41001-23-33-000-2015-00844-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018 en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2015-00844-01(1763-19) Actor: LUIS EVELIO VANEGAS RUBIO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 1º de octubre de 2015 | |Tribunal Administrativo de Huila | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 19 de| |noviembre de 2018 | |Resolutiva de la sentencia: Accedió parcialmente a las | |pretensiones. | Pretensiones (Folios 3 y 4, C1) 1.

Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución n.º RDP 035941 del 27 de noviembre de 2014, que negó la reliquidación de la pensión de vejez del demandante; y ii) Resolución n.º RDP 002138 del 21 de enero de 2015, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior. 2. Que como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez del demandante, en los términos del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 3.

Que así mismo se ordene a la entidad demandada pagar a favor del libelista las diferencias que resulten entre el valor reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de la UGPP y la cuantía que se derive de la orden de reliquidación que se profiera a través de sentencia, esto con la respectiva actualización y reconocimiento de intereses en virtud de los artículos 187 y 192 del CPACA. 4.

Que se imponga la consecuente condena en costas y agencias en derecho según el artículo 188 ibídem y ordenar que se efectúen los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados para pensión, sobre los factores que se incluyan en la sentencia. Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda (Folio 5, C1) 1. El demandante contaba con 67 años de edad a la fecha de presentación de la demanda, y con 38 años de servicios en el sector público. 2.

A través de Resolución n.º 51122 del 29 de septiembre de 2006, la entidad demandada le reconoció una pensión de vejez, y aplicó los requisitos contenidos en la Ley 33 de 1985 pero calculó el ingreso base de liquidación en los términos de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, esto es, al omitir incluir la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios. 3.

El demandante solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, petición que fue negada mediante la Resolución n.º RDP 035941 del 27 de noviembre de 2014. 4. A través de la Resolución n.º RDP 002138 del 21 de enero de 2015, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo precitado, lo revocó en todas sus partes y reliquidó su pensión de vejez con aplicación de una tasa de reemplazo del 74%. 5.

A la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 el demandante contaba con más de 40 años de edad y más de 15 años de servicios en el sector público, razón por la cual era beneficiario del régimen de transición. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[1], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 15 de junio de 2016 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones (Folio 102, C1): «[…] El Despacho establece que los actos administrativos previos (Resolución No. 51122 de 29 de septiembre de 2006 que reconoció la pensión de vejez, Resolución No. RDP 010142 de septiembre 27 de 2012 que negó la reliquidación de la pensión de vejez, la Resolución No. RDP 014944 de noviembre 9 de 2012 que resolvió el recurso de apelación confirmando la anterior, la Resolución No. RDP 13803 de abril 30 de 2014 que reliquidó la pensión de vejez) del señor Luis Evelio Vanegas Rubio, y los actos aquí demandados, Resolución RDP 035941 de noviembre 27 de 2014 que negó la reliquidación de la pensión de vejez y la Resolución RDP 002138 de enero 21 de 2015 que resolvió el recurso de reposición revocando la anterior, no conforman un solo acto administrativo, toda vez que cada uno de ellos fueron expedidos como respuesta a la petición incoada por el actor quien de manera individual e independiente solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, lo que permite concluir que los actos administrativos cuya legalidad se debaten son actos autónomos respecto de los expedidos con anterioridad y que cita el apoderado de la entidad dentro de esta excepción, pues el solo hecho que traten el mismo tema no generan necesariamente una interdependencia entre los actos administrativos que pueda conllevar a afirmarse que componen un solo acto administrativo o que dependan unos de otros y sean inescindibles; tampoco son actos complejos. […] DECISIÓN Denegar las excepciones previas de ineptitud de la demanda formulada por la parte demandada.

La excepción de prescripción, junto con las demás excepciones perentorias propuestas por el apoderado de la parte demandada, serán resueltas en la sentencia que profiera esta Corporación […]» (Negrillas del texto original) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos (Folio 102 vto., C1): «[…] Corresponde determinar si son nulas las Resoluciones RDP 035941 de noviembre 27 de 2014 “Por medio de la cual se niega reliquidar una pensión de vejez” y la No. RDP 002138 de enero 21 de 2015 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se revoca la Resolución 035941 del 27 de noviembre de 2014”, ambas proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.

En particular se debe determinar si el señor Luis Evelio Vanegas Rubio cumple con los requisitos exigidos en las normas para obtener la reliquidación de su pensión de vejez, con todos los factores salariales en el último año de servicios conforme la Ley 33 de 1985 […]». Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Sentencia de primera instancia (Folios 142 a 147, C1) A través de sentencia del 19 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Huila accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

Como sustento de su decisión, el a quo sostuvo que los elementos probatorios que obran en el plenario permiten concluir que el demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Así, continuó, debía ser pensionado con los presupuestos de la Ley 33 de 1985 pero con la obtención del ingreso base de liquidación en los términos de la propia Ley 100 de 1993, como bien lo indicó la entidad demandada en los actos cuestionados, y añadió que sólo se podían incluir los factores salariales sobre los cuales hubiese cotizado el demandante.

Trajo a colación la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 para señalar que, en tanto beneficiario del régimen de transición y de la Ley 33 de 1985, el demandante tenía derecho a que se aplicara una tasa de reemplazo del 75%, y en tanto el acto administrativo que reliquidó su pensión aplicó una tasa del 74%, en contravía de aquellos lineamientos, resultaba imperativo declarar su nulidad, disponer la corrección de la referida tasa de reemplazo y condenar en costas a la parte demandada.

RECURSO DE APELACIÓN) La parte demandante (Folios 158 a 162, C1), inconforme con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, cuyos argumentos se resumen de la siguiente manera: Mantuvo su reclamo respecto del derecho que le asiste al demandante de obtener la reliquidación de su pensión de vejez, no sólo con la aplicación del 75% de tasa de reemplazo, sino con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios.

Invocó pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para referir que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación supuso una variación desfavorable a los trabajadores, un retroceso y una transgresión a su propia jurisprudencia. Finalmente, manifestó que si bien ello no fue reclamado en la demanda, solicitaba se analizara la situación pensional del demandante bajo los presupuestos del Acuerdo 049 de 1990, en tanto la sentencia SU-769 de 2004 habilitaba su aplicación aún para trabajadores del sector público.

La parte demandada (Folios 154 a 157, C1), inconforme con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, cuyos argumentos se resumen de la siguiente manera: Invocó múltiples pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para afirmar que la entidad demandada ha sido respetuosa del ordenamiento jurídico, y que la aplicación de la tasa de reemplazo del 74% en el caso concreto obedeció a la forma como debe computarse el IBL en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que exige tomar para el efecto el número total de semanas cotizadas hasta la adquisición del status pensional.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Argumentos de la parte demandante (Folios 194 a 197, C1): reiteró lo señalado en su recurso de alzada, y añadió que la sentencia impugnada desconce los principios de favorabilidad, progresividad, inescindibilidad y primacía de la realidad sobre las formas, pues si bien se han presentado diferentes interpretaciones jurisprudenciales sobre la manera de liquidar el IBL, el juez está obligado a acoger la más beneficiosa al trabajador.

Argumentos de la parte demandada (Folios 200 a 201, C1): reiteró lo señalado en su recurso de alzada, y añadió que la aplicación del 74% del IBL obedeció a un simple error aritmético, pues al aplicar el 74% sobre la suma de $7’116.204 no se obtiene el valor de la mesada pensional que quedó consignado en el acto demandado, esto es, el $5’317.288.

Ministerio Público: No se pronunció en esta etapa procesal, conforme constancia secretarial visible a folio 202 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, el demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiario del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[2] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

Ahora bien, el acto administrativo demandado, Resolución RDP 002138 del 21 de enero de 2015, reliquidó la pensión de vejez del demandante y aplicó para el efecto una tasa de reemplazo del 74%, cuando lo que correspondía era el 75%, según se indicó. La UGPP, en su escrito de alegaciones de segunda instancia, afirmó que aquello se trataba de un simple error aritmético, pues al extraer el 74% del IPC obtenido de los últimos 10 años de servicio ($7’116.204) la suma obtenida resultaría inferior a la indicada en el acto administrativo ($5’317.228).

No obstante lo anterior, al efectuar el cálculo aritmético correspondiente y aplicar la tasa de reemplazo del 75% sobre el IPC referido, se obtiene una mesada pensional de $5’337.153, valor superior al reconocido en el acto administrativo de reliquidación, lo que descarta la posibilidad de que se tratase de un simple error aritmético o de digitación, como lo sugirió la entidad demandada en su escrito.

Por lo tanto, acertó el a quo en su decisión de anular parcialmente la Resolución n.º RDP 002138 del 21 de enero de 2015, en el sentido anotado, lo que impone confirmar la sentencia impugnada. Finalmente, es preciso indicar que si bien en el recurso de alzada se afirma por la parte demandante que su pensión de vejez debía ser liquidada conforme lo dispone el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año; lo cierto es que esa circunstancia no fue alegada en la demanda (y así lo reconoce en su recurso), no hizo parte de la fijación del litigio efectuada por el a quo, ni fue impugnada por el demandante en la oportunidad prevista para el efecto en el curso de la audiencia inicial.

Ciertamente, en el acápite del concepto de la violación, señala el libelista que los actos administrativos cuestionados vulneraron el ordenamiento jurídico por no aplicar de manera integral lo previsto en la Ley 33 de 1985, al considerar ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la Ley 33 ejusdem, y estimar que era sobre las previsiones de esta última norma que se debía determinar el ingreso base de liquidación pensional.

Así, no le es dable al apelante introducir elementos de derecho nuevos que no fueron objeto del debate judicial en el curso de la primera instancia, no solo porque los mismos no constituyen un extremo de la litis decidida por la sentencia, sino porque, al contar con las oportunidades procesales para extender la discusión sobre tales cuestiones adicionales (demanda, reforma de la demanda, fijación del litigio y recursos contra la fijación del litigio), el interesado no lo hizo.

En ese sentido, la sentencia que ahora se profiere se ha restringido exclusivamente a los puntos de derecho que, dentro de los argumentos de la alzada, fueron objeto de debate en sede de primera instancia. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[6], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello es consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Se confirma la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Luis Evelio Vanegas Rubio, portador de la cédula de ciudadanía n.º 19.050.733, contra la UGPP.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [3] Tal como consta en la certificación expedida por la División de Personal de la Universidad Surcolombiana, visible en folios 24 a 25 del cuaderno 1. [4] Tal como consta en la certificación expedida por la División de Personal de la Universidad Surcolombiana, visible en folios 24 a 25 del cuaderno 1, así como en los certificados expedidos por el Pagador de la misma entidad, visibles en el disco compacto que obra a folio 50 del expediente; documentos que evidencian los emolumentos devengados por el demandante en los últimos 10 años de servicio. [5]Si bien no se aportó prueba de los factores sobre los cuales el demandante realizó aportes para seguridad social y especialmente para pensión durante los 10 años previos al reconocimiento de su pensión, no se controvierte que la entidad se encontraba sometida al imperio de la Ley y que atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos frente a los que se realizaron las correspondientes cotizaciones. [6] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.