PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO / REGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 [E]n el inciso 3°. del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1°. de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron al sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6°. se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que se alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985 […] [L]a Ley 33 de 1985 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 691 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONSTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03306-01(1734-17) Actor: BLANCA CECILIA PIÑEROS GUTIÉRREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN DE EXSERVIDORA DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL;
FACTORES SALARIALES QUE DEBEN TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuesto por la parte accionada (ff. 159 a 163) y adhesivo formulado por la demandante (ff. 164 y 165) contra la sentencia de 26 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 142 a 149).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 33 a 44). La señora Blanca Cecilia Piñeros Gutiérrez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 3625 de 28 de enero de 2013, RDP 14218 de 22 de marzo y RDP 15973 de 10 de abril, todas de 2013, con las que se reliquidó la pensión de jubilación de la accionante, sin inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reajustar la pensión de jubilación de la demandante con el 75% de todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios (1° de agosto de 2009 a 30 de julio de 2010), cuyas diferencias deberán ser actualizadas; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 188, 192 y 193 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que nació el 6 de noviembre de 1951, laboró para la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 12 de mayo de 1972 hasta el 30 de julio de 2010 y es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (al tener más de 35 años de edad a la fecha de su entrada), por lo que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución 60886 de 27 de diciembre de 2007, a partir del 1° de junio del mismo año, reliquidada con Resolución RDP 3625 de 28 de enero de 2013, pero sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, decisión confirmada por los demás actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; 27 del Decreto 3135 de 1968; 130 del Código Sustantivo del Trabajo; 79 del Decreto 1950 de 1973; las Leyes 33 y 62 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978. Arguye que, de acuerdo con el derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado, fijado en el fallo de 4 de agosto de 2010, «[…] se encuentra amparada por el Régimen de Transición y por lo tanto, deben aplicarse las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia del Nuevo Régimen General de Pensiones que en éste caso son las Leyes 33 y 62 de 1985, las cuales contemplan los requisitos de edad, tiempo de servicio y especialmente la cuantía de la pensión de jubilación con base en la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios, previa deducción de los descuentos por aportes que hayan podido dejarse de efectuar» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 82 a 88).
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no constituyen situaciones fácticas. Aduce que para efectos de la liquidación de las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, ha de aplicarse la regla contenida en el inciso 3° de su artículo 36, en virtud de los principios de solidaridad y sostenibilidad presupuestal, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 1.6 La providencia apelada (ff. 142 a 149).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), en sentencia de 26 de mayo de 2016, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, de conformidad con el criterio del Consejo de Estado fijado en fallo de 4 de agosto de 2010, las personas beneficiarias de los regímenes de transición de la Ley 100 de 1993 y pensional de la Ley 33 de 1985[1], se les liquida su pensión de jubilación con el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, excepto la remuneración electoral, al con comportar tal naturaleza.
Asimismo, explica las razones por las cuales se aparta del derrotero jurisprudencial de la Corte Constitucional contenido en las providencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015; y ordenó los descuentos sobre los nuevos factores a incluir. 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Entidad demandada (ff. 159 a 163). Inconforme con la anterior decisión, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que a la accionante le es aplicable, para efectos del ingreso base de liquidación, la regla prevista en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de aquella, puesto que el régimen de transición solo conservó los requisitos y el monto pensionales bajo la normativa anterior, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 1.7.2 Parte actora (ff. 164 y 165).
La demandante, por intermedio de apoderado, formula recurso de apelación adhesivo, por cuanto no se tuvo en cuenta el factor salarial denominado incremento por antigüedad, pese a que lo devengó durante el último año de servicios, que «[…] por demás ya estaría reconocida en forma administrativa y no constituyó materia de controversia». II.
TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación interpuesto por la accionada fue concedido mediante proveído de 22 de marzo de 2017 (f. 180)[2]. Efectuado el respectivo reparto, le correspondió al despacho a cargo de la consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, quien el 6 de julio de 2017 expresó su impedimento para conocer del presente proceso (f. 184), en atención a que le «[…] asiste interés directo en la controversia, ya que por ser beneficiaria del tránsito normativo de la Ley 100 de 1993, [le] fue reconocida una pensión de jubilación bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 […]», el cual fue aceptado el 10 de agosto de 2017 por los demás integrantes de la subsección (ff. 186 y 187), motivo por el cual fue enviado el expediente al despacho del que es titular el consejero de Estado César Palomino Cortés para continuar con el trámite procesal.
No obstante, el último de los mencionados magistrados también manifestó su impedimento frente al asunto, por cuanto fue el ponente de la sentencia objeto de alzada, cuando fungía como funcionario del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), aceptado por los demás integrantes de esta misma Sala de decisión el 22 de marzo de 2018 (ff. 196 y 197).
Posteriormente, el recurso de apelación interpuesto por la demandada y el adhesivo formulado por la actora fueron admitidos por esta Corporación a través de auto de 16 de abril de 2018 (f. 205), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de octubre de 2018 (f. 212), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 217 a 221).
La actora, por medio de apoderado, reitera los argumentos planteados en sus memoriales de demanda y de alzada adhesiva; además, pide se aplique el derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado fijado en la sentencia de 4 de agosto de 2010. 2.1.2 Entidad demandada (ff. 222 a 235). La UGPP, a través de apoderada, insiste en lo expresado en su escrito de alzada y agrega que resultan obligatorios los fallos de la Corte Constitucional acerca del tema, así como el del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018. 2.2 Auto de saneamiento.
Con proveído de 31 de octubre de 2019 (ff. 238 a 239), el consejero sustanciador y los magistrados que seguían en turno de la subsección A de esta sección dejaron sin efectos el precitado auto de 22 de marzo de 2018, por cuanto fue suscrito por la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, pese a que había sido separada del conocimiento del asunto, y se declaró fundado el impedimento que le asiste al consejero César Palomino Cortés. III.
CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo asevera la demandada; y (ii) si resulta procedente la inclusión en el ingreso base de liquidación pensional del factor salarial denominado incremento por antigüedad, devengado por la accionante. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas[5]. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa aplicada por el a quo, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1o. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […].
Obsérvese que la Ley 33 de 1985 prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. Por su parte, el Decreto 603 de 1977, por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, establece en su artículo 17 lo siguiente: El empleado de la Registraduría Nacional del Estado Civil que por 16 años continuos o discontinuos haya servido en el laboratorio fotográfico como jefe de sección o de grupo; o como fotógrafo, o que haya desempeñado el cargo de dactiloscopista; o trabajado en el proceso de prensado o laminación de cédulas de ciudadanía o tarjetas de identidad como prensador, troquelador, estampador, armador o revisor, tiene derecho al llegar a la edad de cincuenta años, a que la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios.
El haber desempeñado por veinte años continuos o discontinuos alguno de los cargos señalados en este artículo, da derecho a la pensión mensual vitalicia de jubilación, cualquiera que sea la edad. De igual forma, el Decreto 1069 de 1995, por el cual «[…] se reglamenta la pensión especial de vejez para unos servidores públicos de la Registraduría del Estado Civil», en su artículo 2°, preceptúa: Tendrán derecho a una pensión especial de vejez, en los mismos términos del artículo 17 del Decreto 603 de 1977, los funcionarios públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se encontraban vinculados a ella a 31 de diciembre de 1994, y que tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o aquellos que tuvieran siete (7) años o más de servicios en los cargos a continuación se mencionan: 1.- Dactiloscopistas. 2.- En el laboratorio Fotográfico: Profesional 04, Técnico 09, o Fotógrafo.
De lo anterior se colige que algunos empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como es el caso de los dactiloscopistas, gozan de un régimen especial para efectos de la pensión de «vejez». 3.4 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la accionante nació el 6 de noviembre de 1951 (f. 2). b) De acuerdo con certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil (f. 15) y Resolución 8529 de 14 de julio de 2010 (f. 13), la accionante laboró desde el 12 de mayo de 1972 hasta el 31 de julio de 2010 (como secretaria 5140-06, del 12 de mayo de 1972 al 15 de julio de 1991; dactiloscopista, del 16 de julio de 1991 al 1° de enero de 2001; y técnica administrativa 4065-04 del 2 de enero de 2001 al 31 de julio de 2010), pues se le aceptó la renuncia a partir del día siguiente a esta última fecha. c) En certificados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se informa que la demandante entre enero de 2009 y julio de 2010 devengó asignación básica, incremento por antigüedad o prima de antigüedad, auxilio de alimentación, horas extras, bonificación por servicios, primas de navidad, vacaciones y servicios y remuneración electoral o prima de elecciones (ff. 11 y 12, CD en f. 80); y cotizó de abril de 1994 a julio de 2010 sobre la asignación básica mensual y «Otros factores salariales pagados en el mes certificado (Dto. 1158)» (ff. 16 y 114 a 118). d) De acuerdo con certificación de 26 de julio de 2010 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la accionante se le efectúan aportes adicionales del 10%, por encontrarse en el régimen especial de pensiones establecido en los Decretos 603 de 1977, 1069 de 1995 y 2090 de 2003 (f. 113). e) Mediante Resoluciones 60886 de 27 de diciembre de 2007 y 37393 de 6 de agosto de 2008, la entonces Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión de jubilación a la actora, a partir del 1° de junio de 2007, condicionada al retiro definitivo del servicio, con el 80% del promedio de lo cotizado entre el 1° de junio de 1997 y el 30 de mayo de 2007, conforme a lo establecido en los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993 (ff. 20 a 24). f) Por medio de Resoluciones RDP 3625 de 28 de enero, RDP 14218 de 22 de marzo y RDP 15973 de 10 de abril, todas de 2013, la UGPP reajustó la pensión de jubilación de la actora, con ocasión de la solicitud por ella formulada el 23 de noviembre de 2011, con el 78,76% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con inclusión de la asignación básica y «otros factores dec 1158» (ff. 5 a 10 vuelto).
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad y 15 de servicios. De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora nació el 6 de noviembre de 1951 y laboró en la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 12 de mayo de 1972 hasta el 31 de julio de 2010 (como secretaria 5140-06, del 12 de mayo de 1972 al 15 de julio de 1991; dactiloscopista, del 16 de julio de 1991 al 1° de enero de 2001; y técnica administrativa 4065-04 del 2 de enero de 2001 al 31 de julio de 2010), es decir, que completó como tiempo de servicios más de 20 años, por lo que la entonces Cajanal le reconoció su pensión vitalicia de jubilación con Resoluciones 60886 de 27 de diciembre de 2007 y 37393 de 6 de agosto de 2008, reajustada con la RDP 3625 de 28 de enero de 2013, de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (78,76%) y el ingreso base de liquidación, contenidos en la Ley 100 de 1993, y calculada sobre el promedio de los factores cotizados durante los últimos 10 años de servicios, de acuerdo con el artículo 21 ibidem y en armonía con los emolumentos establecidos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC).
Contrario a lo estimado por el a quo, la demandante es beneficiaria del régimen especial para los dactiloscopistas de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Decreto 603 de 1977), habida cuenta de que (i) para el 31 de diciembre de 1994 se encontraba vinculada como dactiloscopista 4125-10 y tenía más de 35 años de edad[6]; (ii) prestó sus servicios en condición de dactiloscopista del 16 de julio de 1991 al 1° de enero de 2001 y en el cargo de técnico administrativo 4065-04 desde el 2 de enero de 2001 hasta el 31 de julio de 2010, es decir, durante 19 años y 15 días;
(iii) por medio de Decreto 1011 de 6 de junio de 2000 el cargo de dactiloscopista 4125-13 fue homologado con el de técnico administrativo 4065-04, ejercido por la accionante desde el 2 de enero de 2001; y (iv) cumplió 50 años de edad el 6 de noviembre de 2001, por lo que le asiste el derecho a obtener una pensión de jubilación equivalente al 75% del ingreso base de liquidación. No obstante, resulta oportuno precisar que según las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta a tal derrotero jurisprudencial hoy vigente, tal como lo asevera la entidad recurrente.
Cabe anotar que si bien los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fueron dictados con posterioridad a la providencia de primera instancia, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
Ahora bien, con el propósito de no desmejorar el derecho pensional de la actora, se tiene que en la Resolución RDP 3625 de 28 de enero de 2013 se le liquidó su pensión de jubilación, con base en el 78,76% de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios, esto es, conforme lo ordena el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, IBL que de igual modo se calcula para los beneficiarios del régimen de transición de esa normativa a quienes les faltare más de 10 años para el pago de la pensión de jubilación a su entrada en vigor (1.º de abril de 1994), por lo que de acceder a la aplicación del Decreto 603 de 1977[7] le sería menos favorable a la actora, comoquiera que la tasa pensional prevista en esta norma es del 75%.
Por otra parte, en lo que dice relación con el factor devengado por la accionante denominado incremento o prima de antigüedad, de acuerdo con los Decretos 691 y 1158 de 1994, tal emolumento comporta base de liquidación pensional, sin embargo, se observa que en la aludida Resolución RDP 3625 de 28 de enero de 2013, la entidad demandada lo incluyó al momento de la liquidación pensional, en el concepto de «otros factores dec 1158», por lo que tampoco le asiste razón a la actora.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[8], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 26 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Blanca Cecilia Piñeros Gutiérrez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2.° Sin condena en costas. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Al concluir que no le es aplicable el artículo 17 del Decreto 603 de 1977, porque no cumplía los 7 años como dactiloscopista al 1° de abril de 1994, de acuerdo con el Decreto 1069 de 1995. [2] Pese a que en la audiencia de conciliación previa a la concesión de las alzadas, se declaró desierta la de la actora y se concedió únicamente la de la accionada, lo cierto es que al ser subsidiaria aquella de la principal, no era obligatorio para la demandante asistir a tal diligencia, por lo tanto, en esta instancia se admitieron ambos recursos, pues recuérdese que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [5] En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. [6] Es optativo el requisito de los 7 años de servicios como dactiloscopista, como se dejó citado en el acápite anterior. [7] Incluso a la Ley 33 de 1985. [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).