11001-03-24-000-2019-00211-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2019-00211-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2020-06-26

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Jhon Jair Segura Toloza·Demandado: Unidad Nacional De Protección - Unp

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala pone de relieve que, de acuerdo con los documentos que obran en el plenario, se encuentra acreditado que el demandante es el representante legal de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica - ASOVICP, para lo cual allegó copia del Certificado de existencia y representación legal de dicha asociación. […] Así las cosas, la Sala considera que, al ostentar la representación legal de la referida asociación de víctimas, el demandante se encuentra amparado por una circunstancia de protección especial y su análisis de riesgo debe llevarse a cabo de acuerdo con las pautas señaladas por jurisprudencia constitucional. Es decir, su análisis debe realizarse con un enfoque diferencial, según lo señalado en el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015. […] En virtud de lo anterior, la UNP se encontraba en la obligación de abordar el análisis del riesgo del señor […], de acuerdo con las condiciones de veedor ciudadano y representante de víctimas. Empero, como se anotó previamente, con base en los documentos allegados con la orden de servicios No. 275420, no se tuvo en cuenta que el demandante ostenta la calidad de representante legal de la de Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica - ASOVICP. El rol desempeñado como representante de víctimas, le otorga al solicitante una condición especial que obligaba a la UNP a realizar un enfoque diferencial y desvirtuar las amenazas recibidas por el actor y de las cuales puso en conocimiento a las autoridades. Por todo lo anterior, se concluye que resultaba imperativo para la UNP aplicar un enfoque diferencial al momento de analizar las amenazas en contra de la vida e integridad del señor Segura Toloza, circunstancia que, prima facie, pudo ser omitida por la Unidad. […] Asimismo, la referida omisión impidió, prima facie, hacer un estudio del contexto en el que se presentaron las amenazas contra la vida del señor […], desconociendo con todo lo anterior la presunción de riesgo de que gozan los líderes sociales. Por todo lo anterior, la Sala concluye que, en el caso sub examine, un análisis inicial de legalidad del acto acusado permite concluir que pudo haber sido desconocido el numeral 8 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 y las sentencias T - 924 de 2014 y T - 473 de 2018 de la Corte Constitucional. En virtud de lo anterior, se configuran los requisitos establecidos por las normas legales y la jurisprudencia para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional.MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LÍDERES SOCIALES - Marco normativo / FUNCIÓN DE LOS LÍDERES SOCIALES - Importancia constitucional 7 OBLIGACIONES DEL ESTADO RESPECTO DE LOS LÍDERES SOCIALES / PROTECCIÓN DE LÍDERES SOCIALES - Reglas / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / ESCALA DE RIESGOS / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAMEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Características / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Naturaleza / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisitos para su decreto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAEn el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA. Siguiendo el artículo 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez o magistrado ponente pueden decretar, a petición de parte y mediante providencia motivada, las medidas cautelares que estén debidamente sustentadas y que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que la decisión que resuelva la medida cautelar implique prejuzgamiento. […] A su turno, el artículo 231 de la misma norma, sobre los requisitos para decretar medidas cautelares, en especial, la de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. […] Esta Sala considera que, al hacerse una interpretación sistemática de las normas citadas, la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos es una decisión que procede siempre que se evidencie la vulneración de normas jurídicas superiores. […] Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, ii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.RECURSO DE SÚPLICA - Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional / RECURSO DE SÚPLICA - Es el que procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia / AUTO QUE DECRETA UNA MEDIDA CAUTELAR - Es susceptible del recurso de apelación o del de súplicaDe conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso ordinario de súplica procede en contra de los autos que, por su naturaleza, serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación del auto. En el caso sub examine, se observa que se reúnen los presupuestos del artículo 246 citado, lo que hace procedente el recurso de súplica. En efecto, el auto que decretó la medida cautelar, por su naturaleza, es susceptible del recurso de apelación y fue dictado por el magistrado ponente en el curso de la única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA.NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo y Secciones Segunda y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001 - 03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 30 de abril de 2014, Radicación 11001-03-26-000-2013-00090-00 y Corte Constitucional, de 20 de noviembre de 2013, Sentencia C-834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos; 27 de noviembre de 2002, Sentencia T-1026 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; 20 de agosto de 2003, Sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; 2 de diciembre de 2014, Sentencia T - 924 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y de 10 de diciembre de 2018, Sentencia T - 473 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos

RECURSO DE SÚPLICA - Frente a decisión que decreta una medida cautelar de urgencia y suspende los actos de la Unidad Nacional de Protección UNP por medio de las cuales se finalizaron unas medidas de protección o seguridad / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN DE VÍCTIMAS DE LA COSTA PACÍFICA ASOVICP – Esa condición le otorga una circunstancia de protección especial / EVALUCIÓN DEL RIESGO – Debe efectuarse con las pautas señaladas por la jurisprudencia constitucional.

Reglas / LÍDER SOCIAL – Presunción de riesgo / REPRESENTANTE DE VÍCTIMAS Y VEEDOR CIUDADANO – Protección / PROCESO DE EVALUACIÓN DE RIESGO – Análisis con un enfoque diferencial / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE URGENCIA - Procede por encontrarse acreditada prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas y de las reglas fijadas por la Corte Constitucional [L]a Sala pone de relieve que, de acuerdo con los documentos que obran en el plenario, se encuentra acreditado que el demandante es el representante legal de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica – ASOVICP, para lo cual allegó copia del Certificado de existencia y representación legal de dicha asociación. […] Así las cosas, la Sala considera que, al ostentar la representación legal de la referida asociación de víctimas, el demandante se encuentra amparado por una circunstancia de protección especial y su análisis de riesgo debe llevarse a cabo de acuerdo con las pautas señaladas por jurisprudencia constitucional.

Es decir, su análisis debe realizarse con un enfoque diferencial, según lo señalado en el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015. […] En virtud de lo anterior, la UNP se encontraba en la obligación de abordar el análisis del riesgo del señor […], de acuerdo con las condiciones de veedor ciudadano y representante de víctimas.

Empero, como se anotó previamente, con base en los documentos allegados con la orden de servicios No. 275420, no se tuvo en cuenta que el demandante ostenta la calidad de representante legal de la de Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica – ASOVICP. El rol desempeñado como representante de víctimas, le otorga al solicitante una condición especial que obligaba a la UNP a realizar un enfoque diferencial y desvirtuar las amenazas recibidas por el actor y de las cuales puso en conocimiento a las autoridades.

Por todo lo anterior, se concluye que resultaba imperativo para la UNP aplicar un enfoque diferencial al momento de analizar las amenazas en contra de la vida e integridad del señor Segura Toloza, circunstancia que, prima facie, pudo ser omitida por la Unidad. […] Asimismo, la referida omisión impidió, prima facie, hacer un estudio del contexto en el que se presentaron las amenazas contra la vida del señor […], desconociendo con todo lo anterior la presunción de riesgo de que gozan los líderes sociales.

Por todo lo anterior, la Sala concluye que, en el caso sub examine, un análisis inicial de legalidad del acto acusado permite concluir que pudo haber sido desconocido el numeral 8 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 y las sentencias T – 924 de 2014 y T – 473 de 2018 de la Corte Constitucional. En virtud de lo anterior, se configuran los requisitos establecidos por las normas legales y la jurisprudencia para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional.

MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LÍDERES SOCIALES – Marco normativo / FUNCIÓN DE LOS LÍDERES SOCIALES – Importancia constitucional 7 OBLIGACIONES DEL ESTADO RESPECTO DE LOS LÍDERES SOCIALES / PROTECCIÓN DE LÍDERES SOCIALES – Reglas / MEDIDAS DE PROTECCIÓN / ESCALA DE RIESGOS / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Naturaleza / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos para su decreto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.

Siguiendo el artículo 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez o magistrado ponente pueden decretar, a petición de parte y mediante providencia motivada, las medidas cautelares que estén debidamente sustentadas y que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que la decisión que resuelva la medida cautelar implique prejuzgamiento. […] A su turno, el artículo 231 de la misma norma, sobre los requisitos para decretar medidas cautelares, en especial, la de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. […] Esta Sala considera que, al hacerse una interpretación sistemática de las normas citadas, la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos es una decisión que procede siempre que se evidencie la vulneración de normas jurídicas superiores. […] Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, ii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

RECURSO DE SÚPLICA - Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional / RECURSO DE SÚPLICA - Es el que procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia / AUTO QUE DECRETA UNA MEDIDA CAUTELAR – Es susceptible del recurso de apelación o del de súplica De conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso ordinario de súplica procede en contra de los autos que, por su naturaleza, serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación del auto.

En el caso sub examine, se observa que se reúnen los presupuestos del artículo 246 citado, lo que hace procedente el recurso de súplica. En efecto, el auto que decretó la medida cautelar, por su naturaleza, es susceptible del recurso de apelación y fue dictado por el magistrado ponente en el curso de la única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.2 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.3 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.40 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.40 NUMERAL 2 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.40 NUMERAL 3 / DECRETO 1066 DE 2015 – ARTÍCULO 2.4.1.2.40 NUMERAL 7 NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo y Secciones Segunda y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; 30 de abril de 2014, Radicación 11001- 03-26-000-2013-00090-00 y Corte Constitucional, de 20 de noviembre de 2013, Sentencia C–834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos; 27 de noviembre de 2002, Sentencia T-1026 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; 20 de agosto de 2003, Sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; 2 de diciembre de 2014, Sentencia T - 924 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y de 10 de diciembre de 2018, Sentencia T - 473 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00211-00 Actor: JHON JAIR SEGURA TOLOZA Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE RETIRA ESQUEMA DE SEGURIDAD A LÍDER SOCIAL.

LAS MEDIDAS CAUTELARES COMO INSTRUMENTOS PARA LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA VIDA. CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS PARA DECRETAR MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL. Auto que resuelve el recurso de súplica La Sala procede a decidir el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte demandada, en contra del auto proferido el 12 de julio de 2019[1], mediante el cual el Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, en Sala Unitaria, decretó la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones No. 9043 de 26 de octubre de 2018 y 00380 de 16 de enero de 2019, proferidas por la Unidad Nacional de Protección - UNP.

I.- ANTECEDENTES El señor Jhon Jair Segura Toloza, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP, en la cual solicitó la siguiente medida cautelar de urgencia[2]: “[…] solicito a su despacho se ordene proferir MEDIDA CAUTELAR DE (sic) EMERGENCIA, a favor del señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA, y en contra de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION, considerando que el actuar de la misma es violatoria del debido proceso, sustentado en el Art 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, teniendo en cuenta los siguiente.

La UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION (UNP), dejo (sic) de realizar un procedimiento administrativo tendientes (sic) a hacer un trabajo de campo para considerar un estudio de riesgo para mi prohijado, y hacer una calificación del mismo para retornarle su esquema de seguridad del cual era beneficiario, por encontrarse en riesgo inminente y en peligro su vida por ser víctima de amenazas por haber denunciado un carrusel de contratos existentes en el municipio de Santa Bárbara Iscuande Nariño, en cabeza de los señores acalde de turno y anteriores a él, las cuales fueron realizadas de manera directa por grupos armados al margen de la ley que operan en la región y por los directos implicados los cuales están bajo la investigaciones de la Fiscalía General de la Nación. Como quiera que la vida del señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA, corre un riesgo inminente irreparable por la negligencia de la demandada UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION, al haberle retirado su esquema de seguridad que consistía en 02 hombres de protección y un vehículo Blindado, acudimos a su despacho para solicitar de manera urgente e indispensable se restablezca el ESQUEMA DE SEGURIDAD, que traía mi prohijado y el cual fue desmontado arbitrariamente por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION, con las resoluciones Nº 9043 del 26 de octubre de 2018 y confirmada con la resolución 00380 del 16 de enero de 2019.

Dicha argumentación está sustentada en la ley 1437 de 2011 en su artículo 239, el cual al tenor nos dice "el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar cuando cumplido los requisitos para su adopción se evidencie que por su urgencia no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior y analizando las demás normatividades anteriores se evidencie que no se encuentren establecidos los requisitos necesarios para que se decrete una medida cautelar de urgencia." […]”.

(Negrillas de la Sala) II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA El doctor Hernando Sánchez Sánchez, magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de julio de 2019, accedió a la solicitud de medida cautelar de urgencia, por cuanto estimó que según el concepto de seguridad ciudadana, desarrollado por la Corte Constitucional, se identificaban tres dimensiones del mismo: “[…] i) como un valor constitucional, ii) como un derecho colectivo, y iii) como un derecho fundamental […]”.

En ese sentido, precisó que la seguridad como un valor constitucional hacía referencia “[…] a la garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de quienes habitan el territorio nacional […]”. De tal forma que, en esta dimensión la seguridad es un objetivo consagrado en el preámbulo constitucional.

Por su parte, en cuanto a la dimensión colectiva señaló que la seguridad es un derecho que le “[…] asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica […]”.

Finalmente, en el ámbito de derecho fundamental consideró que la seguridad consistía en la garantía constitucional que le asistía a las personas de recibir la protección adecuada “por parte de las autoridades cuando estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen la obligación de sobrellevar, por rebasar los niveles normales de peligro implícitos en la vida en sociedad […]”.

En el entendido anterior, puso de presente que la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-1026 de 27 de noviembre de 2002, estableció que las medidas de protección del Estado se ejecutan con base en los resultados del análisis de los factores objetivo y subjetivo del riesgo, a partir de los cuales se determinan: i) los niveles de complejidad del riego, ii) la intensidad del riesgo al que se pueda ver sometida la víctima, y iii) el papel que desempeña la víctima dentro de la sociedad.

En ese sentido, los criterios señalados por la Corte para abordar el estudio de estos factores son: “[…] i) Realidad de la amenaza: se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente”; ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que la amenaza sea individualizada; para ello es necesario que se dirigida (sic) contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, en la cual se pueda establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”. iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”.

Por ello, la autoridad competente deberá determinar, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, “sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población”. iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas. v) Inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida que amenace los derechos fundamentales de la persona.

Dicho en otros términos es necesario valorar, que la amenaza sea individualizada y que si se presenta en una zona de presencia activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo, en la cual también se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación de terceras personas”.

En ese sentido, se identificaron los siguientes niveles de riesgo: “[…] Riesgo mínimo es el que soporta “[…] quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales […]”; es decir, se trata de un nivel en el cual la persona solamente se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos.

Riesgos ordinarios son los que “[…] deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad […]”. Pueden provenir de factores externos a la persona, la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales, o de la persona misma. Riesgos extraordinarios, aquellos que “[…] las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos […]”.

Riesgo extremo “[…] es una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él […]”. Por último, en la providencia se adujo que, en atención a la función que cumplen los líderes y lideresas sociales y en razón al papel que desempeñan dentro del proceso de transición política que atraviesa el país, tienen una categoría de amenaza superior “[…] pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal.

Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad […]”. (Negrillas de la Sala) Con base en el anterior panorama, el consejero a cargo de la sustanciación del proceso, encontró acreditado que el señor Jhon Jair Segura Toloza: i) ostenta la calidad de líder social; ii) en su calidad de líder social había desempeñado actividades que lo colocaron en una condición de riesgo en contra de su vida y de su integridad personal; y iii) que concurren los elementos de procedencia de las medidas cautelares de urgencia, a saber: “[…] a) la urgencia; b) el posible derecho (fumus boni iuris) que le asiste al actor de continuar con la medida de protección; y b) la existencia de un perjuicio representado en la espera del fallo definitivo (periculum in mora) con el consecuente daño originado en el trascurso del tiempo y la no satisfacción de sus derechos fundamentales al debido proceso, vida, integridad personal y seguridad […]”.

Por lo anterior, el magistrado sustanciador profirió las siguientes órdenes: “[…]

PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 9043 de 26 de octubre de 2018 “[…] Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM […]”. y de la Resolución 00380 de 16 de enero de 2019 “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición […]” expedidas por el Director General de la Unidad Nacional de Protección, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección- UNP que, de manera inmediata, que en todo caso no podrá ser superior a 48 horas, restablezca las medidas de protección que le había concedido al señor Jhon Jair Segura Toloza, mediante la Resolución 8238 de 2 de octubre de 2018, consistente en: “[…] un esquema de protección tipo 2 conformado por “Dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo blindado” Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado”, a favor del señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA […]”,por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado judicial de la Unidad Nacional de Protección, mediante escrito de 18 de julio de 2019[4], interpuso recurso ordinario de súplica en contra del proveído en mención, solicitando la revocatoria de la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones No. 9043 de 26 de octubre de 2018 y 00380 de 16 de enero de 2019, con base en los siguientes argumentos: i) Afirmó que esa entidad realiza un proceso exhaustivo de análisis de riesgo a las personas que solicitan medidas de protección. En ese orden de ideas, señala que el proceso de evaluación del riesgo se compone de las siguientes etapas: a) La primera etapa se conoce como “análisis previo de la información aportada por el solicitante o autoridad intermediaria”, cuyo propósito es “detectar si existe o no inminencia y excepcionalidad de materialización de un daño contra la persona”[5].

En esta etapa la UNP verifica si “los hechos reportados cumplen con los requisitos contenidos en el numeral 2 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015[6]”. Es decir, si la persona que solicita la medida de protección hace parte de la “población objeto del programa y que los hechos reportados tengan nexo causal”. A través de este análisis se verifica que “los hechos provengan del conflicto armado, violencia política o ideológica”, en cumplimiento del “artículo 81 de la Ley 418 de 1997”. b) En caso de que se encuentren acreditados los presupuestos anteriores, se inicia el trámite de la “la ruta de protección”.

Esta empieza con una solicitud dirigida a la Policía Nacional, para que esta entidad ejecute “las medidas de prevención contempladas en el artículo 2.4.1.2.10[7] del Decreto 1066 de 2015”, mientras se surten las etapas restantes de la “la ruta de protección”. c) El Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de información – CTRAI, a través de una orden de trabajo, comisiona a un analista de riesgo, para que esta persona ubique al solicitante y acuerde una entrevista con este.

El objeto de la entrevista es conocer las circunstancias “de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia de hechos victimizantes”. Asimismo, el analista debe “indaga[r] que rol (…) cumple [el solicitante] dentro de su comunidad, las funciones, decisiones que toma, su visibilidad; que actuaciones ha hecho en pro de la defensa de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario que le implique problemas de seguridad (…) En esta etapa, si el Analista de Riesgo advierte alguna clase de inminencia que afecte la seguridad del evaluado, de forma inmediata remite solicitud al Área de Trámites de Emergencia, para el correspondiente estudio y viabilidad de implementación de medidas de protección temporales”. d) Finalizada la entrevista, el analista debe corroborar la veracidad de la información. Para ello la UNP se apoya en: “las autoridades locales, departamentales o nacionales (…) Personerías, Comandos o Departamentos de Policía (SIJIN, DIPOL, DIPRO, SEPRO, etc.), Fiscal que adelanta la investigación penal, Defensorías Regionales del Pueblo, Procuradurías Provinciales (…)”, entre otras; asimismo “(…) se adelantan entrevistas a terceros, inspecciones a lugares, se solicitan peritajes por ejemplo a documentos por panfletos o escritos amenazantes, estudios balísticos (…)”. e) Posteriormente, el analista debe estudiar la información recopilada y elaborar un concepto de riesgo, para lo cual utiliza el “instrumento técnico estándar de evaluación y adopción de medidas de protección, avalado por la Corte Constitucional mediante el auto 266 de 2009”.

Indica que a través del citado instrumento se “mide de manera eficaz los factores de riesgo de amenaza, riesgo especifico y vulnerabilidad, para definir el riesgo general”. f) El referido informe es remitido al Grupo de Valoración Preliminar – GVP, para que este, en el marco de lo señalado en el artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015[8], analice la situación de riesgo en el caso concreto y determine el nivel de riesgo y emita un concepto de las medidas idóneas a practicar, de acuerdo con la información suministrada por el CTRAI. g) Agotada la etapa anterior, el Grupo de Valoración Preliminar – GVP remite el informe al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM o al Comité Especial de Servidores y Exservidores Públicos CESEP, según el caso.

Estos últimos son los encargados de analizar cada caso y con base en la “información que las entidades del Comité aportan”, validan el nivel del riesgo y recomiendan a la dirección de la UNP adoptar las medidas de protección, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.4.1.2.38[9] del Decreto 1066 de 2015. Ahora bien, frente al caso del señor Jhon Jair Segura Toloza, el recurrente señaló que han realizado seis (6) estudios de nivel del riego.

Estos estudios se ejecutaron mediante las órdenes de trabajo No. 153131, 177011, 199817, 248704, 275420 y 262229. En estas, manifestó que evaluaron, en distintas ocasiones y por hechos distintos, el nivel de riesgo del señor Segura Toloza, concluyendo siempre que el nivel de riesgo del solicitante era ordinario, porque no pudieron constatar la veracidad de la información suministrada por el solicitante y, adicionalmente, evidenciaban contradicciones en los hechos que motivaron la solicitud.

Por último, señaló que, mediante la orden de trabajo No. 275420, la UNP, en cumplimiento de un fallo de tutela, realizó el sexto estudio de nivel de riesgo del solicitante, en razón a los siguientes hechos relatados por él: “[…] el 9-05-2018 siendo aproximadamente las 12 de la noche cuando se encontraba en su habitación escucha unos disparos y al transcurrir un tiempo sale a verificar qué es lo que está pasando, observa la ventana y la cortina que da hacia la calle corridas y al regresar hacia su habitación ve en la pared que da hacia su cuarto, 3 perforaciones, por lo que puede concluir que fueron los disparos que anteriormente había escuchado, transcurridos 4 días se dirige a la URI a instaurar denuncia, quien delega una comisión de personal del CTI para que verifiquen hechos y realicen el respectivo informe.

El 13 de mayo estando en un establecimiento público “juego de sapo” con unos amigos los cuales se encontraban armados, se le acerca un sujeto el cual lo llama por su nombre y le manifestó "que tenía cinco días para irse de la ciudad de Cali valle y abandonar el Departamento de Nariño, porque de lo contrario se atuviera a las consecuencias", de lo anterior no menciona testigos para verificación de esta, al igual formula la respectiva denuncia. El 15-06-2018 siendo aproximadamente las 6:30 de la tarde cuando se dirigía a un internet ubicado cerca (…), observa un sujeto que lo sigue, quien saca un arma y le manifiesta “que es lo que pasa con el proceso" y el pregunta que proceso, le contesta "el de Tumaco" así mismo le dice "que si quiere que le pase lo de (…)" Así mismo agrega que solicita la protección por las amenazas que ha sufrido derivadas de los procesos que cursan en los diferentes entes de control y autoridades fiscales en contra del carrusel de la contratación del municipio de Santa Barbara de Iscuande Nariño, en contra del exalcalde (…) y el actual alcalde (…), donde en la actualidad el segundo de los nombrados la procuraduría lo suspende por seis meses, por estas denuncias.

Ultimo hecho 29-08-2018, instaura tutela N° 00186 del Juzgado 4 Administrativo Oral del Circuito de Cali, teniendo en cuenta el hecho reciente que involucra el presunto plan de secuestro de su hija (…), que por información del señor (…), el día 29 de julio en el barrio Puertas del sol de Cali se encontraron frente a su casa y le manifestó que estando en el municipio de Santa Barbara de Iscuande sentado en una banca observó 2 sujetos hablando y hacían referencia a secuestrarle la hija y tenían fotos de ella.

En horas de la noche cuando regresa a su casa ubicada en el barrio ciudad Córdoba. Su señora madre (…) le informó que dos sujetos habían ido a la casa preguntando "que Jair donde había dejado a Licha" y ella responde "que no sabía" no manifestaron nada más y se marchan, de quien no quiso suministrar más información y enfatizo que no quería que ella se enterara de lo que estaba pasando […]”.

(Negrillas de la Sala) La UNP señaló que con el propósito de verificar la veracidad de la información anterior realizaron las siguientes entrevistas: a) Entrevista al testigo que conoció del presunto plan de secuestro de la hija del demandante: Señaló la UNP que el testigo indicó que “(…) el 15-07- 2018 cuando se encontraba sentado en la tarima del parque del municipio de Iscuande (sic), a una altura de 3 metros observó unos sujetos que miraban un celular y era la foto de la hija de Jhon Jair, comentaban "aguanta agarrarla y llevarla para el jefe", posteriormente vía telefónica le informa a Jair (…)”. b) Informe de la Estación de Policía El Vallado: Señala UNP que, de acuerdo con la información suministrada por la estación de Policía referida, el demandante se encuentra “involucrado en hechos relacionados con perturbación y exceso de ruido en vía pública, al igual cuenta con medidas preventivas de la PONAL, revisados los libros de población, no se encontraron registros de los casos denunciados en la fiscalía”. c) La Fiscalía Treinta y Tres – Unidad de Vida: Señala la UNP que la Fiscalía General de la Nación indicó “que en la inspección solo se encontraron dos agujeros en la pared, no hay testigos y los vecinos no escucharon nada”. d) Informe de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional: Señala la UNP que, de acuerdo con la información allegada por la DIJIN, “(…) existen 16 denuncias activas por amenazas, proceso activo por extorsión agravada en calidad de indiciado (…)”.

En consecuencia, la UNP señaló que el riesgo del señor Jhon Jair Segura Toloza era de 42.77, por lo que era considerado como ordinario, por cuanto: “(…) la información aportada por las entidades estatales y demás actividades de campo, se puede establecer que si bien, el evaluado interpuso denuncia por amenazas en su contra, atentados y presunto plan de secuestro de su hija; la fiscalía 33 unidad de vida refiere que en la inspección solo se encontraron dos agujeros en la pared, no hay testigos y los vecinos no escucharon nada y al momento de la entrevista el evaluado dio a conocer que había tres orificios, igual que las demás denuncias ante Fiscalía, en su gran mayoría son hechos en los que no se puede establecer situaciones de modo, tiempo y lugar, por lo que difícilmente se podrá convalidar.

En este sentido, por la condición actual del evaluado, no se tienen argumentos objetivos para evidenciar la presencia de hechos graves y puntuales en su contra; es importante indicar que se encuentra inmerso en un riesgo socialmente soportable (…)”. De acuerdo con lo anterior, la UNP solicitó revocar la decisión de 12 de julio de 2019, porque no concurre el elemento de periculum in mora, en tanto que “(…) no se aportó pruebas que demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Al respecto no es de recibo para la Unidad Nacional de Protección las apreciaciones del demandante donde pretende sostener que el riesgo Extraordinario deriva únicamente del hecho de que el señor JHON JAIR SEGURA por ser veedor ciudadano y existir una serie de denuncias por amenazas se considere que ostenta un riesgo Extraordinario o extremo (…)”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso ordinario de súplica procede en contra de los autos que, por su naturaleza, serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación del auto.

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. […]”.

(Negrillas de la Sala) Precisado lo anterior, la Sala pasa a estudiar si las medidas cautelares de suspensión provisional de la Resolución Nº 9043 de 2018 y restablecimiento de las medidas de protección concedidas al demandante en la Resolución Nº 8238 de 2 de octubre de 2018, decretadas por el Consejero Hernando Sánchez Sánchez en la providencia suplicada, deben ser confirmadas o si, por el contrario, estas deben ser modificadas o revocadas.

En ese orden de ideas, la Sala abordará el problema jurídico señalado en el siguiente orden: i) las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; ii) la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado; iii) marco normativo de las medidas de protección a los líderes sociales e importancia constitucional de la función desempeñada por ellos; y iv) caso concreto.

IV.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Sobre la finalidad[10] de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: “(…) Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido (…)[11]” En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso-administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”[12].

En este punto cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cabe advertir, que al juez o magistrado ponente solo se le permite decretar medidas cautelares de oficio, en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en aquellos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos.

En este caso, el juez administrativo actúa como juez constitucional. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[13] Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”[14]. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: “(…) La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho (…)”[15] (Negrillas fuera del texto).

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: “(…) Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad (…)[16] (Negrillas no son del texto).

Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

IV.2.- La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[17], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.

Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento (…)” (Destacado fuera de texto). A su turno, el artículo 231 de la misma norma, sobre los requisitos para decretar medidas cautelares, en especial, la de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, se requiere lo siguiente: “(…) Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)” (Destacado fuera de texto). Esta Sala considera que, al hacerse una interpretación sistemática de las normas citadas, la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos es una decisión que procede siempre que se evidencie la vulneración de normas jurídicas superiores.

Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que la Ley 1437 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y precisó que en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984) este tipo de medida cautelar solo procedía cuando fuera evidente una “(…) manifiesta infracción (…)” de normas superiores por parte de la disposición demandada, mientras que con la Ley 1437, la exigencia de verificar la existencia de una infracción a las normas, no requiere ser manifiesta.

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, ii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Esta Corporación señaló[18] que la Ley 1437 amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente al resolver la solicitud de medida cautelar, lo cual implica el estudio de la presunta vulneración con la confrontación de las normas superiores invocadas junto con la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

IV.3. Del marco normativo de las medidas de protección a los líderes sociales y de la importancia constitucional de la función desempeñada por ellos. Respecto de la protección de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de los defensores de derechos humanos, de los líderes sociales y de sus entornos familiares; la Sala advierte que, en virtud de la Convención Americana de los Derechos Humanos[19], los Estados tienen una serie de obligaciones para con estas personas.

Estas obligaciones consisten en: i) asegurar las condiciones necesarias para que los defensores realicen sus actividades libremente; ii) el deber de no impedir el trabajo y resolver obstáculos existentes a la labor de las personas defensoras; iii) evitar y responder a actos destinados a criminalizar indebidamente su trabajo; iv) proteger sus vidas si están en riesgo, lo cual puede involucrar el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la CIDH; y v) la obligación transversal de investigar, esclarecer, procesar y sancionar los delitos cometidos en su contra[20].

(Negrillas de la Sala) En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la función desempeñada por los defensores de derechos humanos y por los líderes sociales se encuentra protegida por la Convención Americana, en tanto que su función guarda “[…] una relación directa con el goce de los derechos contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (…) a la vida, la integridad personal, la libertad de expresión y de asociación, las garantías judiciales y la protección judicial, los cuales en su conjunto, permiten un ejercicio libre de las actividades de defensa de los derechos humanos y se materializan en el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos […][21]”.

De tal manera que la CIDH, analizando el contenido obligacional de los deberes a cargo de los Estados, ha indicado que, frente a la obligación de asegurar las condiciones necesarias para que los defensores realicen sus actividades libremente, el Estado tiene el deber de adoptar las medidas necesarias y razonables que garanticen el disfrute del “(…) derecho a la vida, a la libertad personal e integridad personal de aquellas personas que se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, especialmente como consecuencia de su labor (…)”, para lo cual “(…) las autoridades estatales que tengan conocimiento de una situación de riesgo especial, [deben] identificar o valorar si la persona objeto de amenazas y hostigamientos requiere de medidas de protección o remitir a la autoridad competente para hacerlo, así como ofrecer a la persona en riesgo información oportuna sobre las medidas disponibles.

Respecto a defensoras y defensores de derechos humanos, este Tribunal ha dicho que la idoneidad de medidas de protección requiere que sean: a) acordes con las funciones que desempeñan las defensoras y defensores; b) objeto de una evaluación de acuerdo al nivel de riesgo, a fin de adoptar y monitorear las medidas vigentes, y c) poder ser modificadas según la variación de la intensidad de riesgo (…)[22]”.

(Negrillas de la Sala) Conforme con lo anterior, es dable concluir que los Estados se encuentran en “(…) la obligación de adoptar medidas razonables a fin de prevenir actos de violencia en contra de las personas defensoras de derechos humanos, así como el deber de generar las condiciones necesarias para el ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos (…)[23]”.

Ahora bien, respecto de la obligación de abstenerse de impedir el trabajo y resolver obstáculos existentes a la labor de las personas defensoras, la CIDH ha indicado que los Estados deben cohibirse de “(…) participar en campañas de difamación, diseminación de representaciones negativas o la estigmatización de personas defensoras de derechos humanos y el trabajo que realizan.

El Estado no debe tolerar ningún intento por parte de autoridades gubernamentales de cuestionar la legitimidad del trabajo que llevan adelante personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones (…)[24]”. (Negrillas de la Sala) Por su parte, respecto del deber de evitar y responder a actos destinados a criminalizar indebidamente su trabajo, se ha dicho que esta consiste en impedir “(…) la criminalización de las defensoras y defensores de derechos humanos (…) mediante el uso indebido del derecho penal a través de la manipulación del poder punitivo del Estado por parte de actores estatales y no estatales con el fin de obstaculizar sus labores de defensa y promoción, así impidiendo el ejercicio legítimo de su derecho a defender los derechos humanos (…)”.

(Negrillas de la Sala) Y frente a las obligaciones de proteger a los defensores o líderes si están en riesgo, y de investigar, esclarecer, procesar y sancionar los delitos cometidos en su contra, la CIDH ha indicado lo siguiente: “[…] exige garantizar las condiciones fácticas en las cuales las personas defensoras de derechos humanos puedan desarrollar libremente su función. Esto implica adoptar medidas decisivas a fin de prevenir actos de violencia en contra de las personas defensoras, facilitar los medios necesarios para que puedan realizar libremente sus actividades; protegerlas cuando son objeto de amenazas para evitar atentados contra su vida e integridad; generar las condiciones para la erradicación de violaciones por parte de agentes estatales o de particulares e investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra, combatiendo la impunidad […]”.

Para el cumplimiento de este deber es necesario: “[…] abordar de forma integral e interinstitucional la problemática de acuerdo con el riesgo de cada situación y adoptar medidas de atención inmediata frente a denuncias de defensores; c) crear un modelo de análisis de riesgo que permita determinar adecuadamente el riesgo y las necesidades de protección de cada defensor o grupo; d) crear un sistema de gestión de la información sobre la situación de prevención y protección de los defensores de derechos humanos; e) diseñar planes de protección que respondan al riesgo particular de cada defensor y a las características de su trabajo; f) promover una cultura de legitimación y protección de la labor de los defensores de derechos humanos; y g) dotar de los recursos humanos y financieros suficientes que respondan a las necesidades reales de protección de los defensores de derechos humanos […]”.

Por su parte, en el ordenamiento jurídico interno, la Corte Constitucional también ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial en torno a la importancia de la función desempeñada por los líderes sociales y la necesidad de que se proteja el ejercicio de esta actividad. En tal sentido, se destacan las sentencias T – 1026 de 27 de noviembre de 2002[25], T – 719 de 20 de agosto de 2003[26], T – 924 de 2 de diciembre de 2014[27] y T – 473 de 10 de diciembre de 2018[28].

A través de las cuales la Corte fijó el alcance de las obligaciones del Estado como garante de los derechos a la vida e integridad física de los asociados y, especialmente, de los líderes sociales. En los referentes jurisprudenciales citados, se pueden extraer las siguientes reglas, en materia de protección de líderes sociales: i) De acuerdo con la sentencia T – 1026 de 2002: “(…) las autoridades encargadas de valorar los hechos con base en los cuales se solicitan las medidas de protección deben analizar los factores objetivos y subjetivos para establecer las circunstancias y decidir si hay lugar a la protección especial (…)”.

Para lo cual resulta necesario que el Gobierno tenga en cuenta los siguientes criterios: “[…] i) Realidad de la amenaza: se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente”; ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que la amenaza sea individualizada; para ello es necesario que se dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, en la cual se pueda establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”. iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”.

Por ello, la autoridad competente deberá determinar, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, “sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población”. iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas”. v) Inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida que amenace los derechos fundamentales de la persona.

Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona”. Una vez adelantada la valoración de los factores de riesgo, es menester que la autoridad competente, adopte las medidas tendientes a otorgar suficiente protección a quien es objeto de intimidaciones […]”. ii) De acuerdo con la sentencia T – 719 de 2003[29], existen los siguientes tipos de riesgo: mínimo, ordinario, extraordinario y extremo. iii) De acuerdo con las sentencias T – 924 de 2014 y T – 473 de 2018, “(…) los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión (…)”, se encuentran expuestos a un nivel de amenaza superior del ordinario, en razón a la actividad desempeñada.

Asimismo, los líderes sociales “(…) debido a la función que cumplen y por su especial papel dentro del proceso de transición política que atraviesa el país (…)”, se encuentran dentro de un nivel de riesgo similar al padecido por los defensores de derechos humanos, por los altos funcionarios, por los periodistas, por los líderes sindicales, etc. iv) En razón a lo anterior, la Corte ha señalado, refiriéndose a los líderes sociales, que estos “(…) sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad (…)”.

De tal manera que “(…) los líderes que demuestren que se encuentran en riesgo y que soliciten medidas de protección para salvaguardar sus derechos a la vida, la seguridad personal y libertad, deben recibir una atención especial y una pronta respuesta por parte del Estado con la finalidad de evitar que se consume el daño. Por esta razón, las entidades encargadas están obligadas a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, la condición de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado (…)”.

(Negrillas de la Sala) Por su parte, el Decreto 1066 de 2015 (a través del cual se reglamenta el Sector Administrativo del Interior), adoptando las reglas jurisprudenciales citadas, dispuso en el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.2 lo siguiente: “para la Evaluación de Riesgo, así como para la recomendación y adopción de las medidas de protección, deberán ser observadas las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, género, discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas objeto de protección”.

(Negrillas de la Sala) Asimismo, el artículo 2.4.1.2.3. de dicho cuerpo normativo establece que los riesgos son “la probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”.

En ese sentido, se identificaron los siguientes tipos de riesgos: “[…] 16. Riesgo Extraordinario: Es aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa (…)[30] 17.

Riesgo Extremo: Es aquel que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente. 18. Riesgo Ordinario: Es aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección […]”.

Ahora bien, el procedimiento ordinario de evaluación de riesgo se encuentra regulado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 y se surte de la siguiente forma: “[…] 1. Recepción de la solicitud de protección (…) 2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.

Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai. 4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar. 5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar. 6. Valoración del caso por parte del Cerrem. 7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo. 8.

El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación escrita. 9.

Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada (sic) de estas al protegido […]”. De acuerdo con lo anterior, se tiene que, finalizado el proceso de estudio de riesgo, el director de la Unidad Nacional de Protección, mediante acto administrativo, deberá señalar las medidas de protección y prevención que se adoptarán para garantizar los derechos a la vida e integridad personal de la víctima, de acuerdo con lo señalado en el numeral 7 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015.

Por último, resulta conveniente señalar que la protección del Estado a quienes desarrollan un liderazgo social, cuando estos se encuentren en circunstancias extraordinarias de riesgo, deviene en una obligación nacida de la Constitución Política y de la Convención Americana de Derechos Humanos. Sin embargo, también debe resaltarse que el acceso a las medidas de protección es un derecho exclusivamente destinado a aquellas personas que se encuentran en un nivel de riesgo extraordinario.

En razón a ello, no todas las personas pueden acceder a las medidas de protección y quien acceda a las misma debe encontrarse, como se dijo, ante una circunstancia que ponga en peligro su vida y su integridad personal o la de su familia. Por ello, quienes accedan a tales medidas de protección a través información falsa o amañada, o también quienes hagan un uso inadecuado de las mismas, deben ser objeto de un juicio de reproche social y jurídico, en tanto que están malversando recursos públicos, de naturaleza limitada, y su conducta, incluso, podría verse enmarcada en las descripciones típicas contempladas en los artículos 289 y 453[31] del Código Penal.

Habiendo abordado el estudio del marco normativo de las medidas de protección de los líderes sociales, la Sala procede al análisis del caso concreto. IV.3. Caso concreto. El señor Jhon Jair Segura Toloza, a través de apoderado judicial y mediante escrito separado a la demanda, radicado el 3 de abril de 2019, solicitó que se decrete la medida cautelar de urgencia, consistente en la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones N° 9043 de 26 de octubre de 2018[32] y 00380 de 16 de enero de 2019[33], expedidas por el Director General de la Unidad Nacional de Protección, mediante las cuales la entidad le retiró el esquema de protección asignado al solicitante través de la Resolución No. 8238 de 2 de octubre de 2018.

Asimismo, solicitó a esta Corporación que, ante el riesgo inminente de que se atente contra su vida, se ordene a la UNP el restablecimiento del esquema de seguridad, para evitar que sea asesinado. Como argumento central de la solicitud adujo que la Unidad Nacional de Protección se abstuvo de realizar “[…] un trabajo de campo para considerar un estudio de riesgo para mi prohijado, y hacer una calificación del mismo para retornarle su esquema de seguridad del cual era beneficiario, por encontrarse en riesgo inminente y en peligro su vida por ser víctima de amenazas […]”.

Asimismo, indicó que “[…] la vida del señor JHON JAIR SEGURA TOLOZA, corre un riesgo inminente irreparable por la negligencia de la demandada UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION, al haberle retirado su esquema de seguridad que consistía en 02 hombres de protección y un vehículo Blindado […]”. El consejero sustanciador del proceso, mediante auto de 12 de julio de 2019, accedió a la medida cautelar de urgencia solicitada por el demandante y, en consecuencia, suspendió provisionalmente los efectos de las resoluciones Nº 9043 de 26 de octubre de 2018 y 00380 de 16 de enero de 2019.

Asimismo, ordenó a la UNP que en el término de 48 horas restableciera las medidas de protección consistentes en: “[…] un esquema de protección tipo 2 conformado por “Dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo blindado” Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” […]”. Para arribar a esta conclusión, el citado consejero encontró que el demandante ostentaba la calidad de líder social, para lo cual puso de relieve que, mediante la Resolución 012 de 4 de noviembre de 2015[34], el Personero del municipio de Santa Bárbara Iscuandé Nariño registró “[…] el acta de constitución de Comité de Veeduría Ciudadana del municipio de Santa Bárbara Iscuandé […]” y reconoce al demandante como veedor.

Asimismo, sostuvo que, mediante el acta de 17 de noviembre de 2018 de la Asamblea Nacional de Asociados, el demandante fue nombrado como representante legal de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica, entidad que se encuentra inscrita en el Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro y de la Economía Solidaria, conforme con el certificado de existencia y representación legal de dicha asociación, el cual fue expedido por la Cámara de Comercio de Pasto, el 4 de febrero de 2019.

Por otra parte, en la providencia recurrida se identifican como actividades ejecutadas por el demandante, en ejercicio del liderazgo social, las siguientes: i) denunciar al Alcalde Municipal de Santa Bárbara Iscuandé, por la presunta comisión de delitos contra la administración pública, y ii) radicar 2 quejas ante la Procuraduría General de la Nación en contra del Alcalde Municipal de Santa Bárbara Iscuandé por “[…] posibles irregularidades presentadas al interior de la administración municipal de Santa Bárbara Iscuandé […]”, que concluyeron con fallo de 25 de mayo de 2018 en el que se sancionó al mencionado funcionario “[…] con SUSPENSIÓN en el ejercicio de su cargo por el término SEIS (6) MESES […]”.

Ahora bien, respecto de la situación de riesgo del demandante, la providencia judicial puso de presente lo siguiente: “[…] La Fiscal Diecinueve Seccional de Pasto Nariño solicitó a la Policía Nacional, el 16 de febrero de 2017, que brindara protección al señor Jhon Jair Segura Toloza porque desde que aquel “[…] PUSO EN CONOCIMIENTO DE LA FISCALÍA DE LOS MALOS MANEJOS DE LOS ALCALDES MENCIONADOS, HA RECIBIDO CONSTANTES AMENAZAS E INCLUSO TUVO QUE ABANDONAR SU SITIO DE RESIDENCIA EN SANTA BÁRBARA ISCUANDÉ […]”.

Por otra parte, también enumeró 29 denuncias presentadas por Jhon Jair Segura Toloza ante la Fiscalía General de la Nación, por los delitos de amenaza[35], amenaza a testigos[36], tentativa de homicidio[37], omisión de control[38], desplazamiento forzado[39], celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales[40] y disparo de arma de fuego contra vehículo[41].

En ese orden de ideas, el consejero sustanciador indicó en el proveído recurrido que: “[…] las resoluciones acusadas señalan que, en el caso del señor Jhon Jair Segura Toloza, el riesgo fue calificado como ordinario, con fundamento en el dictamen del Grupo de Valoración Preliminar y en el concepto emitido por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM; sin embargo, no se evidencia que se hayan tenido en cuenta los factores objetivos y subjetivos del riesgo ni los criterios que permiten su graduación, en aras de delimitar la procedencia de las medidas de protección, los cuales fueron desarrollados por la Corte Constitucional e incorporados al marco normativo indicado supra, como se señaló en la parte considerativa de la presente providencia. (…) 79.

En ese orden la UNP descartó la existencia de un riesgo alegado como extraordinario sin reparar en los criterios que lo configuran o al menos exponer las razones de porque este debe ser graduado ordinario, en los términos del numeral 18 del artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015, desconociendo de esta manera las normas citadas y los desarrollos jurisprudenciales supra. 80.

Con base en lo anterior, este Despacho considera que la decisión de finalizar las medidas de protección al demandante no valoraron la situación actual de riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país y que esta determinación podría afectar su derecho a la vida, la integridad y la libertad de locomoción del señor Segura Toloza, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido esta persona como parte del grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensoría del Pueblo y otras entidades públicas y privadas. 81.

En este sentido, el Despacho considera, prima facie, que la Unidad Nacional de Protección, en la motivación de los actos administrativos controvertidos, no tuvo en cuenta: i) el escenario en el que se presentaron las amenazas, establecido por la jurisprudencia constitucional como criterio para la valoración de aquel; ii) el principio de “Enfoque diferencial”, previsto en el numeral 8.º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015, como orientador las acciones en materia de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, y iii) la presunción de riesgo de que gozan los líderes sociales, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional. 82.

El Despacho considera que la amenazas de las que presuntamente es objeto el demandante no pueden ser catalogadas a priori como irreales ni de menor entidad, so pena de vulnerarse el principio de “buena fe” que protege las manifestaciones de los ciudadanos y que está previsto en el numeral 8.º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015; como lo hizo la UNP en la Resolución 00380 de 16 de enero de 2019 al señalar que “[…] el hecho de que el beneficiario haya presentado denuncias ante la Fiscalía General de la Nación o demás organismos de control no implica per se, la existencia de hechos que se presuman ciertos […] ” 83.

Con base en todo lo anterior, de no adoptarse las medidas de protección hasta tanto el órgano encargado de investigar los hechos objeto de denuncia compruebe su ocurrencia, podría consumarse la afectación a los derechos objeto de amenazas; en consecuencia, frente a la existencia de una situación de riesgo, en consideración al contexto en el que se produjeron las amenazas, resulta más beneficioso conceder la protección que negarla, so pena de causar un perjuicio irremediable, en términos del literal a, numeral 4.º del artículo 231 de la Ley 1437 […]”.

(Negrillas de la Sala) Por su parte, la UNP señaló que, contrario a la conclusión a la que se arribó en la providencia impugnada, la entidad sí realizó el estudio de riesgo requerido por el demandante y que, mediante la orden de servicio No. 275420, comisionaron a la señora Martha Nubia Borda Moreno, como analista de riesgo, con el objetivo de que: i) realizara la entrevista al señor Jhon Jair Segura Toloza, de acuerdo con lo previsto en los numerales 2 y 3 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015; ii) verificara la veracidad de los hechos que motivaron la solicitud de protección y iii) realizara el informe de evaluación preliminar del nivel de riesgo, de acuerdo con la información recaudada en la orden de trabajo.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante el fallo de tutela de 15 de noviembre de 2018[42], le ordenó a la UNP asignar transitoriamente un esquema de seguridad señor Segura Toloza, hasta que dicha entidad realizara un estudio de riesgo y determinara si el solicitante requería de medidas de protección. La UNP, en cumplimiento de la referida orden judicial, mediante la Resolución No. 8238 de 2018[43], ordenó la implementación de un esquema de seguridad de carácter temporal, mientras se surtía el estudio de riesgo dispuesto en la orden de trabajo No. 275420.

En la orden de trabajo, la UNP comisionó a la analista de riesgo Martha Nubia Borda Moreno[44], para que entrevistara al solicitante, verificara la veracidad de las denuncias presentadas y rindiera informe preliminar sobre la calificación del riesgo del señor Segura Toloza. Así las cosas, se encuentra acreditado que la analista se entrevistó con el solicitante los días 13 de mayo de 2018, 9 de agosto de 2018 y 2 de octubre de 2018.

Asimismo, se entrevistaron a los terceros: Alfredo Morales Arboleda, Jorge Humberto Osorio Castaño y Millerlandy Torres Pineda, Fiscal 33 Seccional – Unidad de Vida. También se requirió información al Ejercito Nacional y a la Secretaría de Seguridad y Justicia de municipio de Santiago de Cali. Con base en la información recaudada, la analista de riesgo concluyó que el señor Segura Toloza se encontraba inmerso una situación de riesgo ordinaria debido a que el puntaje obtenido en “instrumento técnico con desagregado para puntación” era de 42,77.

En ese oren de ideas, la analista señaló que el solicitante: “[…] no reside ni ejerce de manera activa su condición de veedor, además no es muy visible ni tiene el liderazgo que manifestó tener por su labor; no se evidencia un cargo representativo por el cual los actores armados tuvieran algún interés en él […][45]”. (Negrillas de la Sala) Conforme con lo anterior, la Sala constata que, en efecto, la UNP, mediante la orden de servicio No. 275420[46], realizó el estudio de riesgo del señor Segura Toloza, para lo cual llevaron a cabo algunas entrevistas y solicitaron información de distintas áreas.

Sin embargo, tal como se expone en el auto recurrido, en los documentos allegados por el recurrente no se evidencia, prima facie, que haya sido tenido en cuenta, al momento de realizar la evaluación del riesgo, que el señor Segura Toloza tiene a su cargo la representación y acompañamiento de un grupo de víctimas del conflicto armado[47], a través de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica – ASOVICP, de la cual funge como representante legal desde diciembre de 2018.

Tal omisión resulta evidente en el siguiente aparte del estudio de riesgo: “[…] [el solicitante] no reside ni ejerce de manera activa su condición de veedor, además no es muy visible ni tiene el liderazgo que manifestó tener por su labor; no se evidencia un cargo representativo por el cual los actores armados tuvieran algún interés en él […][48]”.

(Negrillas de la Sala) Asimismo, se evidencia que en el análisis del componente denominado “situación específica del amenazado”, la UNP consignó lo siguiente: “[…] el evaluado es afrodescendiente, registrado en la UARIV como víctima de desplazamiento de Iscuande Nariño en 2007, actualmente se encuentra inscrito como veedor ciudadano en el municipio y de acuerdo con la certificación de la personería municipal, no labora no reside en el municipio, su presencia allí es esporádica […]”.

En ese sentido, la Sala pone de relieve que, de acuerdo con los documentos que obran en el plenario, se encuentra acreditado que el demandante es el representante legal de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica – ASOVICP, para lo cual allegó copia del Certificado de existencia y representación legal de dicha asociación[49]. La cual tiene por objeto social: “[…] Desarrollar proyectos sociales y altruistas que ayuden a mejorar la calidad de vida de la población vulnerable.

Exigir o tramitar ante el gobierno nacional la reparación a las víctimas del conflicto armado causado hasta terceros y colaboradores causantes del mismo daño, dirigirnos ante los gobiernos interamericanos exigiendo solidaridad a las víctimas colombianas y al mismo tiempo que la misma permita la reparación a las víctimas de este país, discutir con los gobiernos interamericanos el intercambio de personas extraditables con reparaciones a las víctimas de la costa pacífica (sic).

Buscar que el gobierno a través de los procesados mineros repare a las víctimas de la costa pacífica toda vez que al demostrarse esta labor podrían ser colaboradores a los grupos al margen de la ley, que como consecuencia se financió la guerra que permitió haber sufrido y hoy encontrarnos en calidad de víctimas (sic). Para el adecuado cumplimiento y sostenimiento de la entidad, la asociación desarrollará convenios interinstitucionales que ayuden a dar cumplimiento a las siguientes actividades: 1.

Crear, promover, gestionar, desarrollar y ejecutar proyectos, planes programas e iniciativas enmarcadas en las áreas de capacitación de productividad y de educación. 2. Contribuir en la investigación y localización de las víctimas con ayuda de entidades del estado. 3. Conocer la verdad, reparación integral y la recuperación de la memoria histórica. 4.

Acompañar a través de procesos psicosociales a familiares y reencontrados, enfocados en la resiliencia individual y familiar. En desarrollo de su objeto social, la asociación podrá: 1. Ejecutar ante la JEP jurisdicción especial para la paz, y posconflicto, la reparación y proyectos que permitan la estructuración integral de la costa pacífica.

Celebrar contratos con personas jurídicas o naturales, nacionales o extranjeras, públicas o privadas; 2. Gestionar ante estos organismos proyectos culturales, sociales y de beneficio comunitario; 3. Podrá ejecutar todo los actos que fueren convenientes o necesarios para el cabal cumplimiento de su objeto, y que tengan relación directa o indirecta con el mismo […]”.

Así las cosas, la Sala considera que, al ostentar la representación legal de la referida asociación de víctimas, el demandante se encuentra amparado por una circunstancia de protección especial y su análisis de riesgo debe llevarse a cabo de acuerdo con las pautas señaladas por jurisprudencia constitucional. Es decir, su análisis debe realizarse con un enfoque diferencial, según lo señalado en el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015.

En ese orden de ideas, cabe resaltar las reglas creadas por la Corte Constitucional, mediante las sentencias T – 924 de 2014 y T – 473 de 2018, en las que indicó: “(…) en el caso de líderes, lideresas, autoridades y representantes, por la función que cumplen dentro de una sociedad, se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal.

Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad (…)”. (Negrillas de la Sala) En virtud de lo anterior, la UNP se encontraba en la obligación de abordar el análisis del riesgo del señor Segura Toloza, de acuerdo con las condiciones de veedor ciudadano y representante de víctimas.

Empero, como se anotó previamente, con base en los documentos allegados con la orden de servicios No. 275420[50], no se tuvo en cuenta que el demandante ostenta la calidad de representante legal de la de Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica – ASOVICP. El rol desempeñado como representante de víctimas, le otorga al solicitante una condición especial que obligaba a la UNP a realizar un enfoque diferencial y desvirtuar las amenazas recibidas por el actor y de las cuales puso en conocimiento a las autoridades.

Por todo lo anterior, se concluye que resultaba imperativo para la UNP aplicar un enfoque diferencial al momento de analizar las amenazas en contra de la vida e integridad del señor Segura Toloza, circunstancia que, prima facie, pudo ser omitida por la Unidad. Así las cosas, Sala estima que la omisión anterior, podría desconocer el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 y las sentencias T – 924 de 2014 y T – 473 de 2018, a través de las cuales la Corte Constitucional creó una serie de reglas jurisprudenciales en materia de medidas de protección al derecho a la vida de los líderes sociales.

Asimismo, la referida omisión impidió, prima facie, hacer un estudio del contexto en el que se presentaron las amenazas contra la vida del señor Segura Toloza, desconociendo con todo lo anterior la presunción de riesgo de que gozan los líderes sociales. Por todo lo anterior, la Sala concluye que, en el caso sub examine, un análisis inicial de legalidad del acto acusado permite concluir que pudo haber sido desconocido el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 y las sentencias T – 924 de 2014 y T – 473 de 2018 de la Corte Constitucional.

En virtud de lo anterior, se configuran los requisitos establecidos por las normas legales y la jurisprudencia para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto suplicado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (15) ----------------------- [1] Folios 30 - 45 [2] Folios 1 – 2. [3] Corte Constitucional sentencia de 20 de agosto de 2003, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa. [4] Ibíd., 30 – 44. [5] Ibíd., folio 31. [6] Artículo 2.4.1.2.40.

Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección. 2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.

Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada de estas al protegido. 10. Seguimiento a la implementación. 11. Reevaluación. Parágrafo 1°. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya lugar a ella, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser tramitado y se puedan asignar medidas de protección. Parágrafo 2°.

El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo. Parágrafo 3°. Las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el Cerrem cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo.

Parágrafo 4°. Los casos de servidores y ex servidores públicos, surtida la instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados individualmente ante un Comité especial conformado por el Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado, y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, quienes definirán las medidas a implementar. [7] Artículo 2.4.1.2.10.

Medidas de prevención. Son medidas de prevención las siguientes: 1. Planes de Prevención y Planes de Contingencia: La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, los departamentos y los municipios concurrirán en la formulación de los planes de prevención y de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendrán por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institucional y social para la disminución del riesgo.

Los Planes de Prevención y Contingencia determinarán las estrategias y actividades a implementar; las entidades llamadas a desarrollarlas en el marco de sus competencias, así como los diferentes indicadores de gestión, producto e impacto para determinar su oportunidad, idoneidad y eficacia. 2. Curso de Autoprotección: Herramienta pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque diferencial, elementos prácticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e incrementar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión efectiva del mismo. 3.

Patrullaje: Es la actividad desarrollada por la Fuerza Pública con un enfoque general, encaminada a asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar, contrarrestar y neutralizar la amenaza. 4. Revista policial: Es la actividad desarrollada por la Policía Nacional con un enfoque particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocución periódica con el solicitante de la medida. [8] Artículo 2.4.1.2.35.

Atribuciones del Grupo de valoración preliminar. Son atribuciones del Grupo de valoración preliminar: 1. Analizar la situación de riesgo de cada caso, según la información provista por el CTRAI. 2. Presentar al CERREM la determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar. 3. Elaborar, en un plazo no mayor de 30 días hábiles, la evaluación y reevaluaciones de nivel riesgo, contados estos a partir del momento en que el solicitante expresa su consentimiento por escrito para tal fin. 4.

Darse su propio reglamento. [9] Artículo 2.4.1.2.38. Funciones del Cerrem. El Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas tiene por objeto la valoración integral del riesgo, la recomendación de medidas de protección y complementarias. Ejercerá las siguientes funciones: 1. Analizar los casos que le sean presentados por el Programa de Protección, teniendo en cuenta el concepto y recomendaciones del Grupo de Valoración Preliminar y los insumos de información que las entidades del Comité aportan en el marco de sus competencias. 2.

Validar la determinación del nivel de riesgo de las personas que pertenecen a la población objeto del presente decreto a partir del insumo suministrado por el Grupo de Valoración Preliminar. 3. Recomendar al Director la Unidad Nacional de Protección las medidas de protección. 4. Recomendar, de manera excepcional, medidas de protección distintas a las previstas en el artículo 2.4.1.2.11, numeral 1.1., conforme al parágrafo 2°, del citado artículo. 5.

Recomendar al Director de la Unidad Nacional de Protección, el ajuste de las medidas de prevención y protección, cuando a ello hubiere lugar, en virtud de los resultados de la revaluación del riesgo. 6. Recomendar al Director de la Unidad Nacional de Protección, la finalización o suspensión de las medidas de protección cuando a ello hubiere lugar. 7.

Definir la temporalidad de las medidas de prevención y de protección. 8. Darse su propio reglamento. 9. Las demás que sean necesarias para el desarrollo de su objeto. Parágrafo 1°. La Secretaría Técnica del Cerrem será ejercida por un funcionario de la Unidad Nacional de Protección. Parágrafo 2°. Las deliberaciones, recomendaciones y propuestas del Comité serán consignadas en un acta, que suscribirán quien lo preside y el secretario técnico y servirán de soporte a la decisión que adopte el Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.

Parágrafo 3°. El Comité sesionará de manera ordinaria, por lo menos una vez al mes, y de forma extraordinaria, cuando las necesidades de protección lo ameriten, previa convocatoria efectuada por quien lo preside o su secretario técnico. Parágrafo 4°. Habrá quórum deliberatorio cuando asistan tres de sus miembros. Y habrá quórum decisorio con el voto de la mitad más uno de los miembros asistentes. [10] Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “(…) se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” [11] Corte Constitucional, Sentencia C-834/13.

Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). [12] Constitución Política, artículo 238. [13] Artículo 230 del C.P.A.C.A. [14] Artículo 229 del C.P.A.C.A. [15] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [16] Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del CPACA. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” [17] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [18] Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 28 de agosto de 201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 110010327000-2014- 0003-00 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 30 de abril de 2014, C.P. Carlos Alberto Zambrano, número único de radicación 110010326000-2013-00090-00. [19] Ratificada médiate la Ley 16 de 1972 “Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969” [20] Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia: Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 6 de diciembre de 2019 / Comisión Interamericana de Derechos Humanos.” (2019).

ISBN 978-0-8270-6977-0. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/DefensoresColombia.pdf. Consultado el 21 de abr. de 20. [21] Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia: Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 6 de diciembre de 2019 / Comisión Interamericana de Derechos Humanos.” (2019).

ISBN 978-0-8270-6977-0. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/DefensoresColombia.pdf. Consultado el 21 de abr. de 20. [22] Al respecto ver CIDH, Informe No. 86/13, Casos 12.595, 12.596, y 12.621. Fondo. Ana Teresa Yarce y Otras (Comuna 13), Colombia. 4 de noviembre de 2013, párr. 228-229. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_325_esp.pdf [23] Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia: Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 6 de diciembre de 2019 / Comisión Interamericana de Derechos Humanos.” (2019).

ISBN 978-0-8270-6977-0. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/DefensoresColombia.pdf. Consultado el 21 de abr. de 20. [24] Al respecto ver CIDH, Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.124. Doc. 5 rev.1, 7 de marzo de 2006, párr. 177; CIDH, Situación de derechos humanos en Honduras, OEA/Ser.L/V/II.

Doc. 42/15, 31 de diciembre de 2015, párr. 64. “(…) la CIDH ha indicado que los funcionarios públicos deben abstenerse de hacer declaraciones que estigmaticen a las defensoras y defensores o que sugieran que las organizaciones de derechos humanos actúan de manera indebida o ilegal, solo por el hecho de realizar sus labores de promoción o protección de derechos humanos (…)”. [25] Corte Constitucional, Sentencia T - 1026 de 2002.

MP: Rodrigo Escobar Gil. [26] Corte Constitucional, Sentencia T - 719 de 2003. MP: Manuel José Cepeda Espinosa. [27] Corte Constitucional, Sentencia T - 924 de 2014. MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. [28] Corte Constitucional, Sentencia T - 473 de 2018. MP: Alberto Rojas Ríos. [29] En la sentencia T-719 de 2003 se señaló que el riesgo mínimo es aquel al cual se expone “quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos”; los riesgos ordinarios son aquellos que “deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o de la persona misma”, en los riesgos extraordinarios, “las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos.

Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás” y el riesgo extremo “es una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él”. [30] A su vez, para que se configure un riesgo extraordinario es necesario que el mismo sea específico e individualizable; concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas; presente, no remoto ni eventual; importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos; serio, de materialización probable por las circunstancias del caso; claro y discernible; excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos; y desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. [31] Las normas en cuestión señalan: “Artículo 289.

Falsedad en documento privado. El que falsifique documento privado que pueda servir de prueba, incurrirá si lo usa en prisión de uno (1) a seis (6) años. Artículo 453. Fraude procesal. El que por cualquier medio fraudulento induzca en error a un servidor público para obtener sentencia, resolución o acto administrativo contrario a la ley, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años, multa de doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años”. [32] Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM. [33] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición. [34] “[…] por medio de la cual se reconoce el Comité de Veeduría Ciudadana que prestará vigilancia a las contrataciones y ejecuciones de obras, contratos de plantas de personal, gastos del presupuesto público y otros del interés general en el municipio de Santa Bárbara Iscuandé Nariño […]”. [35] Artículo 347 de la Ley 599 de 2000. [36] Artículo 454A de la Ley 599 de 2000. [37] Artículo 103 de la Ley 599 de 2000. [38] Artículo 325 de la Ley 599 de 2000.

Denuncia presentada contra la Procuradora Provincial de Tumaco. [39] Artículo 180 de la Ley 599 de 2000 [40] Artículo 410 de la Ley 599 de 2000. Denuncia presentada el día 05 de diciembre de 2017 ante la Fiscalía 19 Seccional de Pasto, identificada con el número único de noticia criminal 520016099032201605351, contra el Alcalde Municipal de Santa Bárbara de Iscuandé. [41] Artículo 356 de la Ley 599 de 2000. [42] Proceso de tutela No. 52001318700320180043101.

Actor: Jhon Jair Segura Toloza. Accionado: Unidad Nacional de Protección. [43] Visible a folio 54 – 56 del cuaderno de medidas cautelares. [44] Visible a folio 93 y s.s., del cuaderno de medidas cautelares. [45] Visible a folio 96 del cuaderno de medidas cautelares. [46] Visible a folio 93 – 180 del cuaderno de medidas cautelares. [47] Al respecto la Sala destaca que el señor Segura Toloza, a través de la referida Asociación, representa un importante número de víctimas, como se desprende los folios 232 y s.s. del cuaderno principal. [48] Visible a folio 96 del cuaderno de medidas cautelares. [49] Visible a folio 198 y ss., del cuaderno principal. [50] Visible a folio 93 – 180 del cuaderno de medidas cautelares.