IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / PROCESO EJECUTIVO - En curso / PERJUICIO IRREMEDIABLE - No configuración Mediante el ejercicio de la presente acción la [actora] pretende que se ordene realizar el pago de la suma de $ 112´626.739, que consta en el depósito judicial (…) número de orden (…) del 23 de julio de 2018, dentro del expediente ejecutivo (…) La acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.
(…) [A] partir del 1 de julio de 2020 los términos judiciales fueron reanudados, en virtud del Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, del Consejo Superior de la Judicatura, de manera que el proceso ejecutivo se encuentra en curso y, por lo tanto, está garantizado el derecho de acceso a la administración de justicia, distinto es que, le corresponde a la parte actora esperar a que se surtan las etapas propias de cada trámite, concretamente, a que se resuelva el recurso de apelación que está en curso.
(…) Finalmente, en el presente caso, la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la intervención del juez de tutela de manera excepcional, pues, tal como se advierte de la narración de los hechos en el escrito de tutela, en la actualidad la menor beneficiada con la condena percibe la pensión de sobreviviente.
En suma, la presente acción de tutela no está llamada a prosperar porque carece del requisito de subsidiariedad y no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la intervención del juez de tutela de manera excepcional y, en esa medida, se impone declarar improcedente el amparo solicitado por la [actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02406-00(AC) Actor: GLADYS ISLENY ZÚÑIGA RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado, por la señora Gladys Isleny Zúñiga Ramírez contra el Tribunal Administrativo del Cauca y del Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Gladys Isleny Zúñiga Ramírez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca y del Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, por estimar vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Declárese que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán violó los derechos fundamentales de acceso a la administracion de justicia y debido proceso sin dilaciones injustificadas a (sic) con fundamento en todo lo anteriormente expuesto, comedidamente solicito al Honorable Tribunal Administrativo del Cauca, tutelar los derechos fundamentales antes descritos por incurrir la accionada en violación directa de la Constitución, y en consecuencia se ordene a la judicatura accionada a realizar el pago de las sumas de dinero por valor de ciento doce millones seiscientos veintiséis mil setecientos treinta y nueve pesos ($112.626.739), depósito judicial N° 469180000537573 número de orden 9537573, de fecha 23 de julio de 2018, expediente 19001333300520150008000; en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, concretando la entrega de esta suma a la accionante Gladys Zúñiga Ramírez o a su apoderado Humberto Molano Hoyos”. 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca, como Representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante las Resoluciones 0250 de 19 de marzo de 2008 y 1411 de 25 de julio de 2008, negó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes en condición de madre y representante legal de la menor Yennifer Pinillo Zúñiga, hija del docente Fredys Pinillo Díaz.
La señora Gladys Isleny Zúñiga ejerció demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduciaria la Previsora, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 0250 de 19 de marzo de 2008 y 1411 de 25 de julio de 2008. El Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán, en sentencia del 5 de febrero de 2013, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó a la Nación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer y pagar una pensión de sobreviviente a favor de la menor Yennifer Pinillo Zúñiga, representada por su madre Gladys Isleny Zúñiga Ramirez, a partir del 22 de abril de 2005.
El 8 de julio de 2013, la parte demandante solicitó el cumplimiento de la sentencia y la Secretaría de Educación del departamento del Cauca, mediante Resolución 0223-02-2014 del 4 de febrero de 2014, reconoció y ordenó el pago de la pension de sobrevivientes, la diferencia de mesadas por valor de $ 60´362.400, dispuso los descuentos para aportes, liquidó la indexación por valor de $ 6´220.247, los intereses moratorios por un valor de $ 9´044.092., para un valor total de $ 75´626.739.
El 25 de abril de 2014, la señora Gladys Isleny Zúñiga Ramírez, al reclamar las sumas de dinero descritas en la Resolución 0223 del 4 de febrero de 2014 en el banco BBVA, sucursal Popayán, advirtió que no se encontraban depositados $ 75´626.739, sino una suma inferior equivalente a $ 70´186.204. Por lo que el 27 de febrero de 2015, presentó demanda ejecutiva contra el Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduciaria la Previsora S.A. El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, en auto del 24 de noviembre de 2015, libró mandamiento ejecutivo de pago en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en auto del 4 de mayo de 2017, decretó el embargo de las cuentas de la entidad, hasta la suma de $ 112´626.739.
El proceso fue reasignado al Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, que, en auto del 16 de marzo de 2018, avocó conocimiento y el 31 de enero de 2019, incorporó depósito judicial por valor de ciento doce millones seiscientos veintiséis mil setecientos treinta y nueve pesos ($ 112´626.739), que habían sido consigandos el 23 de julio de 2018.
El 4 de febrero de 2019, la parte ejecutante presentó liquidación de crédito, capital e intereses, que, ascendió a $ 153´332.267, de la que, en auto del 5 de febrero de 2019, se corrió traslado a los demandados y se concedió término, que corrió entre el 7 y el 11 de febrero de 2019, sin que se pronunciaran. Por medio de escritos del 18 de marzo y 11 de septiembre de 2019, el apoderado de la parte demandante solicitó la entrega del título judicial, por valor de $ 112´626.739.
El Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, en auto del 6 de noviembre de 2019, citó a audiencia inicial para el 28 de noviembre de 2019, la cual se llevó a cabo y en la misma ordenó seguir adelante con la ejecución, se condenó en costas a la entidad ejecutada, a pagar los gastos del proceso y las agencias en derecho. La entidad demandada presentó recurso reposición y, en subsidio, de apelación contra la condena en costas y las agencias en derecho, el juzgado concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca.
El Tribunal Administrativo del Cauca admitió el recurso interpuesto. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora señala que la omisión en la entrega del título judicial por parte del juzgado de primera instancia vulnera los derechos fundamentales invocados, pues desde la fecha de radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho han transcurrido más de diez años y que, con ocasión de la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la emergencia económica, ecológica y social declarada para mitigar el impacto del Covid-19, es imposible para la accionante acudir a cualquier otro mecanismo de defensa.
Señala que las entidades accionadas incurren en mora injustificada para darle trámite al procedimiento especial de ejecución de sentencias judiciales que se sigue a continuación del proceso contencioso administrativo. La mora judicial injustificada, es un fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y el debido proceso, que se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Agregó que, la parte ejecutada no presentó oposición al cobro ejecutivo, si no que, decidió consignar el título ejecutivo, con lo cual se allanó a pagar, que, en esa medida, no tenía objeto continuar con el debate jurídico, y por lo tanto, el juez de instancia debió proferir sentencia anticipada, ordenar la entrega del título y, por consiguiente, dar por terminado el proceso, más aún cuando el objeto del recurso de apelación tiene que ver unicamente con las costas. 4.
Trámite Previo En auto del 2 de junio de 2020 el Tribunal Administrativo del Cauca remitió el expediente por competencia al Consejo de Estado. El despacho sustanciador, en auto del 9 de junio de 2020, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la demandante, a los demandados y a la Nación – Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Cauca solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela porque no ha incurrido en violación alguna de los derechos fundamentales. Explicó que la señora Gladys Zúñiga ejerció proceso ejecutivo, dentro del que se logró un depósito judicial el 23 de julio de 2018 y se profirió sentencia por el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán el 28 de noviembre de 2019, contra la que se presentó un recurso de apelación parcial.
Que el trámite de dicho recurso correspondió al tribunal, que, auto del 19 de febrero de 2020, se admitió. En auto del 2 de marzo de 2020, se corrió traslado para alegar, término que corrió hasta el 16 de marzo, sin embargo, este último no ha culminado, porque desde esa fecha, se suspendieron los términos judiciales en todo el país, de conformidad con el Acuerdo PCSJA20- 11517 de 15 de marzo de 2020.
Por lo anterior, hasta la fecha de la contestación de la acción de tutela, el proceso ejecutivo con radicado 2015-00080-00 se encuentra en etapa de alegatos de conclusión en segunda instancia, cuyo término vencerá inmediatamente después del levantamiento dispuesto por el Consejo Superior de la Judictura. Finalmente, dijo que la acción de tutela es improcedente, porque se encamina a la entrega del título judicial dentro del proceso ejecutivo que se encuentra en la etapa de alegatos de conclusión de segunda instancia, lo que significa que no se ha trasgredido el derecho de acceso a la administración de justicia ni tampoco el debido proceso. 6.
Intervención de los terceros interesados El Ministerio de Educación Nacional indicó que carece de legitimación en la causa, para el efecto, señaló que el ámbito de competencia recae en el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG - Fiduprevisora S.A., teniendo en cuenta que se trata de un reconocimiento prestacional. Que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es un Fondo Cuenta especial de la Nación creado mediante la Ley 91 de 1989, con el propósito de asegurar los recursos necesarios para el pago de las prestaciones sociales y los servicios médicos de los docentes afiliados al Magisterio, que permite su administración a través de la fiducia mercantil, por lo que adquirió la naturaleza de patrimonio autónomo administrado por Fiduprevisora S.A., quien es su vocera, administradora y representante judicial y extrajudicial.
Indicó que, mediante escritura pública 1230 del 11 de septiembre de 2019, el Ministerio de Educación Nacional otorgó poder general al abogado designado por la representante legal de Fiduprevisora S.A., para actuar en los procesos que le sean asignados y en los que la Fiduciaria La Previsora S.A. tenga el deber fiduciario de asumir la defensa judicial de los procesos promovidos en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG.
Sin embargo, afirmó que la acción de tutela es improcedente porque en el presente caso no se ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues el Ministerio de Educación Nacional no ha ejecutado ninguna acción que produzca este resultado en contra de la accionante y, de todos modos, de conformidad con el artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, la interposición del recurso de apelación es una expresión del principio de la doble instancia consagrado en la legislación procesal para impugnar las sentencias.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Gladys Isleny Zúñiga Ramírez pretende que se ordene realizar el pago de la suma de $ 112´626.739, que consta en el depósito judicial 469180000537573 número de orden 9537573, del 23 de julio de 2018, dentro del expediente ejecutivo con radicado número 19001333300520150008000.
Lo anterior, porque en el proceso ejecutivo con radicado número 19001333300520150008000, en el trámite de la audiencia inicial se dictó sentencia 236 del 28 de noviembre de 2019, mediante la que ordenó seguir adelante con la ejecución y se condenó en costas, gastos y agencias en derecho a la entidad ejecutada, quien, según narra la actora, presentó recurso de apelación en lo concerniente a la condena en costas y agencias en derecho.
Por lo anterior, considera que debe proceder con la entrega del título y, por consiguiente, dar por terminado el proceso, porque el objeto del recurso de apelación tiene que ver unicamente con las costas. Al respecto, se advierte que, de conformidad con el inciso 2 del artículo 323 del CGP <<Se otorgará en el efecto suspensivo la apelación de las sentencias que versen sobre el estado civil de las personas, las que hayan sido recurridas por ambas partes, las que nieguen la totalidad de las pretensiones y las que sean simplemente declarativas.
Las apelaciones de las demás sentencias se concederán en el efecto devolutivo, pero no podrá hacerse entrega de dineros u otros bienes, hasta tanto sea resuelta la apelación>>. (Se destaca) Luego, no se trata de una omisión en entregar el título, sino que se trata de la imposibilidad jurídica para el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán de proceder con tal entrega, por expresa prohibición legal.
En esa medida, corresponde a la actora esperar a que se surtan las etapas procesales necesarias que se encuentran en curso y, en consecuencia, la acción de tutela de la referencia no procede por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” La acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.
La actora considera que la omisión en la entrega del título judicial por parte del juzgado de primera instancia vulnera los derechos fundamentales invocados, pues desde la fecha de radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho han trasncurrido más de diez años y que, con ocasión de la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la emergencia económica, ecológica y social declarada para mitigar el impacto del Covid-19, es imposible para la accionante acudir a cualquier otro medio de defensa, lo cual, la habilita para ejercer el presente mecanismo.
Sin embargo, tal argumento no prospera, porque a partir del 1 de julio de 2020 los términos judiciales fueron reanudados, en virtud del Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, del Consejo Superior de la Judicatura, de manera que el proceso ejecutivo se encuentra en curso y, por lo tanto, está garantizado el derecho de acceso a la administración de justicia, distinto es que, le corresponde a la parte actora esperar a que se surtan las etapas propias de cada trámite, concretamente, a que se resuelva el recurso de apelación que está en curso.
En cuanto a la alegada mora injustificada, tampoco se evidencia, pues el proceso ejecutivo fue repartido al Tribunal Administrativo del Cauca el 30 enero de 2020, el recurso fue admitido el 19 de febrero de 2020 y el 2 de marzo de 2020, se corrió traslado para alegar de conclusión por 10 dias, término que fue suspendido entre entre el 16 de marzo del 2020 hasta el 1 de julio de 2020, de conformidad los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020[1], del Consejo Superior de la Judicatura.
Sin que le sea posible a la parte actora endilgar mora judicial alguna en contra del Tribunal Administrativo del Cauca por el lapso que ha transcurrido desde la inteposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pues se trata de escenarios procesales distintos, en los que, como bien lo narra en el escrito de tutela, han existido múltiples situaciones durante ese término que no es posible atribuirselo a las autoridades judiciales demandadas, mucho menos por el lapso que estuvieron suspendidos los términos en razón de la emergencia económica, ecologíca y social declarada en el país. Finalmente, en el presente caso, la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la intervención del juez de tutela de manera excepcional, pues, tal como se advierte de la narración de los hechos en el escrito de tutela, en la actualidad la menor beneficiada con la condena percibe la pensión de sobreviviente.
En suma, la presente acción de tutela no está llamada a prosperar porque carece del requisito de subsidiariedad y no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la intervención del juez de tutela de manera excepcional y, en esa medida, se impone declarar improcedente el amparo solicitado por la señora Gladys Isleny Zúñiga Ramírez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela que ejerció la señora Gladys Isleny Zúñiga Ramírez. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] En razón de medidas adoptadas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia del COVID-19, la cual ha sido catalogada por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia de salud pública de impacto mundial.