PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA - Requisitos [L]a pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. […] [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00282-01(1351-17) Actor: CRISTINA URREA VELÁSQUEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 10 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 3 a 9). La señora Cristina Urrea Velásquez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 39473 de 31 de diciembre de 2014 y RDP 8190 de 27 de febrero de 2015, por medio de las cuales la accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reconocer la citada prestación y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, condenar en costas a la entidad accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que del 20 de abril de 1978 al 13 de julio de 1986 y desde el 10 de febrero de 1997 hasta 11 de enero de 2013, prestó sus servicios para la docencia oficial, en el orden territorial. Que el 1º de septiembre de 2014, una vez colmó los respectivos requisitos, solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada a través de Resoluciones RDP 39473 de 31 de diciembre de 2014 y RDP 8190 de 27 de febrero de 2015. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913. Aduce que «Un docente de carácter nacional es el que es nombrado por una autoridad nacional, que no es [su caso, pues] fue nombrada, en primer lugar, por el señor gobernador del Departamento de Caldas; luego sí la nombró la nación, pero al asumir [ese ente territorial] la planta de personal docente del Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD, recuperó el carácter de docente departamental». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 106 a 113).
La accionada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que negó el reconocimiento pensional reclamado por la demandante, comoquiera que su vinculación, a partir del 14 de julio de 1986, fue como profesora nacional, pues fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, de manera que no completó los 20 años que exige la norma, como docente con vinculación territorial, para acceder a la pensión gracia. 1.6 Providencia apelada (ff. 162 a 168).
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 10 de febrero de 2017, declaró probada la excepción de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido» y negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), puesto que la actora «[…] solamente laboró como docente en una plaza nacionalizada entre el 20 de abril de 1978 y el 13 de julio de 1986, esto es, cuando prestó sus servicios docentes en el Municipio de Manizales nombrada por el Departamento de Caldas, único lapso válido como requisito para acceder a la pensión gracia; pues por el contrario, al ser nombrada en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes (CASD), se vinculó en una plaza docente nacional, carácter que emana de su nombramiento a instancias del Ministerio de Educación Nacional […]».
Que no le asiste razón a la accionante «[…] cuando afirma que a raíz de la incorporación de la planta de personal de ese plantel educativo a la estructura orgánica del Departamento de Caldas en 1997, la calidad de la vinculación […] ha de entenderse automáticamente mutada a territorial o nacionalizada […], pues la postura del órgano supremo de esta jurisdicción es contundente cuando prescribe que el tipo de vinculación docente se determina por la autoridad nominadora, que en este caso fue el Ministerio de Educación […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 171 a 176).
Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, para lo cual arguye que aunque «[…] no hay discusión, que el tiempo laborado como docente nacional no es válido para acceder a la pensión gracia, […] en este caso concreto, lo que ocurrió fue que recuperó el carácter de docente departamental el 10 de febrero de 1997 cuando el gobernador […] de Caldas, por medio de decreto 056, incorporó a la planta de personal de la Secretaría de Educación la planta de cargos y de personal docente del CENTRO AUXILIAR DE SERVICIOS DOCENTES CSAD del municipio de Manizales […] y ella estaba en el listado de profesores».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la actora fue concedido con auto de 13 de marzo de 2017 (f. 178) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 13 de agosto de 2018 (f. 208), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 19 de noviembre de 2018 (f. 214), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandada. 2.1.1 Parte accionada (ff. 219 a 225).
La UGPP, por intermedio de apoderada, pide confirmar el fallo de primera instancia, en consideración a que los tiempos laborados por la actora como docente de carácter nacional, no pueden ser tenidos en cuenta al momento de verificar los requisitos para acceder a la pensión gracia que se reclama. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].
La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 13 de junio de 1955 (expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 3 c. 2). b) Decreto 348 de 14 de abril de 1978, por medio del cual el gobernador de Caldas nombra a la accionante como «profesora interina de medio tiempo» (expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 3 c. 2). c) Acta de 20 de abril de 1978, en la que consta que el gobernador de Caldas posesionó a la demandante en el «[…] cargo de Profesora Interina Medio Tiempo Colegio El Carmen Manizales […], para el cual fue Nombrad[a] con Decreto 348 […] emanado de la Gobernación» (f. 2 c. 3). d) Decreto 56 de 10 de febrero de 1997, mediante el cual el gobernador de Caldas «Incorpora […] a la estructura orgánica del departamento […] las plantas de personal Docente, Directivo Docente y Administrativo del Municipio de MANIZALES, pagadas con recursos del Situado Fiscal para el sector educativo y establece […] las financiadas con recursos propios […]», dentro de los que se encuentra la actora, como educadora del centro auxiliar de servicios docentes (ff. 21 a 23 c. 1). e) Certificado de tiempo de servicios 1083 emitido por la secretaría de educación de Caldas el 7 de julio de 2005, según el cual la accionante prestó sus servicios (i) del 20 de abril de 1978 al 13 de julio de 1986 como «[…] DOCENTE DE MEDIO TIEMPO EN SECUNDARIA», en «PLAZA NACIONALIZADA […] SITUADO FISCAL», y (ii) a partir del 14 de julio de 1986, «NOMBRADO (A) POR RESOLUCION DEL MEN [Ministerio de Educación Nacional] Nº 5992 DE JUNIO 10 DE 1986», en «PLAZA NACIONAL.
SITUADO FISCAL», en el «CENTRO AUXILIAR DE SERVICIOS DOCENTES “CASD” DEL MUNICIPIO DE MANIZALES» (expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 3 c. 2). f) Certificación de 24 de abril de 2007, en la que la secretaría de educación de Manizales indica que «Hasta el 31 de diciembre de 2002, sus factores salariales [de la demandante] fueron cancelados por el Departamento de Caldas, y a partir del primero de [e]nero de 2003, por el Municipio de Manizales con Recursos del Sistema General de Participaciones […]» (expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 3 c. 2) g) Constancia proveniente del área de recursos humanos del municipio de Manizales, según la cual la actora fue nombrada como (i) «Profesora Interina medio tiempo Plaza Nacionalizada […], posesionada a partir del 20 de abril de 1978 […]»; y (ii) «[…] en Propiedad de tiempo completo Plaza Nacional en el CENTRO AUXILIAR DE SERVICIOS DOCENTES (CASD) del Municipio de Manizales, a partir del 14 de julio de 1986 […], presentó renuncia al cargo de docente a partir del 11 de septiembre de 2013, la cual fue aceptada mediante resolución 997 de septiembre 06 de 2013» (f. 2 c. 4). h) «FORMATO[S Ú]NICO[S] PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborados por la secretaría de educación de Manizales el 19 de mayo de 2010 y 27 de mayo de 2015, en los que consta que la accionante laboró como maestra con vinculación nacional desde el 20 de abril de 1978 hasta el 10 de septiembre de 2013 y «FUE PLAZA DEPARTAMENTAL DE M[E]DIO TIEMPO DEL 24 DE ABRIL DE 1978 AL 13 DE JULIO DE 1986, [y] A PARTIR [DEL] 14 DE JULIO DE 1986 PLAZA NACIONAL» (ff. 18 y 19 y expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 3 c. 2). i) Resolución RDP 39473 de 31 de diciembre de 2014, mediante la cual la demandada negó la pensión gracia a la demandante, en consideración a que «conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional» (ff. 10 a 14 c. 1). j) Resolución RDP 8190 de 27 de febrero de 2015, a través de la cual la accionada confirmó, en sede de apelación, el acto administrativo citado en el apartado precedente, al estimar que la vinculación de la actora, a partir del 14 de julio de 1986, fue nacional, puesto que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y financiada con recursos del situado fiscal (ff. 15 y 16 c. 1). k) Certificado de antecedentes expedido el 5 de junio de 2015 por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que la accionante no presenta antecedentes disciplinarios (f. 24 c. 1).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la demandante (i) cumplió 50 años de edad el 13 de junio de 2005; (ii) laboró como profesora con vinculación nacionalizada, del 20 de abril de 1978 al 13 de julio de 1986 (8 años, 2 meses y 22 días), y nacional, entre el 14 de julio de 1986 y el 9 de febrero de 1997 (10 años, 6 meses y 23 días); y (iii) fue incorporada, por Decreto 56 de 10 de febrero de 1997 del departamento de Caldas, a la planta de personal docente de ese ente territorial, hasta el 10 de septiembre de 2013, cuando se desvinculó (16 años y 7 meses); esto es, prestó sus servicios a la educación oficial por 35 años, 4 meses y 19 días.
La UGPP, a través de los actos administrativos acusados, negó el reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que las certificaciones laborales aportadas daban cuenta de su calidad de docente nacional y, en esa medida, carecía del derecho de obtener a esa prestación. Ahora bien, en el presente caso la actora alega que el a quo desconoció que en atención a que el gobernador de Caldas incorporó a la planta de personal de la secretaría de educación el personal docente de la ciudad de Manizales, dentro del cual ella se encontraba, adquirió nuevamente la condición de profesora departamental.
Al respecto, resulta necesario advertir que aunque en algunas constancias se indica que el nombramiento de la accionante estuvo a cargo del Ministerio de Educación Nacional y financiado con recursos del «Situado Fiscal» y el «Sistema General de Participaciones», ello no implica que la vinculación sea nacional, toda vez que, como se explicó en el fallo de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[9], «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, […] que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales; […] [y] (iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones […]» (se subraya).
Por lo tanto, comoquiera que el departamento de Caldas, con Decreto 56 de 10 de febrero de 1997, incorporó a la demandante (entre otros educadores) a su planta de personal docente, a partir de esa fecha adquirió la calidad de profesora territorial. Así las cosas, se tiene que la señora Cristina Urrea Velásquez, al haber laborado 8 años, 2 meses y 22 días (20 de abril de 1978 a 13 de julio de 1986) en condición de maestra nacionalizada, y 16 años y 7 meses como territorial, por cuenta de su incorporación a la planta docente del departamento de Caldas (10 de febrero de 1997 a 10 de septiembre de 2013[10]), es decir, por 24 años, 9 meses y 22 días en total, colmó el requisito de tiempo para acceder a la pensión gracia (20 años).
De igual modo, se encuentra demostrado que la actora se vinculó a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 (20 de abril de 1978), cumplió 50 años de edad (13 de junio de 2005) y observó una buena conducta en su desempeño como educadora, por lo que es dable reconocer la pensión deprecada. Por otro lado, resulta oportuno precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado.
Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968[11].
En el caso sub examine, el derecho de la accionante a reclamar el reconocimiento de la pensión gracia surge a partir de la adquisición del estatus pensional (18 de noviembre de 2008[12]), y comoquiera que la última reclamación en sede administrativa la presentó el 1º de septiembre de 2014[13], conforme a las previsiones del citado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, se declararán prescritas las mesadas causadas con antelación al 1º de septiembre de 2011.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 39473 de 31 de diciembre de 2014 y RDP 8190 de 27 de febrero de 2015, y se ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reconocer la pensión gracia deprecada, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la demandante durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (CPC), hoy 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[14], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia proferida el 10 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Cristina Urrea Velásquez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 39473 de 31 de diciembre de 2014 y RDP 8190 de 27 de febrero de 2015, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora, de acuerdo con lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Cristina Urrea Velásquez, a partir del 18 de noviembre de 2008, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (18 de noviembre de 2007 a 18 de noviembre de 2008), con efectos fiscales desde el 1º de septiembre de 2011, en virtud del fenómeno jurídico de la prescripción trienal, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [10] Según certificación visible en el folio 2 del cuaderno 4, mediante Resolución 997 de 6 de septiembre de 2013, le fue aceptada la renuncia, a partir del 11 de los mismos mes y año. [11] «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». [12] Cuando completó 20 años de servicios en planteles departamentales y municipales (del 20 de abril de 1978 al 13 de julio de 1986 y desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 18 de noviembre de 2008). [13] De ello da cuenta la Resolución RDP 39473 de 31 de diciembre de 2014 (acusada) y el hecho 9 de la demanda. [14] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).