PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGA DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2014-00249-01(3783-18) Actor: ELVIRA PARRADO HERRERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 23). La señora Elvira Parrado Herrera, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución UGM 21245 de 19 de diciembre de 2011, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia «[…] a partir del día siguiente de haber cumplido 20 años de servicio a la Educación y mas [sic] de (50) años de edad, en cuantía de setenta y cinco (75%) por ciento del promedio de lo devengado por concepto de salarios y demás factores salariales en el último año de servicio inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio, junto con los reajustes legales correspondientes […]», sumas que deberán ser indexadas; y sufragar los perjuicios morales ocasionados; por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que fue nombrada docente departamental por el gobernador del Meta, mediante Decreto 242 de 10 de abril de 1979, a partir de dicha fecha hasta el 25 de octubre de 1982. Que laboró como maestra interina en el departamento del Meta, «[…] para los siguientes periodos: 18/04/1993 al 31/05/1993; 13/07/1993 al 13/10/1993; 04/11/1994 al 30/11/1993; 20/02/1994 al 7/04/1994; 22/09/1994 al 30/11/1994 […]», y a través del Decreto 2118 de 27 de diciembre de 1994, el gobernador del referido ente territorial, la nombró desde el 23 de enero de 1995, en calidad de profesora departamental.
Por ende, «[…] completo [sic] más de 20 años de servicio en el sector oficial del orden Departamental, Nacionalizado […]». Dice que nació el 16 de septiembre de 1954 y cumplió los 50 años de edad el 16 de septiembre de 2004. Agrega que el 23 de junio de 2011 solicitó de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución UGM 21245 de 19 de diciembre de 2011, porque no era dable computar tiempos de servicio del orden nacional, ni las vinculaciones en interinidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 25 y 58 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 de la Ley 153 de 1887; 4 de la Ley 4a de 1966; 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; y 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903. Aduce que trabajó como docente territorial (departamental) por más de 20 años desde el 18 de abril de 1979, cumplió 50 años de edad el 16 de septiembre de 2004 y ha tenido una buena conducta en el desempeño de sus funciones, por lo que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 90 a 92).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos no acepta ninguno; y formula las excepciones denominadas ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, prescripción y cobro de lo no debido. Asevera que la actora no demuestra «[…] haber cotizado 20 años de servicio en la docencia oficial de orden departamental, municipal o distrital […]», y no es factible incluir períodos con vinculación nacional para acceder a la pensión gracia. Que los tiempos «[…] del 18/04/1979 al 25/10/1982 y del 20/01/1995 al 30/04/2011 laborados en el DEPARTAMENTO DEL META no se pueden tener en cuenta, toda vez que no hay certeza del carácter de su nombramiento […]», como tampoco el lapso durante el cual prestó sus servicios en calidad de docente interina en el mismo ente territorial. 1.6 Providencia apelada (ff. 167 a 172).
El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 15 de febrero de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que la accionante «[…] se desempeñó como docente territorial (Departamental) por más de veinte años, con vinculaciones en propiedad y en interinidad, habiéndose vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, como se desprende de la copia del Decreto No.242 de 1979 y el Acta de posesión No.890, mediante los cuales fue nombrada y posesionada como maestra […]».
Que el argumento de la accionada respecto de la falta de claridad del tipo de relación laboral de la demandante «[…] no es de recibo, pues, según el recaudo probatorio resulta evidente que [es del] orden territorial desde el 18 de abril de 1979, ya que su vinculación se debió al nombramiento de docentes de educación primaria efectuado por el Gobernador del Departamento del Meta […]».
Sostiene que el período trabajado como docente interina debe ser incluido para el reconocimiento de la pensión gracia, habida cuenta de que la normativa aplicable no exige determinado tipo de nombramiento, tal como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia de 17 de noviembre de 2017. En lo concerniente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, estima que en el caso bajo estudio no se configuró. Por último, niega el reconocimiento de los perjuicios morales solicitado en la demanda, debido a la omisión de probar que estos se configuraron y el nexo causal con la negativa del reconocimiento de la prestación reclamada.
Por lo anterior, anuló los actos administrativos acusados y ordenó a la UGPP reconocer a la demandante la pensión gracia reclamada «[…] a partir de la fecha de adquisición de su estatus, es decir el 20 de noviembre de 2010 […] y, liquidando el monto de la misma sobre el 75% del promedio mensual de todo lo devengado por el beneficiario durante el último año de servicios anterior a la adquisición de su estado de pensionado, esto es, del 20 de noviembre de 2009 al 20 de noviembre de 2010 […]». 1.7 Recurso de apelación (f. 176).
Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación en el cual insiste que la demandante no cumple los requisitos para acceder a la pensión gracia, dado que su vinculación en algunos interregnos fue como docente nacional y otros, en calidad de maestra interina. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 4 de mayo de 2018 (f.179) y admitido por esta Corporación a través de auto de 1° de octubre siguiente (f. 211), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 11 de diciembre de 2019 (f. 220), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 232 a 234).
La actora indica que «[…] tiene 3 años 6 meses antes del 31 de diciembre de 1980 de vinculación departamental en el Departamento del Meta y posteriormente [acredita] más de veinte (20) años de servicio como docente de carácter Departamental […]». Además, el 16 de septiembre de 2004 alcanzó el requisito de edad, por lo que debe ser acreedora de la pensión gracia. 2.1.2 Entidad accionada (ff. 250 a 251).
La UGPP, mediante apoderado, expone los mismos argumentos consignados en el recurso de apelación, consistentes en que no resulta válido computar el interregno en el que la actora tuvo un vínculo laboral de carácter nacional, como tampoco los nombramientos en condición de maestra interina. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa.
Antes de abordar la controversia jurídica planteada, se observa que no se ha emitido pronunciamiento respecto del escrito de nulidad que obra en el folio 217 del expediente, en el que la demandante solicita decretar la nulidad del auto que admitió el recurso de apelación por indebida notificación. Revisado el expediente se advierte que (i) mediante auto de 1° de octubre de 2018 (f. 211), el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la entidad accionada;
(ii) la secretaría de la sección segunda de esta Corporación comunicó el estado por el cual se notificó la referida providencia, sin embargo, el correo electrónico del apoderado de la accionante no fue relacionado en forma correcta (f. 215); (iii) en razón a esta incongruencia, el abogado de la demandante propuso nulidad por indebida notificación;
(iv) con providencia de 11 de diciembre de 2019, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; y (v) la parte demandante presentó en tiempo sus alegatos de conclusión (ff. 232 a 234). Del anterior recuento se destaca que si bien es cierto que hubo un error en el trámite de comunicación del estado por el que se notificó el auto que admitió el recurso de apelación al correo electrónico del abogado de la actora, no lo es menos que esta parte tuvo conocimiento de su contenido y tampoco se desconoció su derecho de defensa, tanto es así que no interpuso recurso contra el proveído que corrió traslado para alegar, por el contrario, decidió presentar su escrito conclusivo.
Por tanto, en aplicación del numeral 4 del artículo 136[1] del CGP la nulidad planteada quedó saneada y, en consecuencia, no existe obstáculo procesal para emitir sentencia. 3.3 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, por cuanto no es dable computar los períodos laborados como maestra interina ni los lapsos durante los cuales trabajó en condición de docente nacional. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 42) y cédula de ciudadanía (f. 41 vuelto), la actora nació el 16 de septiembre de 1954, por lo que cumplió 50 años de edad el 16 de septiembre de 2004. b) Según formato 1 emanado de la secretaría de educación del Meta (ff. 43 y 47) y los actos administrativos de nombramiento, la demandante, en su condición de docente departamental, fue nombrada por el gobernador del ente territorial, así: |Novedad |Acto |Número |Fecha |Desde |Hasta | | | | |A.A. | | | |Escuela Miguel de |Decreto|242[10] |10 de |18 de |25 de | |Segovia - municipio | |(ff. 36 a|abril de |abril de |octubre | |de Fuente de Oro | |37) |1979 |1979 |de 1982 | | | | | |(acta | | | | | | |posesión,| | | | | | |f. 38) | | |Escuela Manuela |Decreto|560 (f. |3 de mayo|14 de |31 de | |Beltrán - municipio | |144) |de 1993 |abril de |mayo de | |de Villavicencio | | | |1993 |1993 | |Escuela Manuela |Decreto|860 (f. |16 de |13 de |3 de | |Beltrán - municipio | |147) |julio de |julio de |octubre | |de Villavicencio | | |1993 |1993 |de 1993 | |Escuela Luis F. |Decreto|Número |Fecha |4 de |30 de | |Gómez Niño – vereda | |ilegible |ilegible |noviembre|noviembre| |Apiay – municipio de| |(f. 146) | |de 1993 |de 1993 | |Villavicencio | | | | | | |Escuela de La Ceiba |Decreto|575 (f. |21 de |20 de |10 de | |– municipio de | |143) |abril de |abril de |mayo de | |Villavicencio | | |1994 |1994 |1994 | |Escuela El Manantial|Decreto|1713 (f. |26 de |22 de |30 de | |– municipio de | |145) |septiembr|septiembr|noviembre| |Villavicencio | | |e de 1994|e de 1994|de 1994 | |I.E. Cabuyaro – |Decreto|2118 |27 de |23 de |Activo | |Cabuyaro (Meta) | |(f.33) |diciembre|enero de | | | | | |de 1994 |1995 | | | | | | |(acta | | | | | | |posesión,| | | | | | |f. 35) | | |Tiempo total a la fecha de reclamación |20 años, 7 meses y | |administrativa (23 de junio 2011) |5 días | c) De conformidad con formato 3 de 10 de mayo de 2011, expedido por la secretaría de educación del Meta (f. 45 vuelto), la accionante devengó, entre el 1° de enero de 2010 y el 30 de abril de 2011, sueldo y primas de vacaciones y navidad. d) Por medio de declaración juramentada de 21 de junio de 2011 (f. 48 vuelto), la actora expresa que se ha desempeñado como docente, destacándose por su «[…] honradez consagración e idoneidad y buena conducta […]» (sic). e) Mediante certificado de antecedentes disciplinarios de 22 de junio de 2011 (f. 49), se indica que la demandante no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. f) A través de Resolución UGM 21245 de 19 de diciembre de 2011 (ff. 61 vuelto a 62), la extinguida Cajanal le negó a la accionante la petición presentada el 23 de junio anterior (CD, f. 93), encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. g) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 26 de noviembre de 2013 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 25 a 29), que da cuenta de que la demandante tuvo una vinculación en propiedad como maestra departamental el 10 de abril de 1979 que finalizó, sin especificar la fecha; y posteriormente, fue nombrada también en propiedad, a partir del 23 de enero de 1995, y se encontraba activa al momento de la suscripción del documento.
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante nació el 16 de septiembre de 1954 y laboró para la secretaría de educación del Meta en condición de maestra departamental (i) en propiedad desde el 18 de abril de 1979 hasta el 25 de octubre de 1982, y luego a partir del 23 de enero de 1995; y (ii) en calidad de docente interina en los años 1993 y 1994 (14 de abril a 31 de mayo, 13 de julio a 3 de octubre y 4 de noviembre a 30 de noviembre de 1993, 20 de abril a 10 de mayo y 22 de septiembre a 30 de noviembre de 1994), para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (23 de junio de 2011), de 20 años, 7 meses y 5 días.
En atención a su situación, la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante el acto acusado. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP, se observa que existe controversia en cuanto (i) al carácter de algunos nombramientos de la demandante, pues estima que son de naturaleza nacional, y (ii) a la inclusión de los interregnos laborados por la actora, en calidad de maestra interina.
En lo referente al primer reparo, se precisa, en primer lugar, que los certificados laborales, expedidos tanto por la secretaría de educación del Meta como por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, indican de manera expresa que la demandante, desde el 18 de abril de 1979 hasta el 25 de octubre de 1982 y a partir del 23 de enero de 1995, prestó sus servicios como profesora departamental, en propiedad.
Asimismo, los actos administrativos de nombramiento, relacionados en precedencia, fueron suscritos por el gobernador y el secretario de educación del Meta, lo que desvirtúa la vinculación nacional a la que alude la UGPP. Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[11], toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[12], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, frente al argumento expuesto por la accionada, consistente en que la vinculación de la actora es de categoría nacional, esta Sala concluye que no se ajusta al material probatorio traído al plenario. A manera de pedagogía judicial, si la accionada no estaba de acuerdo con lo indicado en las certificaciones o actos administrativos de nombramiento y posesión, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal en la oportunidad pertinente.
En lo atañedero a los lapsos trabajado por la actora como maestra interina en las anualidades 1993 y 1994, se advierte que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que el ingreso al servicio docente deba realizarse a través de un nombramiento en propiedad, y de las pruebas documentales arrimadas al proceso, se infiere que la plaza que ocupó estaba a cargo del departamento del Meta y su designación, como profesora interina, la efectuó el gobernador de dicho ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de lo que se colige que su incorporación fue de naturaleza territorial (departamental).
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[13].
Así las cosas, esta Corporación concluye que los tiempos durante los cuales la accionante desempeñó su labor como docente interina en los años 1993 y 1994 (14 de abril a 31 de mayo, 13 de julio a 3 de octubre y 4 de noviembre a 30 de noviembre de 1993, 20 de abril a 10 de mayo y 22 de septiembre a 30 de noviembre de 1994) también resultan válidos computarlos para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios como docente territorial (departamental).
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial (departamental) por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (18 de abril de 1979), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 16 de septiembre de 2004) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Por otra parte, respecto de la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del CPC, hoy 365[14] del CGP, por remisión expresa del artículo 188[15] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[16], así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte accionada.
Por último, se aceptará la renuncia al poder presentada por el abogado de la parte demandante (ff. 221 a 222), por cuanto se ajusta a los lineamientos del artículo 76 del Código General del Proceso (CGP). Igualmente, comoquiera que quienes se hallan habilitados legalmente para ello otorgaron poderes en nombre de la actora y la demandada, se reconocerá personería a los profesionales del derecho destinatarios aquellos (ff. 254).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 15 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Elvira Parrado Herrera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.º Revócase el ordinal quinto de la parte decisoria de la providencia apelada, en cuanto condenó en costas a la entidad accionada, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con las consideraciones de este fallo. 3.° Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Juan Carlos González Mejía, quien fungía como apoderado de la demandante. 4.° Reconócese personería al abogado Néstor Pérez Gasca, con cédula de ciudadanía 7.727.911 y tarjeta profesional 248.673 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la demandante, en los términos del poder obrante en el folio 254. 5.° Reconócese personería al abogado Jorge Fernando Camacho Romero, con cédula de ciudadanía 79.949.833 y tarjeta profesional 132.448 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder general contenido en la escritura pública 187 de 13 de febrero de 2015 (ff. 187 a 188). 6.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «Artículo 136. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: […] 4.
Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa. […]». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Acto administrativo corregido por medio del Decreto 714 de 2012 (ff. 31 a 32). [11] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [12] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [13] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [14] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [15] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1