PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGA DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01936-01(2734-16) Actor: HERNÁN ALBERTO VÉLEZ BALBÍN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA;
DOCENTE TERRITORIAL Y NACIONALIZADO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 15). El señor Hernán Alberto Vélez Balbín, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución PAP 11182 de 30 agosto y del auto PAP 5106 de 16 de noviembre, ambos de 2010, por medio de los cuales la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la UGPP reconocer la pensión gracia, «[ ] liquidada sobre el 75% de todos los factores percibidos durante el año de [e]status (31 de octubre de 2010) con la indexación del ingreso base de liquidación [ ]»; con el pago de las mesadas pensionales y adicionales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que (i) nació el 3 de octubre de 1959 y (ii) «[…] fue contratado primero por el [a]lcalde del [m]unicipio Gómez Plata de Antioquia, para cubrir la licencia de maternidad [ ] quien se desempeñaba como directora de la Escuela Rural Integrada “El Indio” en el lapso comprendido entre el día 5 de agosto al día 18 de septiembre de 1980 (45 días), motivo por el cual se le remuneró [ ] con los dineros del programa de la educación pública [ ].
Posteriormente fue nombrado por medio del decreto No. 2293 del 30 de noviembre de 1981, como docente NACIONALIZADO, en la Escuela Rural Mixta, San Juan Luis Beltrán del Municipio de Yondó, Núcleo 10-c por el Gobernador de Antioquia [ ]. Perteneciente a la planta de la Secretaría de Educación de Antioquia. [ ]». Por tanto, ha laborado al servicio de la educación nacionalizada, como docente, durante más de 20 años.
Dice que la extinguida Cajanal en Liquidación le negó el reconocimiento de la pensión gracia, a través de Resolución PAP 11182 de 30 de agosto de 2010, porque no se encontraba vinculado a la docencia oficial el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, mediante auto PAP 5106 de 16 de noviembre del mismo año, se rechazó el recurso de reposición interpuesto contra la primera. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2º. 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 1°. y 3°. de la Ley 114 de 1913; 2º. de la Ley 153 de 1887; 15 (numeral 2, letra a) de la Ley 91 de 1989; y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Aduce que «[…] La entidad demandada [ ] resolvió desfavorablemente la petición [ ] por considerar que no cumplía con uno de los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, por cuanto no le tuvo en cuenta el tiempo laborado desde el 05 de agosto hasta el 18 de septiembre de 1980, como docente [m]unicipal de GOMEZ PLATA en [ ] Antioquia [ ]» (sic).
Afirma que «[ ] prestó sus servicios por más de 20 años, como docente Municipal y Nacionalizado, siendo vinculado en fecha anterior al 31 de diciembre de 1980. Por lo tanto, resulta claro que [ ] cumple con los requisitos requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia [ ]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 61 a 67). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos arguye que unos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas.
Asevera que «[ ] se hace necesario concluir que el demandante no tiene tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 [ ]»; por ende, no le asiste el derecho a que se le reconozca la prestación social que depreca. 1.6 Providencia apelada (ff. 147 a 154). El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 25 de septiembre de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] es claro, que el docente efectivamente laboró antes del 31 de diciembre de 1980 como docente oficial, tal como consta en el certificado [ ] dado por el [a]lcalde de Gómez Plata (Antioquia), [ ] [el cual] debe ser tenido en cuenta a efectos del reconocimiento pensional [ ] para acreditar el tiempo de servicios, debiendo valorarse [ ], en tanto se está demostrando que sí laboró como docente oficial [ ]».
Que, por lo anterior, «[ ] [como] tiempos servidos se acreditan [ ] 30.02 años, quedando claro que se cumple con el requisito de los 20 años como docente municipal y nacionalizado, habiendo sido docente antes del 31 de diciembre de 1980. Siendo ese el único reparo de la entidad para conceder la pensión gracia, lo procedente es que la misma sea reconocida [ ]».
Asimismo, sostiene que «[…] el derecho se causó el 3 de octubre de 2009, fecha en que acreditó el cumplimiento de ambos requisitos -tiempo y edad-, momento a partir del cual el demandante pudo exigir su derecho. Ahora bien, la petición fue realizada el 18 de mayo de 2010 [ ] por lo que el actor interrumpió el término de prescripción trienal en dicha fecha, siendo que la demanda fue presentada pasados los tres años, con posterioridad a la fecha de la primera interrupción, esto es, 24 de abril de 2015 será esa la fecha a tener en cuenta a efectos de la prescripción [ ].
Así las cosas, las mesadas se cancelarán a partir del 24 de abril de 2012 [ ]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 161 a 163 vuelto). Inconforme con el anterior fallo, la UGPP interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] se evidencia una primera vinculación del 5 de agosto al 18 de septiembre de 1980, según certificado expedido por la Alcaldía Municipal de Gómez Plata (Antioquia) lo que hizo fue cubrir una licencia de maternidad en el bachillerato, lo que no se equipara a un nombramiento dentro de la carga del plantel, sino algo provisional por solo 45 días, sin pertenecer al escalafón de los docentes, [i]ncluyéndose que el demandante no se encontraba afiliada al régimen de prima media para el año 1980, osea [sic] al 31 de diciembre de 1980, siendo este el requisito sustancial para el reconocimiento de la prestación [ ]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue concedido mediante proveído de 4 de marzo de 2016 (ff. 201 a 202) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de mayo de 2018 (f. 242), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 13 de agosto de 2018 (f. 273), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad que todos aprovecharon. 2.1.1 Parte demandante (ff. 282 a 289).
A través de apoderado, solicitó se confirme la sentencia de primera instancia, pues está demostrado que al demandante lo nombró el alcalde de Gómez Plata y, posteriormente, el gobernador de Antioquia, mas no el Ministerio de Educación Nacional. 2.1.2 Parte demandada (ff. 292 a 294). La UGPP, mediante apoderada, reiteró los argumentos del recurso de apelación. 2.1.3 Ministerio Público (ff. 295 a 300 vuelto).
El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo de primera instancia, puesto que «[…] en el caso concreto se encuentra debidamente acreditado el hecho de que el señor [Hernán Alberto Vélez Balbín] laboró por más de 20 años al servicio de la [e]ducación en el [d]epartamento de Antioquia como docente territorial y nacionalizado, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que le confiere el derecho al percibir una pensión gracia de jubilación [ ].» III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 fue de carácter temporal. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia El numeral 3º. del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].
La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2°. del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º. de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, el actor nació el 2 de enero de 1953 (f. 20). b) El alcalde de Gómez Plata (Antioquia) certificó el 12 de abril de 1991, que el demandante «[ ] cubrió licencia de maternidad de la educadora [ ], como directora en la Escuela Rural Integrada El Indio.
Durante el lapso comprendido entre el 5 de agosto al 18 de septiembre de 1980 (45 días). Lo hace en calidad de bachiller académico, la remuneración se pagó con dineros del Programa Educación Pública, teniendo en cuenta la urgente necesidad de prestación del servicio [ ]». c) Por conducto de Decreto 2293 de 30 de noviembre de 1981 (ff. 40 a 41), el gobernador de Antioquia nombró al demandante como educador de enseñanza primaria en el distrito educativo 5. d) En el formato único para la expedición de certificado de historia laboral (ff. 45 y vuelto), emitido el 21 de octubre de 2011, por la secretaría de educación de Antioquia, se registra que el demandante se encontraba activo en el servicio y que ingresó como docente nacionalizado en propiedad desde el 30 de octubre de 1981. e) La Procuraduría General de la Nación certificó, el 20 de abril de 2010 (f. 18), que el accionante «[ ] no presenta antecedentes [ ]»[10]. f) Mediante Resolución PAP 11182 de 30 de agosto de 2010, Cajanal en Liquidación negó la pensión gracia solicitada por el accionante el 18 de mayo de 2010, al estimar que no se encontraba vinculado al 31 de diciembre de 1980 (ff. 26 vuelto y 27). g) Por medio de auto PAP 5106 de 16 de noviembre de 2010, Cajanal en Liquidación rechazó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, por extemporáneo (ff. 36 a 37 vuelto).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante nació el 3 de octubre de 1959, fue vinculado por el alcalde de Gómez Plata (Antioquia) para cubrir licencia de maternidad en el cargo de director en escuela rural del 5 de agosto al 18 de septiembre de 1980 (45 días). Posteriormente, a partir del 30 de octubre de 1981 ingresó con carácter de docente nacionalizado, en propiedad, a la secretaría de educación de Antioquia, entidad territorial para la cual ha prestado sus servicios durante 29 años, 11 meses y 21 días[11].
En el asunto sub examine existe controversia sobre la condición en que el demandante laboró para el municipio de Gómez Plata (Antioquia) antes del 31 de diciembre de 1980, pues la demandada indica que no tiene derecho a la pensión porque se vinculó en licencia de maternidad y no en propiedad. Para dilucidar lo anterior, se deberá abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[12]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º. de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º. de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º. de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[13] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
Para la Sala, los docentes territoriales y nacionalizados deben colmar la misma condición, puesto que cuando la vinculación sea posterior al 1º. de enero de 1976, se requiere que el vínculo esté precedido de nombramiento efectuado por una entidad territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975[14], esto es, que la plaza a ocupar sea de aquellas que no estén a cargo de la Nación. Ahora bien, se debe precisar que aunque el actor fue incorporado a la docencia por el alcalde de Gómez Plata, del 5 de agosto al 18 de septiembre de 1980, para cubrir una licencia de maternidad, es decir, de manera temporal, para la Sala tal vinculación debe tenerse en cuenta, puesto que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no condiciona la manera en que surge la relación laboral del docente, pues no exige que dicho ingreso deba realizarse a través de un nombramiento en propiedad.
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado temporalmente también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[15].
Por consiguiente, se deberá tener por colmado el presupuesto de ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, para efectos del reconocimiento pensional reclamado. En consecuencia, se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de profesor territorial y nacionalizado por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (5 de agosto de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 3 de octubre de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que resulta dable acceder a la prestación social reclamada.
Por otra parte, se tiene que en el escrito de apelación la demandada solicita la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuesta; al respecto la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del CPC, hoy 365[16] del CGP, por remisión expresa del artículo 188[17] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[18], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues el actor cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, y revocará la condena en costas, impuesta a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Hernán Alberto Vélez Balbín contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase el ordinal cuarto de la parte decisoria de la providencia apelada, en cuanto condenó en costas a la demandada, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [11] Téngase en cuenta que para la fecha en que se expidió el último certificado de tiempos de servicio que obra en el expediente, esto es, el 21 de octubre de 2011, el vínculo laboral se encontraba vigente. [12] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [13] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [14] «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [15] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [16] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [17] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [18] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).