LA DEMANDA - No configurada / FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - No constituye una excepción previa / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / RESOLUCIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES - Improcedente / CIRCUNSTANCIAS DE IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE DECLARA NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE LA DEMANDA - Inválido por decidir sobre cuestión que no configuró una excepción previa / TAXATIVIDAD DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS – No incluye la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial [L]a ineptitud de la demanda por no haberse agotado en debida forma el “requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial” -así denominada por la apoderada- no está contemplada dentro de las excepciones previas enlistadas en el artículo 100 del CGP, así como tampoco lo está en el CPACA, de ahí que no debió dársele esa connotación en la contestación de la demanda, ni otorgársele ese tratamiento en la audiencia inicial.

Por ende, visto como está que lo formulado por la apoderada de la ANI no constituye una excepción, no puede darse aplicación a lo dispuesto en el inciso final del artículo 180.6 del CPACA. Esto significa que, ab initio, no debió concederse el recurso de apelación contra la decisión consistente en no declarar probada tal “excepción previa”, pues al no tener ese carácter, el auto cuestionado no podría haber decidido válidamente sobre ella y, como consecuencia, no podría ser pasible del recurso de apelación, por no tratarse de un asunto de los señalados en el artículo 243 ejusdem, ni existir en el mismo estatuto norma especial que prevea la procedencia de tal medio de impugnación contra decisiones de esta índole.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 243 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 306 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, auto del 7 de junio de 2019, Exp. 60727, C.P. Guillermo Sánchez Luque y auto del 30 de octubre de 2019, Exp. 61728.

C.P. María Adriana Marín. FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - No constituye una excepción previa / CIRCUNSTANCIAS DE IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que resuelve sobre la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial [T]oda vez que la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una excepción, en la medida en que no está prevista como tal en el CPACA ni en el CGP, el auto que la resuelve no es susceptible del recurso de apelación. Lo anterior por cuanto: i) no le resulta aplicable el inciso final del artículo 180.6 del CPACA; ii) el artículo 243 ejusdem no consagra ese tipo de decisión como pasible del recurso de apelación; y iii) no existe en el estatuto citado norma especial que instituya la procedencia de la apelación contra decisiones de esta naturaleza.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 243 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las excepciones previas y su resolución ver auto del 27 de febrero de 2020, Exp. 64838, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTO QUE DECLARA TERMINACIÓN DEL PROCESO / TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCESO / FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - No constituye excepción previa / OMISIÓN DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD [S]i en la audiencia inicial se adopta una decisión que pone fin al proceso por advertirse el incumplimiento de requisitos de procedibilidad en los términos del inciso 3° del artículo 180.6 del CPACA -cuestión que no sucedió en esta ocasión-, en ese caso la decisión sí sería apelable, pero en virtud del artículo 243.3 del CPACA.

Por lo demás, se advierte al Tribunal a quo para que, en lo sucesivo, se abstenga de considerar como excepción previa la falta de o el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 INCISO 3 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / PREVALENCIA DE LA NORMA SUSTANCIAL / PROCEDENCIA DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / TRÁMITE DEL RECURSO DE REPOSICIÓN [E]l despacho, a fin de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal, según lo preceptuado en el artículo 228 de la Carta Política, y en cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 318 del CGP, dispondrá que el Tribunal a quo adecúe el trámite del recurso interpuesto a aquel previsto por la ley para el recurso de reposición y decida lo pertinente, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones presentadas en la parte motiva de esta decisión. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 318 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-33-000-2015-00292-03(63934) Actor: AUGUSTO CASTRO ARIZA Y OTRO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN AUTO) El despacho resuelve sobre la procedencia del recurso de apelación presentado por la Agencia Nacional de Infraestructura contra el auto proferido, en audiencia inicial del 22 de octubre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual declaró no probada la “excepción de inepta demanda por no haberse agotado en debida forma el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial”.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 10 de agosto de 2015[1] los señores Augusto Castro Ariza y Elba Abuabara de Castro, por conducto de apoderado judicial[2], en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda contra la Nación- Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y el Concesionario Vías de Las Américas S.A.S.[3], con el fin de que éstas “reconozcan, paguen e indemnicen” los daños continuos sufridos con ocasión de la ocupación por vías de hecho de una franja de terreno perteneciente a predios de su propiedad. 2.

Trámite impartido al proceso Por medio de auto del 17 de septiembre de 2015[4] el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y corrió traslado de la demanda. La ANI, a través de apoderada judicial[5], contestó la demanda[6] dentro del término legal y propuso, entre otras excepciones, la que denominó “[i]neptitud de la demanda por no haberse agotado en debida forma el requisito de procedibilidad respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura”[7].

En esta oportunidad argumentó, en síntesis, que no existe congruencia entre los hechos, pretensiones y cuantía incluidos en la solicitud de conciliación prejudicial y aquellos contenidos en la demanda, lo que impidió que, frente a hechos y pretensiones nuevas y distintas, su representada pudiera estudiar el asunto al interior del comité de conciliación. Por manera que, en su criterio, debe exigirse completa uniformidad entre lo formulado en sede de conciliación y en sede judicial, a fin de garantizar el debido proceso de la entidad demandada.

En proveído del 11 de septiembre de 2018[8] el Tribunal señaló como fecha para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA el 3 de octubre de 2018, audiencia que fue reprogramada para el 11 de octubre siguiente según auto del 2 de octubre de 2018[9]. El 11 de octubre de 2018[10] se llevó a cabo audiencia inicial en la cual la magistrada ponente decidió sobre las excepciones propuestas por las demandadas y, finalmente, determinó que la excepción de caducidad se decidirá en sentencia de fondo, por lo que sólo quedaría pendiente resolver sobre la excepción de inepta demanda, para lo cual fijó como fecha de continuación de esta audiencia el 22 de octubre de 2018. 3.

Decisión apelada En la continuación de la audiencia inicial, la cual tuvo lugar el 22 de octubre de 2018[11], la magistrada ponente puso de presente[12] que la apoderada judicial de la ANI había propuesto la excepción de inepta demanda, con sustento en que, al revisar la demanda y la solicitud de conciliación, los hechos y las pretensiones no correspondían con exactitud, por lo que no se habría agotado en debida forma el requisito de procedibilidad.

La magistrada explicó que la falta de un requisito de procedibilidad es un supuesto frente al cual el artículo 180.6 del CPACA prevé como consecuencia la terminación del proceso. Indicó[13] que, no obstante lo anterior, hay jurisprudencia decantada sobre este tema y, en particular, citó la providencia del 8 de agosto de 2018 de la Sección Tercera del Consejo de Estado[14], para precisar que, en punto de la exigencia de exactitud entre las pretensiones consignadas en la solicitud de conciliación y aquellas esbozadas en la demanda, debe efectuarse un análisis de congruencia para evitar la privación del acceso a la administración de justicia, pues de otro modo se entendería que la demanda se presenta ante el Procurador y no ante el juez, cuando lo que se busca con el requisito de procedibilidad es que, si las entidades demandadas estiman que se configura responsabilidad, puedan evitar el trámite del proceso y procurar alcanzar una conciliación. Concluyó[15] que, a partir de una comparación, se pudo establecer que, en esencia, existe identidad entre el objeto de la controversia a que se refiere la solicitud de conciliación y aquel de que trata la demanda: se persigue la indemnización de los perjuicios causados con la presunta ocupación permanente de predios (una franja de terreno) por trabajos públicos (la construcción y la ampliación de un carreteable) que daría lugar a una responsabilidad del Estado a través del ejercicio del medio de control de reparación directa.

En ese sentido, consideró que hay total congruencia entre los pedimentos contenidos en uno y otro escrito. Así las cosas, resolvió[16] que el medio exceptivo que la apoderada de la ANI hizo consistir en la ineptitud de la demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no prosperaba. 4. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de la ANI formuló recurso de apelación[17], mediante el cual presentó los siguientes reparos: “…Solicitaría que de pronto usted reconsiderara la decisión, o de lo contrario pues que por favor nos conceda el recurso de apelación bajo el entendido de que la entidad es conocedora de la jurisprudencia del Consejo de Estado y comparte plenamente el hecho de que, cuando hay congruencia entre una solicitud de conciliación prejudicial y una demanda, se le deba dar el trámite correspondiente, pero en este caso no hay para la entidad la congruencia que se está argumentando acá (…) en el sentido de que en los hechos de la demanda la parte demandante está haciendo referencia, por ejemplo, a que una res se salió de su finca y que fue impactada por un vehículo, lo que sucedió hace poco, después de que fuera presentada la solicitud de conciliación prejudicial, aspecto que la entidad no tuvo la oportunidad de someter ante el comité de conciliación, y pues no se agotó con eso el requisito de procedibilidad.

“En la sede de conciliación prejudicial tampoco se solicitó el traslado de su vivienda, no se solicitó que se le reconocieran los pagos que tuvo con ocasión de construcción de jagüeyes, pozos, corrales, cultivos, que pues solicita que se le cancelen; no habló de animales vacunos, porcinos y aves de corral que fueron desaparecidos por los impactos de los vehículos; no habló de veinte reses hurtadas; no habló de restauración de la capa vegetal reclamada ahorita en sede de reparación directa; no solicitó la reconstrucción de la quebrada La Cabellona.

Varió obviamente la cuantía de las pretensiones (…) “Y finalmente en el tema de las pretensiones como usted misma lo menciona, cuando se pidan de pronto perjuicios morales que no se solicitaron en sede prejudicial pues no habría congruencia; en este caso pasa exactamente eso. En la prejudicial la actora no solicitó reconocimiento de perjuicios morales y ahorita en sede de reparación directa está pidiendo reconocimiento de perjuicios morales, está pidiendo un lucro cesante por 19 años que tampoco lo pidió en sede de conciliación prejudicial, y en ese orden pues para nosotros no hay una congruencia. Si bien es cierto el tema de que la vía hace 19 años le pasa por el predio, es cierto, todo lo que ella derivó después con la demanda no lo alegó en sede prejudicial, y a nosotros nos limitó, de ahorita para la demanda, no tuvimos la oportunidad de pronunciarnos al interior del comité de conciliación en relación con todos pues esos hechos nuevos que está relatando acá en la demanda.

“Entonces en ese orden, como le digo, si fuera posible la reconsideración y de que de pronto se volviera a mirar, hacer una comparación, o que por favor se acceda al recurso de apelación para que se estudie el presente asunto.”[18] Por su parte, la apoderada de Vías de Las Américas S.A.S. coadyuvó el recurso de apelación[19], para lo cual precisó que en la demanda hay hechos y pretensiones nuevas que no se incluyeron en la solicitud de conciliación, lo que en su criterio es contrario a la buena fe y la lealtad procesal que deben observar las partes. 5.

Oposición al recurso e intervención del Ministerio Público La apoderada de la parte actora se pronunció frente al recurso[20] e insistió en que, desde la solicitud de conciliación se manifestó que con la ampliación del carreteable “se está afectando, se estaba previendo la afectación” a los animales, se aportaron los datos pertinentes y se incluyeron “cuáles eran los perjuicios que se preveían”, esto es, los daños, cuestión que, en su opinión, es previsible.

Afirmó que en la solicitud de conciliación que se radicó ante la Procuraduría General de la Nación “sí se hizo relación a los daños que se preveían y daños que efectivamente se sufrieron por parte de mis clientes” y puntualizó que “aún siguen los daños”. Por lo anterior, concluyó que el recurso de apelación no debe prosperar. Por su parte, la Procuradora Delegada ante el a quo se pronunció[21] en el sentido de solicitar a esta Corporación confirmar la decisión y declarar no probada la excepción de inepta demanda.

En su concepto, al examinar los escritos sí existe congruencia, por cuanto el objeto de ambos es la reparación integral, al margen de los perjuicios que se hayan invocado en uno y otro. Agregó que la jurisprudencia del Consejo de Estado, que constituye precedente obligatorio, es clara al señalar que no se requiere identidad entre uno y otro escrito, máxime cuando el Decreto 1716 de 2009 (artículo 6, literal d)) no exige que las pretensiones elevadas en la solicitud de conciliación sean exactamente coincidentes con aquellas que se presenten posteriormente. 6.

Efecto del recurso El Tribunal a quo concedió la alzada en el efecto devolutivo en virtud de los principios de celeridad y economía procesal. Inconforme con el efecto en que el recurso de apelación fue concedido, la apoderada de la ANI interpuso recurso de reposición y en subsidio de queja. Frente al primer recurso, el Tribunal decidió no reponer la decisión, por lo que concedió el recurso de queja.

Este último fue resuelto por este despacho mediante proveído del 25 de febrero de 2019[22], en el cual se estimó que la apelación se concedió en el efecto que no correspondía y se ajustó su concesión al efecto suspensivo. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –10 de agosto de 2015–, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.

Competencia del Despacho En virtud de los artículos 125[23] y 150[24] del CPACA, este despacho es competente para resolver el medio de impugnación formulado, por cuanto se trata de una decisión interlocutoria y ésta versa sobre una providencia dictada por un Tribunal Administrativo. 3. Caso concreto Sería del caso resolver el recurso de apelación presentado por la apoderada de la ANI, de no ser porque el Despacho advierte que, de conformidad con las normas legales que gobiernan el asunto y la jurisprudencia de esta Corporación, este recurso no es el procedente para controvertir la decisión sub examine, según pasará a explicarse.

En efecto, el despacho pone de presente que la conciliación extrajudicial es, en los términos del artículo 161 del CPACA[25], un requisito de procedibilidad que el legislador estableció como exigencia que debe cumplirse de manera previa a demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se formulen ciertas pretensiones de contenido patrimonial.

Ante su ausencia, la consecuencia jurídica prevista es la terminación del proceso, según se desprende del inciso 3° del artículo 180.6 del CPACA[26]. Por otra parte, las excepciones previas que se tramitan en esta jurisdicción son las que están taxativamente señaladas en la respectiva normativa procesal aplicable al asunto, en este caso, las previstas en el artículo 100 del CGP[27].

Al lado de las excepciones previas, en el curso de la audiencia inicial debe resolverse sobre las denominadas “excepciones mixtas”[28], igualmente indicadas de forma taxativa en la ley procesal. Adicionalmente, el artículo 180.6 del CPACA (inciso final) dispone que el auto que decide sobre las excepciones antedichas es susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso[29].

La anterior explicación es pertinente para resaltar que, al margen de la decisión adoptada en la audiencia inicial, el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una excepción previa. Así lo ha señalado esta Subsección: “… [A] la luz del artículo 161 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye una exigencia previa para demandar; sin embargo, este no es un requisito formal de la demanda y ello supone que su incumplimiento, si bien genera unas consecuencias de tipo procesal, no tiene la virtualidad de estructurar una excepción previa, ni siquiera la de inepta demanda…”[30] (se destaca).

En reciente providencia, esta Subsección mantuvo ese entendimiento en los siguientes términos: “… [S]e tiene que la supuesta falta del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial que alega el demandado como excepción no se encuadra en ninguna de las enlistadas en la norma transcrita [se refiere al artículo 100 del CGP] ni siquiera podría interpretarse como la excepción de ‘ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales’ dado que la norma se refiere a la falta de los requisitos del 162 del C.P.A.C.A.; en cambio, la conciliación prejudicial es un requisito previo a la presentación de la demanda (artículo 161 del C.P.A.C.A.)…”[31] (se destaca).

En ese sentido, conviene precisar que, la ineptitud de la demanda por no haberse agotado en debida forma el “requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial” –así denominada por la apoderada– no está contemplada dentro de las excepciones previas enlistadas en el artículo 100 del CGP, así como tampoco lo está en el CPACA, de ahí que no debió dársele esa connotación en la contestación de la demanda, ni otorgársele ese tratamiento en la audiencia inicial.

Por ende, visto como está que lo formulado por la apoderada de la ANI no constituye una excepción, no puede darse aplicación a lo dispuesto en el inciso final del artículo 180.6 del CPACA[32]. Esto significa que, ab initio, no debió concederse el recurso de apelación contra la decisión consistente en no declarar probada tal “excepción previa”, pues al no tener ese carácter, el auto cuestionado no podría haber decidido válidamente sobre ella y, como consecuencia, no podría ser pasible del recurso de apelación, por no tratarse de un asunto de los señalados en el artículo 243 ejusdem[33], ni existir en el mismo estatuto norma especial que prevea la procedencia de tal medio de impugnación contra decisiones de esta índole.

Estas consideraciones se exponen sobre la base de los siguientes pronunciamientos emitidos por esta Corporación, concernientes al requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial: “2. El numeral 6 del artículo 180 del CPACA prevé que el auto que decida en la audiencia inicial sobra (sic) las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.

Esta disposición también dispone que cuando en esa audiencia se advierta el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (art. 161 CPACA) se dará por terminado el proceso. A su vez, el artículo 100 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, establece taxativamente las excepciones previas que el demandado puede interponer, entre las que no se encuentra el incumplimiento del requisito de procedibilidad o la indebida notificación de la audiencia de conciliación prejudicial.

“3. El artículo 243 del CPACA prescribe que serán apelables los siguientes autos cuando se profieran por los jueces administrativos: (i) El que rechace la demanda; (ii) el que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato; (iii) el que ponga fin al proceso; (iv) el que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales;

(v) el que resuelva la liquidación de la condenas o de los perjuicios; (vi) el que decreta las nulidades procesales; (vii) el que niega la intervención de terceros; (viii) el que prescinda de la audiencia de pruebas; (ix) el que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba. Esta norma señala que los autos de los eventos (i), (ii), (iii) y (iv) serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. “4.

Como la decisión del Tribunal que declaró cumplido el requisito de procedibilidad, según da cuenta original de la constancia de la audiencia expedida de conformidad con el artículo 2 de la Ley 640 de 2001 (f. 38 c.1), no es susceptible del recurso de apelación y la falta de cumplimiento del requisito previo de la conciliación prejudicial no configura una excepción previa, se rechazará el recurso por improcedente”[34] (se destaca).

En oportunidad posterior se indicó lo siguiente: “… debe precisarse que el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial tampoco constituye una situación que pueda ser objeto del recurso de apelación, comoquiera que no se encuentra relacionado en el artículo 243 del C.P.A.C.A.…”[35] (se destaca). En definitiva, tal y como lo ha entendido este despacho[36], toda vez que la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una excepción, en la medida en que no está prevista como tal en el CPACA ni en el CGP, el auto que la resuelve no es susceptible del recurso de apelación. Lo anterior por cuanto: i) no le resulta aplicable el inciso final del artículo 180.6 del CPACA[37]; ii) el artículo 243 ejusdem no consagra ese tipo de decisión como pasible del recurso de apelación; y iii) no existe en el estatuto citado norma especial que instituya la procedencia de la apelación contra decisiones de esta naturaleza.

En este punto no sobra resaltar que, si en la audiencia inicial se adopta una decisión que pone fin al proceso por advertirse el incumplimiento de requisitos de procedibilidad en los términos del inciso 3° del artículo 180.6 del CPACA –cuestión que no sucedió en esta ocasión–, en ese caso la decisión sí sería apelable, pero en virtud del artículo 243.3 del CPACA[38].

Por lo demás, se advierte al Tribunal a quo para que, en lo sucesivo, se abstenga de considerar como excepción previa la falta de o el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. Así las cosas, el despacho, a fin de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal, según lo preceptuado en el artículo 228 de la Carta Política, y en cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 318 del CGP[39], dispondrá que el Tribunal a quo adecúe el trámite del recurso interpuesto a aquel previsto por la ley para el recurso de reposición[40] y decida lo pertinente, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones presentadas en la parte motiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR, por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra el auto proferido, en audiencia inicial del 22 de octubre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual declaró no probada la “excepción de inepta demanda por no haberse agotado en debida forma el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial”, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Magdalena que ADECÚE el trámite del recurso formulado al de reposición, por las razones expuestas en precedencia.

TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite procesal pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folios 1, 23 y 139 del cuaderno principal. [2] Folio 24 del cuaderno principal. [3] Conformado por las sociedades Construcciones El Cóndor S.A., Odinsa PISA y Valores y Contratos S.A. (Valorcon S.A.). [4] Folios 140 y 141 del cuaderno principal (primera instancia). [5] Folio 274 del cuaderno principal (primera instancia). [6] Folios 257 a 283 del cuaderno principal (primera instancia). [7] Folios 260 y 261 del cuaderno principal (primera instancia). [8] Folios 766 y 767 del cuaderno No. 2 (primera instancia). [9] Folio 845 del cuaderno No. 2 (primera instancia). [10] CD visible en Folio 878 del cuaderno No. 2 (primera instancia). [11] CD visible en Folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [12] Minuto 6:10 a 7:31 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [13] Minuto 7:32 a 10:02 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [14] Exp. 2017-00028-00.

C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Lectura textual: “No obstante, esta Corporación también ha sido clara en señalar que las pretensiones que se presentan en la solicitud de conciliación no tienen que ser idénticas a aquellas que se formulan en la demanda ante esta jurisdicción sino que basta que ambas resulten congruentes en el objeto del asunto para entender agotado el requisito” (Minuto 8:40 a 9:14) // “No puede el requisito de conciliación prejudicial convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, lo que ocurre cuando se controvierte por aspectos de forma extremo (sic), al punto que el interesado tendría que proyectarse hasta la intervención de la parte demandada, siendo con que basta que (sic) el demandado conozca el fondo de la controversia” (Minuto 9:40 a 10:02 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado.). [15] Minuto 10:03 a 10:48 y 11:02 a 11:28 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [16] Minuto 11:30 a 11:40 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [17] La Magistrada indicó que el recurso interpuesto es el de apelación y que éste procede en casos, como el presente, en los que se adopta una decisión consistente en negar una excepción. Por lo tanto, decidió darle el trámite previsto en el artículo 244 del CPACA y corrió traslado a las partes.

Minuto 14:42 a 15:05 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [18] Minuto 11:48 a 14:41 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [19] Minuto 22:45 a 24:35 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [20] Minuto 15:06 a 19:15 y 21:46 a 22:33 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [21] Minuto 24:37 a 26:02 de la audiencia inicial obrante en el CD visible en el folio 908 del Cuaderno del Consejo de Estado. [22] Folios 38 a 43 del Cuaderno del Consejo de Estado (recurso de queja). [23] “Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite…” [24] “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia (…) de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación…” [25] “Artículo 161.

Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

(…)” (se destaca). [26] “Artículo 180. Audiencia inicial. “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…) “Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.

Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad “(…)” (se destaca). [27] “Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2.

Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada”. [28] “Artículo 180.

Audiencia inicial. “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…)” (se destaca). [29] “Artículo 180. Audiencia inicial.

“(…) “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” (se destaca). [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 5 de diciembre de 2018. Expediente No. 60.209. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 30 de octubre de 2019.

Expediente No. 61.728. C.P. María Adriana Marín. [32] Del siguiente tenor: “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” (se destaca). [33] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1.

El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6.

El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. “El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

“Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.” [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 7 de junio de 2019. Expediente No. 60.727. C.P. Guillermo Sánchez Luque. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 30 de octubre de 2019.

Expediente No. 61.728. C.P. María Adriana Marín. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 27 de febrero de 2020. Expediente No. 64.838. [37] Que a la sazón dispone: “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso” (se destaca). [38] “Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “(…) “3. El que ponga fin al proceso. “(…) “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia “(…)” (se destaca). [39] “Artículo 318.

Procedencia y oportunidades. “(…) “Parágrafo. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente.” [40] La apoderada de la ANI interpuso -y así se tramitó en primera instancia- el recurso de apelación, y no el de reposición, por lo que en esta oportunidad la impugnación se adecuará al trámite de este último.