SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN – Permiso al representante legal de la Asociación de Vivienda Comunitaria para captar dinero con el fin de adquirir un lote y adelantar un programa de auto construcción de 600 viviendas / ACTO ADMINISTRATIVO QUE OTORGA PERMISO PARA CAPTAR RECURSOS DEL PÚBLICO CON EL FIN DE ADQUIRIR UN LOTE PARA CONSTRUIR UN PROYECTO DE AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS – Naturaleza [E]l acto objeto de revocatoria directa individualizó e identificó al sujeto destinatario de la misma, esto es, la Asociación de Vivienda Comunitaria del municipio de Girón ASOVICO, generándole en su favor una situación jurídica de carácter particular y concreto, consistente en la autorización para captar dinero con el fin de comprar un lote y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de viviendas.

Fue el señor Vicente Nivia Cante en representación de la asociación aludida quien, según la resolución transcrita, inició la actuación administrativa tendiente a la obtención del permiso, la cual culminó con la expedición del mismo. En conclusión, se tiene que la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, por la cual se concede un permiso para captar recursos y adquirir un lote para la ejecución de un programa de autoconstrucción de viviendas, es de carácter particular y concreto.

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR SIN EL CONSENTIMIENTO DEL AFECTADO POR HABER SIDO OBTENIDO POR MEDIOS ILÍCITOS - Presupuestos [P]ara efectos de acreditar que el acto a revocar se obtuvo por medios ilegales se requiere cumplir los siguientes parámetros: 1. Debe ser ostensible, abierto e incontrovertible que el acto administrativo se produjo por medio ilegales. 2.

Se debe demostrar que la administración no pudo vislumbrar con anterioridad el medio ilegal que se utilizó. 3. Los medios ilegales utilizados se configuran cuando media una fuerza, dolo o error en la expedición del acto administrativo que se revoca, de tal manera que la voluntad de la administración nace viciada. 4. El medio ilegal debe ser eficaz en la producción del vicio con base en el cual se expide el acto. 5.

Debe estar plenamente acreditada la configuración de alguno de esos vicios. 6. La administración tiene la carga de dejar constancia expresa en la parte motiva del acto administrativo, previo ejercicio del derecho a la defensa, que con ocasión de la actuación fraudulenta adelantada por el particular, se procede a revocar el acto. REVOCATORIA DIRECTA POR LA SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN – Del acto que otorgó permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de vivienda / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR - Procedencia y oportunidad / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR - Consentimiento del titular del derecho: Excepciones / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Sin el consentimiento del particular afectado por haber sido obtenido por medios ilícitos.

Presupuestos / ERROR - Concepto / FUERZA - Concepto / DOLO - Concepto / EXISTENCIA DE MEDIO ILÍCITO - Prueba [S]on dos hipótesis en las cuales es procedente revocar un acto administrativo de carácter particular sin obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. La primera, cuando el acto ha sido producido por el silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y la segunda, cuando el acto se originó por medios ilegales. […] Con base en los criterios establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación, para que pueda revocarse de manera directa un acto de contenido particular por haber sido obtenido por medios ilegales, es necesario que se demuestre que existió una actuación ilícita, en la cual la administración es inducida eficientemente a su decisión por error, fuerza o dolo, proveniente de su destinatario.

Esto debe estar plenamente acreditado y ser ostensible, abierta e incontrovertible, por lo que en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo a la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Para entrar a definir cuándo existe en cada caso concreto un acto obtenido por medios ilegales, es necesario precisar los conceptos de error, fuerza y dolo, los cuales han sido abordados por la Corte Constitucional en sentencia C-993 de 2006, […]Así las cosas, para que la administración pueda considerar la existencia de un medio ilegal debe tener probado que, para la expedición del acto administrativo, el funcionario competente fue engañado, o inducido a una falsa convicción, o sometido a una presión física o mental.

Aunado a lo anterior, la jurisprudencia ha definido que para proceder a la revocatoria con fundamento en la ocurrencia del acto por medios ilícitos, se requiere que la administración se encuentre en una situación en la cual no pudo vislumbrar la ilegalidad de los medios usados para que su pronunciamiento se diera en determinado sentido. Respecto de este último requisito la Corte Constitucional en sentencia SU-240 de 2015, señaló que en virtud del principio de buena fe que rige las relaciones entre los particulares y la administración, corresponde a esta última la carga de demostrar que los medios usados para la obtención del acto administrativo fueron ilegales, y que el destinatario de ellos se valió de los mismos para inducir a la administración en error.

REVOCATORIA DIRECTA POR LA SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN – Del acto que otorgó permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de vivienda / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR SIN EL CONSENTIMIENTO DEL AFECTADO POR HABER SIDO OBTENIDO POR MEDIOS ILÍCITOS – Procedencia / ERROR- Falta de correspondencia entre la representación mental del sujeto y la realidad [L]a Sala advierte que a la luz de la jurisprudencia expuesta con antelación en relación con las excepciones al consentimiento escrito y expreso del titular del derecho en el caso de la revocatoria directa, así como el marco normativo entonces vigente en relación con el otorgamiento de permisos para captar dineros con el fin de desarrollar proyectos de autoconstrucción de viviendas, los motivos que se exponen en el recurso de apelación y en el acto administrativo acusado eximían al municipio de San Juan de Girón de contar con el consentimiento expreso y escrito del titular del permiso para proceder a su revocatoria directa, en atención a que se está en presencia de un acto administrativo obtenido por medios ilegales, como pasa a explicarse. […] [U]no de los motivos por los cuales se procedió a la revocatoria directa, consistió en que en el momento en que se solicitó el permiso para la captación de dinero para comprar un predio con el fin de construir las viviendas, los lotes que de allí se desprendieron ya estaban adjudicados desde el año 1995.

Acá se observa de manera flagrante que se indujo a error a la administración, dado que el dinero se capta para la adquisición de un predio apto para la construcción, pero resulta que los lotes derivados de aquél ya habían sido adjudicados y resultaron no aptos para su construcción. […] En este contexto, se configura la segunda hipótesis prevista en el inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo para eximir a la administración del consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, de manera específica la consistente en haberse obtenido por medios ilegales el acto acusado por inducción en error a la administración. REVOCATORIA DIRECTA - Competencia [E]n situaciones en las cuales la autoridad administrativa que profirió un acto administrativo ha perdido su competencia para decidir asuntos relacionados con la materia en cuestión, carecerá de facultades para resolver una solicitud de revocatoria directa, en tanto que no podría ni confirmar ni modificar el acto inicial.

En este escenario, la interpretación de la regla consistente en que el acto de revocatoria directa puede ser proferido por el mismo funcionario que expidió el acto revocado debe entenderse en el marco de la competencia funcional y material, es decir, que sea el funcionario que según sus funciones y la materia le corresponde adoptar la decisión. Por lo tanto, se debe verificar si la competencia que dio origen al acto inicial se mantiene en la autoridad que adoptó la decisión o si la misma se trasladó a una autoridad distinta, caso en el cual será esta última y no la primera la encargada de resolver sobre su eventual revocatoria directa.

PERMISO PARA CAPTAR DINERO Y ADELANTAR PROGRAMAS DE AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS – Marco normativo ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL Y ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Diferencias En primer lugar, los actos administrativos de contenido particular son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, afectan a personas claramente individualizadas y determinadas.

Este tipo de actos tienen efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas. […]Como puede apreciarse, los actos administrativos de contenido particular tienen efectos única y exclusivamente respecto de una o varias personas que se encuentran claramente identificadas e individualizadas, o que se pueden identificar.

Por su parte, esta Corporación ha sostenido que el acto administrativo de carácter general es aquél que define una situación abstracta e impersonal, dirigida a personas indeterminadas. El contenido y los efectos de este tipo de actos abarcan esferas jurídicas diferentes al estricto carácter individual o particular, es decir, todas aquellas manifestaciones de la voluntad de la administración con características impersonales, abstractas y objetivas, las cuales contienen reglas de derecho que exceden la órbita individual y concreta.

Estas formas de expresión de la voluntad de la administración pueden ser reglamentarias o reguladoras de situaciones, pero que se caracterizan por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución o la ley. […] [E]l grado de indeterminación de los sujetos destinatarios de un acto administrativo, permitirá establecer si se está en presencia de un acto de carácter particular y concreto o uno de carácter general y abstracto.

En el primer caso, el acto se dirige a un destinatario concreto o a un grupo determinado, identificado o identificable de personas en quienes recaen exclusivamente los efectos o resultan siendo beneficiarios. En cambio, en la segunda situación, el acto siempre tendrá efectos sobre un grupo indeterminado de personas a quienes les crea, modifica o extingue una situación jurídica, según los comportamientos que ellas mismas asuman.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 69 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 73 / LEY 66 DE 1968 / DECRETO LEY 2610 DE 1979 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 62 / DECRETO LEY 78 DE 1987 / DECRETO 2391 DE 1989 / RESOLUCIÓN 044 DE 1990 SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-31-000-2005-03490-01 Actor: ASOCIACIÓN DE VIVIENDA COMUNITARIA DEL MUNICIPIO DE GIRÓN – ASOVICO Demandado: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – C.C.A Acto Acusado: Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de la Alcaldía de San Juan de Girón Tesis: No es nula, por vulnerar el derecho al debido proceso, la resolución por medio de la cual se revoca, sin consentimiento expreso del titular, un permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y hacer un proyecto de autoconstrucción de viviendas, fundamentada en que la zona donde se desarrolló el proyecto no contaba con licencias previas, las viviendas otorgadas actualmente no poseen servicios públicos domiciliarios, los lotes habían sido adjudicados antes del otorgamiento de la autorización y la ola invernal cambió las condiciones urbanísticas del sector No es nula, por falta de competencia, la resolución por medio de la cual la Secretaría de Planeación de un municipio, en ejercicio de la competencia que le fue asignada mediante acuerdo municipal, revoca de manera directa un permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y hacer un proyecto de autoconstrucción de viviendas, cuando este había sido expedido por la Secretaría de Gobierno de dicho ente municipal SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del municipio de San Juan de Girón contra la sentencia de 14 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución nro. 111 del 18 de abril de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Girón. I.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la Asociación de Vivienda Comunitaria del municipio de Girón (en adelante ASOCIVO), por intermedio de apoderado judicial, pretendió la nulidad de la Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005, “por medio de la cual se dispone la revocatoria directa de la Resolución nro. 033 de fecha julio 28 de 1.997 expedida por la Secretaría de Gobierno, mediante la cual se concede permiso de captación de dinero para venta de lotes con derechos de servicios para construcción de vivienda popular al señor Vicente Nivia Cante en su calidad de Representante Legal de la Asociación de Vivienda Comunitaria”, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de la Alcaldía de San Juan de Girón. 1.2.

Las pretensiones formuladas en la demanda se resumen en que se declare la nulidad de la aludida Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005, que se protejan los derechos conculcados y, en consecuencia, cobre plena vigencia la Resolución nro. 033 de 23 de julio de 1997, la cual fue objeto de revocatoria directa. 1.3. Los cargos planteados contra el acto administrativo demandado pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1.3.1.

Violación del derecho al debido proceso Señaló que la entidad demandada vulneró el derecho fundamental al debido proceso por cuanto, de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, esta clase de actos administrativos particulares no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho y, en este caso, nunca se dio ese consentimiento.

Igualmente, expresó que ninguno de los requisitos previstos en este artículo se cumplió en el caso concreto. 1.3.2. Falta de competencia Adujo que, de conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, la revocatoria de actos administrativos procede por parte del mismo funcionario que lo profirió o por el superior jerárquico.

Sin embargo, en este caso, la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, que otorgó una autorización para la captación de dinero con el fin de construir viviendas, fue expedida por la Secretaría de Gobierno municipal, y la Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005, por medio de la cual se revocó aquel permiso, fue proferida por la Secretaría de Planeación Municipal. 1.4.3.

Falsa motivación Aseguró que no todos los motivos plasmados en el acto demandado son ciertos; por ejemplo, en el numeral 7 se refiere a la Ley 66 de 1968, desconociendo que esta norma fue derogada desde hace más de 10 años. Así mismo, en el numeral 8 se indica que el Acuerdo Municipal nro. 085 de 2003 le asignó a la Secretaría de Planeación Municipal las funciones de control de las actividades de construcción, lo cual no es cierto, pues basta mirar el acuerdo.

2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Girón contestó la demanda de forma extemporánea, en razón a que el término de fijación en lista inició el 19 de abril del 2007 y el escrito de contestación fue presentado el 21 de agosto de ese año.

3. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 14 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión (en adelante el Tribunal), declaró la nulidad de la Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005 y negó las demás pretensiones de la demanda. Lo anterior, con fundamento en que el municipio de Girón vulneró el derecho al debido proceso de la Asociación de Vivienda Comunitaria de dicho municipio, al no solicitar el consentimiento expreso para la revocatoria directa de la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, y en segundo lugar, porque el acto acusado fue expedido por un funcionario diferente al que profirió la resolución revocada. 3.1.

Derecho al debido proceso El Tribunal explicó que la Resolución nro. 033 del 28 de julio de 1997 es un acto administrativo de carácter particular y concreto, en razón a que sus efectos recaen única y exclusivamente en la ASOVICO, y creó una situación jurídica, consistente en la posibilidad de recaudar dinero para la compra de terrenos con el fin de construir viviendas comunitarias.

Estimó que después de analizar las pruebas obrantes en el proceso no quedó demostrado en el plenario que el municipio de San Juan de Girón hubiese requerido el consentimiento de ASOVICO para revocar el acto administrativo que la afectaba directamente. Si bien dentro del expediente se encuentra la Resolución nro. 111 del 18 de abril del 2005, por medio de la cual se revocó la Resolución 033 de 28 de julio de 1997, no se allegó copia de los antecedentes administrativos del referido acto de revocatoria, pues la entidad demandada, mediante Oficio del 15 de mayo del 2008, indicó que en el archivo general no se encontró documento relacionado con el acto acusado.

En consecuencia, la ausencia de los antecedentes administrativos del acto acusado generó un indicio en contra de la administración municipal, el cual tiene relación directa sobre el incumplimiento del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, con relación al consentimiento expreso y por escrito que debía solicitarse. 3.2. Falta de competencia En relación con el segundo cargo de la demanda, estimó que es necesario diferenciar los funcionarios de la alcaldía de San Juan de Girón que expidieron cada uno de los actos.

La Resolución nro. 033 del 28 de julio de 1997 fue expedida por el Secretario de Gobierno, mientras que la Resolución nro. 111 del 18 de abril del 2005, por medio de la cual se revoca el primer acto, fue expedida por el Secretario de Planeación. Estimó que, como en el proceso no existe prueba alguna por medio de la cual se demuestre que el alcalde del municipio de Girón hubiese delegado la función al Secretario de Planeación o a otro funcionario para revocar la Resolución nro. 033 del 28 de julio de 1997, existe una flagrante violación al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que señala que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores.

Por último, respecto a la pretensión de cobrar plena vigencia la Resolución nro. 033 del 28 de julio de 1997, sostuvo que la misma no es objeto de declaratoria expresa en la parte resolutiva de la sentencia, en razón a que es una consecuencia directa de la nulidad del acto demandado.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada del municipio de Girón interpuso, oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los fundamentos del recurso se extractan así: «[…] 1- EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO, RESOLUCION No. 111 DEL 18 DE ABRIL DE 2005, NO ES VIOLATORIO DEL DEBIDO PROCESO. El municipio de San Juan de Girón sí adelantó un proceso administrativo antes de proferir la Resolución No. 111 de abril 18 de 2005, procedimiento al que compareció el representante legal de ASOVICO de la época.

En las diligencias que se adelantaron el Representante legal de ASOVICO manifestó que cuando habían solicitado el permiso para captar dineros que fue el objeto de la Resolución No. 033 de julio 28 de 1997, ya se habían adjudicado las soluciones de vivienda, sin permisos de ninguna naturaleza, sin contar con las respectivas licencias. Motiva la sentencia de primera instancia, que el municipio de San Juan de Girón no allegó al proceso los ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL ACTO DEMANDADO, constituyéndose en un indicio en contra, pero la primera instancia no examinó el contenido del ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO, no se tuvieron en cuenta las consideraciones y motivaciones del mismo, se le dio toda credibilidad a las afirmaciones del demandante, sin embargo, en la Oficina Asesora de Planeación obra el expediente administrativo que da cuenta de las diligencias adelantadas por ese despacho, y el cumplimiento del DEBIDO PROCESO con los fines descritos, del cual tiene pleno conocimiento el demandante de la presente acción, quien por obra del libelo en ciernes falta a sus deberes de probidad y buena fe en sus afirmaciones, contrarias a la verdad de las actas que sirvieron de fundamento al acto que se depreca; es decir, el acto administrativo anulado está cobijado por la presunción de legalidad, que no ha sido desvirtuada por el actor, en quien reside la carga de la prueba.

Para el caso específico, la sentencia deja de lado que el actor no desplegó actividad probatoria para establecer la verdad de su dicho, y de esta forma desvirtuar la presunción de legalidad del acto, ateniéndose a las afirmaciones del actor más no al contenido del acto que se demanda. El Tribunal Administrativo de Santander - Subsección de Descongestión, aplicó una regla sustitutiva o sucedánea de la prueba, y por lo tanto eventual, que no sustituye la actividad probatoria de la parte gravada con la carga, cuando debió aplicar la PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD Y AUTENTICIDAD DEL ACTO, apoyándose además en las facultades que le permiten desplegar oficiosamente la actividad probatoria.

Todas las motivaciones de la Resolución demandada son ciertas, como se afirmó en el escrito de alegatos de conclusión, pues a falta de la correspondiente CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA por parte del Municipio de Girón, en esta etapa se le hizo ver al a-quo que la ASOCIACIÓN DE VIVIENDA COMUNITARIA DEL MUNICIPIO DE GIRÓN - ASOVICO - no debía continuar con el permiso para captar dineros, porque las condiciones habían cambiado, entre otras por la CATASTROFE del año 2005, cuando por la OLA INVERNAL, el municipio de San Juan de Girón se vio afectado debiendo cambiar entre otros el uso del suelo de algunos terrenos de su municipio.

Así mismo, no es secreto que en los municipios proliferan las asociaciones con fines de vivienda popular, y la reglamentación de la época permitía otorgar permisos para captar dineros con estos fines, sin contar previamente con la correspondiente licencia de construcción, sin permisos para servicios públicos, sin estudios de suelos, y por supuesto en el municipio de Girón no fue la excepción, con las consecuencias de que adjudicaran lotes para vivienda popular en sitios no aptos, pues no todo el suelo de un lote de terreno es apto para construcción, como sucedió en el caso de ASOVICO, que como se explica en la Resolución No. 111 de abril 18 de 2005 la cual se anula por la primera instancia se construyó junto a Talud, con las consecuencias de que estas viviendas no han sido ni serán objeto de licencia ni de legalización por parte del municipio de San Juan de Girón. El derecho particular y concreto que invoca el demandante, que no es otro que el derecho de propiedad, y la facultad de edificar y vender las unidades resultantes, está sujeto ciertamente a las normas constitucionales y legales vigentes que rigen la materia, conforme a las cuales los actos administrativos que expide Planeación municipal en la materia, se producen bajo los principios generales del derecho con base constitucional, Planeamiento, Control de Uso y Ocupación urbanos, medio ambiente, Patrimonio Cultural, y a su vez, son resultado del ejercicio de la función pública de urbanismo a su cargo, regida por normas de orden público, y por ende de obligatorio cumplimiento, funciones que le han sido asignadas por el Concejo Municipal mediante Acuerdo No. 085 de agosto 28 de 2003.

Para concluir su señoría, al respecto de la tesis del Tribunal Administrativo de Santander- Subsección de Descongestión, conforme a la cual se trata de un acto de carácter particular y concreto contradice la C.N y la Ley, como quiera que la función social de la propiedad es un elemento de su esencia de la propiedad-, que lo configura y define sus posibilidades y alcances, que permiten a las autoridades a través de los instrumentos de Planeación y gestión del suelo, exigir comportamientos o realizaciones positivas por parte de los propietarios de terrenos. Por tanto, la función pública de urbanismo marca definitivamente la escisión del derecho de propiedad, radicando en decisiones públicas las facultades propias del ius edificandi, sujetas al cumplimiento de deberes urbanísticos.

De esta forma, la sentencia no se acoge a la constitución y la ley, cuando determina que el acto que se depreca —Captación de Recursos- es un acto particular porque en su entender, sus efectos recaen única y exclusivamente en ASOVICO. 2- ES IMPRECISA LA AFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA APELADA DE QUE LA OFICINA DE PLANEACION MUNICIPAL DE SAN JUAN DE GIRON PARA EL 18 de ABRIL DEL AÑO 2005, FECHA EN QUE SE ESPIDE EL ACTO ANULADO, NO TENÍA COMPETENCIA PARA EXPEDIRLO.

Es importante señalar que si bien para el año de 1997 la competencia para otorgar los permisos para captación de vivienda con destino a vivienda de interés social radicaba en la Secretaria de Gobierno Municipal, para el año 2005 cuando se expide la resolución anulada por la primera instancia, la competencia radicaba ya en la Secretaría de Planeación, por mandato del Acuerdo Municipal No. 085 del 28 de Agosto de 2003, que asigna la función a esta dependencia, para LA VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN, Y ENAJENACIÓN DE INMUEBLES DESTINADOS A VIVIENDA, DADA LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES Y CONTAR CON PERSONAL TÉCNICO IDÓNEO PARA DESARROLLAR ESTE TIPO DE FUNCIONES, por esta razón es que el acto administrativo aparece suscrito por su titular, lo cual demuestra la competencia para la expedición del acto.

El Secretario de Planeación municipal era competente para expedir la Resolución No. 111 de Abril 18 de 2005, y por tanto no se puede exigir una delegación para un acto que es propio de la dependencia, esto es, para proferir el acto administrativo de Revocatoria del permiso para captación de dineros con destino al programa de autoconstrucción de vivienda por parte de ASOVICO, como erradamente lo motiva la primera instancia. El municipio de Girón, por intermedio de la Oficina de Planeación Municipal, y en ejercicio de la función pública de urbanismo, tuvo en cuenta en la expedición de la RESOLUCIÓN No. 111 DEL 18 DE ABRIL DEL 2005, que la función social de la propiedad es un elemento de la esencia del derecho de propiedad, que lo configura y define sus posibilidades y alcances, y que permite a las autoridades a través de los instrumentos de Planeación y gestión del suelo, exigir comportamientos o realizaciones positivas por parte de los propietarios de terrenos, esta función pública de urbanismo corresponde al ejercicio de las facultades propias del ius edificandi sujetas al cumplimiento de deberes urbanísticos, y enmarcado en los señalamientos constitucionales y legales, teniendo en cuenta las facultades señaladas a Planeación por el Concejo Municipal —Acuerdo Municipal No. 085-03-, y adicionalmente bajo la PRESUNCION DE LEGALIDAD Y AUTENTICIDAD DEL ACTO.

Por las razones comentadas, considero que la sentencia apelada no se acoge a la Constitución Nacional y la Ley, como quiera que tanto el demandante como el operador judicial, dejan de lado y no tienen en cuenta, que tal y como lo ha dispuesto la Honorable Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, que (…) las regulaciones urbanísticas cumplen una función social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y planificación del Desarrollo Urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, con fin de garantizar una vida adecuada a las personas que la habitan, teniendo en cuenta no solo los derechos individuales, sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano. Es que resultaría paradójico y hasta lógicamente contradictorio, que la Constitución Nacional de un Estado Social de Derecho prohíba la limitación del derecho de propiedad cuando ella se cumple en aras del interés común. La propiedad cumple una función social, por tanto los propietarios del suelo no tienen por ese solo hecho derecho a edificar o vender las unidades de vivienda (desarrolladas sin licencia, y dicho sea de paso, en sectores ubicados por fuera del área urbana - que por expresa disposición legal, el perímetro urbano debe ser igual al perímetro de servicios — Ley 9 de 1.989- ), sino que la prerrogativa o potestad de hacerlo viene determinada por decisiones públicas de ordenamiento territorial.

Así las cosas, el derecho a vender unidades de vivienda, está ligado al derecho a construir (ius edificandi), que a su vez no se basa en el arbitrio exclusivo del propietario, sino que está sujeto a la Constitución Nacional y la Ley, que ha cambiado la forma de concebir el derecho de propiedad, que pasó de una perspectiva individualista, regida por un régimen individualista, a un régimen con carácter público, de interés público, en aras de proteger el interés de la comunidad, es decir, un interés general.

Finalmente me permito manifestar que el PERMISO DE CAPTACIÓN PARA ADELANTAR UN PROGRAMA DE AUTOCONSTRUCCIÓN DE 600 SOLUCIONES DE VIVIENDA PARA IGUAL NUMERO DE SOCIOS, carece actualmente del presupuesto de derecho indispensable para la vigencia del acto administrativo, por cuanto las normas que le servían de fundamento han sido derogadas, y según lo prescrito en la Ley, actualmente el Permiso de Ventas ha sido eliminado del ordenamiento jurídico, por cuya virtud se exige la Radicación de los documentos que taxativamente señala la ley, el cual tiene como requisito previo fundamental, la aprobación y vigencia de la respectiva licencia, y dejar con plena vigencia la Resolución No. 033 de julio 25 de 1997, es contribuir a que se creen falsas expectativas entre la comunidad incauta que desconoce la normatividad relacionada con la vivienda social, y permitir que con este permiso contenido en la Resolución No. 33 de julio 25 de 1997 la ASOCIACION continúe haciendo captación de dineros, cuando ya cumplió el propósito de la autorización concedida.

De otra parte, ASOVICO ya adjudicó a sus socios el número de viviendas para el cual se concedió el permiso, afirmación que se extrae de los planos que ha presentado a la oficina de Planeación municipal de San Juan de Girón, en busca de legalizar las viviendas luego entonces, la Resolución No. 033 de julio 25 de 1997 no tiene ya su razón de ser.

En este orden de ideas respetuosamente me permito solicitar la REVOCATORIA DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA proferida por el H. Tribunal Administrativo de Santander- Subsección de Descongestión, y en consecuencia Denegar las pretensiones de la demanda […]». En la parte final del recurso de apelación, el recurrente solicitó el decreto de pruebas de oficio en segunda instancia, para lo cual anexó una serie de documentos que a su juicio forman parte del procedimiento administrativo que se adelantó para revocar el acto administrativo que concedió el permiso a ASOVICO, elementos que demostrarían la veracidad de los considerandos del acto administrativo anulado.

5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. Mediante auto de 1º de abril de 2014, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2013, por el Tribunal Administrativo de Santander. 5.2. En auto de 15 de julio de 2014, el Despacho sustanciador negó la solicitud de práctica de pruebas en segunda instancia, al considerar que no se cumplía con los requisitos legales para ello, dado que los documentos que el recurrente anexó a la apelación formaron parte del proceso administrativo adelantado para resolver la solicitud de revocatoria directa, los cuales existían con anterioridad a la oportunidad para presentar y solicitar pruebas en primera instancia. En la contestación a la demanda no se solicitó tener esos documentos como pruebas y tampoco fueron aportados.

Así mismo, en el auto que abrió a pruebas en el proceso, se indicó que la contestación presentada por el ente territorial había sido extemporánea, sin que dicha decisión hubiera sido recurrida. 5.3. En auto de 3 de diciembre de 2014, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, si así lo considera, formule su concepto. 5.3.1.

La Asociación de Vivienda Comunitaria del Municipio de Girón “ASOVICO”, por intermedio de apoderado judicial, solicitó confirmar la sentencia apelada, con fundamento en que el acto acusado es de carácter particular, al crear una situación jurídica particular y concreta, toda vez que solo está dirigido a ASOVICO, no a una colectividad. Reiteró que el Código Contencioso Administrativo establece que esta clase de actos no pueden ser revocados directamente sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. 5.3.2.

El Ministerio Público y la parte recurrente guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

7. ANÁLISIS DEL CASO 7.1. Fundamentos del acto acusado En el caso concreto, la parte recurrente alegó que el tribunal no tuvo en cuenta las consideraciones del acto acusado para proceder a su revocatoria, en las cuales se dejó constancia que en el momento del permiso ya se habían adjudicado las soluciones de vivienda, no se contaba con las respectivas licencias y que las condiciones del suelo habían cambiado debido a la ola invernal del año 2005.

Para efectos de determinar la veracidad de las afirmaciones del recurrente, la Sala se permite transcribir la totalidad del acto acusado, así: «ALCALDÍA MUNICIPAL SAN JUAN DE GIRÓN SECRETARÍA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL RESOLUCIÓN No. 111 Abril 18 año 2.005 “DISPONE LA REVOCATORIA DIRECTA DE LA RESOLUCIÓN No. 033 DE FECHA JULIO 28 DE 1.997, EXPEDIDA POR LA SECRETARÍA DE GOBIERNO, MEDIANTE LA CUAL SE CONCEDE PERMISO DE CAPTACIÓN DE DINERO PARA VENTA DE LOTES CON DERECHOS DE SERVICIOS PARA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA POPULAR AL SEÑOR VICENTE NIVIA CANTE EN SU CALIDAD DE REPRESENTANTE LEGAL DE LA ASOCIACIÓN DE VIVIENDA COMUNITARIA” La suscrita Secretaria de Planeación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas en el Acuerdo Municipal No. 085 de 2.003, concordado con el Decreto Nacional No. 2610 de 1979, Ley 78 de 1987, Ley 388 de 1997, especialmente el artículo 120, y demás normas concordantes vigentes.

CONSIDERANDO: 1. Que, el señor VICENTE NIVIA CANTE, en su calidad de Presidente y Representante Legal de la Asociación de Vivienda Comunitaria de Girón "ASOVICO", solicitó a la Secretaría de Gobierno permiso para captar dinero con el fin de adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de vivienda, a lo cual la mencionada dependencia concedió permiso mediante Resolución No. 033 de fecha Julio 28 de 1.997, y en su parte resolutiva contempló que debía acreditar ante la Secretaría de Gobierno dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo, que se ha solicitado y aprobado el proyecto urbanístico por la Secretaria de Planeación Municipal (ARTÍCULOS PRIMERO, TERCERO Y CUARTO de la Resolución No. 003/97). 2.

Que, la Secretaría de Planeación expidió a ASOVICO Licencia de Construcción y Urbanismo No. 0036 de fecha Abril 27 de 2.001, Proyecto Villa de Los Caballeros I Etapa, para 302 unidades de vivienda y un local comercial, la cual aporta a la Secretaría de Gobierno el señor VICENTE NIVIA CANTE mediante oficio de fecha 4 de Mayo de 2.001. 3.

Que, de conformidad con la Resolución Reglamentaria No. 002 de Abril 27 de 2.001, Artículo 7 literal E: El responsable de la Urbanización deberá obtener licencia de Urbanización previamente a la enajenación de predios 4. Que, en Acta de diligencia de fecha Junio 10 de 2.004, de trámite a Derecho de Petición elevado por el señor JUAN DE DIOS CARRILLO, Presidente de la Junta de Acción Comunal de Villa de Los Caballeros Rad.

D. 7909, Pl. 132, según el cual se requiere la reubicación de 16 viviendas para evitar una emergencia, la conformación de los taludes y la entrega de cesiones al Municipio, el señor VICENTE NIVIA CANTE manifestó textualmente: PREGUNTADO: Sírvase manifestar si ASOVICO DESARROLLA O DESARROLLÓ LO QUE USTED DENOMINA SEGUNDA Y TERCERA ETAPA CONTESTÓ: NO ES CIERTO QUE ASOVICO ESTÉ VENDIENDO, LOS LOTES, LOS 600 YA ESTABAN ADJUDICADOS DESDE 1995.

LOS SOCIOS CONSIGNABAN LOS APORTES CORRESPONDIENTES AL VALOR DEL LOTE EN LA CAJA AGRARIA, ESO ES UNA SOCIEDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO Y PRECISAMENTE SEGÚN LOS MECANISMOS Y EL OBJETO CONSIGNADO EN LOS ESTATUTOS. ESTE ES UN PROYECTO POR AUTOCONSTRUCCIÓN, POR ESO CADA QUIEN DE ACUERDO A SU PRESUPUESTO CONSTRUYE PREGUNTADO: Sírvase manifestar qué tiene que decir respecto A LOS OFICIOS DE LA C.D.M.B. RESPECTO A LAS VIVIENDAS QUE ESTÁN UBICADAS JUNTO A LOS TALUDES.

CONTESTO: EN EL MOMENTO DE LA SOLICITUD DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN ESAS CASAS YA ESTABAN CONSTRUÍDAS. PREGUNTADO: SÍRVASE MANIFESTAR SI LAS 302 VIVIENDAS APROBADAS SE ENCUENTRAN CONSTRUÍDAS. CONTESTO: HAY CONSTRUÍDAS SI NO ESTOY MAL 139 DENTRO DE LAS 302 LICENCIADAS…” 5. Que, desde la expedición del Decreto Municipal No. 237 de fecha Agosto 2 de 2.001 el predio en comento correspondiente a la primera etapa, se encuentra en Suelo de Expansión sector Llanadas I y II, a lo cual, para la incorporación al suelo urbano de la primera etapa de esta urbanización, es necesario adelantar los estudios de Microzonificación Sismo geotécnica Indicativa del área Metropolitana realizados por INGEOMINAS, y adoptado por la C.D.M.B. mediante Resolución No. 0738 de fecha Noviembre 8 de 2.001, y de Vulnerabilidad y Riesgo como condición para su incorporación al suelo urbano; de otro lado, para la segunda y tercera etapa no posee ningún tipo de permiso y según el P.O.T se encuentra desarrollado en Suelo de Protección. Se encuentra afectado además por el Estudio de Microzonificación Sismo geotécnica y no posee disponibilidades de servicios públicos. 6.

Que, de conformidad con los oficios de la C.D.M.B. No. 19145 de Noviembre ll de 2.003 y No. 13163 de fecha Agosto 11 de 2.003, la disponibilidad de alcantarillado fue otorgada el 23 de Mayo de 2.001, la cual se encuentra vencida, así mismo, que el proyecto de alcantarillado no está oficializado ni aprobado por la C.D.M.B. y señala que para obtener el servicio de agua debe tener el proyecto aprobado por la C.D.M.B.; así mismo, exponía al Ingeniero Víctor Carrillo, que no se deben generar expectativas de desarrollo a aquellas áreas no autorizadas ni habilitadas por el P.O.T, e igualmente, que la planta de alcantarillado deberá ser consistente con el número de viviendas aprobadas en el plano urbanístico. 7.

Que, según lo dispuesto en la ley 66 de 1.968, artículo 10, la obligación de ejecutar las obras de urbanismo y de dotar a los inmuebles que se enajenen o prometan enajenar de los servicios públicos no podrá descargarse en los adquirentes o transmitirse a terceros, salvo cuando se trate de enajenar el terreno en bruto como un todo y no como parte de un plan de urbanización. 8.

Que, desde la expedición del Acuerdo Municipal No. 085 de 2.003, se determinó a la Secretaría de Planeación las funciones de control a las actividades de construcción y enajenación de vivienda. 9. Que, el Ministerio del Interior mediante Resolución No. 01 de fecha Febrero ll de 2.005, declaró la situación de calamidad pública y se reconoce la afectación en los municipios de Bucaramanga y Girón. 10.

Que, mediante Decreto 082 de febrero 9 de 2.005, se declaró estado de emergencia en la Jurisdicción del Municipio de Girón, y la Alerta Naranja por la ola invernal, determinando que las autoridades competentes adelanten los procesos necesarios para tomar las medidas preventivas que puedan afectar a las comunidades y bienes particulares y públicos. 11.

Que, la Secretaría de Planeación expidió la Resolución No. 041 de fecha Febrero 25 de 2.005, la cual dispuso entre otras cosas, que se procederá a redefinir las nuevas zonas de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por inundación y deslizamientos, mediante la convocatoria de un comité que se encargará de adelantar el análisis para determinar las acciones urbanísticas de dichos sectores, lo cual se llevará a cabo apoyados por INGEOMINAS (Subrayas y negrilla fuera de texto), y teniendo en cuenta que las viviendas de esta urbanización están cercanas a faldas y laderas debilitadas y cercanas a cañadas. 12.

Que, de conformidad con lo establecido por el artículo 62 inciso 2, de la Ley 9 de 1989, las Organizaciones Populares de Vivienda deberán ejecutar sus planes de vivienda en terrenos aptos para el desarrollo urbano y de conformidad con las normas técnicas, urbanísticas y arquitectónicas vigentes en la localidad. 13. Que, teniendo en cuenta lo establecido en la Constitución Nacional, Artículo 2, las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; y de otro lado, se contempla en el artículo 58 de la carta, que la propiedad es una función social que implica obligaciones.

Como tal, le es inherente una función ecológica. 14. Que, desde la expedición del Decreto Ley 78 de 1.987, se trasladaron a los Municipios las funciones de otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, las mismas que fueron asignadas a Planeación mediante Acuerdo Municipal No. 085 de 2.003. 15.

Que, el artículo 2 del Decreto Ley 78 de 1.987, literal e) y f) confirió a los Municipios la función de otorgar los permisos correspondientes para anunciar y/o desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles a que se refiere el artículo 2 de la Ley 66 de 1.968, previo el lleno de unos requisitos, entre otros los siguientes; que el interesado haya obtenido la respectiva licencia para la ejecución de las obras de urbanismo, o para la construcción de las viviendas, la aprobación y vigencia de los planos, licencia de urbanismo o de construcción. 16.

Que, de conformidad con lo establecido en el artículo, Art. 69 del Código Contencioso Administrativo, se podrán revocar los actos administrativos de manera oficiosa, por los mismos funcionarios que los hayan expedido, o sus inmediatos superiores, numeral l) Son causales de revocación entre otras, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley; concordado con el artículo 73 inciso 2 del mismo ordenamiento.

De conformidad con lo expuesto, y toda vez que la zona se desarrolló por el Urbanizador responsable sin licencia previa (ambiental, urbanística y arquitectónica), el permiso de ventas se expidió para 600 viviendas, las cuales actualmente no poseen disponibilidad de acueducto y alcantarillado según obra en oficios de la C.D.M.B., y como según el Representante Legal manifiesta, los 600 lotes ya estaban adjudicados desde el año 1.995, al momento de la solicitud de la licencia ante Planeación, las casas ubicadas junto al talud ya estaban construidas, las mismas que según la CDMB manifiesta buscará obtener la remediación y reparación de los daños o el deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, ocasionado por el desarrollo no autorizado de las viviendas.

(Sic) de esta manera, el acto administrativo de que se trata contrasta con las normas constitucionales y legales vigentes ya analizadas; mediante el mismo, se está dando la impresión y generando expectativas a la comunidad según manifiestan beneficiarios del proyecto en sendos memoriales que obran en el expediente o antecedentes de soporte, los cuales forman parte integral de la presente resolución. Teniendo en cuenta además que el proyecto en la primera etapa, para ser incorporado al suelo urbano deben adelantar un Plan Parcial, es decir, es necesario adelantar por el urbanizador los estudios de Microzonificación Sismo geotécnica Indicativa del área Metropolitana realizados por INGEOMINAS, y adoptado por la C D.M.B. mediante Resolución No. 0738 de fecha Noviembre 8 de 2.001, y de Vulnerabilidad y Riesgo como condición para su incorporación al suelo urbano.

RESUELVE

ARTÍCULO ÚNICO: REVOCAR la Resolución No. 033 de fecha Julio 28 de 1997, por las razones expuestas en los considerandos (…)» Como puede apreciarse, a partir de una lectura de los motivos invocados en el acto administrativo acusado se observa que estos se sintetizan en que la Secretaría de Planeación de la Alcaldía del Municipio de San Juan de Girón revocó de manera directa la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, con fundamento en la primera causal de revocatoria directa prevista en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, esto es, que el acto que otorgó autorización para la captación de recursos con el fin de adquirir un lote para desarrollar un proyecto de autoconstrucción de viviendas era contraria a la Constitución y la Ley, toda vez que la zona donde se desarrolló el proyecto no contaba con licencias previas (ambiental, urbanística y arquitectónica), las viviendas otorgadas actualmente no poseen servicios públicos domiciliarios, los lotes habían sido adjudicados antes del otorgamiento de la autorización y la ola invernal cambió las condiciones urbanísticas del sector.

Asimismo, se puede advertir que en la parte motiva del acto acusado se citó como fundamento el inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, el cual prevé las hipótesis en las cuales es procedente revocar un acto administrativo de carácter particular sin contar con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. 7.2.

Hechos relevantes - Mediante Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía del municipio de San Juan de Girón concedió el permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y adelantar un programa de auto construcción de 600 viviendas, en favor del señor Vicente Nivia Cante, representante legal de la Asociación de Vivienda Comunitaria de dicho municipio.[1] - Mediante Acuerdo nro. 085 de 28 de agosto de 2003, el Concejo municipal de San Juan de Girón en su artículo primero acordó: “Defínase a la Secretaría de Planeación Municipal, como la instancia de la Administración Municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (…)”[2] - En Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005, la Secretaría de Planeación de la Alcaldía del Municipio de San Juan de Girón revocó de manera directa la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, con fundamento en que esta era contraria a la Constitución y a la Ley, en tanto que la zona donde se desarrolló el proyecto no contaba con licencias previas (ambiental, urbanística y arquitectónica), las viviendas otorgadas no poseían servicios públicos domiciliarios, los lotes habían sido adjudicados antes del otorgamiento de la autorización y la ola invernal cambió las condiciones urbanísticas del sector.[3] - En el trámite para la expedición de la Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005, no se obtuvo consentimiento escrito y expreso del titular del permiso. 7.3 Problemas a analizar De conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación, a la Sala le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: 1) si es nula, por vulnerar el derecho al debido proceso, la resolución por medio de la cual se revoca, sin consentimiento expreso del titular, un permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y hacer un proyecto de autoconstrucción de viviendas, fundamentada en que la zona donde se desarrolló el proyecto no contaba con licencias previas, las viviendas otorgadas actualmente no poseen servicios públicos domiciliarios, los lotes habían sido adjudicados antes del otorgamiento de la autorización y la ola invernal cambió las condiciones urbanísticas del sector. 2) En caso que la respuesta al anterior interrogante sea negativa, la Sala procederá a examinar si es nula, por falta de competencia, la resolución por medio de la cual la Secretaría de Planeación de un municipio, en ejercicio de la competencia que le fue asignada mediante acuerdo municipal, revoca de manera directa un permiso para captar dinero con el fin de adquirir un lote y hacer un proyecto de autoconstrucción de viviendas, cuando este había sido expedido por la Secretaría de Gobierno de dicho ente municipal.

Para resolver el primer problema jurídico, la Sala realizará un análisis de la regulación legal de la figura de captación de dineros para adquirir un lote y realizar un proyecto de autoconstrucción de viviendas. Teniendo en cuenta ese marco normativo, se explicará cuál es la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se otorga una autorización para captar recursos con los fines comentados.

Por último, se explicará en qué consiste la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto y cuándo es posible revocar estos actos sin consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. 7.3.1. Permiso para captar dinero y adelantar programas de autoconstrucción de viviendas La Ley 66 de 1968 estableció en su artículo primero que “El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas”, regulación reiterada en el artículo primero del Decreto Ley 2610 de 1979, “por el cual se reforma la Ley 66 de 1968”[4].

Posteriormente, la Ley 9º de 1989, vigente para el momento en que se otorgó el permiso para captar dineros y comprar un lote con el fin de construir viviendas populares, reguló todo lo relacionado con los planes de desarrollo municipal, la compraventa y expropiación de bienes. El artículo 62 previó el marco normativo de las denominadas organizaciones populares de vivienda, así: “Son organizaciones populares de vivienda aquellas que han sido constituidas y reconocidas como entidades sin ánimo de lucro, cuyo sistema financiero es de economía solidaria y desarrollan programas de vivienda para sus afiliados por sistemas de autogestión o participación comunitaria.

Estas organizaciones pueden ser constituidas por sindicatos, cooperativas, asociaciones, fundaciones, corporaciones, juntas de acción comunal, fondos de empleados, empresas comunitarias y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, en los términos previstos por la ley. Las organizaciones deberán ejecutar sus planes de vivienda en terrenos aptos para el desarrollo urbano y de conformidad con todas las normas técnicas, urbanísticas y arquitectónicas vigentes en la localidad.

Las entidades que vigilen las actividades de dichas organizaciones, en los términos del Decreto-Ley 78 de 1987 y demás disposiciones sobre el régimen comunitario, adoptarán un reglamento especial que permita la recepción anticipada de dineros de sus compradores para adelantar sus planes y que a la vez resguarde suficientemente los derechos de quienes confíen sus dineros a ellas.” (Se destaca) El Decreto Ley 78 de 1987, “por el cual se asignan unas funciones a entidades territoriales beneficiaras a la cesión del Impuesto del Valor Agregado”, en su artículo primero asignó a todos los municipios del país las funciones de intervención que ejercía la Superintendencia Bancaria[5] relacionadas con el otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, planes y programas de vivienda y actividades de enajenación de las soluciones de vivienda.

El artículo 2º numeral 3 le asignó a los municipios la facultad para “Otorgar los permisos para desarrollar planes y programas de auto construcción así como para anunciar y enajenar las unidades de vivienda resultantes de los mismos, previo el lleno de los requisitos que mediante reglamentación especial determine la autoridad competente”.

El Decreto 2391 de 1989 reglamentó el artículo 62 de la Ley 9 de 1989, así como el artículo 3 del Decreto Ley 78 de 1987, en relación con el desarrollo de las actividades de las organizaciones populares de vivienda. El artículo 21 preceptúa que el patrimonio y los recursos de los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana estarán constituidos por al menos el cinco por ciento (5%) de los ingresos corriente municipales, el producto de las multas, el producto de la Contribución de Desarrollo Municipal, el producto de sus operaciones, las donaciones que reciba, los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título, los bienes vacantes y terrenos ejidos que se encuentren en su jurisdicción y que estén ubicados en las zonas previstas para vivienda de interés social en los planes de desarrollo, y los aportes, apropiaciones y traslados que le efectúen otras entidades públicas.

Ahora bien, en lo que se refiere a la captación de dineros con destino a planes de vivienda de interés social, la Superintendencia de Sociedades expidió la Resolución 044 de 16 de enero de 1990, “por el medio de la cual se reglamenta la recepción anticipada de dineros con destino al desarrollo de planes y programas de vivienda adelantados por el sistema de autogestión, participación comunitaria o autoconstrucción.” Esta resolución, en su artículo primero, estableció lo siguiente: “El desarrollo de todo plan o programa de vivienda por el sistema de autogestión, participación comunitaria o autoconstrucción, requiere por parte de las organizaciones populares de vivienda, tanto de la obtención de un permiso de captación de recursos, así como del correspondiente permiso de escrituración expedidos por el Distrito Especial o por el municipio donde se vaya a realizar el mencionado plan o programa.” (Se destaca) El artículo tercero de la resolución en comento regula los requisitos para el otorgamiento del permiso de captación de dinero, entre los cuales se destacan los requisitos c y f, así: “c. Acreditar la propiedad y tradición de los terrenos en donde se pretende desarrollar el plan, adjuntando el folio de matrícula inmobiliaria actualizado y la carta, o documento de intención de venta del globo de terreno entre el propietario y la entidad solicitante”; y “f. Adjuntar los conceptos favorables emanados de las Oficinas municipales correspondientes, relativos a la viabilidad de servicios públicos.” Por su parte, el artículo cuarto preceptúa lo siguiente: “Examinados los documentos anteriores, el funcionario competente, expedirá el correspondiente permiso de captación, siempre que en dicho estudio establezca la viabilidad del programa, y existan las condiciones a que se refiere el Decreto 078 de 1987, artículo 2º.

Numeral 2º. Liberal b. En caso de consideración no viable el programa, el funcionario así lo hará saber al peticionario mediante resolución motivada, en la cual se señalará un término de dos (2) meses, prorrogable por un término igual, a su juicio, a fin de que se subsanen las irregularidades detectadas. Agotado el plazo anterior sin que se hubieren subsanado las deficiencias anotadas, se archivará la petición, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud.” (Se destaca) En concordancia con lo anterior, el artículo 2, numeral 2, literal b del Decreto 078 de 1987 establecía lo que a continuación se expone: “Artículo 2º.- Por virtud de lo dispuesto en el presente Decreto, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios ejercerán las siguientes funciones: Otorgar los permisos correspondientes para anunciar y/o desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles a que se refiere el artículo 2 de la Ley 66 de 1968, previo el lleno de los siguientes requisitos: (…) b. Que las autoridades distritales o municipales se hayan cerciorado de que la responsabilidad e idoneidad del interesado o de los directores, administradores o representantes legales y de los socios son tales que inspiren confianza y que el bienestar público será fomentado al otorgar el correspondiente permiso.” Por su parte, el artículo 5º de la Resolución 044 de 16 de enero de 1990, proferida por la Superintendencia de Sociedades, estableció que la organización popular de vivienda que obtenga el permiso de captación debe presentar ante la misma autoridad, dentro de los seis (6) meses posteriores a su expedición lo siguiente: “1.

Los documentos que demuestren que se ha adquirido el derecho de dominio del terreno sobre el cual se va a desarrollar el plan o programa de vivienda acreditando que se dio previamente observancia a lo ordenado en el artículo octavo del Decreto 2391 de 1989[6] y en su defecto explicar la razón por el cual no se ha podido adquirir el inmueble. 2.

La constancia de que las autoridades Distritales o municipales, según se trate, han aprobado los planos y el reglamento de propiedad horizontal, cuando fuere del caso, así como que han otorgado la licencia de urbanismo o construcción. 3. Un cronograma del proyecto con indicación del porcentaje de avance de obra en que se encuentre el plan o programa promovido.” (Se destaca) En concordancia con lo anterior, el artículo noveno de la citada resolución preceptúa que “Las sumas de dinero recaudadas como cuotas de vivienda, así como las donaciones recibidas para el desarrollo del programa, deberá destinarse exclusivamente a la adquisición del inmueble donde ha de ejecutarse el mismo; a efectuar las obras de urbanismo; a la construcción de las viviendas y a las obras directamente relacionadas con el cumplimiento del plan.” (se destaca) Del marco normativo anterior se concluye lo siguiente: 1.

Las organizaciones populares de vivienda son entidades sin ánimo de lucro, regidas por un sistema de economía solidaria y su objetivo consiste en desarrollar programas de vivienda para sus afiliados bajo la modalidad de autogestión o participación comunitaria. 2. Los planes de viviendas que ejecuten estas organizaciones deben hacerse en terrenos aptos para el desarrollo urbano y respetando todas las normas técnicas, urbanística y arquitectónicas. 3.

El permiso de captación de dinero para que las organizaciones populares de vivienda desarrollen sus programas es expedido por el municipio o el distrito donde se pretende desarrollar el proyecto. El dinero que se obtiene se debe destinar para la adquisición del inmueble donde ha de ejecutarse el proyecto, la ejecución de las obras de urbanismo, la construcción de las viviendas y las obras directamente relacionadas con el cumplimiento del plan. 4.

Para la expedición del permiso se debe acreditar la propiedad y tradición de los terrenos en donde se pretende desarrollar el plan, adjuntando el folio de matrícula inmobiliaria actualizado y la carta o documento de intención de venta del globo de terreno entre el propietario y la entidad solicitante; también se debe adjuntar los conceptos favorables emanados de las Oficinas municipales correspondientes, relativos a la viabilidad de servicios públicos.

Así mismo, será objeto de evaluación que los socios de las organizaciones populares de vivienda inspiren confianza y que el bienestar público será fomentado al otorgar el correspondiente permiso. 5. Por último, dentro de los seis meses siguientes al otorgamiento del permiso, se debe acreditar que se ha adquirido el derecho de dominio del terreno sobre el cual se va a desarrollar el plan o programa de vivienda y el otorgamiento de la licencia de construcción o urbanismo. 7.3.2.

Naturaleza jurídica del acto acusado El recurrente considera que desacierta la sentencia apelada cuando establece que el acto acusado es de carácter particular, pues a su juicio, en este acto se otorga una autorización para la captación de recursos y se desconoce que el derecho a la propiedad privada no es absoluto, sino que se encuentra limitado por las regulaciones en materia urbanística.

Por lo anterior, a la Sala le corresponde resolver si el acto administrativo por medio del cual se otorga una autorización para captar recursos del público con el fin de adquirir un lote para construir un proyecto de autoconstrucción de viviendas es de carácter particular y concreto. Para resolver este interrogante, la Sala se permite explicar la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la distinción entre actos administrativos de contenido particular y actos de contenido general.

En primer lugar, los actos administrativos de contenido particular son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, afectan a personas claramente individualizadas y determinadas. Este tipo de actos tienen efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas.

Esta corporación ha señalado que: “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto es aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no ser así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[7].

(Se destaca) Como puede apreciarse, los actos administrativos de contenido particular tienen efectos única y exclusivamente respecto de una o varias personas que se encuentran claramente identificadas e individualizadas, o que se pueden identificar. Por su parte, esta Corporación ha sostenido que el acto administrativo de carácter general es aquél que define una situación abstracta e impersonal, dirigida a personas indeterminadas.[8] El contenido y los efectos de este tipo de actos abarcan esferas jurídicas diferentes al estricto carácter individual o particular, es decir, todas aquellas manifestaciones de la voluntad de la administración con características impersonales, abstractas y objetivas, las cuales contienen reglas de derecho que exceden la órbita individual y concreta.

Estas formas de expresión de la voluntad de la administración pueden ser reglamentarias o reguladoras de situaciones, pero que se caracterizan por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución o la ley. En sentencia de 18 de junio de 2015[9], esta Sala, al prohijar un criterio de la Sección Segunda de la Corporación, tuvo la oportunidad de explicar cómo se determina la diferencia entre un acto administrativo de carácter general y uno de carácter particular, así: “De igual forma, esta Corporación ha señalado que: “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”.[10] (Se destaca) Como puede apreciarse, el grado de indeterminación de los sujetos destinatarios de un acto administrativo, permitirá establecer si se está en presencia de un acto de carácter particular y concreto o uno de carácter general y abstracto.

En el primer caso, el acto se dirige a un destinatario concreto o a un grupo determinado, identificado o identificable de personas en quienes recaen exclusivamente los efectos o resultan siendo beneficiarios. En cambio, en la segunda situación, el acto siempre tendrá efectos sobre un grupo indeterminado de personas a quienes les crea, modifica o extingue una situación jurídica, según los comportamientos que ellas mismas asuman.

Este criterio fue reiterado en auto de 15 de agosto de 2019[11], en el cual se indicó que los actos administrativos generales se identifican por la situación abstracta e impersonal que crean, modifican y extinguen, de manera que no pueden asociarse a un grupo determinado de personas destinatarias o que resulten cobijadas con el mismo[12]; mientras que los de tipo particular generan dichos efectos en situaciones jurídicas personales y subjetivas, lo que a su vez permite establecer las personas sobre las cuales recae.

En el caso bajo examen, se observa que el acto acusado objeto de revocatoria directa, esto es, la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, concede un permiso para la captación de dinero a un sujeto determinado, esto es, la Asociación de Vivienda Comunitaria del municipio de Girón ASOVICO, representada legalmente por el señor Vicente Nivia Cante, así: «[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 033 (Julio 28 de 1.997) Por el cual se concede permiso de captación de dinero para venta de lotes con derechos de servicios públicos para construcción de vivienda popular EL SECRETARIO DE GOBIERNO En uso de sus facultades legales que le confiere el Decreto 254 de 1994, emanada de la Alcaldía Municipal de Girón y el Decreto 2610 de 197, en concordancia con el Decreto Ley 78 de 1987, sociedad y demás normas concordantes.

CONSIDERANDO

Que el señor VICENTE NIVIA CANTE, mayor de edad e identificado con la cédula de ciudadanía número 3.205.637 expedida en Tocaima, quien actúa a nombre propio y en representación de la ASOCIACIÓN DE VIVIENDA COMUNITARIA, con domicilio en la carrera 26 número 39-21 el Poblado Girón, con personería jurídica número 428 del 7 de Junio de 1994, emanada de la Gobernación de Santander.

Solicita se le conceda permiso para captar dinero con el fin de adelantar un programas de Auto- construcción de 600 soluciones de vivienda. La secretaria de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Girón, se ha cerciorado que el interesado reúne los requisitos de idoneidad y responsabilidad previsto en la ley.

RESUELVE

PRIMERO: Conceder permiso al señor VICENTE NIVIA CANTE, mayor de edad e identificado con la cédula de ciudadanía número expedida en Tocaya, en su calidad de Representante legal de la "ASOCIACIÓN DE VIVIENDA COMUNITARIA" con domicilio en la Carrera 26 número 39—21 el Poblado de Girón, para captar dinero y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de vivienda para igual número de socios.

SEGUNDO: Los dineros recibidos por motivos del plan o programa se autoriza en la presente Resolución, solo podrán ser destinados directamente para la adquisición del terreno donde se desarrollará el programa. En ningún caso podrá utilizarse en adquirir terrenos distintos a los que son objetos del plan autorizado.

TERCERO: Se deberá demostrar dentro del término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente Resolución que se ha adquirido el terreno objeto del plan que se aprueba.

CUARTO: Se deberá de acreditar antes (sic) esta secretaria, dentro del mismo término de que trata el artículo anterior que se ha solicitado y aprobado el proyecto urbanístico por la Secretaría de Planeación Municipal […]» (Destaca la Sala) Como puede apreciarse, el acto objeto de revocatoria directa individualizó e identificó al sujeto destinatario de la misma, esto es, la Asociación de Vivienda Comunitaria del municipio de Girón ASOVICO, generándole en su favor una situación jurídica de carácter particular y concreto, consistente en la autorización para captar dinero con el fin de comprar un lote y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de viviendas.

Fue el señor Vicente Nivia Cante en representación de la asociación aludida quien, según la resolución transcrita, inició la actuación administrativa tendiente a la obtención del permiso, la cual culminó con la expedición del mismo. En conclusión, se tiene que la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, por la cual se concede un permiso para captar recursos y adquirir un lote para la ejecución de un programa de autoconstrucción de viviendas, es de carácter particular y concreto. 7.3.3.

Revocatoria directa de actos de carácter particular y concreto Teniendo en cuenta que en la demanda se pretende la nulidad del acto acusado en la medida que éste no contó con el consentimiento previo del particular para su revocatoria directa y en el recurso de apelación se adujo, para tal efecto, que se había respetado el debido proceso, la Sala abordará las condiciones en las cuales se permite la revocatoria de este tipo de actos sin el consentimiento del particular afectado.

A estos efectos, observa la Sala que la revocatoria directa es un “[…] mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador con el fin de revisar sus propias actuaciones y, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito decisiones por ella misma adoptadas […]”[13]. La revocatoria es una manera de extinguir o hacer desaparecer en sede administrativa un acto administrativo mediante la expedición de uno nuevo en sentido contrario al anterior.

De acuerdo con esta Corporación[14] la revocatoria en la vía administrativa bien puede ser por razones de legalidad o de conveniencia o interés público o social. La revocatoria directa procede contra toda clase de actos administrativos, tanto generales como particulares, con fundamento en que se encuentran incursos en alguna de las causales legales establecido en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1°) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley; 2°) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; 3°) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” En relación con la primera causal, esta se configura cuando a simple vista, de manera ostensible, a través de una confrontación directa entre el acto objeto de revocatoria y la Constitución o la ley, se advierte una oposición entre éstos, lo cual también se puede corroborar por medio de la pruebas que sirven de sustento al acto.

Se trata de una causal netamente jurídica, en la cual el concepto de ley se debe entender en sentido amplio, es decir, el ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse el acto. Lo anterior implica que se suprime un acto administrativo por ser manifiestamente inconstitucional o ilegal, por lo que su examen en sede administrativa es de legalidad; así lo sostuvo esta Corporación en providencia de 18 de marzo de 2005.[15] La segunda causal tiene un contenido de carácter político o si se quiere policivo, dado que comporta un juicio de conveniencia y oportunidad por parte de la autoridad administrativa en relación con derechos o bienes colectivos involucrados en el concepto de interés público o social.

La tercera causal hace alusión al perjuicio que se le ocasiona a los derechos o intereses de alguien, lo cual da lugar a la revocatoria del acto cuando este se expidió sin razón o motivo alguno, es decir, no tiene justificación. En este caso se verifica si el perjuicio que el acto administrativo le produce a una persona tiene o no justificación en las circunstancias de hecho y de derecho que le sirven de fundamento.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.) para revocar de manera directa un acto administrativo de contenido particular, se requiere obtener el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho, así: «[…] Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. […]» En relación con el alcance de la citada norma, esta Sala, en sentencia proferida el 1º de diciembre de 2017[16], explicó que para efectos de revocar actos de contenido particular y concreto, además de las reglas de oportunidad y procedencia, se requiere de la manifestación expresa y escrita del titular del derecho, salvo que el acto sea producto del silencio administrativo positivo si se dan las causales previstas en el artículo 69 del CCA, o se haya obtenido por medios ilegales.

En el caso concreto, la parte recurrente alegó que el tribunal no tuvo en cuenta las consideraciones del acto acusado para proceder a su revocatoria, en las cuales se dejó constancia que en el momento del permiso ya se habían adjudicado las soluciones de vivienda, no se contaba con las respectivas licencias y que las condiciones del suelo habían cambiado debido a la ola invernal del año 2005; en virtud de ello, la Sala examinará si las situaciones descritas configuran alguna de las excepciones fijadas por el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia para exonerar a la administración de obtener el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho.

Sobre las excepciones para revocar los actos administrativos particulares sin el consentimiento del titular, la Sala Plena del Consejo de Estado[17] se ha pronunciado en los siguientes términos: « […] Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.» En síntesis, son dos hipótesis en las cuales es procedente revocar un acto administrativo de carácter particular sin obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.

La primera, cuando el acto ha sido producido por el silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y la segunda, cuando el acto se originó por medios ilegales. En cuanto a la segunda excepción, esto es, la revocatoria directa de un acto por haberse obtenido por medios ilícitos, en sentencia de 16 de julio de 2002 de la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado precisó lo siguiente: «Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular […]» (Se destaca) « […] Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa.

El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del C.C.A. […] Los criterios jurisprudenciales anteriores son perfectamente aplicables para interpretar el inciso segundo del artículo 73, ya que se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta en su acto ilícito.

Y en esta intelección de la norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrada tal situación. Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción. Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiere debe darse una evidencia de ello.

En esa medida, en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo, se repite, la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho. Se requiere pues para revocar el acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, como ya lo ha señalado la Sección Tercera de esta Corporación "que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada ".11 Entendida tal actuación ilícita, como se dijo en párrafos antecedentes, como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo […]»[18].

(Negrillas fuera del texto) Con base en los criterios establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación, para que pueda revocarse de manera directa un acto de contenido particular por haber sido obtenido por medios ilegales, es necesario que se demuestre que existió una actuación ilícita, en la cual la administración es inducida eficientemente a su decisión por error, fuerza o dolo, proveniente de su destinatario.

Esto debe estar plenamente acreditado y ser ostensible, abierta e incontrovertible, por lo que en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo a la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Para entrar a definir cuándo existe en cada caso concreto un acto obtenido por medios ilegales, es necesario precisar los conceptos de error, fuerza y dolo, los cuales han sido abordados por la Corte Constitucional en sentencia C-993 de 2006, en la que señaló: «[…] La fuerza o violencia es la presión física o moral que se ejerce sobre una persona para obtener su consentimiento, la cual infunde miedo o temor en la misma.

El dolo es toda especie de artificio para engañar a otro sujeto del negocio jurídico y que induce o provoca un error en él. El error, por su parte, consiste en la falta de correspondencia entre la representación mental del sujeto y la realidad, es decir, en el conocimiento no verdadero o falso de la realidad. Se distingue de la ignorancia, en cuanto ésta consiste en la ausencia de conocimiento […]».

(Se destaca) Así las cosas, para que la administración pueda considerar la existencia de un medio ilegal debe tener probado que, para la expedición del acto administrativo, el funcionario competente fue engañado, o inducido a una falsa convicción, o sometido a una presión física o mental. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia ha definido que para proceder a la revocatoria con fundamento en la ocurrencia del acto por medios ilícitos, se requiere que la administración se encuentre en una situación en la cual no pudo vislumbrar la ilegalidad de los medios usados para que su pronunciamiento se diera en determinado sentido.

Respecto de este último requisito la Corte Constitucional en sentencia SU- 240 de 2015, señaló que en virtud del principio de buena fe que rige las relaciones entre los particulares y la administración, corresponde a esta última la carga de demostrar que los medios usados para la obtención del acto administrativo fueron ilegales, y que el destinatario de ellos se valió de los mismos para inducir a la administración en error.

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Tercera del Consejo de Estado, cuando en la sentencia del de 16 de junio de 2001, señaló lo siguiente: «[…] En resumen, la administración puede revocar los actos administrativos generales por razones de legalidad -violación de la Constitución o la ley- o de conveniencia -porque no estén conformes con el interés público o social o causen agravio injustificado a una persona-.

Para revocar por éstas mismas razones un acto de carácter particular se requiere el consentimiento expreso y escrito del beneficiario, salvo que se trate de un acto ficto o que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, que implique grave y actual quebranto del orden jurídico […]»[19].

(Se destaca) En sentencia proferida el 1º de diciembre de 2017[20], esta Sección reiteró que para que pueda predicarse la existencia de un medio ilegal, la actuación que se despliega para la obtención del acto debe ser abierta e incontrovertiblemente ilícita o fraudulenta, y encontrarse plenamente probada, lo que implica que la administración tiene el deber de demostrar que la misma tuvo la potencialidad de inducir en un error que no pudo ser vislumbrado al momento de adoptar su decisión. En este orden de ideas, de la jurisprudencia expuesta con antelación se concluye que los parámetros para poder revocar un acto administrativo de carácter particular, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, se da en dos situaciones: la primera, cuando el acto ha sido producto del silencio administrativo positivo, si se configura alguna de las hipótesis previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo; la segunda, cuando el acto ha sido obtenido por medios ilegales.

Ahora bien, para efectos de acreditar que el acto a revocar se obtuvo por medios ilegales se requiere cumplir los siguientes parámetros: 1. Debe ser ostensible, abierto e incontrovertible que el acto administrativo se produjo por medio ilegales. 2. Se debe demostrar que la administración no pudo vislumbrar con anterioridad el medio ilegal que se utilizó. 3.

Los medios ilegales utilizados se configuran cuando media una fuerza, dolo o error en la expedición del acto administrativo que se revoca, de tal manera que la voluntad de la administración nace viciada. 4. El medio ilegal debe ser eficaz en la producción del vicio con base en el cual se expide el acto. 5. Debe estar plenamente acreditada la configuración de alguno de esos vicios. 6.

La administración tiene la carga de dejar constancia expresa en la parte motiva del acto administrativo, previo ejercicio del derecho a la defensa, que con ocasión de la actuación fraudulenta adelantada por el particular, se procede a revocar el acto. 7.3.4. El análisis del acto acusado bajo la óptica del comportamiento del solicitante de la expedición del acto que se revocó La Sala observa que, según el recurrente, el Tribunal no tuvo en cuenta las consideraciones que se expusieron en el acto acusado para proceder a la revocatoria del permiso otorgado, en las cuales se dejó constancia que en el Acta de diligencia de 10 de junio de 2004, el representante legal de ASOVICO manifestó que cuando habían solicitado el permiso para captar dineros con el fin de adquirir un lote y ejecutar un programa de autoconstrucción de viviendas, éstas ya se habían adjudicado, y que en el momento de la solicitud de la licencia de construcción para las viviendas ubicadas en los taludes, esas casas ya estaban construidas.

Así mismo, expuso que las condiciones del suelo habían cambiado, entre otras por la ola invernal del año 2005. Sobre el particular, la Sala advierte que a la luz de la jurisprudencia expuesta con antelación en relación con las excepciones al consentimiento escrito y expreso del titular del derecho en el caso de la revocatoria directa, así como el marco normativo entonces vigente en relación con el otorgamiento de permisos para captar dineros con el fin de desarrollar proyectos de autoconstrucción de viviendas, los motivos que se exponen en el recurso de apelación y en el acto administrativo acusado eximían al municipio de San Juan de Girón de contar con el consentimiento expreso y escrito del titular del permiso para proceder a su revocatoria directa, en atención a que se está en presencia de un acto administrativo obtenido por medios ilegales, como pasa a explicarse.

En primer lugar, de lo manifestado por el recurrente y de la lectura del acto acusado, es ostensible que el permiso para captar dineros con el fin de adquirir un predio y construir viviendas se obtuvo por medio ilegales, dado que el propio representante legal de ASOVICO reconoció que no es cierto que se estuvieran vendiendo lotes, porque éstos ya estaban adjudicados desde antes del otorgamiento del permiso, y que en el momento de solicitar las licencias, las casas ubicadas en el talud ya estaban construidas, tal y como se dejó constancia en la parte motiva del acto administrativo acusado, así: “Que, en Acta de diligencia de fecha Junio 10 de 2.004, de trámite a Derecho de Petición elevado por el señor JUAN DE DIOS CARRILLO, Presidente de la Junta de Acción Comunal de Villa de Los Caballeros Rad.

D. 7909, Pl. 132, según el cual se requiere la reubicación de 16 viviendas para evitar una emergencia, la conformación de los taludes y la entrega de cesiones al Municipio, el señor VICENTE NIVIA CANTE manifestó textualmente: PREGUNTADO: Sírvase manifestar si ASOVICO DESARROLLA O DESARROLLÓ LO QUE USTED DENOMINA SEGUNDA Y TERCERA ETAPA CONTESTÓ: NO ES CIERTO QUE ASOVICO ESTÉ VENDIENDO, LOS LOTES, LOS 600 YA ESTABAN ADJUDICADOS DESDE 1995.

LOS SOCIOS CONSIGNABAN LOS APORTES CORRESPONDIENTES AL VALOR DEL LOTE EN LA CAJA AGRARIA, ESO ES UNA SOCIEDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO Y PRECISAMENTE SEGÚN LOS MECANISMOS Y EL OBJETO CONSIGNADO EN LOS ESTATUTOS. ESTE ES UN PROYECTO POR AUTOCONSTRUCCIÓN, POR ESO CADA QUIEN DE ACUERDO A SU PRESUPUESTO CONSTRUYE PREGUNTADO: Sírvase manifestar qué tiene que decir decir respecto A LOS OFICIOS DE LA CDMB RESPECTO A LAS VIVIENDAS QUE ESTÁN UBICADAS JUNTO A LOS TALUDES.

CONTESTO: EN EL MOMENTO DE LA SOLICITUD DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN ESAS CASAS YA ESTABAN CONSTRUÍDAS. PREGUNTADO: SÍRVASE MANIFESTAR SI LAS 302 VIVIENDAS APROBADAS SE ENCUENTRAN CONSTRUÍDAS. CONTESTO: HAY CONSTRUIDAS SI NO ESTOY MAL 139 DENTRO DE LAS 302 LICENCIADAS” (Se destaca) Como puede apreciarse, uno de los motivos por los cuales se procedió a la revocatoria directa, consistió en que en el momento en que se solicitó el permiso para la captación de dinero para comprar un predio con el fin de construir las viviendas, los lotes que de allí se desprendieron ya estaban adjudicados desde el año 1995.

Acá se observa de manera flagrante que se indujo a error a la administración, dado que el dinero se capta para la adquisición de un predio apto para la construcción, pero resulta que los lotes derivados de aquél ya habían sido adjudicados y resultaron no aptos para su construcción. Lo anterior es corroborado en la consideración siguiente del acto acusado, así: “Como según el Representante Legal manifiesta, los 600 lotes ya estaban adjudicados desde el año 1.995, al momento de la solicitud de la licencia ante Planeación, las casas ubicadas junto al talud ya estaban construidas, las mismas que según la CDMB manifiesta buscará obtener la remediación y reparación de los daños o el deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, ocasionado por el desarrollo no autorizado de las viviendas.

(Sic) de esta manera, el acto administrativo de que se trata contrasta con las normas constitucionales y legales vigentes ya analizadas; mediante el mismo, se está dando la impresión y generando expectativas a la comunidad según manifiestan beneficiarios del proyecto en sendos memoriales que obran en el expediente o antecedentes de soporte, los cuales forman parte integral de la presente resolución.” (Se destaca) En este contexto, se configura la segunda hipótesis prevista en el inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo para eximir a la administración del consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, de manera específica la consistente en haberse obtenido por medios ilegales el acto acusado por inducción en error a la administración. Como se expuso en la jurisprudencia transcrita con antelación, el error, como uno de los vicios que afecta la expedición del acto, consiste en la falta de correspondencia entre la representación mental del sujeto y la realidad, es decir, en el conocimiento no verdadero o falso de la realidad.

En este caso, de conformidad con el explicado artículo 9 de la referida Resolución 044 de 16 de enero de 1990, proferida por la Superintendencia de Sociedades, “Las sumas de dinero recaudadas como cuotas de vivienda, así como las donaciones recibidas para el desarrollo del programa, deberá destinarse exclusivamente a la adquisición del inmueble donde ha de ejecutarse el mismo; a efectuar las obras de urbanismo; a la construcción de las viviendas y a las obras directamente relacionadas con el cumplimiento del plan”.

(Se destaca) Así mismo, el artículo 5 establece que, dentro de los 6 meses siguientes al otorgamiento del permiso, se deberá allegar “Los documentos que demuestren que se ha adquirido el derecho de dominio del terreno sobre el cual se va a desarrollar el plan o programa de vivienda”. (Se destaca) En concordancia con ello, la Resolución nro. 033, por medio de la cual se concedió el permiso para la captación de dinero a ASOVICO, también estableció en su numeral segundo lo siguiente: “los dineros recibidos por motivos del plan o programa se autoriza en la presente resolución, sólo podrán ser destinados directamente para la adquisición del terreno donde se desarrollará el programa”.

Igualmente, el numeral tercero preceptúa que “se deberá demostrar dentro del término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución que se ha adquirido el terreno objeto del plan que se aprueba” (se destaca). Como puede apreciarse, el marco normativo vigente en ese entonces y el acto administrativo objeto de revocatoria directa, establecían que los dineros objeto de la autorización deben ser destinados para la adquisición del predio y que posterior a ello, se debería allegar constancia de la adquisición del terreno. No obstante, en el caso objeto de examen se indujo en error a la administración respecto a la realidad en el cumplimiento de estos requisitos, por cuanto, según lo reconoce el propio representante legal de ASOCIVO en Acta de diligencia de 10 de junio de 2004, en el momento del otorgamiento del permiso los predios ya habían sido adjudicados a los beneficiarios, lo cual implica que el terreno ya había sido adquirido de manera anterior al permiso, configurándose entonces el error de la administración. En segundo lugar, a partir de una lectura de la parte motiva del acto acusado, se observa constancia expresa de la configuración de una de las excepciones al consentimiento escrito y expreso del titular del permiso, cuando se indica que el permiso se revoca en atención a su “manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley; concordado con el artículo 73 inciso 2 del mismo ordenamiento”.

(Se destaca) Como se comentó en líneas anteriores, el inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece las excepciones al consentimiento escrito y expreso del titular del derecho en el caso de actos administrativos de carácter particular, uno de ellos, es cuando el acto se obtiene por medios ilegales, como sucede en este caso.

Por último, se encuentra probado que como consecuencia de la utilización de un medio ilegal de manera eficaz se indujo en error a la administración y que por este motivo se expidió el acto que otorgó la autorización. Esto en consideración a que, al revisar los fundamentos de la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, por medio de la cual se otorgó a ASOVICO la autorización para captar dineros con el fin de realizar un proyecto de autoconstrucción de viviendas, en la parte motiva se expuso que “el señor VICENTE NIVIA CANTE (…) solicita se le conceda permiso para captar dinero con el fin de adelantar un programa de Auto-construcción de 600 soluciones de vivienda.

La Secretaría de gobierno de la Alcaldía Municipal de Girón, se ha cerciorado que el interesado reúne los requisitos de idoneidad y responsabilidad previstos en la ley.” (Se destaca) Como consecuencia, se le autorizó para captar dineros y destinarlos a la adquisición del terreno donde se desarrollaría el programa de construcción de 600 soluciones de vivienda.

Así, en el acto administrativo que otorgó el permiso se advirtió que el solicitante reunía los requisitos de idoneidad y responsabilidad y que se le autoriza para captar dinero para adquirir el terreno donde se desarrollará el proyecto, cuando la realidad es que el terreno ya había sido adquirido y los predios adjudicados, e incluso se habían construido algunas viviendas sin contar con las respectivas licencias ni servicios públicos domiciliarios, en manifiesta oposición a las normas que regulaban la materia.

En este escenario, se observa que los argumentos expuestos en el recurso de apelación y la parte motiva del acto demandado dan cuenta de una circunstancia que configura una de las excepciones al consentimiento escrito y expreso del titular del derecho para la revocatoria de actos administrativos de carácter particular, la cual se resume en que el acto se obtuvo por medio ilegales debido a que se indujo en error a la administración al mostrar una realidad que no era, específicamente lo relacionado con la solicitud de un permiso para captar dineros, adquirir un lote y realizar un proyecto de autoconstrucción de viviendas, cuando la realidad era que los terrenos ya habían sido adjudicados.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala procede a examinar el segundo cargo planteado por el recurrente. 9.4. Falta de competencia El apelante alegó que para el año en que se expidió el acto de revocatoria, en virtud del Acuerdo Municipal nro. 085 de 28 de agosto de 2003, la dependencia competente para expedir este tipo de actos ya no era la Secretaría de Gobierno municipal sino la Secretaría de Planeación, por lo que no se configura una falta de competencia en la expedición del acto acusado.

Para resolver el cargo, la Sala expondrá el marco normativo y jurisprudencial de la competencia del funcionario para proferir un acto de revocatoria directa y, con base en ello, se resolverá el cargo planteado. 9.4.1. Competencia para la expedición de la revocatoria directa De conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, “los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte”.

Una interpretación exegética de la norma daría lugar a entender que solamente el mismo funcionario o su superior inmediato podría revocar el acto administrativo objeto de revocatoria. Sin embargo, esa interpretación no se ajusta a las exigencias de la realidad de la administración pública, dado que constantemente las entidades públicas son objeto de reestructuraciones, modificaciones, eliminación o reasignación de competencias; así mismo, resulta imposible fácticamente que el funcionario que expidió un acto sea el mismo que lo revoque, no solamente porque los funcionarios públicos no permanecen de manera indefinida en una mismo cargo, sino porque el marco normativo puede sustraer de las competencias a unos funcionarios determinados y asignárselas a otro, o inclusive, eliminar el cargo del funcionario público que expidió el acto administrativo objeto de revocatoria directa.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación, en Concepto de 14 de febrero de 2013 que esta Sala acoge, al examinar un caso de conflicto de competencias administrativas planteado por COLJUEGOS frente a la remisión hecha por la Superintendencia Nacional de Salud de una solicitud de revocatoria directa de un acto sancionatorio impuesto por esta última entidad, al interpretar la norma del CPACA que para este caso concreto reprodujo exactamente el mismo contenido de lo regulado en el CCA, sostuvo el siguiente criterio: “De conformidad con el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, que sobre este particular mantiene la misma regla del Decreto 01 de 1984, la competencia para decidir sobre la revocatoria directa de un acto administrativo recae en el la autoridad que lo expidió o en sus superiores jerárquicos o funcionales.

Aunque la norma no lo señala expresamente, ello supone, como sucede respecto de cualquier acto administrativo, que dicha autoridad tiene a su vez competencia funcional o material para decidir de fondo sobre el asunto que es objeto de revocatoria. Ello porque el funcionario que decide la solicitud de revocatoria deberá tener competencia tanto para confirmar la decisión como para modificarla mediante un nuevo acto administrativo de sentido diferente al inicialmente expedido.

Por ello, como lo pone de presente el conflicto de competencias planteado ante la Sala, la regla del artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo admite una interpretación especial cuando quiera que la competencia material que permitió la expedición del acto inicial, se ha trasladado de una autoridad administrativa a otra.

En ese evento, resulta claro que si la autoridad administrativa que adoptó la decisión ha perdido su competencia funcional para decidir asuntos relacionados con la materia en cuestión, carecerá de facultades para resolver una solicitud de revocatoria directa, en tanto que no podría ni confirmar ni modificar el acto inicial. De modo que la aplicación de la regla prevista en el citado artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, exige en casos como el presente, verificar si la competencia que dio origen al acto inicial se mantiene en la autoridad que adoptó la decisión o si la misma se trasladó a una autoridad distinta, caso en el cual será esta última y no la primera la encargada de resolver sobre su eventual revocatoria directa.

En el presente conflicto de competencias administrativas, la Sala debe revisar entonces si la competencia funcional que dio origen al acto sancionatorio expedido por la Superintendencia Nacional de Salud, permanece en dicha entidad (como lo sostiene COLJUEGOS) o si se trasladó al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (como lo afirma la mencionada Superintendencia).

Solamente si se verificara esta segunda hipótesis, se podría concluir que la Superintendencia Nacional de Salud ya no es competente para resolver la solicitud de revocatoria directa de los actos administrativos que ella misma expidió y que el respectivo expediente debería trasladarse al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar para que decida de fondo sobre dicha petición.” (Se destaca) Como puede apreciarse, en situaciones en las cuales la autoridad administrativa que profirió un acto administrativo ha perdido su competencia para decidir asuntos relacionados con la materia en cuestión, carecerá de facultades para resolver una solicitud de revocatoria directa, en tanto que no podría ni confirmar ni modificar el acto inicial.

En este escenario, la interpretación de la regla consistente en que el acto de revocatoria directa puede ser proferido por el mismo funcionario que expidió el acto revocado debe entenderse en el marco de la competencia funcional y material, es decir, que sea el funcionario que según sus funciones y la materia le corresponde adoptar la decisión. Por lo tanto, se debe verificar si la competencia que dio origen al acto inicial se mantiene en la autoridad que adoptó la decisión o si la misma se trasladó a una autoridad distinta, caso en el cual será esta última y no la primera la encargada de resolver sobre su eventual revocatoria directa. 9.4.2.

Solución del cargo En el caso objeto de examen, si bien es cierto la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, por medio de la cual se otorgó permiso a ASOVICO para captar dinero con el fin de comprar un predio y realizar un proyecto de autoconstrucción de viviendas fue expedida por la Secretaría de Gobierno del municipio de San Juan de Girón, lo cierto es que, mediate Acuerdo nro. 085 de 28 de agosto de 2003, el Concejo Municipal de San Juan de Girón redefinió “la instancia de la administración municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”[21], y en su artículo primero acordó: “Defínase a la Secretaría de Planeación Municipal, como la instancia de la Administración Municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda dada la naturaleza de sus funciones y contar con personal técnico idóneo para desarrollar este tipo de funciones”[22].

(Se destaca) En este escenario, resulta imposible fácticamente que la misma entidad que expidió el acto objeto de revocatoria sea la misma que lo revoque cuando ya no tiene la competencia para ello, en atención a que esta le fue asignada a otra entidad. Si así fuera, en todos los casos en los cuales la administración requiera revocar un acto administrativo en donde la competencia para expedirlo le ha sido asignada a otra entidad o la que lo expidió hubiere sido suprimida, no sería posible hacerlo, restándole efectos a la propia norma que autoriza a la administración a revocar actos administrativos cuando se configuren unas causales específicas en aras de salvaguardar el interés general.

En este contexto, la Secretaría de Planeación municipal de San Juan de Girón cuando expidió el acto acusado en este proceso era la entidad competente, debido a que la función para hacerlo ya no radicaba en la Secretaría de Gobierno del municipio, entidad que expidió originalmente el acto. Por los motivos expuestos, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, que declaró la nulidad de la Resolución nro. 111 del 18 de abril de 2005 expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de San Juan de Girón y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A LL A PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 14 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución nro. 111 del 18 de abril de 2005, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Girón y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta Aclara Voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA ACLARACIÓN DE VOTO DE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 68001-23-31-000-2005-03490-01 Actor: ASOCIACIÓN DE VIVIENDA COMUNITARIA DEL MUNICIPIO DE GIRÓN – ASOVICO Demandado: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACLARACIÓN DE VOTO Por medio del presente prounciamiento me permito aclarar muy respetuosamente el sentido de mi voto en relación con una consideración expuesta por la mayoría de la Sala, consistente en que la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, por medio de la cual se concede un permiso para la captación de dinero y adquirir un lote con el fin de ejecutar un programa de autoconstrucción de vivienda, es un acto administrativo de carácter particular y concreto.

Disiento del argumento por las siguientes razones: La Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997 generó, en apariencia, una situación de carácter particular y concreto en favor del señor Vicente Nivia Cante, representante legal de ASOVICO, al concederle permiso para captar dinero con el fin de comprar un lote y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de viviendas.

No obstante, dicha situación es aparente, en la medida que, por la materia que regula el acto, esto es, el permiso para captar recursos, se encuentran inmersos los intereses de las personas indeterminadas que depositaron sus recursos, y quienes están protegidos por la normatividad que regula la materia. Se destaca, en el permiso que se concede en la citada resolución (acto objeto de revocatoria), están inmersos los intereses de todo ese grupo indeterminado de personas que depositan su confianza en quien capta sus recursos.

Es por esta razón que la ley protege a ese grupo indeterminado de personas, como se explica a continuación. De conformidad con el artículo 62 de la Ley 9 de 1989, las entidades que vigilen las actividades de las organizaciones populares de vivienda, deben adoptar un reglamento especial “que permita la recepción anticipada de dineros de sus compradores para adelantar sus planes y que a la vez resguarde suficientemente los derechos de quienes confíen sus dineros a ellas.” (Se destaca).

A su vez, la Superintendencia de Sociedades, por medio de la Resolución 044 de 16 de enero de 1990, expidió el reglamento para la recepción anticipada de dineros con destino al desarrollo de planes y programas de vivienda adelantados por el sistema de autogestión, participación comunitaria o autoconstrucción. En concordancia con lo anterior, el artículo 2, numeral 2, literal b del Decreto 078 de 1987 estableció como uno de los requisitos para el otorgamiento del permiso para captar dinero cerciorarse “que la responsabilidad e idoneidad del interesado o de los directores, administradores o representantes legales y de los socios son tales que inspiren confianza y que el bienestar público será fomentado al otorgar el correspondiente permiso.” (Se destaca) Como puede apreciarse, los fundamentos normativos que regulan la captación de dineros para adelantar este tipo de programas dan cuenta que se encuentra inmerso el interés público y social, razón por la cual el Estado interviene e inspecciona esta actividad, con el objetivo de proteger los intereses de esas personas indeterminadas que depositan sus recursos para adquirir un lote y desarrollar el proyecto.

Por ello, se expidió una reglamentación que resguarda los derechos de quienes depositan los dineros, y uno de los requisitos para el otorgamiento del permiso es que la responsabilidad e idoneidad de quien lo solicita sea tal que inspire confianza y permita el bienestar público. Esto es corroborado cuando la parte motiva del acto acusado en este proceso (Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005) se fundamenta en la protección de los intereses de esas personas indeterminadas, según la normatividad que regula esta materia, así: “5.

Que, desde la expedición del Decreto Municipal No. 237 de fecha Agosto 2 de 2.001 el predio en comento correspondiente a la primera etapa, se encuentra en Suelo de Expansión sector Llanadas I y II, a lo cual, para la incorporación al suelo urbano de la primera etapa de esta urbanización, es necesario adelantar los estudios de Microzonificación Sismo geotécnica Indicativa del área Metropolitana realizados por INGEOMINAS, y adoptado por la C.D.M.B. mediante Resolución No. 0738 de fecha Noviembre 8 de 2.001, y de Vulnerabilidad y Riesgo como condición para su incorporación al suelo urbano; de otro lado, para la segunda y tercera etapa no posee ningún tipo de permiso y según el P.O.T se encuentra desarrollado en Suelo de Protección. Se encuentra afectado además por el Estudio de Microzonificación Sismo geotécnica y no posee disponibilidades de servicios públicos. 6.

Que, de conformidad con los oficios de la C.D.M.B. No. 19145 de Noviembre ll de 2.003 y No. 13163 de fecha Agosto 11 de 2.003, la disponibilidad de alcantarillado fue otorgada el 23 de Mayo de 2.001, la cual se encuentra vencida, así mismo, que el proyecto de alcantarillado no está oficializado ni aprobado por la C.D.M.B. y señala que para obtener el servicio de agua debe tener el proyecto aprobado por la C.D.M.B.; así mismo, exponía al Ingeniero Víctor Carrillo, que no se deben generar expectativas de desarrollo a aquellas áreas no autorizadas ni habilitadas por el P.O.T, e igualmente, que la planta de alcantarillado deberá ser consistente con el número de viviendas aprobadas en el plano urbanístico. 7.

Que, según lo dispuesto en la ley 66 de 1.968, artículo 10, la obligación de ejecutar las obras de urbanismo y de dotar a los inmuebles que se enajenen o prometan enajenar de los servicios públicos no podrá descargarse en los adquirentes o transmitirse a terceros, salvo cuando se trate de enajenar el terreno en bruto como un todo y no como parte de un plan de urbanización. (…) 10.

Que, mediante Decreto 082 de febrero 9 de 2.005, se declaró estado de emergencia en la Jurisdicción del Municipio de Girón, y la Alerta Naranja por la ola invernal, determinando que las autoridades competentes adelanten los procesos necesarios para tomar las medidas preventivas que puedan afectar a las comunidades y bienes particulares y públicos.

(…) 13. Que, teniendo en cuenta lo establecido en la Constitución Nacional, Artículo 2, las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; y de otro lado, se contempla en el artículo 58 de la carta, que la propiedad es una función social que implica obligaciones.

Como tal, le es inherente una función ecológica”. (Se destaca) Como puede observarse, el interés último, según la normatividad que regula la materia, es la protección de ese grupo indeterminado de personas que confían en quien el Estado autorizó para captarle sus recursos, que es necesario adoptar medidas preventivas para proteger a la comunidad, los bienes particulares y públicos, y que no se pueden generar expectativas equivocadas respecto de aquellos sujetos que depositan sus dineros en el respectivo proyecto.

En consecuencia, la facultad que se otorga a la administración para autorizar la captación de dineros del público se ha establecido en función de un interés público y no de quien solicita el permiso, por lo que, en últimas, el destinatario del acto administrativo objeto de revocatoria no es el solicitante, sino las personas que entregan sus recursos para el desarrollo del proyecto, las cuales son indeterminadas, como sucede en el caso objeto de examen.

Ahora bien, según la jurisprudencia que se cita en el propio fallo[23], el acto general se caracteriza porque va dirigido a un grupo indefinido de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas asuman. En este caso, el acto objeto de revocatoria autoriza para que a ese grupo indeterminado de personas se les capten sus recursos para la adquisición de un lote con miras a ejecutar el proyecto de autoconstrucción de viviendas, según lo preceptúa la parte motiva y los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la Resolución nro. 033 de 1997, cuando preven que el permiso se solicita y se otorga para captar dinero del público con el fin de adquirir un lote y adelantar un programa de autoconstrucción de 600 soluciones de vivienda.

En este orden de ideas, en el caso objeto de examen, la administración no se encontraba obligada a contar con el consentimiento expreso y escrito del titular, según lo establece el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo (CCA), en atención a que no se está en presencia de un acto administrativo de carácter particular, sino de un acto de contenido general dirigido a un número indeterminado de personas que, como consecuencia de la autorización otorgada, están dispuestas a entregar sus recursos.

Lo anterior llevaba a concluir que, contrario a lo afirmado por la Sala, la Resolución nro. 033 de 28 de julio de 1997, revocada por medio de la Resolución nro. 111 de 18 de abril de 2005 (demandada), no es de carácter particular sino de carácter general, pues no está dirigida exclusivamente al solicitante del permiso para captar dinero, sino también a un conjunto indeterminado de personas que quedarían expuestas a entregar sus recursos a aquél, precisamente bajo el amparo que otorga la autorización que el municipio le concede para captar los recursos respectivos.

Bajo esta óptica, la revocatoria de la Resolución nro. 033 de 1997 no requería del consentimiento del solicitante que había sido favorecido con la autorización otorgada, pues ella no se había establecido para su beneficio, sino para la protección del público en general que, amparado en la misma, dispondrá la entrega de sus recursos al solicitante para adelantar el proyecto.

En esos términos me permito dejar sentado el alcance de mi aclaración de voto, indicando que comparto en lo demás la decisión adoptada por la Sala. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 10 del cuaderno principal. [2] Folio 1 del anexo [3] Folio 13 del cuaderno principal. [4] El Decreto 497 de 1987, en su artículo primero, distribuyó entre los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollen las actividades a que se refiere la Ley 66 de 1968 y los Decretos 219 de 1969, 2610 de 1979 y 1742 de 1981.

En su artículo segundo previó que el Ministerio de Desarrollo Económico ejercerá las funciones de inspección y vigilancia de que trata el artículo anterior a través de la Superintendencia de Sociedades. Por su parte, el artículo tercero estableció que esta Superintendencia contará con los mismos recursos y facultades que le fueron asignadas a la Superintendencia Bancaria en esta materia.

Y en su artículo 4 estableció que los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción serán objeto de reglamentación especial por parte del Ministerio de Desarrollo Económico. [5] Artículo 1º. Asignar al Distrito Especial de Bogotá y a todos los municipios del país beneficiarios de la del Impuesto al Valor Agregado de que trata Ley 12 de las funciones de intervención que actualmente ejerce el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia Bancaria, relacionadas con el otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y con el otorgamiento de permisos para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de y de las actividades de enajenación de las soluciones de vivienda resultantes de los mismos, en los términos de la Ley 66 de 1968, el Decreto-ley 2610 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias. [6] Artículo 8º.- Asesoría de las Oficinas de Planeación. Las Organizaciones Populares de Vivienda, antes de adquirir los predios para sus programas de vivienda deberán consultar por escrito a la Oficina de Planeación o quien haga sus veces en el Distrito Especial de Bogotá, Intendencia de San Andrés y Providencia o Municipio respectivo, sobre las características especiales del mismo.

En la consulta debe indicarse los linderos y las particularidades especiales del predio si las hubiere. La entidad competente deberá certificar sobre los siguientes puntos: a. Situación del predio frente al Plan de Desarrollo Municipal. b. Localización del predio con respecto al perímetro de servicios públicos. c. Tipo de afectaciones futuras que pueda sufrir el predio. d. Zonas de reserva. e. Posibles usos contaminantes del entorno inmediato. f. Confrontación de los linderos del predio con la cartografía del Distrito o del Municipio. g. Dictaminar las normas urbanísticas que para tal desarrollo existan en el Distrito Especial de Bogotá, Intendencia de San Andrés y Providencia o Municipio de que se trate. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 11 de marzo de 1994, radicado número 2756, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. [8] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veinte (2020), Radicación número: 11001-03-24-000- 2019-00091-00, Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA – CRC, Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA – CRC [9] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015), CONSEJERA PONENTE: DOCTORA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, REF.: Expediente núm. 2011-00271-00, Acción: Nulidad, Actora: FABIOLA PIÑACUÉ ACHICUE. [10] Sentencia de 4 de marzo de 2010, Expediente: 2003-00360-01(3875-03), Sección Segunda, Subsección “A”, Magistrado Ponente: Alfonso Vargas Rincón. [11] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24- 000-2017-00474-00B, Actor: GUILLERMO RIVERA FLÓREZ, Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA – SENADO DE LA REPÚBLICA [12] Berrocal Guerrero, Luis Enrique.

Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima edición, Bogotá, 2016, p. 144. [13] Santofimio, Jaime, Compendio de derecho administrativo Universidad Externado de Colombia 2017, pág. 574. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 2002, expediente nro.

IJ-029, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. [15] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil cinco (2005), Radicación número: 25000- 23-26-000-2002-01216-01(27921), Actor: EPTISA PROYECTOS INTERNACIONALES S.A. Y OTROS, Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS-INVIAS. [16] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 25000232400020050028202, Actor: MOVIMIENTO SOCIAL AFROCOLOMBIANO- OBATALA, Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. [17] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de julio de 2002, Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029) Actor: JOSÉ MIGUEL ACUÑA COGOLLO exp.

IJ029, M.P. Doctora Ana Margarita Olaya Forero. [18] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de julio de 2002, Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029) Actor: JOSÉ MIGUEL ACUÑA COGOLLO exp. IJ029, M.P. Doctora Ana Margarita Olaya Forero. [19] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE, dieciséis (16) de febrero de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-26-000-1994-4357- 01(12907) Actor: ADONAI GUEVARA TORRES [20] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00282-02, Actor: MOVIMIENTO SOCIAL AFROCOLOMBIANO- OBATALA, Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL [21] “(…) Que dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la Ley 388 de 1997 y en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 7 del Artículo 313 de la Constitución Nacional el concejo municipal definirá la instancia de la Administración municipal, encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

(…)” Folio 1 del anexo. [22] Folio 1 del anexo [23] Sentencia de 4 de marzo de 2010, Expediente: 2003-00360-01(3875-03), Sección Segunda, Subsección “A”, Magistrado Ponente: Alfonso Vargas Rincón.