EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE LOS REQUISITOS FORMALES - Procede cuando existe ausencia absoluta de invocación normativa y concepto de violación / CONTENIDO DE LA DEMANDA – Fundamento de derecho de las pretensiones / CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN – Aun cuando no es muy claro permite concluir las normas violadas y su sustento / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - No probada por cuanto el demandante si invocó las normas vulneradas por el acto acusado y sustentó el concepto de violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Visto el alcance del medio exceptivo que se formuló y de cara al escrito de demanda, es posible extraer que los reparos de la actora se centraron en discutir si la decisión censurada incurrió en expedición irregular, falsa motivación y violación de normas superiores, bajo el argumento que la población de conductores de vehículos de tracción animal fue excluida de la regulación para la gestión integral de los residuos generados en las actividades de construcción y demolición, pese a que en el borrador del proyecto de regulación habían sido previstas disposiciones relativas a la participación de ese grupo en la mencionada actividad, las cuales fueron eliminadas en el texto final de la norma acusada.
Así las cosas, aun cuando el Despacho es consciente de que el discernimiento expuesto no fue el más claro, es posible concluir que el accionante sí invocó las normas vulneradas por el acto acusado y sustentó las razones de la presunta violación, lo cual a su vez permite considerar que era procedente que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haya podido defender la validez de la Resolución impugnada.
Bajo tal presupuesto, a juicio del Despacho, el concepto de violación ofrece la posibilidad de efectuar el examen de legalidad que propone la accionante, razón por la cual la excepción propuesta no prospera. FUENTE FORMAL: LEY 1427 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 1427 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, de 9 abril de 2014, Radicación 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539-14), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 26 de enero de 2015, Radicación 23001-23-33-000-2013-00024- 01(4588-13), C.P. Gerardo Arenas Monsalve; y de 24 de octubre de 2018, Radicación 08001-23-33-000-2014-00015-01, C.P. William Hernández Gómez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00268-00 Actor: ASOCIACIÓN MUTUAL ECO AMBIENTAL DE CALI Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DE DESARROLLO SOSTENIBLE – MINAMBIENTE Referencia: NULIDAD De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020[1], en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso[2] (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I. Antecedentes 1.
El 13 de febrero de 2017, la Asociación Mutual Eco Ambiental de Cali instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio del cual pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 0472 del 28 de febrero de 2017, “Por la cual se reglamenta la gestión integral de los residuos generados en las actividades de construcción y demolición -RCD y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2.
Aquella fue sometida a reparto el 1 de agosto de 2017, correspondiéndole al doctor Hernando Sánchez Sánchez, Despacho al que fue allegada el 8 de ese mismo mes y año. 3. A través de proveído del 30 de julio de 2018, el Consejero de Estado, Hernando Sánchez Sánchez ordenó la remisión del asunto de la referencia al Despacho a cargo del Magistrado Oswaldo Giraldo López, en aplicación de la medida de compensación aprobada por la Sala Plena mediante Acuerdo 094 del 16 de mayo de 2018. 4.
Mediante auto del 29 de noviembre de 2018 fue inadmitido el libelo introductorio. Posteriormente, en atención a que la demanda fue subsanada en debida forma, fue admitida en proveído del 11 de abril de 2019. Particularmente se ordenó notificar a la entidad demandada, esto es, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. II. Excepciones propuestas 1.
En el escrito de contestación de la demanda el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible propuso la excepción que denominó “INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA POR AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN DE LOS CARGOS DE VIOLACIÓN”, la cual fundamentó en las siguientes razones[3]: Sostuvo que “el actor no ha sido claro en los fundamentos de los cargos de violación, por cuanto cita artículos, leyes, y normas en general pero no es concreto en la formulación de los mismos y señalarlos de manera taxativa (Sic) cuales normas fueron supuestamente trasgredidas”[4].
En tal orden, expresó que no basta con citar las normas que se alegan como violadas puesto que aquellas deben estar debidamente sustentadas; y como quiera que en el presente asunto fue incumplida tal obligación, solicitó se declare la prosperidad del citado medio exceptivo. 1. Asimismo, propuso la excepción que nombró como “DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 0472 FEBRERO 28 DE 2017”, bajo el argumento que deben ser desestimadas las pretensiones del libelo introductorio en razón a que el acto enjuiciado fue proferido con el lleno de requisitos legales, por funcionario competente, debidamente motivado y con estricta observancia de las normas vigentes al momento de su expedición[5]. 2.
Además, elevó la excepción de “FALTA DE CAUSA PARA IMPRETAR LA PRESENTE ACCIÓN”, bajo las razones que pasan a transcribirse[6]: “Consideramos que la presente excepción, tiene su fundamento en que con la expedición del acto administrativo en comento, no se vulneró de manera alguna, precepto constitucional o legal vigente, esto es, que haya incurrido en la causal de nulidad establecida en el artículo 137 del CPACA, por los apartes atacados, no adolecen de nulidad alguna y tampoco se presenta falsa motivación para su expedición. Los anteriores argumentos permiten afirmar que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la expedición de la Resolución 0472 de 2017, se hizo conforme al marco constitucional y legal, sin que se haya incurrido en causal de nulidad alguna, conforme se ha venido argumentando en este cuerpo contestario de la demanda.
Ahora bien, dicho acto administrativo, goza de la presunción de legalidad la cual se basa en un principio fundante del Estado de Derecho, conocido como el principio de legalidad que, en tanto legitimador de ese modelo de Estado, se acomoda mejor a la denominación de principio de legitimidad que al de legalidad. Por el principio de legalidad todas las normas jurídicas – comenzando por las que se sitúan en la base del ordenamiento, se legitiman y adquieren validez en tanto se conforme con otras que son jerárquicamente superiores, hasta llegar a la jerarquía máxima, que por lo mismo las legitima a todas, que es la norma constitucional.
En cambio cuando una de tales normas trasgrede las de superior jerarquía, se convierte en un elemento extraño al ordenamiento y, por consecuencia, debe ser expulsada del mismo, tarea que ha confiado, en nuestro derecho, al juez administrativo (…) Este principio que como es obvio se predica de la totalidad de los actos del Estado y entre ellos, la Resolución 0472 de 2017 (objeto de la presente contestación), para el cual, se presume, de modo que una vez expedido, se estima conforme con el ordenamiento jurídico y, por consecuencia, una vez en firme, es obligatorio y puede ser ejecutado por la propia administración, incluso en conta de la voluntad de los administrados”[7] 2.
La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas por dicha cartera ministerial del 8 al 12 de agosto de 2019, término dentro del cual la parte actora guardó silencio. III. Consideraciones: 1. Sea lo primero advertir que las excepciones previas y mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda.
Se advierte entonces que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite. En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.
La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.
Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal (…)”[8]. 2.
Pues bien, el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable en los asuntos que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por expresa disposición del artículo 306 del CPACA, en concordancia con el 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, incorpora la excepción titulada “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”; veamos: “Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. (Subrayas del Despacho) Así, a efectos de resolver el medio exceptivo propuesto por la cartera ministerial demandada es necesario aludir al contenido del numeral 4º del artículo 162 del CPACA, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” Ahora bien, esta Corporación ha manifestado que la excepción previa de inepta demanda procede cuando existe ausencia absoluta de invocación normativa y concepto de violación. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 24 de octubre de 2018, manifestó lo siguiente: “Es clara la importancia que este requisito reviste a efectos de estudiar la eventual nulidad del acto administrativo atacado, pues dicha argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional.
Debe precisarse además que este presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser analizado en la etapa inicial para la correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. Finalmente debe recordarse que los requisitos de la demanda no se pueden someter a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procedimental estipula requisitos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia[9].”[10] Visto el alcance del medio exceptivo que se formuló y de cara al escrito de demanda, es posible extraer que los reparos de la actora se centraron en discutir si la decisión censurada incurrió en expedición irregular, falsa motivación y violación de normas superiores, bajo el argumento que la población de conductores de vehículos de tracción animal fue excluida de la regulación para la gestión integral de los residuos generados en las actividades de construcción y demolición, pese a que en el borrador del proyecto de regulación habían sido previstas disposiciones relativas a la participación de ese grupo en la mencionada actividad, las cuales fueron eliminadas en el texto final de la norma acusada.
Así las cosas, aun cuando el Despacho es consciente de que el discernimiento expuesto no fue el más claro, es posible concluir que el accionante sí invocó las normas vulneradas por el acto acusado y sustentó las razones de la presunta violación, lo cual a su vez permite considerar que era procedente que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haya podido defender la validez de la Resolución impugnada.
Bajo tal presupuesto, a juicio del Despacho, el concepto de violación ofrece la posibilidad de efectuar el examen de legalidad que propone la accionante, razón por la cual la excepción propuesta no prospera. 3. Por otro lado, en lo que tiene que ver con las excepciones denominadas “DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 0472 FEBRERO 28 DE 2017” y “FALTA DE CAUSA PARA IMPRETAR LA PRESENTE ACCIÓN” se observa que las mismas versan sobre el fondo del asunto, razón por la cual, serán resueltas en la sentencia. 4.
Finalmente, en atención a que el abogado, Jorge Enrique Cortés Piñeros aportó poder para actuar en representación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el cual obra a folio 23 del Cuaderno de medidas cautelares, el Despacho lo reconocerá como apoderado de la mencionada entidad. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR no probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda elevada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar en nombre del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al abogado Jorge Enrique Cortés Piñeros, quien adjuntó poder que lo habilita para actuar en el proceso de la referencia con la contestación de la solicitud de suspensión provisional del acto censurado, visible a folio 23 del Cuaderno de medidas cautelares.
Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Decreto 806 del 4 de junio de 2020, “por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” “Artículo 12.
Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.” [2] “Artículo 101.
Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” [3] Visible a folio 131 del Cuaderno Principal. [4] Ibídem [5] Visible a folio 128 a 130 del Cuaderno Principal. [6] Visible a folios 130 a 131 ibídem. [7] Ibídem. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014.
Radicado número 27001- 23-33-000-2013-00347-01(0539-14). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, CP: Gerardo Arenas Monsalve, 26 de enero de 2015. Radicación: 23001-23-33-000-2013-00024- 01(4588-13). [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Auto del 24 de octubre de 2018.Proceso radicado número: 08001 23 33 000 2014 00015 01.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez.