MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO / RECHAZO DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / REQUISITOS DE LA DEMANDA / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / FALTA DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / MEDIDA CUATELAR / FUNCIONES DEL JUEZ [L]a demanda no cumplió con el requisito de procedibilidad consistente en convocar previamente a audiencia de conciliación prejudicial y la demanda fue presentada luego de transcurrido el término de caducidad.

(…) no se presentó una solicitud de suspensión provisional de los actos demandados sino una solicitud de medidas cautelares relacionadas con la orden de poner a disposición del tribunal las sumas de dinero impuestas en dichos actos. No obstante, en este caso, el carácter patrimonial o no de las medidas cautelares resulta irrelevante para la confirmación de la decisión de rechazo de la demanda debido a que, para que un demandante sea eximido de agotar la conciliación obligatoria por haber solicitado medidas cautelares al tenor de lo establecido por el artículo 613 del CGP, se requiere que esta solicitud se haga con la demanda o en momento posterior, pero en todo caso antes de que el juez califique la misma, esto es, no puede ser presentada en el término concedido para subsanar por falta del cumplimiento de este requisito.

(…) Siendo ese el objeto de la norma no resulta de recibo que un demandante solicite el decreto de medidas cautelares cuando el juez le pida acreditar que cumplió con el requisito de haber agotado la conciliación previa, pues esta conducta procesal es indicadora de que lo que el demandante busca no es la intervención inmediata del juez para el decreto de la medida cautelar, sino evadir el cumplimiento del requisito de procedibilidad, que es lo que ocurre exactamente en este caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 613 PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / DECLARATORIA DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESOLUCIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA / FACULTADES DEL JUEZ / RECHAZO DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / RECHAZO DE LA DEMANDA [E]l demandante formuló, bajo el ropaje de una acción de simple nulidad, una pretensión de controversias contractuales que tenía por objeto dejar sin efectos una decisión administrativa que declaró el incumplimiento de un contrato; ii) el demandante no cumplió con la carga de agotar el requisito de procedibilidad del medio de control de controversias contractuales que pretendió eludir formulando, en su lugar, una acción de nulidad; iii) luego de que el juez adecuó el medio de control al que realmente correspondía a la causa petendi y ante el requerimiento de acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad, solicitó la práctica de medidas cautelares, petición que no puede tener la virtualidad de eludir el cumplimiento del requisito legal.

En relación con el rechazo de la demanda por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad, la decisión del tribunal también resulta acertada toda vez que la jurisdicción ya definió que la acción era la de controversias contractuales, por lo que el término para demandar era de dos años contados a partir del día de la ocurrencia de los motivos de hecho y de derecho que les sirvan de fundamento (literal j del numeral 2 del artículo 164 del CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J RECHAZO DE LA DEMANDA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / POLICÍA NACIONAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / DECLARATORIA DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / INTERRUPCIÓN DE LA CADUCIDAD - La presentación de una demanda anterior que es rechazada por la jurisdicción no tiene como efecto la interrupción del término de caducidad, Los actos administrativos demandados fueron la Resolución no. 1802 del 16 de diciembre de 2014 proferida por la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, mediante la cual se declaró el “siniestro de incumplimiento del contrato de compraventa (…) y se hace efectiva la garantía única en el amparo de calidad de los bienes” y la Resolución 0017 del 16 de enero 2015, por medio de la cual “se resuelven recursos de reposición interpuestos a la resolución no. 1802 del 16 de diciembre de 2014”, de la cual no obra constancia de notificación en el expediente, por lo que se tomará como punto de partida del conteo de la caducidad el día siguiente al que se profirió dicha resolución. Así las cosas, el término de dos años corrió entre el 17 de enero de 2015 y el 17 de enero de 2017.

(…) La presentación de una demanda anterior que es rechazada por la jurisdicción no tiene como efecto la interrupción del término de caducidad, aspecto regulado con meridiana claridad en el artículo 94 del CGP. En ese orden de ideas, resulta entonces que el demandante tenía hasta el 17 de enero de 2017 para presentar la demanda y como esta se presentó el 2 de octubre de 2017, fue claramente extemporánea.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 94 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2019-00017-01(64721) Actor: CONSORCIO FUERZA TÁCTICA 2013 Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema: Se confirma la decisión que rechazó la demanda por no cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación previa y por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad.

Para que la solicitud de medidas cautelares tenga el efecto de eximir el requisito de conciliación, debe ser presentada antes de que el Juez califique la demanda y no en el término para subsanar la falta de dicho requisito. La presentación de una demanda anterior por los mismos hechos, que ha sido rechazada, no mantiene los efectos de interrupción de la caducidad respecto de una nueva demanda.

AUTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de febrero de 2019, mediante el cual rechazó la demanda por falta del agotamiento previo de la conciliación como requisito de procedibilidad y por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad.

Corresponde a la Sala resolver el presente recurso, en aplicación de lo establecido por los artículos 125 y 243 numeral 1° del CPACA, según los cuales es de su competencia dictar los autos que resuelven los recursos de apelación interpuestos contra las providencias que rechacen la demanda. I.- Antecedentes 1.- El 2 de octubre de 2017, el Consorcio Fuerza Táctica 2013 (en adelante <<el Consorcio>>) presentó ante esta Corporación, demanda de simple nulidad contra las Resoluciones Nos. 1802 del 16 de diciembre de 2014 y 0017 del 16 de enero de 2015, proferidas por la Policía Nacional, en la que formuló las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Declarar la NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. 1802 del DIECISEIS (16) DE DICIEMBRE DE DOS MIL CATORCE (2014) DE LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA POLICÍA NACIONAL mediante la cual declaró el “SINIESTRO DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA PNDIRAF 06-2-10063-13 Y SE HACE EFECTIVA LA GARANTÍA ÚNICA EN EL AMPARO DE CALIDAD DE LOS BIENES” junto con la RESOLUCIÓN 0017 del DIECISEIS (16) DE ENERO DE DOS MI CATORCE (2014) (sic) DE LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA FINANCIERA DE LA POLICÍA NACIONAL, por medio de la cual “SE RESUELVEN RECURSOS DE REPOSICIÓN INTERPUESTOS A LA RESOLUCIÓN No. 1802 DEL 16 DE DICIEMBRE DE 2014”.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se condene a la DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA POLICIA NACIONAL, al pago de las costas procesales y agencias en derecho a que haya lugar. (…)>>. 2.- La demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Entre el Consorcio y la Policía Nacional se suscribió el contrato de compraventa PN-DIRAF No. 06-2-10063-13 (en adelante <<el Contrato>>) cuyo objeto consistió en la “adquisición de botas, botines, calzado de calle – grupo 1, 2 y 3”, el cual fue garantizado con la póliza No. 2228654 expedida en 2013 por Liberty Seguros S.A. (en adelante <<la Aseguradora>>). 2.2.- Al momento de la entrega de la indumentaria surgieron circunstancias de fuerza mayor que impidieron cumplir con el objeto del contrato en la fecha estipulada, por lo que se solicitó una prórroga.

En el nuevo plazo, el Consorcio cumplió con la entrega, pero la entidad devolvió los bienes argumentando defectos de calidad. 2.3.- La Policía Nacional inició un procedimiento sancionatorio contractual y mediante Resolución No. 1802 del 16 de diciembre de 2014, declaró el incumplimiento del Contrato e hizo efectiva la garantía única por el amparo de calidad.

El Consorcio y la Aseguradora interpusieron recursos de reposición contra la anterior decisión, los cuales fueron resueltos mediante Resolución No. 0017 del 16 de enero de 2015, en la que se confirmó la decisión inicial. 3.- La demanda fue repartida a este Despacho, y con ponencia de la entonces consejera, Stella Conto Díaz del Castillo, el 24 de mayo de 2018 se rechazó la demanda por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad, habida cuenta que el medio de control correspondía, en realidad, a una nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza contractual. 4.- Contra la anterior providencia el Consorcio demandante interpuso recurso de súplica el cual fue decidido mediante providencia del 6 de noviembre de 2018 en la que esta Subsección confirmó la decisión en lo relativo a la escogencia de la acción, declaró la falta de competencia y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca pronunciarse sobre la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 5.- Mediante auto del 29 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda con el fin de que el demandante allegara prueba de haber convocado previamente la conciliación prejudicial. 6.- En el término concedido para subsanar, el demandante guardó silencio respecto de la acreditación de la convocatoria previa a conciliación prejudicial, pero el 15 de febrero de 2019 presentó solicitud de medidas cautelares consistentes en ordenar a la Policía Nacional: i) el depósito de los dineros percibidos por la afectación de la póliza de seguro No. 2228654 de 2013 a <<órdenes de esta sede judicial>>, y ii) la realización de apropiación presupuestal por el valor de los dineros percibidos por la afectación de la póliza de seguro No. 2228654 de 2013 mediante la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. 7.- Mediante auto del 25 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por i) no haberse agotado la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción de controversias contractuales y ii) haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad.

En esta providencia se señaló: 7.1.- Que el demandante no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. Precisó que, en lugar de cumplir con esta carga, había solicitado la suspensión de los actos administrativos demandados, lo que no lo eximía del cumplimiento del requisito de procedibilidad por tratarse de una medida de carácter no patrimonial. 7.2.- Puso de presente que el 3 de febrero de 2015 el Consorcio había presentado idéntica demanda, con medida cautelar, por los mismos hechos aquí narrados y que mediante auto del 10 de mayo de 2017, el Consejo de Estado había confirmado la decisión de rechazo por no haberse agotado el mismo requisito de procedibilidad. 7.3.- Sostuvo que en la providencia del 10 de mayo de 2017 esta Corporación había precisado que la solicitud de medida cautelar no relevaba al demandante de la carga procesal de la conciliación extrajudicial porque i) esta debía tener un carácter patrimonial que cumpliera con su finalidad y, ii) de los hechos y las pretensiones de la demanda se colegía que sólo se perseguía la nulidad de la Resolución 1802 del 16 de noviembre de 2014 y no existía pretensión consecuencial de contenido económico que guardara relación con la medida cautelar de carácter patrimonial solicitada. 7.4.- Que el término de caducidad de la acción de controversias contractuales en este caso debía computarse desde el 17 de enero de 2015, fecha en la cual se expidió el acto administrativo que dejó en firme la Resolución No. 1802 del 16 de diciembre de 2014.

Así las cosas, el término de caducidad corría hasta el 18 de enero de 2017. Tomando en consideración que la demanda fue presentada el 2 de octubre de 2017, dicha radicación se hizo en forma extemporánea. 7.5.- Que el término de caducidad nunca se interrumpió, porque a pesar de que el Consorcio presentó demanda por los mismos hechos el 3 de febrero de 2015, esta fue rechazada por no haberse agotado el requisito de procedibilidad.

En consecuencia, como la presentación de la demanda no surtió efectos jurídicos, el término de caducidad no fue interrumpido. 8.- Contra la anterior decisión, el Consorcio demandante interpuso recurso de apelación que fundamentó, en síntesis, en lo siguiente: 8.1- Precisó que el medio de control inicialmente invocado había sido el de simple nulidad, y que este no requería el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

Sin embargo, como el Consejo de Estado adecuó el medio de control al de controversias contractuales, le exigió una carga procesal de manera sobreviniente, con lo cual se incurría en denegación de justicia. 8.2.- Explicó que el Tribunal se equivocó al afirmar que la solicitud de medidas cautelares se refería a la suspensión de los actos administrativos objeto del presente debate, pues dicha solicitud correspondía a medidas cautelares de carácter patrimonial, según lo consagrado en el artículo 613 del CGP, en concordancia con los artículos 229 a 231 del CPACA.

En consecuencia, debían ser estudiadas y la solicitud de las mismas relevaba al demandante de cumplir con el requisito de procedibilidad de conciliación previa. 8.3.- Manifestó que el precedente invocado en el auto apelado era manifiestamente contrario al artículo 613 del CGP y no podía ser objeto de aplicación alguna. 8.4.- Respecto de la caducidad señaló que con la adecuación del medio de control de simple nulidad al de controversias contractuales se pretendía restar efectos jurídicos a la interrupción de caducidad efectuada mediante la demanda radicada el día tres (3) de febrero de 2015 (que no corresponde a la presentada en este trámite, sino a una anterior).

Afirmó que, en consecuencia, la demanda se interpuso en tiempo, ya que transcurrió menos de un mes entre el 17 de enero de 2015 y el 3 de febrero de 2015. II.- Consideraciones 9.- La Sala confirmará la decisión recurrida luego de verificar que, tal como lo dijo el tribunal, la demanda no cumplió con el requisito de procedibilidad consistente en convocar previamente a audiencia de conciliación prejudicial y la demanda fue presentada luego de transcurrido el término de caducidad. 10.- Se precisa, en primer lugar, que como lo advierte el recurrente, en este caso no se presentó una solicitud de suspensión provisional de los actos demandados sino una solicitud de medidas cautelares relacionadas con la orden de poner a disposición del tribunal las sumas de dinero impuestas en dichos actos.

No obstante, en este caso, el carácter patrimonial o no de las medidas cautelares resulta irrelevante para la confirmación de la decisión de rechazo de la demanda debido a que, para que un demandante sea eximido de agotar la conciliación obligatoria por haber solicitado medidas cautelares al tenor de lo establecido por el artículo 613 del CGP, se requiere que esta solicitud se haga con la demanda o en momento posterior, pero en todo caso antes de que el juez califique la misma, esto es, no puede ser presentada en el término concedido para subsanar por falta del cumplimiento de este requisito. 11.- Lo anterior, teniendo en cuenta que lo que busca la excepción legal establecida por el artículo 613 del CGP es que el justiciable pueda acudir de manera directa a la jurisdicción con el objeto de lograr de manera efectiva la satisfacción de su derecho a la obtención de la cautela judicial.

Siendo ese el objeto de la norma no resulta de recibo que un demandante solicite el decreto de medidas cautelares cuando el juez le pida acreditar que cumplió con el requisito de haber agotado la conciliación previa, pues esta conducta procesal es indicadora de que lo que el demandante busca no es la intervención inmediata del juez para el decreto de la medida cautelar, sino evadir el cumplimiento del requisito de procedibilidad, que es lo que ocurre exactamente en este caso. 12.- Para la Sala es claro que: i) el demandante formuló, bajo el ropaje de una acción de simple nulidad, una pretensión de controversias contractuales que tenía por objeto dejar sin efectos una decisión administrativa que declaró el incumplimiento de un contrato; ii) el demandante no cumplió con la carga de agotar el requisito de procedibilidad del medio de control de controversias contractuales que pretendió eludir formulando, en su lugar, una acción de nulidad; iii) luego de que el juez adecuó el medio de control al que realmente correspondía a la causa petendi y ante el requerimiento de acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad, solicitó la práctica de medidas cautelares, petición que no puede tener la virtualidad de eludir el cumplimiento del requisito legal. 13.- En relación con el rechazo de la demanda por haber sido presentada luego de transcurrido el término de caducidad, la decisión del tribunal también resulta acertada toda vez que la jurisdicción ya definió que la acción era la de controversias contractuales, por lo que el término para demandar era de dos años contados a partir del día de la ocurrencia de los motivos de hecho y de derecho que les sirvan de fundamento (literal j del numeral 2 del artículo 164 del CPACA)[1]. 14.- Los actos administrativos demandados fueron la Resolución no. 1802 del 16 de diciembre de 2014 proferida por la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, mediante la cual se declaró el “siniestro de incumplimiento del contrato de compraventa PNDIRAF 06-2-10063- 13 y se hace efectiva la garantía única en el amparo de calidad de los bienes” y la Resolución 0017 del 16 de enero 2015, por medio de la cual “se resuelven recursos de reposición interpuestos a la resolución no. 1802 del 16 de diciembre de 2014”, de la cual no obra constancia de notificación en el expediente, por lo que se tomará como punto de partida del conteo de la caducidad el día siguiente al que se profirió dicha resolución. Así las cosas, el término de dos años corrió entre el 17 de enero de 2015 y el 17 de enero de 2017. 15.- No le asiste razón al demandante al afirmar que la demanda que fue interpuesta el 3 de febrero de 2015 y rechazada por el Tribunal el 27 de abril de 2016, tuvo como efecto la interrupción del término de caducidad de la demanda que ocupa la atención de la Sala.

La presentación de una demanda anterior que es rechazada por la jurisdicción no tiene como efecto la interrupción del término de caducidad, aspecto regulado con meridiana claridad en el artículo 94 del CGP. 16.- En ese orden de ideas, resulta entonces que el demandante tenía hasta el 17 de enero de 2017 para presentar la demanda y como esta se presentó el 2 de octubre de 2017, fue claramente extemporánea. 17.- En consecuencia, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 25 de abril de 2019, la cual rechazó la demanda por la ausencia de conciliación prejudicial y haberse configurado el fenómeno jurídico de caducidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMESE, por las razones expuestas en esta providencia, el auto del 25 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el cual se rechazó la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] En el presente asunto se está aplicando la regla de caducidad establecida por el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA toda vez que pese a tratarse de un contrato sujeto a liquidación, se observa que los actos demandados fueron proferidos luego de que empezara a correr el término para liquidar (que transcurrió entre el 16 de diciembre de 2013 y el 16 de junio de 2014) y cuando estaba corriendo el término de caducidad de la acción contractual, por lo que el término cuenta desde la ocurrencia de los motivos de hecho y de derecho que dan lugar a la reclamación. Si se contara desde el vencimiento del término para liquidar vencería antes (el 16 de junio de 2016).