PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGA DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00962-01(4420-18) Actor: NORKZIA ISABEL LÓPEZ ZAPATA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 20 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 41 a 56). La señora Norkzia Isabel López Zapata, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 13972 de 31 de octubre de 2012, RDP 2506 de 22 de enero de 2013 y RDP 8191 de 21 de febrero siguiente, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia «[…] a partir del 24/06/2008, con la respectiva retroactividad, sumas que deberán ser debidamente indexadas y actualizadas, con sus intereses moratorios […]»; y se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 24 de junio de 1958. Que laboró como docente en el departamento de Boyacá del 27 de julio al 8 de agosto de 1979 y en el del Valle del Cauca desde el 25 de mayo de 1988. Dice que el 16 de abril de 2012 solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 13972 de 31 de octubre de 2012, contra la cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable mediante Resoluciones RDP 2506 de 22 de enero de 2013 y RDP 8191 de 21 de febrero del mismo año, respectivamente, porque, según la accionada, no se puede incluir el lapso durante el cual la demandante prestó sus servicios en condición de maestra interina, entre el 27 de julio y el 8 de agosto de 1979, sin que exista prueba de que los recursos para el pago de sus salarios, provenían de la Nación o un ente territorial. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4a de 1966, 33 de 1985 y 91 de 1989. Aduce que, contrario a lo afirmado por la accionada en los actos administrativos cuestionados, «[…] los certificados de tiempo de servicio proferidos por el Rector de la Institución Educativa Técnica “José Ignacio de Márquez”, del municipio de Ramiriquí […] gozan de la presunción de legalidad que tiene un documento expedido por funcionario público en ejercicio de sus funciones […] con [los] cuales se demuestra que [la actora] con anterioridad al año 1980, estuvo vinculada al Servicio Público de la Educación, como docente, en un colegio oficial y con una vinculación Departamental» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 82 a 91).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos acepta algunos y otros no; y formula las excepciones denominadas ineptitud sustantiva de la demanda por no haber demandado todos los actos administrativos, inexistencia de la obligación demandada, cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Asevera que la constancia aportada por la accionante «[…] en donde se menciona que […] laboró como docente interna entre el 27 de julio y el 8 de agosto de 1979 […] carece de poder probatorio en cuanto no se encuentra certificado por el funcionario […]» (sic) competente del referido ente territorial.
Que «[…] para poder haber dado trámite a la solicitud de reconocimiento de la pensión, era necesario que la solicitante allegase en su totalidad los elementos de juicio que permitan tomar de fondo una decisión, […] carga probatoria [que] esta única y exclusivamente en cabeza de la peticionaria […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 168 a 175).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la sentencia de 20 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que la accionante ejerció sus funciones «[…] desde el 27 de julio de 1979 en el Instituto Técnico “José Ignacio de Márquez” de Ramiriquí como docente interina […]», posesionada mediante acta suscrita por «[…] el alcalde de la época […]».
Que el argumento de la accionada respecto de la falta de competencia del funcionario que suscribió el certificado en el que consta el período durante el cual fue maestra interina, antes del 31 de diciembre de 1980, debe analizarse junto con el contenido de «[…] la certificación del rector (folio 16), la resolución 00191 de 1979 (folio 17 – 18), la comunicación del Fondo Educativo Regional de Boyacá (folio 19) y del acta expedida por el alcalde de la época (folio 20) […]» que permiten inferir que la vinculación de la demandante a partir del 27 de julio de 1979, debe ser incluida para el reconocimiento de la prestación solicitada.
Agrega que la gobernación del Valle del Cauca detalló las instituciones educativas en las que la actora trabajó por 23 años, 7 meses y 10 días, por ende, cumple el requisito temporal conforme a la normativa aplicable al caso concreto. En relación con el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, afirma que las mesadas pensionales causadas con anterioridad del 16 de abril de 2009», no deben ser pagadas.
Por lo anterior, anuló los actos administrativos acusados y ordenó a la UGPP reconocer a la demandante la pensión gracia reclamada «[…] a partir del 4 de julio de 2008 en cuantía equivalente al 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del derecho pensional, con efectos fiscales [desde el] 16 de abril del 2009 por prescripción trienal […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 186 a 189).
Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación en el cual insiste en que no es dable establecer si la demandante tenía la condición de profesora territorial durante «[…] los tiempos de servicios prestados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 [pues] no aparecen certificados debidamente […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 6 de julio de 2018 (f.193) y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de octubre siguiente (f. 202), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 234), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 239 a 241).
La actora indica que «[…] cumple con todos y cada uno de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, nació el día 24/06/1958 por lo tanto sus 50 años los cumplió en el año 2008, de igual manera ha laborado de forma discontinua al servicio de la educación por mas de 20 años, […] tanto en el Departamento del Valle del Cauca y el Departamento de Bolívar, teniendo una vinculación como nacionalizada, contando con una experiencia anterior al 31/12/1980, […] [ en el] municipio de Ramiriquí Boyacá […] entre el 27/07/1979 al 08/08/1979» (sic). 2.1.2 Entidad accionada (ff. 242 a 261).
La UGPP, por medio de apoderada, expone los mismos argumentos consignados en el recurso de apelación, consistentes en que «[…] no se alleg[aron] en sede administrativa los actos de nombramiento y de posesión [de la actora], que le permitieran a la demandada, al menos sumariamente entrever la acreditación de […] que su vinculación lo fue antes del 31 de diciembre de 1980, […] como docente del orden nacionalizado […]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, por cuanto las pruebas aportadas no son idóneas para demostrar que su empleo de maestra, durante el período laborado del 27 de julio al 8 de agosto de 1979, fue de carácter territorial. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].
La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 13) y cédula de ciudadanía (f. 12), la actora nació el 24 de junio de 1958, por lo que cumplió 50 años de edad el 24 de junio de 2008. b) La demandante tuvo vinculación departamental en condición de profesora interina del Instituto Integrado José Ignacio de Márquez del 27 de julio al 8 de agosto de 1979, en reemplazo de una docente a quien le fue concedida licencia por maternidad.
Este período se encuentra probado a través de las siguientes pruebas documentales: i) Constancia de 17 de marzo de 2008 (f. 14), suscrita por el secretario de gobierno del municipio de Ramiriquí. ii) Certificaciones de 1° de mayo de 2008 y 22 de febrero de 2012 (ff. 15 y 16), emanadas del rector del Instituto Técnico José Ignacio de Márquez de Ramiriquí. iii) Resolución 191 de 1° de octubre de 1979 (ff. 17 a 18), con la cual el secretario de educación de Boyacá concede licencia de maternidad a una docente, por el término de 56 días, a partir del 14 de junio anterior.
El documento se encuentra revisado «[…] de conformidad con el Decreto No.1723 de 1977 […]», por el delegado regional de Boyacá del Ministerio de Educación Nacional. iv) Comunicación de 27 de julio de 1979 (f. 19) remitida por el director del Fondo Educativo Regional de Boyacá, en la que informa a la demandante que ha sido nombrada maestra. v) Acta de posesión 32 de 27 de julio de 1979 (f. 20) firmada por el alcalde de Ramiriquí y la actora. c) De conformidad con certificación de 28 de febrero de 2012 de la secretaría de educación de la gobernación de Valle del Cauca (ff. 21 a 22), la accionante laboró como profesora nacionalizada, en interinidad, del 25 de mayo al 24 de junio y desde el 18 de agosto hasta el 17 de octubre de 1988, y entre el 19 de octubre y el 20 de febrero de 1989; además, ejerció como maestra nacionalizada, en propiedad, a partir del 16 de marzo de 1989. d) Mediante certificado de antecedentes disciplinarios de 19 de septiembre de 2008 (f. 4 c. 2), se indica que la demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. e) Por medio de declaración juramentada de 29 de febrero de 2012 (f. 36), la actora expresa que se ha desempeñado como docente, destacándose por su «[…] honradez, consagración y buena conducta […]». f) Con Resolución RDP 13972 de 31 de octubre de 2012 (ff. 3 a 5), la UGPP le negó a la accionante la petición encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación (ff. 32 a 35), desatados de manera desfavorable por medio de Resoluciones RDP 2506 de 22 de enero de 2013 (ff. 6 a 8) y RDP 8191 de 21 de febrero siguiente (ff. 9 a 11), respectivamente. g) Según formato único para la expedición de certificado de salarios, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (f. 23), la actora devengó, entre el 1° de enero de 2007 y el 30 de agosto de 2008, sueldo, sobresueldo, asignación adicional y primas de vacaciones y navidad.
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 24 de junio de 1958 y ejerció sus labores de docencia en la secretaría de educación de Boyacá en condición de maestra departamental, en interinidad, desde el 27 de julio hasta el 8 de agosto de 1979, esto es, durante 1 mes y 10 días; y en la secretaría de educación del Valle del Cauca como profesora nacionalizada, (i) en interinidad en 1988 y 1989 (25 de mayo a 24 de junio y 18 de agosto a 17 de octubre de 1988 y 19 de octubre a 20 de febrero de 1989), y (ii) en propiedad, a partir del 16 de marzo de 1989, para completar un lapso de 23 años, 7 meses y 10 días.
En atención a su situación, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual la demandante prestó sus servicios como docente interina en la secretaría de educación de Boyacá, del 27 de julio al 8 de agosto de 1979, porque no se encuentra certificado debidamente y no es dable determinar el tipo de vinculación. Al respecto, se advierte que si bien es cierto que no se adosó al expediente la certificación expedida por la secretaría de educación de Boyacá para el aludido interregno, también lo es que sí se allegaron (i) certificaciones provenientes del rector del centro educativo en el que ella trabajó, en las que consta que tenía la calidad de profesora departamental;
(ii) resolución que concedió una licencia a la maestra cuyo cargo sería ocupado por la demandante; (iii) comunicación del director del Fondo Educativo Regional de Boyacá, en la que le informa sobre el empleo a ocupar; y (iv) acta de posesión suscrita por el alcalde de Ramiriquí, documentos que permiten colegir que fue nombrada en condición de maestra territorial.
En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando a través de otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Asimismo, se anota que si la accionada no estaba de acuerdo con las pruebas documentales que fueron expedidas por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal; contrario a ello, guardó silencio, es decir, no se advierte que las aludidas acta de nombramiento y constancias hayan sido tachadas o desconocidas por la demandada, de lo que se desprende su validez.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[9], toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[10], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, frente al argumento expuesto por la accionada, consistente en que no existe prueba idónea de que el vínculo laboral de la accionante haya sido territorial o nacionalizado, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Sala que la demandante prestó sus servicios con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en calidad de educadora territorial.
Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio que se aporte al expediente. Por otra parte, y aunque no es motivo de reparo en la alzada, resulta pertinente destacar que el hecho de que la resolución que concedió la licencia de maternidad a la docente que sería reemplazada por la demandante y la comunicación del nombramiento a esta última de 27 de julio de 1979, denoten la participación de un funcionario del Fondo Educativo Regional de Boyacá, no muta el tipo de vinculación de la actora, pues este se encuentra determinado por el carácter de la plaza a ocupar.
Conforme a lo dicho, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En esos términos, lo expuso esta Colegiatura en la mencionada sentencia de unificación, así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[11], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[12]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. En ese orden de ideas, la demandante acreditó, por medio de las pruebas relacionadas en esta providencia, que la vacante que ocupó en interinidad, entre el 27 de julio y el 8 de agosto de 1979, pertenecía al departamento de Boyacá y no a la Nación, luego entonces, el tipo de vinculación que tuvo fue territorial (departamental), como exige la norma aplicable.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial y nacionalizada por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (27 de julio de 1979), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 24 de junio de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo dispuso el a quo.
Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365[13] del CGP, por remisión expresa del artículo 188[14] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[15], así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte accionada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 20 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Norkzia Isabel López Zapata contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones. 2.º Revócase el ordinal quinto de la parte decisoria de la providencia apelada, en cuanto condenó en costas a la entidad accionada, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con las consideraciones de este fallo. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [10] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [11] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [12] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [13] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [14] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).