25000-23-42-000-2014-02094-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2020 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[1] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-02094-01(0030-18) Actor: JULIETTA MARTÍNEZ DE MEDINA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN POR VEJEZ ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 16 de mayo de 2014. | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección | |A. | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 30 de | |marzo de 2017. | |Resolutiva de la sentencia: Denegó las pretensiones. | Pretensiones (Folios 25 y 26) 1.

Que se declare la nulidad del acto ficto presunto que se dio con ocasión del silencio administrativo negativo respecto de la petición del 22 de noviembre de 2012, radicada ante Colpensiones con número 2012_951302, con la cual la señora Julietta Martínez de Medina solicitó la reliquidación de su pensión, a fin de que se le incluyeran todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio, conforme a la Ley 33 de 1985 y al Decreto 3135 de 1968. 2.

Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reliquidar la pensión de vejez conforme el 75% del promedio devengado por la parte demandante en su último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales percibidos en aquel lapso. 3. Que se ordene a la entidad demandada pagar a favor de la libelista las diferencias que resulten entre el valor reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de Colpensiones y la cuantía que se derive de la orden de reliquidación que se profiera a través de sentencia, esto con la respectiva actualización y reconocimiento de intereses en virtud de los artículos 187 y 192 del CPACA; y del mismo modo imponer la consecuente condena en costas y agencias en derecho según el artículo 188 ibídem.

Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda (Folios 26 y 27) 1. La señora Julietta Martínez de Medina nació el 15 de diciembre de 1940 y laboró al servicio del Estado desde el 18 de octubre de 1983 hasta el 30 de junio de 2006, de lo que se deduce que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2. Mediante Resolución 042423 del 19 de diciembre de 2005, el Instituto de Seguros Sociales reconoció a la demandante una pensión en cuantía de $894.523, la cual se dejó en suspenso de ingresar a nómina de pensionados, hasta tanto se acreditase el retiro definitivo del servicio. 3.

La parte demandante presentó derecho de petición el 22 de noviembre de 2012, en el que solicitó la reliquidación de su pensión con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y en un porcentaje del 75% del promedio respectivo. 4. La entidad demandada guardó silencio frente a dicha petición, por lo que se configuró el acto ficto presunto negativo.[2] DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[3], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: Veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017).

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En audiencia se dijo lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En el radicado 2014-2094 la entidad presentó escrito de manera extemporánea, por tal razón no es legal tenerlo en cuenta. […]». Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Seguidamente pasó a fijar el litigio para lo cual indicó que el problema jurídico se circunscribía a determinar, si los demandantes tendrían derecho a que las entidades le reliquide (sic) su pensión a cada uno de los actores dando aplicación a lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, y con la interpretación hecha por la Sección Segunda del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 donde fungió como ponente el Dr. VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; esto es, con el 75% del salario promedio y teniendo en cuenta todos los factores salariales d (sic) del C.P.A.C.A. se paguen las diferencias resultantes, se indexen los valores adeudados y se reconozcan los interese contemplados en los artículos 188 y 193 del C.P.A.C.A. y el 141 de la Ley 100 de 1993. […]» (Mayúsculas del texto original).

(Cfr. folios 106 y 107) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Sentencia de primera instancia (Folios 110 al 119) El a quo profirió sentencia escrita 30 de marzo de 2017, en la cual se denegaron las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal advirtió que la demandante a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con 20 años de servicios (públicos y privados) y 54 años de edad por lo que en principio su pensión de jubilación fue reconocida mediante la Resolución 042423 del 19 de diciembre de 2005 según la Ley 71 de 1988.

Ahora bien, en razón a que continuó en servicio y completó 20 años de servicios públicos en el 2003, solicitó la reliquidación de su pensión de acuerdo con el régimen contenido en la Ley 33 de 1985, sin embargo, la entidad la reliquidó de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, por considerar que dicho régimen le permite obtener un mayor monto de su pensión. El a quo para apartarse del precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, mediante la sentencia de unificación proferida dentro del proceso con radicado 2006-7509, indicó que en sesión del 3 de noviembre de 2016 decidió acoger la postura expresada por la Corte Constitucional en sentencias SU-230 de 2015 y recientemente en SU-427 del 11 de agosto de 2016, en cuanto a que el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 lo es para los aspectos tales como edad, monto y tasa de remplazo de la pensión, por tanto, no siendo el IBL un aspecto sometido por el legislador a la transición, debe aplicarse el régimen general de pensiones para su conformación, es decir que debe aplicarse lo dispuesto en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993.

Por lo anterior encontró que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperar, pues si bien la demandante cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión de jubilación conforme la Ley 33 de 1985 por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para la conformación del IBL se debe aplicar lo señalado en los artículos 21 y 36 de dicha norma, tal como se indicó en líneas anteriores y no como ella lo pretende.

El resumen de la parte resolutiva de la sentencia es el siguiente: i) denegó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Julietta Martínez de Medina; y ii) sin condena en costas. RECURSO DE APELACIÓN (Folios 124 al 130) Parte demandante. Presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los principales argumentos son los siguientes: Luego de hacer un recuento de los hechos, la parte demandante insiste en que se dé aplicación a la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, cuando unificó su jurisprudencia sobre el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de quienes son cobijados por las disposiciones de la Ley 33 de 1985.

La apelante afirmó que el a quo no puede separarse de la interpretación unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios para determinar el IBL aplicable a las pensiones que deben ser reconocidas conforme a la mencionada normativa. Añadió que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sostenido que, en virtud de los principios de favorabilidad laboral, confianza legítima, inescindibilidad de la ley, progresividad y respeto por los derechos adquiridos, quienes gozan del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a que se les aplique en su totalidad las normas anteriores, con inclusión de los factores salariales y el IBL allí previsto.

Por lo anterior, pidió el fallo de primera instancia sea revocado, en su lugar, se acceda a las pretensiones y se ordene reliquidar la pensión de la demandante con base en el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Argumentos de la demandante (folios 149 al 153): La parte demandante, además de reiterar los hechos y argumentos narrados en etapas procesales anteriores a esta, indicó que para liquidar su prestación habrán de tenerse como factores salariales, junto con la asignación básica, el auxilio de alimentación, las horas extra, la prima de vacaciones, prima de servicios, prima de aniversario, la bonificación por recreación, la prima de navidad y la prima de diciembre.

Argumentos de la contraparte (folios 155 al 163): Colpensiones solicitó confirmar el fallo, por lo que expuso su interpretación de la norma conforme a amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sección Quinta del Consejo de Estado, para indicar que la prestación debatida se encuentra liquidada y ajustada a derecho. Argumentos del Ministerio Público: El Ministerio Público no se pronunció según constancia secretarial a folio 164.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[4] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

No obstante lo anterior, la entidad demandada reliquidó la pensión de jubilación de la parte demandante en aplicación de la Ley 100 de 1993, con una tasa de reemplazo del 85%, la cual resulta más favorable a la prevista por la Ley 33 de 985, correspondiente al 75%, aspecto ante el cual no se puede realizar modificación alguna en esta instancia. Por lo tanto, ordenar la reliquidación en tal sentido iría en desmedro de la prestación que le reconoció Colpensiones a la señora Julietta Martínez de Medina al aplicarle la normativa que le resultó más favorable, reconocimiento que se encuentra ajustado a derecho.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[8], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Se confirma la sentencia del 30 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Julietta Martínez de Medina portadora de la cédula de ciudadanía n.º 20’332.857 contra Colpensiones.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [2] Mediante la Resolución GNR 118752 de 2014 la entidad dio respuesta a la petición (fls. 53 al 58). [3] Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [5] Conforme a la información extraída de la Resolución GNR118752 de 2014 visible a folios 53 al 58. [6] Tal como consta en el documento visible a folio 10 del plenario donde se evidencia la relación de salarios devengados por la demandante en el último año de servicio, del cual es posible inferir los emolumentos que aquella percibió durante toda la vigencia de su vínculo legal y reglamentario. [7] Si bien no se aportó prueba de los factores sobre los cuales realizó aportes la demandante para seguridad social y especialmente para pensión, no se controvierte que la entidad se encontraba sometida al imperio de la Ley y que atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos frente a los que se realizaron las correspondientes cotizaciones. [8] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.