41001-23-33-000-2016-00356-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018 en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00356-01(2282-19) Actor: ROSALBA MOLINA VARGAS Demandad: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: Quince (15) de diciembre de | |dos mil quince (2015) | |Tribunal Administrativo del Huila | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: | |Treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) | |Resolutiva de la sentencia: Negó pretensiones. | Pretensiones (Folios 63 y 64, C1.) 1.

Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 8808 del 02 de diciembre de 2008, a través de la cual la entidad demandada liquida una pensión de vejez; ii) Resolución 7272 del 21 de octubre de 2009 que niega la reliquidación de la pensión solicitada por la demandante; y (iii) Resolución 570 del 12 de febrero de 2010, por miedo de la cual se da cumplimiento a una sentencia de tutela y se niega la reliquidación pensional. 2.

Que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la demandante tiene derecho a la reliquidación pensional en los términos de la petición del 11 de agosto de 2009, con inclusión de los factores salariales como lo son prima de antigüedad, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios, de conformidad con el certificado expedido por la Gobernación del departamento del Huila. 3.

Que se ordene a la entidad demandada reliquidar la primera mesada pensional de la demandante, con la respectiva indexación de la diferencia que resulte entre la mesada pensional inicialmente reconocida y la que resulte a reconocer, hasta la fecha que se produzca el pago. 4. Que se condene al cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas y agencias en derecho.

Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda (Folios 64 y 65, C1.) 1. A través de Resolución 3258 del 16 de mayo de 2008, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, ISS[1] hoy COLPENSONES, reconoció una pensión de vejez a favor de la demandante, con base en cotizaciones al sistema de prima media del Seguro Social con un total de 677 semanas y con un bono pensional, para un total de 1587 semanas, equivalentes a 30 años, 10 meses y 11 días de servicio, acto administrativo en el que señaló que la peticionaria era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.

La demandante se retiró del servicio oficial el 1.º de enero de 2009, conforme a la Resolución 1007 de 2008 del gobernador del departamento del Huila. 3. Mediante Resolución 8808 del 2 de diciembre de 2008, el ISS hoy COLPENSIONES, liquidó y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la demandante con base en 1625 semanas, a partir del 01 de enero de 2009, liquidación que fue efectuada con base en un ingreso de $1.178.704, al cual se le aplicó el 79.22% del promedio de los últimos 10 años, para una suma final de $933.769 de mesada pensional. 4.

Por medio de Resolución 7272 del 21 de octubre de 2009, el ISS hoy COLPENSIONES, negó la solicitud de reliquidación presentada por la parte demandante el día 11 de agosto de 2009, con inclusión de todos los factores salariales devengados como empleada del departamento del Huila. 5. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pitalito, Huila, profirió sentencia el 18 de enero de 2010, por medio de la cual amparó los derechos fundamentales de la parte demandante y ordenó la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales, sentencia a la que el ISS hoy COLPENSIONES dio cumplimiento a través de la Resolución 570 del 12 de febrero de 2010.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: (Folios 153 a 156, C1.).

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «ETAPA:EXCEPCIONES PREVIAS (A-370) La entidad demandada contestó oportunamente la demanda e interpuso la excepción de prescripción. […] EL DESPACHO CONSIDERA: La prescripción invocada por el apoderado de la entidad demandada requiere inicialmente la declaratoria de la existencia de los derechos, por tal razón no se puede adoptar decisión en esta etapa procesal, toda vez que para resolver dicha excepción necesariamente se tendría que abarcar el fondo del asunto y una vez establecido o no el derecho se podrá definir la existencia o no de la prescripción. […] La excepción de prescripción, junto con las demás excepciones propuestas por el apoderado de la parte demandada, será resuelta en la sentencia que profiera esta Corporación.» (Mayúsculas y negrilla conforme la transcripción).

Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…]: Corresponde determinar si son nulas las Resoluciones 8808 del 2 de diciembre de 2008, la No. 7272 del 21 de octubre de 2009 y la No. 570 del 12 de febrero de 2010, mediante las cuales negaron la reliquidación de pensión de la actora, por violación de normas superiores.

En particular se debe determinar si la señora Rosalba Molina Vargas tiene derecho a que se le reliquide la pensión de vejez conforme a la Ley 33 de 1985, estos es con el promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio por pertenecer al régimen de transición y en consecuencia si se debe restablecer el derecho.

Así mismo debe determinarse si se encuentran prescritas las mesadas pensionales. […]» (Mayúsculas del texto original). (Cfr. folios…) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Sentencia de primera instancia (Folios 174 a 178 Vto., C1.) El Tribunal de primera instancia, dictó sentencia escrita el 31 de enero de 2019, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: En lo que respecta al ingreso base de liquidación, para los beneficiarios del régimen de transición, precisó que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó como regla para la determinación de este concepto, lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 ibídem, así como el que los factores salariales son aquellos sobre los cuales se hayan realizado los aportes o cotizaciones, postura que indicó ser acogida por el Tribunal de instancia. Con sustento en lo anterior, el a quo señaló que pese a que la demandante es beneficiaria del régimen de transición, el ingreso base de liquidación a tener en cuenta es el previsto en la Ley 100 de 1993 y no el último año de servicio, de manera que el acto administrativo que liquidó la pensión de la demandante al tener como promedio para determinar el ingreso base de liquidación de la mesada pensional, lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio, conforme a lo previsto en el Decreto 1158 de 1994, se encuentra ajustado a derecho.

Finalmente, dado que la demandante pretende le sea aplicada una tasa de reemplazo del 75%, sin tener en cuenta que el IBL acogido por la entidad demandada en sus actos administrativos no es modificada, en aplicación del principio de favorabilidad, se mantendrá la liquidación efectuada por la entidad con el 79.22% sobre el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.

En tal orden de ideas: i) negó las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN (Folios 183 a 186, C1.) La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia referenciada en precedencia, en la cual solicitó que la misma sea revocada con fundamento en la violación al principio de la confianza legítima, lo cual sustentó al señalar que todo cambio de precedente en la jurisprudencia, involucra automáticamente la negación de derechos de los demandantes que al momento de reclamar el reconocimiento de tales derechos, habían sido legítimamente reconocidos mediante precedente jurisprudencial.

Apoyó su argumento en la sentencia C-131 del 2004, proferida por la Corte Constitucional en la que se precisó que el principio de la confianza legitima contempla así mismo el principio de la buena fe por lo que se considera que el Estado no puede alterar de manera intempestiva las reglas que regulan su relación con los particulares, sin que para ello se haya previsto un periodo de transición que les permita asumir un actuar diferente sobre la nueva situación jurídica.

Así las cosas, y para el caso sub examine señaló que es necesario indicar que se está frente a la reclamación de un derecho reconocido mediante amplio precedente jurisprudencial que dio lugar al presente proceso, por lo que al momento de promoverlo le asistía el derecho a que su pensión fuera reajustada de acuerdo al último año de servicios, por ende solicitó revocar la sentencia del 31 de enero de 2019, y acceder a las pretensiones de la demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Argumentos del apelante (Folios 212 a 214, C1.): Tras reseñar la situación fáctica de la demandante y la procedencia de la aplicación del régimen de transición, precisó que dicho régimen encuentra su sustento legal en la Ley 100 de 1993 y apoya el reclamo de sus pretensiones en la aplicación de la Ley 33 de 1985. Asimismo, mencionó el nuevo precedente jurisprudencial y su transgresión al principio de la confianza legítima.

Argumentos de la contraparte (Folios 215 a 223, C1.): Manifestó compartir la decisión asumida por el Tribunal de primera instancia, pues la misma encuentra asidero en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, y puntualizó que la Ley 100 mencionada no remite a la norma anterior en lo que respecta al ingreso base de liquidación y los factores salariales para su determinación, los cuales se encuentran contenidos en el Decreto 1158 de 1994.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal, según constancia visible a folio 224 del cuaderno principal. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la parte demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[3] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

Es importante sin embargo señalar que, revisada la Resolución 8808 del 02 de diciembre de 2008 a través de la cual se desembolsa y liquida la pensión de vejez a la demandante, y cuya legalidad es cuestionada en la demanda, se establece una condición más beneficiosa para la parte demandante, por cuanto si bien reconoce que es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en tal sentido le son aplicables los requisitos para acceder a la pensión de jubilación previstos en la Ley 33 de 1985, también determina que aplicarle las disposiciones de la mencionada Ley 100 deviene en una situación más favorable, pues supone aplicar una tasa de reemplazo del 79.22% sobre el ingreso base de liquidación de su mesada pensional.

Esta circunstancia fue confirmada en la Resolución 570 del 12 de febrero de 2010, también demandada en nulidad, en la que la entidad accionada reiteró lo decidido en la Resolución 8808 de fecha 02 de diciembre de 2008. Así las cosas, no solo no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, sino que no le es dable a la demandante solicitar la reliquidación de su mesada pensional con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, puesto que tal y como quedó expresado en el acto administrativo contenido en la Resolución 570 del 12 de febrero de 2010, lo resuelto en la Resolución 8808 del 02 de diciembre de 2008 comporta una condición más beneficiosa para la demandante.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada toda vez que no prosperan los argumentos de la apelación. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[7], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Se confirma la sentencia del 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Rosalba Molina Vargas portadora de la cédula de ciudadanía n.º 36.150.491 contra COLPENSIONES.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] En adelante ISS. [2] Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [4] El Artículo 1º del Decreto 1068 de 1995 prevé que: “El sistema general de pensiones para los servidores públicos del orden departamental, distrital y municipal, incorporados de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 1 del Decreto 691 del 29 de marzo de 1994, entrará a regir el 30 de junio de 1995, siempre que la entrada en vigencia del sistema no haya sido decretada con anterioridad por el gobernador o alcalde.

(…)”. [5] Tal como consta en las certificados de salarios mes a mes expedidos por la gobernación del Huila visibles de folios 43 a 62 del plenario, en donde se evidencia la relación de salarios devengados por la demandante durante los últimos 10 años, previos a su retiro definitivo del servicio oficial. [6] De conformidad con las certificaciones de salarios mes a mes para liquidar pensiones del régimen de prima media aportados al expediente de folios 43 a 62, la entidad aportante, gobernación del Huila, realizó las correspondientes cotizaciones con observancia de los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994, tal y como se desprende de la anotación contenida en el literal D. de dichas certificaciones.

Esta circunstancia normativa también fue presentada como fundamento de la Resolución 570 del 12 de febrero de 2010 a través de la cual se reliquida la pensión de vejez de la demandante (Fls. 15 a 18, C1.). [7] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.