PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGA DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00288-01(3761-18) Actor: LUIS EDUARDO ROJAS LÓPEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA;
DOCENTE TERRITORIAL Y NACIONALIZADO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala segunda de decisión), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 7). El señor Luis Eduardo Rojas López, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 47038 de 12 de noviembre de 2015 y RDP 5580 de 10 de febrero de 2016, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, con inclusión de las primas de navidad, vacaciones y servicios, como factores salariales, «[…] desde el día 15 de febrero de 2015, fecha en que cumplió 20 años de servicio», y se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que «[d]el 4 de diciembre de 1980 hasta el 21 de octubre de 1981 laboró como docente en la Institución Educativa Pablo Emilio Cardona del municipio de Pereira Risaralda[, según nombramiento contenido en el] Decreto 1148 de diciembre 2 de 1980 expedido por el gobernador del Departamento de Risaralda» (sic). Que desde el «[…] 22 de octubre de 1981 hasta la fecha labora como docente en propiedad en la Institución Docente DEOGRACIAS CARDONA del municipio de Pereira Risaralda».
Indica que «[e]l día 2 de enero de 1996, por [D]ecreto número 018 expedido por el Gobernador del Departamento de Risaralda, fue incorporado a la estructura orgánica del Departamento […] [en] la planta de personal docente y directivo docente de la Institución Educativa DEOGRACIAS CARDONA del municipio de Pereira […] por lo que desde esa fecha recuperó el carácter de docente departamental».
Que «[e]l 5 de enero de 2005 cumplió 50 años de edad», en tanto que «[d]urante su desempeño laboral no observó mala conducta […]» y «[a] la fecha lleva más de 20 años de servicio como docente de carácter territorial […]». Dice que «[e]l día 13 de julio de 2015 […] elevó solicitud de reconocimiento de su pensión gracia de jubilación […]», negada con Resolución RDP 47038 de 12 de noviembre de 2015, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable mediante Resolución RDP 5580 de 10 de febrero de 2016. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados el artículo 15 (ordinal 2°, letra a) de la Ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913. Aduce que la demandada desconoció las previsiones contenidas en la Ley 91 de 1989, toda vez que cumple los requisitos allí contenidos, tales como: la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, veinte años de servicio, cincuenta años de edad y observar buena conducta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 88 a 99).
La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no; y formula las excepciones denominadas ineptitud de la demanda por falta de competencia del Tribunal Administrativo de Risaralda por el factor cuantía, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que el actor «[…] cuenta con vinculación NACIONAL, pues todos los documentos aportados para el estudio de la prestación son contundentes al indicar el tipo de prestación desvirtuando la manifestación del apoderado cuando afirma que fue con carácter DEPARTAMENTAL»; por lo tanto, «[…] como […] ostentó la calidad de docente Nacional y sus salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, incumplió con los requisitos exigidos por las normas vigentes para acceder a la pensión gracia, razón por la cual no tiene derecho a ella». 1.6 Providencia apelada (ff. 143 a 156 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Risaralda (sala segunda de decisión), mediante sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] se observa cumplido el requisito de la edad, según se desprende del acto administrativo demandado […] y del registro civil de nacimiento […] en donde se constata que el [actor] […] tiene más de 50 años de edad, por haber nacido el 5 de enero de 1955».
Que «[…] en cuanto al requisito del tiempo de servicios, se encuentra que, a través del Decreto No. 1148 del 2 de diciembre de 1980, fue nombrado como maestro del colegio Bernardo Arias Trujillo del municipio de La Virginia del departamento de Risaralda y con fecha de posesión del día 4 de diciembre siguiente según acta de posesión[1], cargo que venía desempeñando como docente interino en reemplazo […] hasta el 21 de octubre de 1981, fecha en la cual fue traslado a una institución de orden nacional; sin embargo, posteriormente mediante Decreto No. 020 del 2 de enero de 1996, el demandante fue incluido nuevamente en la planta de personal del Departamento de Risaralda, encontrándose que en efecto […] laboró en una institución de carácter territorial a partir del 4 de diciembre de 1980 al 21 de octubre de 1981, y desde el 2 de enero de 1996 hasta la fecha de solicitud de reconocimiento pensional, esto es, 13 de julio de 2015 para un total de más de 20 años de servicios en instituciones del orden territorial o nacionalizado, vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, incluso […] continúa como docente activo con carácter nacionalizado […]» (sic).
En relación con el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que el accionante «[…] adquirió su estatus jurídico de pensionado el día 15 de febrero de 2015, razón por la cual efectuó la solicitud de reconocimiento pensional a la entidad demandada el día 13 de julio de 2015, situación que a voces de la precitada normatividad interrumpe el término de prescripción hasta por un lapso igual, y dado que la demanda fue incoada el 17 de mayo de 2016, la excepción de prescripción no está llamada a prosperar».
Por lo anterior, anuló los actos administrativos acusados y ordenó a la UGPP reconocer y pagar al actor la pensión gracia reclamada «[…] con el 75% de los salarios devengados y efectivamente cotizados, dentro del año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, sin considerar el fenómeno jurídico de la prescripción […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 158 a 165).
Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, para lo cual insiste en que el demandante tiene vinculación nacional y, por tanto, no cumple la totalidad de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 31 de mayo de 2018 (f. 170) y admitido por esta Corporación a través de auto de 1º. de octubre siguiente (f. 182), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 22 de abril de 2019 (f. 200), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la accionada para reiterar sus argumentos de apelación (ff. 205 y 206).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación a la docencia oficial fue de carácter nacional, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con el registro civil de nacimiento (f. 87 CD de antecedentes administrativos), el actor nació el 5 de enero de 1955, por lo que cumplió 50 años el 5 de enero de 2005. b) Por medio del Decreto 1148 de 2 de diciembre de 1980 (ff. 114 y 115), la gobernadora de Risaralda nombró al accionante, junto con otras personas, como docente del Colegio Bernardo Arias Trujillo de La Virginia (Risaralda), cargo del que se posesionó el 4 siguiente (f. 116). c) A través del Decreto 20 de 2 de enero de 1996 (ff. 19 a 21), proferido por el gobernador de Risaralda, el demandante fue incorporado a la planta de personal docente, directivo docente y administrativo del municipio de Pereira al departamento. d) Según formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de 11 de septiembre de 2017 (f. 113), el reclamante tiene vinculación nacionalizada desde el 4 de diciembre de 1980. e) De conformidad con el certificado de tiempo de servicios (f. 87 CD de antecedentes administrativos), el accionante trabajó en el Colegio Bernardo Trujillo de La Virginia (Risaralda) del 4 de diciembre de 1980 al 21 de octubre de 1981, y en el Colegio Deogracias Cardona de Pereira (Risaralda) desde el 22 de octubre de 1981 hasta el 8 de febrero de 1996, este último de carácter nacional. f) Mediante certificado de antecedentes disciplinarios de 22 de febrero de 2016 (f. 22), se indica que el demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. g) Con Resolución RDP 47038 de 12 de noviembre de 2015 (ff. 8 a 10), la UGPP le negó al actor la petición presentada el 13 de julio anterior, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual este interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable por medio de Resolución RDP 5580 de 10 de febrero de 2016 (ff. 12 a 14).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante nació el 5 de enero de 1955 y ha prestado sus servicios durante los siguientes períodos: (i) del 4 de diciembre de 1980 al 21 de octubre de 1981, en el Colegio Bernardo Trujillo de La Virginia (Risaralda), como docente territorial; (ii) entre el 22 de octubre de 1981 y el 8 de febrero de 1996 en el Colegio Deogracias Cardona de Pereira (Risaralda), en condición de maestro nacional; y a partir del 9 de febrero de 1996 en el Colegio Pablo Emilio Cardona de esta última municipalidad, en calidad de profesor nacionalizado; por lo tanto, entre la vinculación territorial y nacionalizada (relevante para este proceso), completa, hasta la fecha de presentación de la reclamación en sede administrativa (13 de julio de 2013), un total de 21 años, 4 meses y 28 días de labores.
En virtud de su situación, el accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP, se observa que existe controversia en lo atañedero al tipo de vinculación del actor, pues la entidad alega que es nacional, razón por la cual, en su criterio, no satisface uno de los requisitos exigidos para acceder a la prestación deprecada.
Para dilucidar lo anterior, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[10]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
Ahora bien, la diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[11] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
En el asunto sub examine, esta Sala aclara que de acuerdo con las certificaciones que reposan en el expediente, el accionante tuvo 2 tipos de vinculación, así: (i) nacional, durante el interregno del 22 de octubre de 1981 al 8 de febrero de 1996, tiempo que no puede computarse para el reconocimiento de la pensión gracia; y (ii) territorial y nacionalizada, para los períodos desde el 4 de diciembre de 1980 hasta el 21 de octubre de 1981 y a partir del 9 de febrero de 1996, respectivamente, lapso que sí puede contabilizarse para el referido otorgamiento pensional, por lo que completa un tiempo total de 21 años, 4 meses y 28 días, hasta el día de la reclamación ante la entidad (13 de julio de 2015), con lo cual colma el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial.
Sobre la existencia de dos o más tipos de vinculación, es del caso advertir que, contrario a la interpretación efectuada por la accionada, no puede entenderse que al haber una variación de territorial a nacional o a nacionalizada, o viceversa, sea una sola la categoría en la que queda el docente, pues ello sería desconocer que la categorización de los maestros está atada a la autoridad que efectúa el correspondiente nombramiento y la clase de plaza a ocupar.
Por consiguiente, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesor con vinculación territorial y nacionalizada por veinte (20) años, incorporado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 (4 de diciembre de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 5 de enero de 2005) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, pues tal comportamiento no fue reprochado por la demandada, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Por otra parte, en lo relacionado con la condena en costas y agencias en derecho impuestas en la sentencia de primera instancia, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (CPC), hoy 365[12] del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188[13] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que este pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[14],así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses dla demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de accÉder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala segunda de decisión), que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Eduardo Rojas López contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada, de acuerdo con la motivación de este fallo. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Folios [sic] 116. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [11] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [12] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [13] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [14] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1