ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS QUE FIJARON AYUDAS ECONÓMICAS EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA POR COVID 19 / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No configuración / AUSENCIA VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / ASIGNACIÓN DE AYUDAS DE CONFORMIDAD CON LA BASE DE DATOS DEL SISBEN [L]a Sala debe decidir si el a quo acertó al abstenerse de ordenar a la Presidencia de la República, al departamento de Santander y al distrito de Barrancabermeja que entregaran ayudas al señor [A.R.U.] y a los habitantes de la Urbanización Los Corales, en el marco de la medida de aislamiento preventivo obligatorio.
(…) En términos generales, el [accionante] alegó que las ayudas fijadas por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia económica, social y ecológica y de la orden de aislamiento preventivo obligatorio resultan insuficientes, toda vez que se limitan a personas que viven en estratos 1, 2 y 3. Que no se reconoce el especial impacto que ha tenido la crisis frente a personas que como él pertenecen al estrato 4 y que también han visto afectado su ingreso económico, por el cierre de negocios y la imposibilidad de desarrollar actividades económicas independientes (profesionales independientes, pequeños negocios, etcétera).
(…) [N]o puede cuestionarse el hecho de que el programa Ingreso Solidario no haya sido focalizado a hogares en estrato 4, sino a hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad extrema y que fueran beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas – IVA.
De hecho, debe decirse que tampoco puede cuestionarse que el programa de ayuda valorara la vulnerabilidad a partir de la situación a partir de circunstancias anteriores a la pandemia y la orden de aislamiento, pues la Corte Constitucional encontró razonable que las ayudas fueran asignadas de conformidad con la base de datos del SISBEN. (…) Por último, la Sala no encuentra probado que los decretos legislativos y ordinarios a los que se ha hecho referencia causen un perjuicio irremediable al demandante.
Si bien el actor adujo que es abogado litigante y ha visto disminuido su ingreso económico por razón de las medidas adoptadas en el marco de la emergencia derivada del COVID-19 y que, por eso, también requiere ayudas del gobierno, lo cierto es que no da cuenta de la existencia de situaciones de especial vulnerabilidad y que ameriten la intervención del juez de tutela.
(…) Queda resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al abstenerse de ordenar a la Presidencia de la República, al departamento de Santander y al distrito de Barrancabermeja que entregaran de manera directa ayudas a los habitantes de la Urbanización Los Corales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número:68001-23-33-000-2020-00359-01(AC) Actor: ÁLVARO RUEDA URQUIJO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y DISTRITO DE BARRANCABERMEJA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Álvaro Rueda Urquijo y la Junta de Acción Comunal de La Urbanización Los Corales contra la sentencia del 13 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó la tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Álvaro Rueda Urquijo pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo, al mínimo vital a la dignidad humana y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a los accionados, formular -dentro de las 72 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela- una estrategia política, económica y social para identificar a todos los habitantes de Barrancabermeja que se encuentran en riesgo o en situación de vulnerabilidad económica -sin distingo alguno- para ser beneficiarios de un bono de alimentación y de higiene que permita atenuar su subsistencia y la de su familia.
TERCERO: Que se ordene a los accionados, reconocer y subsidiar los servicios públicos domiciliarios a los habitantes que componen el estrato 4 de Barrancabermeja, al menos durante el tiempo en que se encuentran en aislamiento preventivo obligatorio, decretado por el Gobierno Nacional y avalado por las entidades territoriales y hasta tres (3) meses después de haberse levantado la medida restrictiva.
CUARTO: Que se instale por parte de las administraciones accionadas, un programa conjunto para identificar y determinar a la población vulnerable que no se encuentra en los listados del gobierno nacional ni en los programas que este tiene para los sectores menos favorecidos como FAMILIAS EN ACCIÓN, JÓVENES EN ACCIÓN, COLOMBIA MAYOR entre otros.
QUINTO: Que se incluya en la entrega de subsidios a todas aquellas personas que no se encuentran en listados del gobierno nacional ni en los programas que este tiene para los sectores menos favorecidos como FAMILIAS EN ACCIÓN, JÓVENES EN ACCIÓN, COLOMBIA MAYOR entre otros. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
El señor Álvaro Rueda Urquijo es abogado litigante y reside en el distrito de Barrancabermeja. 2.2. Por Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con ocasión de la pandemia por COVID- 19. 2.3. Por Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas que habitan en Colombia, con el fin de mitigar y controlar la pandemia por COVID-19.
Esa medida ha sido prorrogada por los Decretos 538 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo de 2020 y 878 del 25 de junio de 2020 [hasta el 15 de julio de 2020]. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El demandante alegó que la orden de aislamiento preventivo obligatorio ha afectado gravemente los ingresos económicos de los sectores productivos de la sociedad.
Que, sin embargo, las medidas de ayuda únicamente se han centrado en las personas de estratos 1, 2 y 3 y se ha dejado de lado a otros grupos poblacionales que también han visto afectado su ingreso básico de subsistencia. 3.1.1. Que, por ejemplo, las personas que viven en el estrato 4 del distrito de Barrancabermeja no reciben ningún tipo de ayuda y, por el contrario, han sido obligados a subsidiar a los estratos 1, 2 y 3.
Que, además, se han visto obligados a endeudarse con entidades financieras y particulares y a cerrar pequeñas oficinas y empresas. 3.1.2. Que el gobierno nacional y local debe ayudar también a las personas ubicadas en estrato 4, toda vez que también sufren los efectos económicos del aislamiento preventivo obligatorio. Que «las personas que habitamos en viviendas ubicadas en el estrato 4, somos trabajadores independientes y le aportamos al producto interno bruto de la región sus mayores ingresos, no somos carga para el país, pues, en principio, generamos nuestro propio empleo, somos generadores de trabajo con una carga laboral y prestacional sobre nuestras espaldas, somos empresa unipersonal o colectiva con responsabilidad social empresarial, somos parte activa del desarrollo socioeconómico del país, somos personas humanas con dignidad humana y al igual que todos, tenemos una familia: unos padres, unos hijos, esposo(a)s, etc, es decir; existen personas que dependen de nosotros, sin perjuicio de que nosotros dependemos de nosotros mismos y no poseemos por parte del Estado un servicio de seguridad social integral, ni recibimos subsidio alguno». 3.1.3.
Que la tutela es procedente, toda vez que la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia han señalado que resulta un medio viable para pedir la protección de derechos colectivos, cuando se evidencia la conexidad entre la violación de derechos fundamentales y derechos colectivos. Que, justamente, la orden de aislamiento afecta derechos colectivos y fundamentales, pues la administración desconoce que la orden de aislamiento no solo afecta a las personas de estratos 1, 2 y 3. 3.1.4.
Que lo expuesto también evidencia la vulneración del derecho a la igualdad, por cuanto la administración desconoce los efectos económicos nocivos de la orden de aislamiento no solo se predica de los estratos 1, 2 y 3. 4. Trámite de primera instancia 4.1. Por auto del 28 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a la Presidencia de la República, al departamento de Santander y al distrito de Barrancabermeja. 4.2.
Los señores Milena Patricia Rosales Gutiérrez, Rodolfo Martínez Martínez, Danner Aldemar Lizcano, Ligia Margarita Ortega, Alberto Rafael Cotes Acosta, Juan Carlos Rueda Zapata, Wilfredo Siza Mejía, Juan Bautista Palacio Parra[1], Juan G. Pineda[2], Pablo Antonio Ramírez Cárdenas, Johana Shirley Amaris Fontalvo y Oscar Andrés Lozano Delgado[3] intervinieron para coadyuvar las pretensiones de la demanda de tutela.
En síntesis, reiteraron que las ayudas económicas para superar la crisis derivada de la orden de aislamiento preventivo obligatorio deben dirigirse a toda la población. 4.3. Mediante providencia del 28 de abril de 2020, el a quo tuvo como coadyuvantes de la parte actora a Johana Shirley Amaris Fontalvo y Oscar Andrés Lozano Delgado, que había actuado en nombre propio. 4.4.
Por auto del 7 de mayo de 2020, el tribunal de primera instancia también aceptó las coadyuvancias presentadas por Milena Patricia Rosales Gutiérrez, Rodolfo Martínez Martínez, Danner Aldemar Lizcano, Ligia Margarita Ortega, Alberto Rafael Cotes Acosta, Juan Carlos Rueda Zapata, Wilfredo Siza Mejía, Juan Bautista Palacio Parra[4], Juan G. Pineda, Pablo Antonio Ramírez Cárdenas[5] y Óscar Andrés Lozano Delgado, esta vez en calidad de representante de la Junta de Acción Comunal del Barrio Los Corales. 4.5.
La Sala anticipa que no se pronunciará sobre la procedencia o no de las coadyuvancias, por cuanto fue un asunto ya decidido por el juez de primera instancia. 5. Intervenciones 5.1. El distrito de Barrancabermeja manifestó que no ha vulnerado derechos fundamentales, toda vez que puso en marcha programas de ayudas para mitigar los efectos del aislamiento obligatorio preventivo.
Que, mediante Decreto 075 del 16 de marzo de 2020, declaró la situación de calamidad pública y dispuso adelantar gestiones para identificar y ayudar a la población en especial situación de vulnerabilidad. 5.1.1. Que los planes de ayuda se han dirigido especialmente a las familias en especial condición de vulnerabilidad y han sido entregados kits de aseo a 25.000 familias.
Que las entregas se realizan en cumplimiento de un protocolo coordinado con la Policía Nacional, la Defensa Civil y el Ejército Nacional. 5.1.2. Que, en todo caso, la tutela es improcedente, puesto que el demandante cuenta con la acción de grupo para reclamar la protección de derechos colectivos. Que, además, no se evidencia un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección. 5.2.
El departamento de Santander explicó que las ayudas humanitarias son distribuidas de conformidad con los niveles de vulnerabilidad (adultos mayores, madres cabezas de familia, personas con discapacidad, etcétera), la disponibilidad presupuestal y según la caracterización de las solicitudes realizadas en el marco de los programas de ayuda.
Que el demandante, por ejemplo, puede solicitar la inclusión en el programa de Ingreso Solidario, fundamentado en el Decreto 518 de 2020, que entrega transferencias monetarias no condicionadas con cargo al Fondo de Mitigación de Emergencias [FOME], siempre que el solicitante no sea beneficiario de los programas de Familias en Acción, de Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor), Jóvenes en Acción o compensación de IVA. 5.2.1.
Que el departamento también ha recogido donaciones y las ha distribuido en municipios donde existen condiciones especiales de vulnerabilidad. 5.2.2. Que, siendo así, el departamento no ha vulnerado derechos fundamentales, por cuando se evidencia que ha actuado de conformidad con las exigencias constitucionales y legales. 5.3. La Presidencia de la República no intervino, pese a que fue notificada de la admisión de la demanda de tutela. 6.
Sentencia impugnada 6.1. Por sentencia del 13 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander denegó la tutela. En síntesis, consideró lo siguiente: 6.1.1. Que el problema jurídico se concreta a decidir si la orden de aislamiento preventivo obligatorio, dispuesto en el Decreto 457 de 2020 vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor Rueda Urquijo. 6.1.2.
Que el departamento demandado no ha vulnerado derechos fundamentales, toda vez que ha adelantado acciones tendientes a entregar ayudas humanitarias en el marco del aislamiento preventivo obligatorio. Que así se evidencia del informe de caracterización aportado en la respuesta a la demanda de tutela, que da cuenta de la disposición de recursos para entregar dichas ayudas. 6.1.3.
Que el distrito de Barrancabermeja tampoco ha incurrido en vulneración de derechos fundamentales, por cuanto, de conformidad con los boletines de prensa 192, 195, 199 y 237 de 2020, se evidencia la entrega de ayudas humanitarias a habitantes de la zona rural, la continuación del Programa de Alimentación Escolar (PAE), el pago del subsidio al adulto mayor y la implementación de un plan de activación laboral. 6.1.3.
Que el juez de tutela no puede intervenir frente a la situación concreta del señor Álvaro Rueda Urquijo, por cuanto no aportó pruebas que evidenciaran la existencia de perjuicio irremediable. 6.1.4. Uno de los magistrados de la Sala de Decisión salvó parcial el voto, pues, a su juicio, el demandante debe acudir al control automático de constitucionalidad tramitado por razón de los Decretos 492 y 558 de 2020, que dispusieron las medidas de ayuda que se estiman insuficientes.
Que, en todo caso, era procedente exhortar al distrito de Barrancabermeja para que verificara la situación del núcleo familiar del actor y que, eventualmente, lo incluyera en programas de ayuda. 7. Impugnación 7.1. El señor Álvaro Rueda Urquijo y la Junta de Acción Comunal de La Urbanización Los Corales[6] impugnaron dicha decisión. En resumen, reiteraron los argumentos expuestos en la demanda de tutela y en la solicitud de coadyuvancia, respectivamente, y agregaron lo siguiente: 7.1.1.
El señor Rueda Urquijo manifestó que su situación es grave, pues trabaja como abogado litigante y ha visto afectado drásticamente su ingreso económico, por razón del cierre de despachos judiciales. Explicó que no pretende que el juez de tutela coadministre recursos públicos, sino que se reconozca la necesidad de ayudar a personas que antes de la pandemia no se encontraban en grupos de especial vulnerabilidad y que se han visto obligadas a cerrar negocios o suspender el desarrollo de actividades económicas independientes.
Que, de hecho, ese es el interés que impulsa a las personas que coadyuvaron la demanda de tutela. 7.1.2. La Junta de Acción Comunal de La Urbanización Los Corales dijo que el distrito de Barrancabermeja no ha resuelto las solicitudes de ayuda que han presentado, pese a encontrarse ubicados en zonas de estratificación 1 y 2 y no poder desarrollar las actividades de comercio informal de las que derivaban su sustento diario.
Que «si el Dr. ALVARO RUEDA URQUIJO, está en las condiciones de vulnerabilidad, qué diremos de todos los coadyuvantes, mayoría de ellos, residentes en Barrios Populares, como lo es Los Corales, y otros barrios como el cincuentenario, ambos del municipio de Barrancabermeja y cuya estratificación es 1 y 2, sus habitantes dependemos del día a día, como todos aquellos que están en el estrato 4 cuya mayoría dependen del comercio formal, ahora más nosotros los coadyuvantes de esta tutela, que dependemos de la economía informal, o llamado rebusque, unos vendiendo dulces, mangos, transporte informal, aseo, labores de cocina, etc».
CONSIDERACIONES 1. Generalidades de la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 1.3.
El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable[7]. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos propuestos en las impugnaciones, la Sala debe decidir si el a quo acertó al abstenerse de ordenar a la Presidencia de la República, al departamento de Santander y al distrito de Barrancabermeja que entregaran ayudas al señor Álvaro Rueda Urquijo y a los habitantes de la Urbanización Los Corales, en el marco de la medida de aislamiento preventivo obligatorio. 2.2.
Para resolver, la Sala estudiará separadamente las situaciones del señor Álvaro Rueda Urquijo y de los habitantes de la Urbanización Los Corales, pues, de entrada, se advierte que se encuentran en circunstancias diferentes y los argumentos que proponen también son diferentes. 3. De las ayudas económicas para hogares en situación de vulnerabilidad, establecidas en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID- 19 3.1.
Como es de público conocimiento, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró como pandemia la enfermedad denominada COVID-19 e instó a los diferentes Estados a tomar decisiones urgentes y concretas para mitigar el contagio. Dicha declaratoria tuvo sustento en los alarmantes niveles de propagación y gravedad de los casos de contagio y los niveles de inacción para controlar el brote.
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, existe suficiente evidencia para concluir que el COVID-19 se transmite de persona a persona a gran velocidad, que puede traspasar fronteras geográficas a través de pasajeros infectados y que puede desencadenar una neumonía grave y ocasionar la muerte. 3.2. Con base en el pronunciamiento de la Organización Mundial de la Salud, mediante Resolución 385 el 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y adoptó medidas para evitar la propagación. 3.3.
Luego, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, advirtió que, pese a las medidas adoptadas, aumentaron los casos de contagio por COVID-19 en Colombia y, por ende, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A su vez, en el artículo 3 señaló que adoptaría todas aquellas medidas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo». 3.3.1. Interesa resaltar que, en la parte considerativa, el Decreto 417 señaló que «resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19». 3.4.
La Organización Internacional del Trabajo, mediante comunicado del 18 de marzo de 2020, advirtió sobre las repercusiones que tiene la pandemia sobre la economía y el empleo, a saber: (i) la disminución de la cantidad de empleo (formal e informal); (ii) la reducción de la calidad del trabajo, desde el punto de vista salarial y de protección social, y (iii) los efectos especialmente graves frente a grupos específicos más vulnerables.
Por consiguiente, dicha Organización instó a los Estados a adoptar medidas urgentes, dirigidas a (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID- 19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. 3.5.
A su vez, en declaración conjunta del 27 de marzo de 2020, el presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional señalaron lo siguiente: «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020.
Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021» 3.6. En ese contexto de emergencia sanitaria y económica, mediante Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y dictó disposiciones en materia de manejo de recursos en el marco de dicha emergencia. El mencionado fondo fue creado con la finalidad de atender las necesidades de recursos para la atención en salud y los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. 3.7.
Por Decreto 458 de 2020, el Gobierno Nacional adoptó medidas para los hogares en condición de pobreza, a saber: (i) autorizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, y (ii) encargar al Departamento Nacional de Planeación de la elaboración de un listado de los hogares o personas más vulnerables, que serían beneficiarios de la compensación de IVA, de conformidad con el monto calculado por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS). 3.7.1.
Por Resolución 619 del 25 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reguló la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del programa familias en acción. En lo que interesa, indicó que dicha transferencia sería entregada a «las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE INSCRITO y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO». 3.8.
Posteriormente, en el Decreto 518 del 4 de abril de 2020, el Gobierno Nacional advirtió que si bien el Decreto 458 del 22 de marzo de 2020 autorizó una transferencia monetaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor) y Jóvenes en Acción, lo cierto es que hay personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas y cuyo mínimo vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 3.8.1.
Por consiguiente, el Gobierno Nacional creó el programa Ingreso Solidario, «mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia». 3.8.2.
Para efecto de materializar la entrega de la ayuda, el Decreto 518 señaló lo siguiente: (i) Que el Departamento Nacional de Planeación determinaría, mediante acto administrativo, el listado de los hogares beneficiarios del programa Ingreso Solidario, con inclusión de «los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén y que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad».
(ii) Que, en todo caso, el Departamento Nacional de Planeación podía utilizar fuentes adicionales de información para efecto de mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables. (iii) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario la señalada por el Departamento Nacional de Planeación. 3.8.3.
Por Resolución 1093 del 6 de abril de 2020[8], el Departamento Nacional de Planeación estableció que para determinar los beneficiarios del programa Ingreso Solidario se seguirían los siguientes lineamientos: (i) información del SISBEN y los registros del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, del Ministerio del Trabajo, del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda;
(ii) segmentación del listado de hogares bancarizados y no bancarizados, a partir de cruces de información con la central de información TransUnión y de validación de cuentas de depósito con entidades financieras, y (iii) coordinación con operadores de telefonía celular para efecto de ubicar beneficiarios no bancarizados e implementar una estrategia de bancarización digital, a través de números de telefonía celular.
Asimismo, fue adoptado un manual operativo. 3.9. De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que, en el marco de la emergencia causada por la pandemia por COVID-19, el Gobierno Nacional ha creado ayudas dirigidas a la población menos favorecida. En principio, las ayudas estuvieron enfocadas a las personas incluidas en los programas de ayuda denominados Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.
Posteriormente, al advertir que no todas las personas en situación de vulnerabilidad estaban incluidas en dichos programas, el Gobierno Nacional creó el programa Ingreso Solidario, que consiste en un auxilio monetario dirigido a todas aquellas personas en situación de vulnerabilidad y que no hagan parte de los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. 4.
De la respuesta al problema jurídico planteado frente a la situación concreta del señor Álvaro Rueda Urquijo 4.1. En términos generales, el señor Álvaro Rueda Urquijo alegó que las ayudas fijadas por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia económica, social y ecológica y de la orden de aislamiento preventivo obligatorio resultan insuficientes, toda vez que se limitan a personas que viven en estratos 1, 2 y 3.
Que no se reconoce el especial impacto que ha tenido la crisis frente a personas que como él pertenecen al estrato 4 y que también han visto afectado su ingreso económico, por el cierre de negocios y la imposibilidad de desarrollar actividades económicas independientes (profesionales independientes, pequeños negocios, etcétera). 4.1.1. En su caso concreto, el demandante señaló que no ha podido trabajar y obtener los recursos económicos necesarios para él y su núcleo familiar, por razón de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, de suspensión de términos judiciales y de cierre de despachos judiciales.
Por consiguiente, reclamó que el juez de tutela ordene a las entidades demandadas que lo incluyan en los programas de ayuda fijados por el Gobierno Nacional. 4.2. En criterio de la Sala, la inconformidad del señor Rueda Urquijo se dirige contra las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para atender las necesidades básicas de las personas y familias en situación de vulnerabilidad, en el marco de la medida de aislamiento preventivo obligatorio por razón de la pandemia por COVID-19.
Es decir, el actor cuestiona el contenido y alcance de los decretos legislativos que fijaron las medidas de asistencia, así como los decretos ordinarios que los desarrollaron, puesto que, a su juicio, son insuficientes. 4.3. En principio, la Sala podría señalar al demandante que la tutela es improcedente porque existe otro mecanismo de defensa para cuestionar los Decretos Legislativos que crearon el programa Ingreso Solidario.
Sin embargo, según pasa a exponerse, dicho mecanismo ya fue agotado, por virtud de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en el marco del control automático de constitucionalidad. 4.3.1. En efecto, mediante comunicado N°. 22 del 27 y 28 de mayo de 2020 [sentencia C-150 de 2020], la Corte Constitucional señaló que el Decreto 458 de 2020 es exequible, toda vez que las medidas que adoptó «satisfacen plenamente los requerimientos que se desprenden de la propia Constitución (art. 215) y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994), en cuanto buscan evitar la grave afectación del derecho al mínimo vital de la población más vulnerable del país que por efecto de la pandemia del coronavirus ha visto comprometida la satisfacción de sus necesidades básicas por la imposibilidad de acceder a los ingresos mínimos derivados de sus actividades comerciales o laborales, conforme lo prevé el propio Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia». 4.3.1.1.
Sobre el particular, la Sala también advierte que, por providencia del 8 de junio de 2020, la Sala Especial de Decisión N° 14 del Consejo de Estado declaró la validez de la Resolución 619 de 2020[9], por cuanto la encontró necesaria y proporcional. Necesaria porque «no existía reglamentación para una entrega no condicionada como la que previó el Decreto Legislativo 458 de 2020».
Y proporcional porque «la adopción de criterios y medidas para la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, de manera preliminar no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y en cambio sí pretende la garantía del mínimo vital de las familias pertenecientes al programa, cuya condición de vulnerabilidad y composición, en principio, justifican la medida». 4.3.2.
Además, en sentencia C-174 de 2020 [ver comunicado de prensa 24 del 10 y 11 de junio de 2020], la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 518 de 2020. En síntesis, la Corte indicó que el programa Ingreso Solidario está constitucionalmente justificado, por razón de la prórroga de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, de la afectación generalizada de la actividad productiva y del riesgo frente al mínimo vital de personas no incluidas en los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.
Asimismo, la Corte estimó que la utilización del SISBEN como instrumento principal para la individualización de los destinatarios del programa es constitucionalmente admisible, «puesto se trata de la herramienta estatal por excelencia para la focalización individual de los programas sociales del Estado». 4.3.4. Como se ve, la Corte Constitucional decidió integralmente sobre la constitucionalidad de las medidas de ayuda creadas para atender a las personas en situación de vulnerabilidad, en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19.
Por consiguiente, queda en evidencia que las inconformidades que el demandante propuso en la demanda de tutela ya fueron resueltas y que no sería procedente volver a analizarlas, por virtud del principio de cosa juzgada absoluta constitucional. Al respecto, en sentencia C-070 de 2009[10], la Corte Constitucional indicó lo siguiente: De esta manera los rasgos distintivos del control jurídico también han sido definidos por la Constitución: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria y los decretos de prórroga y levantamiento de los estados de excepción;
(ii) se trata de un control automático y el Gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que ésta decida definitivamente sobre su constitucionalidad.
En caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos éstos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control;
(vi) el Procurador General de la Nación deberá rendir concepto (Arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales). (Resalta la Sala). 4.3.5. Siendo así, no puede cuestionarse el hecho de que el programa Ingreso Solidario no haya sido focalizado a hogares en estrato 4, sino a hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad extrema y que fueran beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas – IVA.
De hecho, debe decirse que tampoco puede cuestionarse que el programa de ayuda valorara la vulnerabilidad a partir de la situación a partir de circunstancias anteriores a la pandemia y la orden de aislamiento, pues la Corte Constitucional encontró razonable que las ayudas fueran asignadas de conformidad con la base de datos del SISBEN. 4.4.
Además, conviene precisar que si bien las Resoluciones 1093 y 619 de 2020 son objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, lo cierto es que el actor podría demandarlas en ejercicio del medio de control de nulidad, pero por razones diferentes a las estudiadas en las sentencias que decidan dicho control inmediato de legalidad.
Como se sabe, de conformidad con el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias «que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen» (subraya la Sala). 4.4.1.
Es decir, a diferencia de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control automático de constitucionalidad, las sentencias proferidas por el Consejo de Estado al decidir los controles inmediatos de legalidad no hacen tránsito a cosa juzgada absoluta. De modo que si el demandante, a bien lo tiene, puede promover demanda de simple nulidad, eso sí por razones diferentes a los estudiadas en la sentencia que decidió el control inmediato de legalidad. 4.5.
Por último, la Sala no encuentra probado que los decretos legislativos y ordinarios a los que se ha hecho referencia causen un perjuicio irremediable al demandante. Si bien el actor adujo que es abogado litigante y ha visto disminuido su ingreso económico por razón de las medidas adoptadas en el marco de la emergencia derivada del COVID-19 y que, por eso, también requiere ayudas del gobierno, lo cierto es que no da cuenta de la existencia de situaciones de especial vulnerabilidad y que ameriten la intervención del juez de tutela. 4.5.1.
De hecho, el demandante deriva la existencia de un perjuicio irremediable a partir de la imposibilidad de desarrollar su actividad de abogado litigante. No obstante, la Sala advierte que dicha situación desapareció, pues, mediante el Acuerdo PCSJA20-115 del 5 de junio de 2020, la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos judiciales, a partir del 1 de julio de 2020.
Por ende, es razonable concluir que el actor se encuentra habilitado para retomar su actividad laboral y que desapareció la circunstancia de la que derivaba el supuesto perjuicio. 4.6. Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al abstenerse de ordenar a la Presidencia de la República, al departamento de Santander y al distrito de Barrancabermeja que entregaran ayudas al señor Álvaro Rueda Urquijo, pero porque la acción de tutela que promovió es improcedente. 5.
De la respuesta al problema jurídico planteado frente a la situación concreta de los habitantes de la Urbanización Los Corales 5.1. En la impugnación, el representante de la Junta de Acción Comunal de la Urbanización Los Corales, alegó que los habitantes de esa urbanización pertenecen a los estratos 1 y 2 y la orden de aislamiento preventivo obligatorio les impide trabajar y obtener el sustento básico.
Asimismo, sostuvieron que, pese a las solicitudes realizadas, el distrito de Barrancabermeja y el departamento de Santander no han atendido la situación de urgencia que padecen, por falta de recursos económicos. 5.1.1. Debe resaltarse que, a diferencia de lo ocurrido con el señor Rueda Urquijo, los habitantes de la Urbanización Los Corales sí pertenecerían a un grupo vulnerable, por encontrarse, según dicen, en estratos 1 y 2 de la población. Por consiguiente, la discusión no se centraría en la suficiencia de las medidas de ayuda, sino en si es procedente o no ordenar de manera directa la entrega de ayudas, pese a existir un procedimiento administrativo para ese fin. 5.1.2.
En este punto, conviene decir que, en sentencia T-807 de 2007, la Corte Constitucional precisó que «de acuerdo a la redacción del artículo 86 superior, una de las características esenciales de la acción de tutela se concreta en el principio de la subsidiariedad […] Tal comprensión de las instituciones que componen el engranaje del ordenamiento atribuye a la acción de tutela una vocación meramente subsidiaria, en virtud de la cual los ciudadanos sólo podrían acudir a ella en aquellos eventos en los cuales no existan cauces institucionales expeditos para reclamar la reparación de la vulneración padecida». 5.2.
A juicio de la Sala, la tutela es improcedente para ordenar entrega directa de ayudas, toda vez que para ese fin existen trámites administrativos y no se evidencia la existencia de perjuicio irremediable. A partir de lo alegado por la Junta de Acción Comunal de la Urbanización Los Corales no es posible realizar una verificación concreta de la situación de cada uno de los miembros de la comunidad y, por ende, no puede tenerse por demostrada la existencia de un perjuicio irremediable, que sería el que habilitaría la procedencia de la tutela y la intervención del juez de tutela. 5.2.1.
Si bien la comunidad coadyuvante puede estar en situación de vulnerabilidad, por encontrarse aparentemente en estratos 1 y 2, lo cierto es que no aportaron pruebas que evidenciaran la necesidad de ordenar directamente la entrega de ayudas. Por ejemplo, los interesados pudieron aportar pruebas relacionadas con la categorización del SISBEN, a fin de verificar si eran beneficiarios y si se había realizado el respectivo giro de la ayuda. 5.2.2.
De hecho, en estas circunstancias de crisis, la intervención del juez de tutela derivaría en el desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la igualdad de las personas que han esperado el agotamiento del procedimiento administrativo de caracterización y entrega de ayudas. No puede perderse de vista que, justamente, dichos trámites administrativos han sido diseñados para garantizar que las ayudas lleguen primeramente a las personas en mayor situación de vulnerabilidad. 5.2.3.
Debe advertirse que en el expediente electrónico obra la imagen de un pantallazo que señala lo siguiente: «De manera atenta le informo que su correo fue recibido, radicado y enviado a la Secretaría de Vivienda, para lo pertinente. Con número de radicado 20200040502» y está suscrito por la Dirección de Atención al Ciudadano de la Gobernación de Santander.
Sin embargo, a partir de esa información no es posible determinar si los actores ya reclamaron la ayuda que pretendieron obtener mediante la acción de tutela, pues no aportaron la solicitud a la que se hace referencia y, por ende, no se puede conocer el objeto de la petición. En virtud de la informalidad que caracteriza a la acción de tutela y en aras de conocer el contenido de la solicitud, el personal del despacho sustanciador intentó establecer comunicación con el representante legal de dicha junta al número de contacto señalado en los escritos de tutela e impugnación, pero no fue posible. 5.2.4.
De todos modos, a fin de garantizar que la comunidad de la Urbanización Los Corales cuente con información suficiente sobre las ayudas, es pertinente instar al distrito de Barrancabermeja y al departamento de Santander para que asesoren a dicha comunidad sobre la forma en la que pueden acceder a los diferentes programas de ayuda creados en el marco de la actual emergencia por COVID-19. 5.3.
Queda resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al abstenerse de ordenar a la Presidencia de la República, al departamento de Santander y al distrito de Barrancabermeja que entregaran de manera directa ayudas a los habitantes de la Urbanización Los Corales. 5.4. Siendo así, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas e instará al distrito de Barrancabermeja y al departamento de Santander, en los términos antes indicados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Instar al distrito de Barrancabermeja y al departamento de Santander para que asesoren a dicha comunidad sobre la forma en la que pueden acceder a los diferentes programas de ayuda creados en el marco de la actual emergencia por COVID-19. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente sentencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección |Magistrado | (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] En nombre propio y en representación de la comunidad del barrio Cincuentenario. [2] En nombre propio y de un número plural de ciudadanos de Barrancabermeja. [3] En nombre propio y en calidad de representante legal de la Junta de Acción Comunal de la Urbanización Los Corales. [4] Dijo actuar en nombre propio y representación de la comunidad del Barrio Cincuentenario. [5] Dijo actuar en nombre propio y en representación de la comunidad del Barrio Los Corales. [6] La impugnación fue interpuesta por el señor Óscar Andrés Lozano Delgado, en calidad de representante de la Junta de Acción Comunal del Barrio Los Corales. [7] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-543 de 1992. [8] Por auto del 12 de mayo de 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado abrió el trámite de control inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 1093 de 2020, expedida por el Director del Departamento Nacional de Planeación. [9] Dictado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y que reguló la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del programa familias en acción. Y el proceso de CIL es 11001-03-15-000-2020-01737-00.
M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [10] En el mismo sentido, se pueden consultar las sentencias C-352 de 2017 y C-156 de 2011.