IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Para resolver la presente acción, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿ es procedente la acción de tutela contra la sentencia que declaró la caducidad de la acción de reparación directa por los perjuicios ocasionados por una privación de la libertad calificada como injusta por los demandantes, cuando se interpone más de diez (10) meses después de notificada la providencia reprochada, y la solicitante aduce como justificación de la tardanza que no existe regulación legal del término de caducidad en acciones de tutela? (…) En el caso sub examine, la actora controvierte la sentencia de 16 de agosto de 2018, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó el fallo de 29 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción de reparación directa identificada con número de radicación 54001-23-31-000-2011-00365-01 (57203).
La providencia objetada fue notificada por edicto fijado el 14 de marzo de 2019 y desfijado el 18 siguiente. Por su parte, la actora promovió la acción de amparo de la referencia el 23 de enero de 2020, habiendo dejado transcurrir más de diez (10) meses desde la notificación de la sentencia reprochada, término que no se estima razonable ni proporcional para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la referida sentencia. (…) como quiera que el incumplimiento del requisito general de procedibilidad de la inmediatez no es causal de rechazo de la solicitud de tutela sino motivo para declararla improcedente, la Sala modificará la sentencia 19 de marzo de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, que dispuso lo primero, para, en su lugar, hacer tal declaración. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00244-01(AC) Actor: LAURA PATRICIA GARAVITO CABALLERO Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia de 19 de marzo del 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Laura Patricia Garavito Caballero, en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados a raíz de la sentencia de 16 de agosto de 2018, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander que había accedido a sus pretensiones, dentro de la acción de reparación directa, identificada con el número de radicación 54001-23-31-000-2011-00365-01 (57203), que aquella y otros formularon en contra de la Fiscalía General de la Nación, por la privación “injusta” de la libertad de la que dice fue víctima; y, en su lugar, declaró que había operado el fenómeno de la caducidad.
Alegó que la mencionada providencia incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. Respecto del primer cargo, sostuvo que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado inobservó todos los medios de prueba aportados con la demanda de reparación directa, especialmente, el auto del 22 de junio de 2009, a través del cual el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado del Distrito Judicial de Cúcuta resolvió darle cumplimiento a lo dispuesto por esa Corporación y, de esa manera, le notificó la decisión mediante la cual la Corte Suprema de Justicia el 17 de junio de 2009 decretó la prescripción de la acción penal a su favor.
Puntualizó que, de haberse valorado dicho auto, se habría concluido que el término de caducidad inició cuando este se profirió y no desde la ejecutoria de la providencia de la referida Corporación. En cuanto al defecto sustantivo, señaló que este se configuró porque el Consejo de Estado interpretó indebidamente el artículo 187[1] de la Ley 600 de 2000, el cual, según lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-641 de 2002, es exequible bajo el entendido de que “[…] los efectos jurídicos de las providencias se surten a partir de su notificación […]”.
Con base en lo anterior, señaló que en su caso la sentencia de 17 de junio de 2009, mediante la cual la Corte Suprema de Justicia decretó la prescripción de la acción penal a su favor, se le notificó cuando el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado del Distrito Judicial de Cúcuta resolvió darle cumplimiento a lo dispuesto por esa Corporación, a través del auto de 22 de junio de 2009.
En esos términos, adujó que el término de caducidad para ejercer la acción de reparación directa por la privación injusta de la libertad de la que fue víctima, inició el 22 de junio de 2009 y no el 18 de junio de ese año, día hábil siguiente al de la providencia de la Corte Suprema de Justicia, como se señaló erradamente por la autoridad accionada.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. Mediante auto del 19 de febrero de 2020[2], la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo y a la Fiscalía General de la Nación, como tercer interesado; asimismo, dispuso comisionar al Tribunal Administrativo del Norte del Santander para que notificara del presente trámite constitucional a los señores Salomón Azuad Garavito, Carlos Garavito Caballero, Ana Matilde Caballero, Carlos Garavito, Amparo Elena Garavito Ramírez, Elvia Esperanza Garavito de Beltrán, Ana Karina Garavito Caballero, demandantes en el proceso de reparación directa. 2.
La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través del Consejero Ponente de la decisión objetada, rindió informe en el que manifestó que “[…] las consideraciones esgrimidas en la providencia del 16 de agosto de 2018 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado […]”. 3.
La Fiscalía General de la Nación, presentó informe en el que señaló que la presente acción de tutela es improcedente, por cuanto (i) la accionante no sustentó las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela y (ii) no cumple con el requisito de inmediatez. En cuanto al primer argumento señaló que la parte actora no logró identificar el tipo de error en el que presuntamente incurrió la providencia controvertida, y que no le es dable el juez constitucional entrar a estudiar la totalidad de la providencia para identificar dichos defectos.
En relación con el requisito de procedibilidad de la inmediatez, destacó que la accionante acudió a la acción de amparo pasados seis meses desde que cobró firmeza la decisión judicial reprochada. 2.4. Las demás partes, pese a que fueron notificadas vía correo electrónico a la dirección informada por la accionante y mediante fijación de aviso en la Secretaría General y en la página web del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, guardaron silencio.
III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia de 19 de marzo de 2020[3], rechazó la solicitud de amparo tras considerar que no cumplió con el requisito de inmediatez, toda vez que “[…] la accionante dejó pasar más de diez meses, para cuestionar la providencia del 16 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sin presentar motivos que justifiquen su tardanza […]”.
Como fundamento de la decisión, advirtió que la providencia censurada fue notificada por la Secretaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante edicto fijado el 14 de marzo de 2019 y desfijado el 18 de marzo siguiente y la presente acción de tutela fue radicada en la Secretaria General del Consejo de Estado el 23 de enero de 2020, “[…] es decir, que transcurrieron diez meses, entre la ejecutoria de la providencia enjuiciada y la interposición de la presente acción […]”.
IV. IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia la parte actora presentó impugnación[4], con fundamento en que no existe regulación legal sobre el término de caducidad para la interposición de la acción de tutela y que el término decantado por la jurisprudencia no es de carácter imperativo. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
HECHOS 4.2.1. La Fiscalía General de la Nación promovió proceso penal contra Laura Patricia Garavito Caballero como presunta cómplice del delito de concierto para la conformación de grupos armados al margen de la ley. 4.2.2. El Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Cúcuta, mediante sentencia del 10 de agosto de 2005, declaró penalmente responsable, como cómplice, a la señora Laura Patricia Garavito Caballero del delito de concierto para delinquir para la conformación de grupos armados al margen de la ley y, en consecuencia, la condenó a la pena principal de 45 meses de prisión y multa por valor de 3.250 SMLMV para el año 2002 y a la pena accesoria la inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones públicas por un tiempo igual al de la pena principal. 4.2.3.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona, Sala Civil, Familia, Laboral y Penal, por medio de sentencia del 27 de marzo de 2008, entre otras determinaciones, revocó la condena impuesta contra la señora Laura Patricia Garavito Caballero en lo que tiene que ver con delito de concierto para delinquir y, en su lugar, la absolvió y ordenó su libertad incondicional e inmediata. 4.2.4.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 17 de junio de 2009, resolvió el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del 27 de marzo de 2008, en el sentido de declarar prescrita la acción penal adelantada en contra de Laura Patricia Garavito Caballero por el delito de concierto para la conformación de grupos armados al margen de la ley, y dispuso la cesación de todo procedimiento que por dicho punible se siguiera en su contra. 4.2.5.
El Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Cúcuta, a través de auto del 22 de junio de 2009, ordenó dar cumplimiento a lo dispuesto por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. 4.2.6. Con fundamento en los hechos previamente mencionados, los señores Laura Patricia Garavito, Carlos Garavito, Ana Matilde Caballero, Amparo Elena Garavito, Elva Esperanza Garavito, Carlos Garavito Caballero, Ana Karina Garavito Caballero y Salomón Azuad Garavito, interpusieron demanda de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación por los daños que les ocasionó la privación de la libertad de la señora Lura Patricia Garavito Caballero, por considerar que la misma fue injusta. 4.2.7.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia del 29 de abril de 2015, condenó a la Nación - Fiscalía General de la Nación, al pago de perjuicios morales y patrimoniales a favor de los accionantes. 4.2.8. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 16 de agosto de 2018[5], revocó la decisión anterior y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción de reparación directa. 4.2.9.
Esta providencia fue notificada por edicto fijado el 14 de marzo de 2019 y desfijado el 18 siguiente[6]. 4.2.10. La accionante presentó acción de tutela contra esta última providencia, la cual radicó el día 23 de enero de 2020.
3. PROBLEMA JURÍDICO Para resolver la presente acción, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿ es procedente la acción de tutela contra la sentencia que declaró la caducidad de la acción de reparación directa por los perjuicios ocasionados por una privación de la libertad calificada como injusta por los demandantes, cuando se interpone más de diez (10) meses después de notificada la providencia reprochada, y la solicitante aduce como justificación de la tardanza que no existe regulación legal del término de caducidad en acciones de tutela?
4. ANÁLISIS DE LA SALA 4.4.1. El requisito de la inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de la acción de tutela.
La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (I) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, en lo concerniente a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en los casos que se controvierten providencias judiciales, consideró que dicho requisito, por regla general, se debe tener por cumplido cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante.
A este respecto, en sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “[…] (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados;
(ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes […]”. 4.4.2. Incumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto En el caso sub examine, la actora controvierte la sentencia de 16 de agosto de 2018[7], mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó el fallo de 29 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción de reparación directa identificada con número de radicación 54001-23-31-000-2011-00365-01 (57203).
La providencia objetada fue notificada por edicto fijado el 14 de marzo de 2019 y desfijado el 18 siguiente[8]. Por su parte, la actora promovió la acción de amparo de la referencia el 23 de enero de 2020, habiendo dejado transcurrir más de diez (10) meses desde la notificación de la sentencia reprochada, término que no se estima razonable ni proporcional para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la referida sentencia. A lo anterior, debe agregarse que no existe, o al menos no se prueba en esta actuación, la existencia de un motivo que haya impedido a la accionante acudir oportunamente ante el juez constitucional.
En cuanto a las aseveraciones según las cuales la acción de tutela no tiene término de caducidad y que el plazo decantado por la jurisprudencia no es de carácter imperativo, se puntualiza que, en efecto, la inmediatez no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela sino un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales.
Dicha exigencia tiene su razón de ser en la naturaleza cautelar de este mecanismo constitucional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales, por lo que, si lo que se persigue con esta acción es la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales frente a una vulneración o amenaza, es necesario que la petición sea presentada en el marco temporal de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos, dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable y asimismo se garantice el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados.
Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional al señalar que: “[…] Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.
De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. (…) el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. (…) Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda […]”[9].
Así las cosas, el juez constitucional tiene la obligación de verificar que la acción se haya interpuesto en un término razonable, el cual fue establecido por la Sala Plena de esta Corporación en seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia cuestionada, lo que no obsta para que en aquellos casos en los que el referido plazo haya sido superado con motivo en una circunstancia especial, esta sea evaluada y de ser procedente se tenga como justificación de la demora.
Lo anterior requiere el análisis de cada caso concreto, con el fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela, más aún cuando se formula contra una providencia judicial, evento en el que se encuentra de por medio el valor de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. En el presente asunto no se advierte la existencia de una justificación a la mora para incoar la presente acción de tutela, puesto que la accionante no explica la razón de ser de la inactividad procesal, ni pone de presente un suceso de fuerza mayor o caso fortuito que la haya imposibilitado para desplegar una carga mínima de diligencia respecto de los intereses que le asisten, máxime si la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales se ha configurado desde hace más de diez (10) meses.
En este contexto, al no existir razón que justifique el hecho de haber presentado la acción de amparo por fuera de un término razonable, es claro que en este caso se incumplió el requisito general de procedibilidad examinado. Ahora bien, como quiera que el incumplimiento del requisito general de procedibilidad de la inmediatez no es causal de rechazo de la solicitud de tutela[10] sino motivo para declararla improcedente, la Sala modificará la sentencia 19 de marzo de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, que dispuso lo primero, para, en su lugar, hacer tal declaración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 19 de marzo de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó la acción de tutela interpuesta por Laura Patricia Garavito Caballero y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE esta acción constitucional.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…] salvo los casos en que la impugnación deba hacerse en estrados, los recursos ordinarios podrán interponerse por quien tenga interés jurídico, desde la fecha en que se haya proferido la providencia hasta cuando hayan transcurrido tres (3) días, contados a partir de la última notificación […]”. [2] Folios 24 y 25 del expediente digital. [3]http://servicios.consejodeestado.gov.co/SENTPROC/d11001031500020200024400 1fallo202056171012.pdf [4]http://servicios.consejodeestado.gov.co/SENTPROC/d11001031500020200024400 1recibememorialesporcorreoelectronico202051117474.pdf [5] Providencia disponible en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?guid =54001233100020110036501 [6] De conformidad con la información registrada en el sistema de consulta de procesos del Consejo de Estado disponible en el siguiente enlace http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=540 01233100020110036501 y en concordancia con el respectivo edicto disponible en el sistema de consulta de procesos SAMAI, http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?guid =54001233100020110036501 [7]http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?g uid=54001233100020110036501. [8][9] De conformidad con la información registrada en el sistema de consulta de procesos del Consejo de Estado disponible en el siguiente enlace http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=540 01233100020110036501 y en concordancia con el respectivo edicto disponible en el sistema de consulta de procesos SAMAI, http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?guid =54001233100020110036501 [10] Sentencia SU 961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada en la Sentencia SU 108 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [11] El rechazo de la acción de tutela solo procede únicamente cuando el accionante no ha corregido la solicitud dentro del término de tres (3) días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.