41001-23-33-000-2016-00385-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018 en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de julio dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00385-01(2255-19) Actor: LIBARDO ROJAS GORDILLO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 22 de agosto de 2016 | |Tribunal Administrativo del Huila | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 7 de | |diciembre de 2018 | |Resolutiva de la sentencia: Negó las pretensiones. | Pretensiones (Folio 5, C1) 1.

Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución n.º GNR 72152 del 7 de marzo de 2016, que negó la reliquidación de la pensión de vejez del demandante; y ii) Resolución VPB 26391 del 23 de junio de 2016, que resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto en contra del primer acto mencionado. 2.

Que como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez del demandante conforme el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio. 3. Que se ordene a la entidad demandada pagar a favor del demandante las diferencias que resulten entre el valor reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de la UGPP y la cuantía que se derive de la orden de reliquidación que se profiera a través de sentencia, esto con la respectiva actualización y reconocimiento de intereses en virtud de los artículos 187 y 192 del CPACA; y del mismo modo imponer la consecuente condena en costas y agencias en derecho según el artículo 188 ibídem.

Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda (Folios 7 y 8, C1) 1. El demandante nació el 22 de febrero de 1957 y a la fecha de presentación de la demanda contaba con 59 años de edad. 2. Laboró como servidor público por espacio de 1643 semanas, y a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 40 años de edad, lo que lo hace beneficiario del régimen de transición. 3.

A través de Resolución n.º GNR 260980 del 16 de julio de 2014, la entidad demandada le reconció una pensión de vejez, efectiva a partir del 22 de febrero de 2013. 4. El demandante solicitó a COLPENSIONES la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en los términos señalados en la Ley 33 de 1985, solicitud que fue negada a través de la Resolución GNR 72152 del 7 de marzo de 2016. 5.

Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto de manera negativa por Resolución VPB 26391 de 2016. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[1], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 17 de mayo de 2017 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta de la audiencia inicial se consignó lo siguiente en punto a las excepciones propuestas (Folio 102 vto., C1): «[…] La prescripción invocada por el apoderado de la entidad demandada requiere inicialmente la declaratoria de la existencia de los derechos, por tal razón no se puede adoptar decisión en esta etapa procesal, toda vez que para resolver dicha excepción necesariamente se tendría que abarcar el fondo del asunto y una vez establecido o no el derecho, se podrá definir la existencia o no de la prescripción […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos (Folio 102 vto., C1): «[…] Corresponde determinar si son nulas las resoluciones GNR 72152 del 7 de marzo de 2016 y VPB 26391 del 23 de junio de 2016 que negaron la reliquidación de la pensión del actor, por violación de normas superiores. En particular se debe determinar si el señor Libardo Rojas Gordillo tiene derecho a que se le reliquide la pensión de vejez conforme a la Ley 33 de 1985, esto con el promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio por pertenecer al régimen de transición, y en consecuencia si se debe restablecer el derecho.

Así mismo debe determinarse si se encuentran prescritas las mesadas pensionales. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Sentencia de primera instancia (Folios 123 a 127, C1) A través de sentencia del 7 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Huila negó las súplicas de la demanda. Como sustento de su decisión, y a la luz de la postura definida por esta Corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el a quo sostuvo que el ingreso base de liquidación para las personas beneficiarias del régimen de transición que se pensionen bajo los requisitos de la Ley 33 de 1985 es el contemplado en el artículo 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993.

Así, continuó, aun cuando el demandante es beneficiario de dicho régimen, el IBL de su pensión de vejez debía ser liquidado con base en la Ley 100 de 1993 y no en la Ley 33 de 1985, tal como lo efectuó Colpensiones en los actos administrativos cuestionados, razón por la cual decidió negar las súplicas de la demanda y condenar en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN (Folios 133 a 137, C1) La parte demandante, inconforme con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, cuyos argumentos se resumen de la siguiente manera: Afirmó que no cabe duda procesal respecto del derecho que le asistía al demandante a ser pensionado bajo los presupuestos establecidos en la Ley 33 de 1985, en tanto era beneficiario del régimen de transición por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicios a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Así, prosiguió, la tesis establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 exigía la aplicación de los criterios integrales contenidos en la Ley 33 para la determinación del ingreso base de liquidación, lo que de suyo implicaba la inclusión de todos los factores devengados por el demandante en el último año de servicios.

Solicitó, en consecuencia, que se revoque la sentencia apelada y se ordene la reliquidación de la pensión del demandante con el 75% del promedio de todo lo devengado en el último año de servicios. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Argumentos de la parte demandada (Folios 162 a 172, C1): en su escrito de alegaciones de segunda instancia, ratificó los argumentos esbozados en la contestación de la demanda y añadió que la reliquidación pretendida por el demandante se distancia de la línea jurisprudencial imperante al interior del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en razón a que el modo de promediar el ingreso base de liquidación no puede ser el estipulado en la legislación anterior, pues la misma sólo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización. El Ministerio Público y la parte demandante: no se pronunciaron en esta etapa procesal, conforme constancia secretarial visible a folio 173 del plenario.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Cuestión previa Revisados los elementos probatorios que obran en el expediente, en particular la copia de la cédula de ciudadanía del demandante[2], el acto administrativo de reconocimiento pensional -Resolución n.º GNR 260980 del 16 de julio de 2014[3], el acto administrativo que reliquidó la pensión del demandante -Resolución n.º VPB 70837 del 18 de noviembre de 2015-[4], y los actos administrativos demandados, que negaron la reliquidación de la pensión – Resoluciones GNR 72152 del 7 de marzo de 2016 y VPB 26391 del 23 de junio de 2016[5]; se puede constatar lo siguiente: El señor Libardo Rojas Gordillo nació el 22 de febrero de 1957, de manera que al 1º de abril de 1994 contaba con 37 años de edad.

Así mismo, estuvo vinculado en calidad de servidor público, de manera interrumpida, entre el 10 de octubre de 1972 y el 31 de mayo de 1992, por un total de 5286 días o, lo que es su equivalente, 14.68 años de servicio, y sólo volvió a cotizar al sistema de seguridad social el 12 de mayo de 1994. De su parte, Colpensiones indicó en el acto administrativo de reconocimiento pensional que el demandante acreditó un total de 11506 días laborados[6], cifra que coincide con lo afirmado en la demanda respecto del mismo ítem[7] y, por ende, el período de 5286 días laborados con anterioridad al 1º de abril de 1994 no es discutido por las partes[8].

La totalidad de los actos administrativos arriba citados afirman que el demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y que por ende le son aplicables las normas pensionales de la Ley 33 de 1985, sin especificar cuál de los requisitos (edad o densidad) reunía al 1º de abril de 1994; sólo la Resolución n.º VPB 70837 del 18 de noviembre de 2015 señala que al 1º de abril de 1994 el demandante contaba con 750 semanas cotizadas y que por ello se encontraba cobijado por la transición. Para el efecto, el acto administrativo en comento relacionó los tiempos de servicios tenidos en cuenta, como se indica a continuación: [pic] Si tenemos en cuenta que el tiempo de servicios relacionado en los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional no llega a los 15 años de servicio, porque el cómputo por días y por semanas en ellos efectuado asciende a 14.6 y 14.5 años, respectivamente, resulta forzoso concluir que el demandante no cumplía con el tiempo de servicio requerido para ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, aunque así lo hubiesen señalado erróneamente aquellas decisiones administrativas.

A su vez, el demandante afirma en su libelo que es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque al 1.º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad[9], hecho que no es cierto según se expuso. En tal orden de ideas, el derecho pensional del demandante debía haberse reconocido en aplicación de las normas propias del régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993 y no en la Ley 33 de 1985, como lo decidieron los actos de reconocimiento y reliquidación de su pensión de vejez.

Sin embargo, no puede perderse de vista que: i) el objeto de la demanda versa sobre la legalidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión, y no sobre los que reconocieron y reliquidaron dicha prestación; ii) de conformidad con la fijación del litigio efectuada en primera instancia, aceptada por ambas partes, la litis se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a que se incluya en su pensión de vejez la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio, bajo los presupuestos del régimen pensional de la Ley 33 de 1985; iii) no es objeto de debate o controversia, ni se solicitó por el demandante en el libelo o en la alzada, la modificación del régimen pensional que le fue aplicado; y iv) en observancia del principio de favorabilidad en materia pensional, no es jurídicamente posible para esta Corporación modificar las condiciones más beneficiosas de las que goza el demandante por virtud de una situación jurídica ya consolidada, sin olvidar que por virtud del principio de la non reformatio in peius, en tanto es apelante único, tampoco es válido para la Subsección hacer más gravosa tal situación. Así, se procederá al estudio del caso concreto bajo el presupuesto de que el demandante es beneficiario del régimen de transición porque así lo dispusieron los actos administrativos de reconocimiento, y en consecuencia, analizará lo que corresponda en punto a la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, como se pretende en la demanda y en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, el demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiario del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[10] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, y se reitera la salvedad hecha al inicio de estas consideraciones, en el sentido de que el control de legalidad efectuado se sujetó a los estrictos términos del litigio fijado por las partes en el curso del proceso. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[14], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Se confirma la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Libardo Rojas Gordillo, portador de la cédula de ciudadanía n.º 12.115.300, contra COLPENSIONES.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [2] Folio 48, C1. [3] Folio 80, C1. [4] Disco compacto visible a folio 90, C1. [5] Folios 25 a 34, C1. [6] Folio 81, C1. [7] Hecho 8 de la demanda, folio 8, C1. [8] Al 1º de abril de 1994 el demandante no se encontraba vinculado laboralmente, de manera que no puede inferirse que la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para su caso se pudiera extender hasta el 30 de junio de 1995; así como tampoco obra prueba en el expediente de que el demandante hubiese cotizado al ISS con anterioridad y que tales cotizaciones se pudiesen incluir eventualmente para completar el tiempo de servicio restante. [9] Hecho 7 de la demanda, folio 8, C1. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [11] Tal como consta en los antecedentes administrativos aportados al expediente, en disco compacto visible a folio 90; así como en el acto administrativo de reconocimiento pensional, cuya información coincide a plenitud con lo afirmado por el demandante en su libelo. [12] Tal como consta en la certificación visible a folio 47 del expediente, expedida por el Municipio de Palermo, en donde consta la relación de lo salarios devengados por el demandante durante el último año de servicios. [13] Tal como consta en el certificado de salarios cotizados, expedido por el Municipio de Palermo y visible el en disco compacto que obra a folio 90 del plenario, según el cual sobre la bonificación por servicios prestados no se efectuaron cotizaciones durante la vinculación laboral del demandante. [14] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.