PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2012-00992-01(0544-15) Actor: PABLO ENRIQUE SARMIENTO LÓPEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA;
DOCENTE NACIONALIZADO Y TERRITORIAL Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP (ff. 512 a 515) contra la sentencia proferida en audiencia inicial el 26 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 484 a 486 y CD folio 483 A).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 285 a 298). El señor Pablo Enrique Sarmiento López, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 19711 de 1° de junio de 2009 y UGM 30306 de 31 de enero de 2012, por medio de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó al actor el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer y pagar la pensión gracia, «[…] a partir del 24 de febrero de 2007, en cuantía mensual de $2.147.019.14»;
(ii) pagar los reajustes por conceptos de la Ley 100 de 1993 y conforme al índice de precios al consumidor, como lo dispone el artículo 187 del CPACA; y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem. Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que (i) «[…] ha venido prestando sus servicios docentes, así: Departamento de Santander, del 18 de julio de 1977 al 30 de marzo de 1987, como docente nacionalizado;
Municipio de Hato (Santander), del 01 de enero de 1995 al 31 de diciembre de 2002, como docente municipal y Departamento de Santander, del 26 de febrero de 2003 al 27 de noviembre de 2009 […]»; (ii) «[…] cumplió veinte (20) años de servició el día 12 de junio de 2005» y (iii) «[…] nació el 24 de febrero de 1957, luego cumplió cincuenta (50) años de edad el día 24 de [febrero] de 2007».
Que el 29 de diciembre de 2008 solicitó de la extinguida Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia, lo cual le fue negado mediante Resoluciones 19711 de 1° de junio de 2009 y UGM 30306 de 31 de enero de 2012, al estimar que «[…] los tiempos de servicios prestados por el interesado entre el 01 de enero de 1995 al 31 de diciembre de 2002 en el [m]unicipio de Hato (Santander), deben ser desestimados, por cuanto en el certificado no se establece el tipo de vinculación […]», ni «[…] se aportaron los decretos de nombramiento y actas de posesión, correspondientes al tiempo de servicio prestado en el [m]unicipio de Hato (Santander) y, por lo tanto, […] no se puede establecer “claramente los recursos con los cuales se le cancelaba al docente, lo cual es indispensable para establecer claramente […] el tipo de vinculación”[…]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2°, 25° y 58° de la Constitución Política; 4°de la Ley 4ª de 1966, 1° a 4° de la Ley 114 de 1913, 3 de la Ley 37 de 1933, 15° de la Ley 91 de 1989; 3°, 4° y 13° de la Ley 39 de 1903, 1° y 2° de la Ley 4ª de 1976, 2° de la Ley 153 de 1887; 27, 30 y 31 del Código Civil y 21 de Código Sustantivo del Trabajo; y los Decretos 435 de 1971, 446 de 1973 y 1221 de 1975.
Aduce que «[…] no es cierto que no se pueda establecer el tipo de vinculación […] durante el período de que se trata, como equivocadamente lo adujo CAJANAL […] es una experiencia de carácter MUNICIPAL […]», en efecto «[…] en los distintos certificados expedidos por el [m]unicipio de Hato (Santander) se hace constar que […] prestó sus servicios en este ente territorial y cita como actos de nombramiento los DECRETOS MUNICIPALES 03 de 1995 y 043 de 1996, por medio de los cuales se le nombró como Rector del Instituto Técnico Agropecuario de Hato (Santander)»; dado que «[…] con ocasión del recurso de Reposición interpuesto, [se] […] allegó una nueva constancia de servicios en la que se lee claramente que el tipo de vinculación es MUNICIPAL […]».
Por lo tanto, «[…] estos documentos no fueron valorados por el ente demandado, […] que el nombramiento […] fue de CARÁCTER MUNICIPAL pues, en primer lugar, el acto de vinculación fue expedido por el municipio y, en segundo lugar, porque el carácter de educación nacional o territorial está plenamente definido […]». Agrega que «[…] EL TIPO DE VINCULACIÓN, es decir, que la misma sea departamental, municipal o distrital y teniendo en cuenta que el nombramiento […] NO FUE HECHO POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL entonces queda plenamente demostrado que […] cumple con todos los requisitos exigidos […] al acreditar veinte (20) años de servicios como docente municipal y nacionalizado», por cuanto «[…] el Alcalde del [m]unicipio de Hato (Santander) y luego la Secretaría de General y de Gobierno del mismo ente territorial, dan cuenta del tiempo laborado […] como docente municipal, período que suma al prestado al servicio del [d]epartamento de Santander como nacionalizado, según las constancias arrimadas al cuaderno administrativo […] le reconocen como tiempo laborado más de veinte (20) años».
Que las citadas «[…] certificaciones dan fe del total de tiempo de servicio prestado […] como docente municipal y nacionalizado, documentos expedidos por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, […] los mismos constituyen documentos públicos del que se presume cierto su contenido y llevan implícita la presunción de legalidad».
Que «[…] de acuerdo con las pruebas aportadas […] se establece claramente que […] laboró en el [d]epartamento de Santander, del 18 de julio de 1977 al 30 de marzo de 1987, como docente nacionalizado; en el [m]unicipio de Hato (Santander), del 01 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 2002, como docente municipal, y en el [d]departamento de Santander, del 26 de febrero de 2003 al 27 de noviembre de 2008 […] como docente municipal en el nivel de secundaria […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 353 a 357).
La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no; propone las excepciones denominadas buena fe, genérica y prescripción; asevera que «[…] no cumple con los requisitos de ley para ser beneficiaria [sic] de la pensión gracia que solicitó a la entidad […]»; asimismo, «[…] cabe señalar que la pensión gracia fue estipulada […] y […] concebida como una compensación o retribución a favor de los maestros que percibían una remuneración inferior a los educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación […]», esto en razón a que «[…] dentro del grupo de beneficiarios […] no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados […] además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos” […]».
Que «[…] se observa que […] trabajó mediante vinculación nacional como docente del Distrito Capital y en consecuencia no […] cabe el reconocimiento de la pensión gracias [sic] por cuanto no cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley». 1.6 Providencia apelada (ff. 484 a 486). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia proferida en audiencia inicial de 26 de febrero de 2014, adicionada con auto de 12 de junio de la misma anualidad, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el actor nació el 24 de febrero de 1957 y (i) «[…] prestó sus servicios como docente en el nivel de escolaridad en la secretaría de educación de Santander desde el 23 de mayo de 1977 hasta el 31 de marzo de 1987 en colegio nacionalizado cuya vinculación lo fue del orden territorial o municipal […]»;
(ii) laboró como maestro territorial en los siguientes períodos: «[…] desde el 1° de enero de 1995 al 31 de diciembre de 2002», «[…] entre el 1° de enero de 2003 y el 23 de septiembre de 2004 […]» y «[…] entre el 30 de diciembre de 2004 y el 27 de noviembre de 2008 […]». Por ende, completó como tiempo de servicios docentes «[…] 21 años, 6 meses y 28 días […]».
Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados; ordenó a la demandada reconocer la pensión gracia reclamada, «[…] a partir del día 24 de febrero de 2007 y liquidándola con el 75%, de los factores del salario devengado en el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus pensionado, tal como sueldo, sobresueldo, prima de vacaciones y prima de navidad»; y dispuso «[…] indexar los valores adeudados con base en el índice de precio al consumidor- IPC […] suma que será reajustada conforme a los ajustes legales y actualizada mes por mes desde la fecha en que se causó el derecho hasta el momento de la sentencia […] dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA». 1.7 Recurso de apelación (ff. 512 a 515).
Inconforme con la anterior sentencia, la UGPP interpone recurso de apelación, al estimar que «[…] no se cumplen con supuestos fácticos ni jurídicos para acceder a la pensión gracia que se solicita», puesto que «[…] no es posible computar tiempos como docente de orden territorial y de orden nacional para el reconocimiento del derecho aquí solicitado […]».
Agrega que de «[…] los antecedentes que reposan en el expediente administrativo, es claro que no hay lugar al reconocimiento de pretensión solicitada, [toda vez que] no cuenta con los 20 años de servicio de la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado por tanto no es procedente acceder a lo pretendido […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la UGPP fue concedido en audiencia de conciliación celebrada el 9 de agosto de 2016 (ff. 567 y 568) y admitido por esta Corporación a través de auto de 7 de julio de 2017 (f. 571), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 16 de abril de 2018 (f. 579), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la entidad demandada. 2.1.1 Demandada (ff. 584 a 589).
La UGPP, mediante apoderado, indica que el actor «[…] no ha probado de ninguna forma la vinculación laboral vigente al 31 de diciembre de 1980, dado a que de los tiempos de servicio allegados y que reposan en el expediente administrativo […] se encuentra que la vinculación como docente fue de carácter nacional […]»; en efecto, «[…] no es posible, tener en cuenta para el reconocimiento de esta prestación a maestros vinculados por el Ministerio de Educación Nacional».
Por consiguiente, no «[…] es posible computar tiempos como docente del orden territorial y del orden nacional para el reconocimiento […]», puesto que no «[…] acreditó cumplir los requisitos […] para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que se requiere que haya estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado; ya que se evidencian inconsistencias respecto del nombramiento por los tiempos anteriores al 30 de [d]iciembre de 1980, […] de otra parte no menciona ningún decreto de nombramiento para los años anteriores a 1980, es decir […] no logra demostrar la vinculación como docente municipal, distrital, departamental o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980» (sic). 2.2 Cuestión previa.
La señora consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez, integrante de esta subsección, hizo parte de la sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) que profirió la sentencia de 26 de febrero de 2014, por lo que expresó su impedimento para conocer del asunto; por tanto, la Sala, con providencia de 6 de julio de 2015 (ff. 535 a 538), lo aceptó y la separo del conocimiento del proceso por presentarse la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del Código General de Proceso[1], con el fin de garantizar la imparcialidad de la justicia. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no completó el tiempo de servicios como docente nacionalizado y territorial en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[3] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[4], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[5] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[6].
La Ley 37 de 1933[7] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[8], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[9].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[10] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento del actor (ff. 8, 10, 26, 31, 33, 138, 158, 209, 372, 373, 401 y 402), en los que consta que nació el 24 de febrero de 1957. b) Certificados de tiempo de servicios de 19 de junio de 2007 (ff. 11 y 374), 27 de noviembre de 2008 (ff. 35, 153 y 403) y 5 de marzo de 2010 (f 197), expedidos por la secretaría de educación de Santander, en los que se indica que el demandante laboró, en condición de docente, entre el 18 de julio de 1977 y el 1° de abril de 1987, con vinculación nacionalizada, así: |NOVEDADES |Tipo de |Nro. de|FECHA |DESDE |HASTA | | |A.A. |A.A. |A.A. | | | | | | |d |m |a | | | | |d |m | | | | | |a |m |d | |Zapatoca |Nacionalizado |18/07/1977 |17/07/1979|1 |11|29| |Zapatoca |Nacionalizado |18/07/1979 |10/09/1979|0 |1 |22| |San Gil |Nacionalizado |11/09/1979 |11/07/1982|2 |10|0 | |San Gil |Nacionalizado |12/07/1982 |16/09/1982|0 |2 |4 | |Charalá |Nacionalizado |17/09/1982 |10/03/1987|4 |5 |23| |San Vicente de|Nacionalizado |11/03/1987 |31/03/1987|0 |0 |20| |Chucurí | | | | | | | |Hato |Nacionalizado |01/01/1995 |17/06/1996|1 |5 |16| |Hato |Nacionalizado |18/06/1996 |31/12/2002|6 |6 |13| |Socorro |Territorial |26/02/2003 |23/09/2004|1 |6 |27| | |(municipal) | | | | | | |Socorro |Territorial |24/09/2004 |27/11/2008|4 |2 |3 | | |(municipal) | | | | | | |Tiempo total de servicios |23 |5 |7 | Por consiguiente, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesor con vinculación nacionalizada y territorial (municipal) por veinte (20) años, incorporado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 (18 de julio de 1977), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 24 de febrero de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera de instancia, que accedió a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, toda vez que el demandante completó el tiempo de servicios de 20 años como docente nacionalizado y territorial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida en audiencia inicial el 26 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A sección segunda), que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Pablo Enrique Sarmiento López contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Impedida SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] El Código de Procedimiento Civil fue derogado por la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que para la jurisdicción contencioso administrativa comenzó a regir en enero de 2014. [2] Conforme al artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [4] «[S]obre Instrucción Pública». [5] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [6] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [7] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [8] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [9] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [10] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [11] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [12] Se aclara que el tiempo contabilizado es hasta el 27 de noviembre de 2008, conforme a la certificación de tiempo de servicio (f. 38).