11001-03-15-000-2020-02353-00 — Consejo de Estado

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / REPARACIÓN DIRECTA / EFECTOS DEL RETIRO DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN - Debe entenderse que no existió / CADUCIDAD Y SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR TRAMITE DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL [C]orresponde [a la Sala] resolver el siguiente problema jurídico: ¿la sentencia del 4 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en defecto fáctico, por desconocimiento de la constancia de conciliación del 11 de marzo de 2015, proferida por la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta, y en defecto sustantivo, por indebida interpretación de los artículos 161, 181 [numeral 6], 187 y 207 de la Ley 1437 de 2011 y de la Ley 640 de 2001? (…) [L]a Sala estima que el Tribunal Administrativo del Magdalena no analizó correctamente el efecto del retiro de la primera conciliación que presentó la parte actora y, por ende, incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

(…) Si bien el tribunal demandado tuvo en cuenta el retiro de la solicitud, lo cierto es que no le otorgó el efecto que le corresponde, pues lo consideró como una forma de reanudar el término de caducidad, a pesar de que (…) el término de caducidad se reanuda en supuestos específicos (logro de acuerdo, expedición de constancia o vencimiento de tres meses) y no incluyen el retiro de la solicitud de conciliación, como lo entendió el tribunal.

En este caso, el retiro de la solicitud, se insiste, no suspendió el término de caducidad porque se tiene por no presentada. De modo que la solicitud de conciliación que sí suspendió el término de caducidad fue la del 12 de diciembre de 2014. (…) Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 4 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en defecto sustantivo y en defecto fáctico al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa (…).

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 181 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 207 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02353-00(AC) Actor: ELENA PAOLA QUINTERO CORONEL Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MAGDALENA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Elena Paola Quintero Coronel[1] y Juan Guette de la Rosa contra el Tribunal Administrativo de Magdalena.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, Elena Paola Quintero Coronel y Juan Guette de la Rosa pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la sentencia del 4 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 1.2.

En consecuencia, textualmente, solicitaron «DEJAR SIN EFECTO o REVOQUE, la sentencia de segunda instancia de fecha 4 de diciembre de 2019, proferida por el H. Tribunal Administrativo del Magdalena, Magistrado Ponente: Dr. Adonay Ferrari Padilla, en su lugar, se le ORDENE a este operador judicial en un término prudencial y razonable que su señoría considere, proferir una nueva sentencia en la cual se realice una interpretación objetiva, rigurosa y razonable del término de caducidad dentro de este medio de control de Reparación Directa, garantizándose el derecho a la igualdad, acceso a la administración de justicia, vulnerado por esta agencia judicial». 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del procedimiento médico asistencial 2.1.1. El 30 de diciembre de 2012, a las 12:30 p.m., la señora Elena Paola Quintero Coronel ingresó al puesto de salud Paz del Río (Fundación, Magdalena), por causa de dolores de parto. Por la complejidad de la situación de salud, fue remitida a la E.S.E. Hospital San Rafael Departamental de Fundación. 2.1.2.

Ese mismo día, a las 12:49 p.m., la señora Elena Paola Quintero Coronel ingresó a la E.S.E. Hospital San Rafael Departamental de Fundación. No obstante, fue remitida a la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis de la ciudad de Santa Marta. 2.1.3. El 31 de diciembre del 2012, la señora Quintero Coronel ingresó a la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, con diagnóstico de embarazo de 39 semanas e infección urinaria. 2.1.4.

El 2 de enero de 2013, el personal médico de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis practicó cesárea de emergencia a la señora Quintero Coronel, por causa de un cuadro de preeclamsia severa y síndrome de Helpp. En la cirugía, se encontró que el feto no tenía signos vitales. 2.1.5. El 4 de enero de 2013, el personal de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis sepultó el feto, sin contar con la autorización de la señora Quintero Coronel o del señor Guette de la Rosa. 2.1.6.

El 10 de enero de 2013, la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis informó a los demandantes el sitio en que el feto había sido inhumado. 2.2. De la conciliación prejudicial 2.2.1. El 20 de mayo de 2014, la señora Elena Paola Quintero Coronel presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, con el fin de cumplir el requisito de procedibilidad para efecto de presentar demanda de reparación directa contra la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis. 2.2.2.

El 10 de julio de 2014, la Procuraduría 203 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta celebró la audiencia de conciliación. En esa audiencia, el apoderado del E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis manifestó que no había ánimo conciliatorio. Seguidamente, la apoderada de la señora Elena Paola Quintero solicitó que fuera convocada la sociedad UT Esculapio Critical Care, por ser la responsable de la unidad de cuidados intensivos que funciona en la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis.

Por consiguiente, el procurador solicitó a la parte convocante que trasladara la solicitud de conciliación a dicha sociedad «para vincularla como entidad convocada y disponer a señalar fecha para continuar con la diligencia». Asimismo, el procurador advirtió que para la nueva audiencia no se convocaría al Hospital, toda vez que manifestó que no tenía ánimo conciliatorio. 2.2.3.

El 18 de julio de 2014, la señora Elena Paola Quintero Coronel pidió la autorización de retiro de la solicitud de conciliación, con el fin de subsanarla, en el sentido de adicionar como convocantes a otros familiares, de vincular a la sociedad UT Esculapio Critical Care como convocado y de proponer nuevas pretensiones. 2.2.4. Por auto del 18 de julio de 2014, la Procuraduría 203 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta autorizó el retiro de la solicitud de conciliación. 2.2.5.

El 12 de diciembre de 2014, la parte actora presentó una nueva solicitud de conciliación prejudicial. En esta oportunidad, se señaló como convocantes a los señores Elena Paola Quintero Coronel [en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero], Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel interpusieron y, como convocados, la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y la sociedad UT Esculapio Critical Care. 2.2.6.

El 11 de marzo de 2015, la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta celebró la audiencia de conciliación, con la participación de la parte actora, la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y la sociedad UT Esculapio Critical Care, pero no hubo acuerdo y fue expedida la constancia de agotamiento del requisito de conciliación. 2.3.

Del proceso de reparación directa 2.3.1. El 27 de marzo de 2015, Elena Paola Quintero Coronel [en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero], Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel interpusieron demanda de reparación directa contra la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis [hoy E.S.E. Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche] y la sociedad UT Esculapio Critical Care, por estimarlas responsables de los perjuicios causados por la muerte y desaparición del feto. 2.3.2.

Por sentencia del 17 de septiembre de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta declaró que la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis fue responsable por las siguientes situaciones: (i) por la muerte del feto, a título de falla en el servicio médico asistencial y, (ii) por la inhumación arbitraria del feto. 2.3.3. La E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis apeló dicha decisión, pues, en su criterio, ocurrió la caducidad de la acción de reparación directa. 2.3.4.

Mediante sentencia del 4 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Magdalena declaró la caducidad de la acción de reparación directa, toda vez que no fue interpuesta en el término legalmente previsto. En síntesis, explicó lo siguiente: (i) que el término de caducidad empezó a correr el 10 de enero 2013, esto es, la fecha en que los demandantes tuvieron conocimiento de la ubicación del feto;

(ii) que el término de caducidad estuvo suspendido entre el 20 de mayo de 2013 y el 18 de julio de 2013, por razón del trámite de conciliación prejudicial; (iii) que faltaban 7 meses y 21 días para que ocurriera la caducidad y la demanda debía ser presentada a más tardar el 11 de marzo de 2015, y (iv) que, no obstante, la demanda fue presentada el 27 de marzo de 2015. 2.3.4.1.

El tribunal demandado también manifestó que el segundo trámite de conciliación no podía suspender nuevamente el término de caducidad, según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001[2]. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumplió los requisitos generales de procedibilidad.

Que el asunto tiene relevancia constitucional, por desconocimiento de derechos fundamentales. Que no cuenta con otro mecanismo de defensa, puesto que la sentencia del 4 de diciembre de 2019 fue dictada en última instancia. Que la tutela fue interpuesta en un tiempo razonable, toda vez que la sentencia fue dictada el 4 de diciembre de 2019 y la demanda de tutela fue radicada el 29 de mayo de 2020.

Que fueron identificados los hechos que dieron origen a la vulneración y los defectos en que incurrió la providencia atacada. Y que no se cuestiona una sentencia de tutela. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, los demandantes alegaron que la sentencia del 4 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1.

Sustantivo, por desconocimiento del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, que, a su juicio, señala que las excepciones previas deben decidirse en la audiencia inicial. Que la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis alegó la excepción de caducidad en la audiencia inicial del 25 de mayo de 2017 y el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta la desestimó. Que, por ende, no era procedente que el tribunal demandado reabriera el tema de la caducidad, en atención al principio de preclusividad.

Que, de hecho, el Consejo de Estado ha señalado que la audiencia inicial es el momento procesalmente previsto para decidir las excepciones previas. 3.2.1.1. Que, además, el tribunal demandado desconoció el principio de cosa juzgada, toda vez que la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis no recurrió la decisión de denegar la caducidad. 3.2.1.2.

Que la autoridad judicial demandada desconoció el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, que señala la facultad del juez para hacer control de legalidad en cada etapa del proceso, pero únicamente respecto de hechos o situaciones nuevas. Que, siendo así, el tribunal de segunda instancia no podía reabrir el tema de la caducidad, por no ser nuevo y haberse decidido en la audiencia inicial celebrada en primera instancia. 3.2.1.3.

Que lo expuesto también deriva en la vulneración del principio de confianza legítima, puesto que los demandantes agotaron el proceso de reparación directa y tenían la expectativa de una decisión de fondo. 3.2.1.4. Que, además, el Tribunal Administrativo del Magdalena «interpretó erróneamente el artículo 161 y 187 del CPAyCA, Ley 640 de 2001, abrogándose la facultad procesal que en segunda instancia no está establecida en dicha norma; como es la de decidir las excepciones previas (caducidad), ya resueltas por el juez de primera instancia; así mismo, revivió una etapa procesal ya agotada de acuerdo al artículo 180 ibídem; este formalismo excesivo, no le permitió a la señora Elena PAOLA QUINTERO CORONEL y otros, conocer la decisión de fondo sobre el derecho sustancial en litigio». 3.2.2.

Fáctico, toda vez que el tribunal demandado desconoció la constancia de conciliación del 11 de marzo de 2015, proferida por la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta. Que, contra lo explicado en la providencia cuestionada, el termino de caducidad no fue suspendido hasta el 18 de julio de 2014, puesto que, como se ve, la constancia de conciliación fue expedida el 11 de marzo de 2015. 3.2.2.1.

Que, siendo así, el tribunal demandado debía asumir que la caducidad estuvo suspendida por el término máximo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 (tres meses). Que «teniendo en cuenta que, la parte actora jamás tuvo en su poder constancia de no conciliación, prevalece el término de los (3) tres meses –lo que ocurra primero- y a que se refiere el artículo 21 ibídem, es decir, estos fenecían el día 20 de agosto de 2014 y no el día 18 de julio de 2014, fecha de retiro de la solicitud de conciliación tal y como erróneamente lo interpreta el H. Magistrado del Tribunal Administrativo del Magdalena, denegando la posibilidad de acceder a la Administración de Justicia, debido a que la Ley le permite tener por cumplido el requisito de procedibilidad cuando el trámite de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses establecidos en el ordenamiento jurídico, ya sea porque no se logró celebrar la audiencia de conciliación en dicho lapso o porque la Procuraduría no expidió la constancia en tiempo». 3.2.2.2.

Que si bien se celebró una audiencia de conciliación el 10 de julio de 2014, lo cierto es que no operó la reanudación del conteo del término de caducidad, toda vez que no se expidió la respectiva constancia. Que debe entenderse que la caducidad estuvo suspendida entre el 20 de mayo de 2014 y el 20 de agosto de 2014, esto es, por los tres meses previstos en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, puesto que el procedimiento conciliatorio concluyó el 11 de marzo de 2015, cuando fue expedida la constancia de no conciliación por parte de la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta. 4.

Trámite 4.1. Por auto del 5 de junio de 2020, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena y, en calidad de terceros con interés, al director de la ESE Hospital Universitario Fernando Tronconis (o el que haya asumido sus funciones), al gerente de la UT Eculapio Critical Care SAS y a los señores Olimpa del Carmen, Ana Angélica, Yesica Paola, José Antonio y Ana María Quintero Coronel, que intervinieron en calidad de demandantes dentro del proceso ordinario. 4.1.1.

Además, el Despacho requirió al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta para que allegara copia del expediente de reparación directa y, para garantizar la notificación a los terceros interesados, dispuso la publicación del auto admisorio en la página web del Consejo de Estado, de manera subsidiaria y previa constancia secretarial de que no fue posible practicar la notificación por otros medios. 4.2.

La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Magdalena, por conducto del magistrado ponente de la providencia cuestionada, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, toda vez que la decisión estuvo razonablemente justificada. 5.1.1.

Que la suspensión del término de caducidad ocurrió entre el 20 de mayo de 2013 (presentación de la solicitud de conciliación) y el 18 de julio de 2013 (cuando fue retirada la solicitud de conciliación). Que, siendo así, la suspensión duró 1 mes y 28 días. 5.1.2. Que si bien, el 12 de diciembre de 2014, la parte actora formuló otra solicitud de conciliación ante la Procuraduría 93 Judicial I para Asuntos Administrativos, lo cierto es que no suspendió los términos de caducidad, puesto que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala expresamente que la suspensión opera por una sola vez y es improrrogable. 5.1.3.

Que el conteo del término de caducidad se reanudó el 19 de julio de 2019, cuando faltaban 7 meses y 21 días para completar el término de dos años. Que, por consiguiente, los demandantes tenían hasta el 11 de marzo de 2015 para presentar la demanda de reparación directa. Que, no obstante, solo la presentaron el 27 de marzo de 2015. 5.1.4.

Que la parte actora simplemente pretende revivir un debate debidamente resuelto. 5.1.5. Que el tribunal sí estaba habilitado para decidir sobre la caducidad, toda vez que podía decretar oficiosamente cualquier excepción que impida un pronunciamiento de fondo. Que, al respecto, en providencia del 8 de febrero de 2017[3], el Consejo de Estado explicó que la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes. 5.1.6.

Que no es aplicable el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se refiere al saneamiento de vicios que acarreen nulidades y eso no ocurre con la caducidad. 5.1.7. Que, por último, el abogado que interpuso la demanda de tutela no aportó el respectivo poder, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 de Decreto 2591 de 1991. 5.2.

El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta allegó copia magnética del expediente de reparación directa, resumió el trámite del proceso de reparación directa e informó los motivos por los que concluyó que, en este caso, no había operado la caducidad. En síntesis, manifestó lo siguiente: (i) que el término de caducidad se suspendió «a partir de la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial con el lleno de los requisitos (12 de diciembre de 2014) […] quedando un periodo de 22 días calendario de saldo al contabilizar el periodo faltante hasta la fecha límite del término de caducidad (3 de enero de 2015);

(ii) que, el 11 de marzo de 2015, la Procuraduría 93 Judicial I para los Asuntos Administrativos de Santa Marta y el día siguiente iniciaba la contabilización de los días restantes; (iii) que, siendo así, los interesados tenían hasta el 2 de abril de 2015 para interponer la demanda de reparación directa, y (iv) que dicha demanda fue radicada el 27 de marzo de 2015, esto es, antes del vencimiento del término de caducidad. 5.3.

El director de la ESE Hospital Universitario Fernando Tronconis (o el que haya asumido sus funciones), el gerente de la UT Eculapio Critical Care SAS y los señores Olimpa del Carmen, Ana Angélica, Yesica Paola, José Antonio y Ana María Quintero Coronel no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[6]. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico, la Sala advierte que, contra lo alegado por el tribunal demandado, el abogado de la parte actora sí aportó poder que lo habilita para interponer la demanda de tutela en nombre y representación de Elena Paola Quintero Coronel y Juan Guette de la Rosa. El poder fue anexado a la respectiva demanda de tutela, según se constata en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial.

De ahí que se hubiese reconocido personería jurídica en el auto que admitió la demanda. 2.2. Precisado lo anterior, la Sala estima que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por lo tanto, en los términos de la demanda, corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿la sentencia del 4 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en defecto fáctico, por desconocimiento de la constancia de conciliación del 11 de marzo de 2015, proferida por la Procuraduría 93 Judicial en Asuntos Administrativos de Santa Marta, y en defecto sustantivo, por indebida interpretación de los artículos 161, 181 [numeral 6], 187 y 207 de la Ley 1437 de 2011 y de la Ley 640 de 2001? 3.

De la solución del problema jurídico 3.1. Uno de los cuestionamientos de los demandantes es que el Tribunal Administrativo del Magdalena no podía pronunciarse sobre la caducidad, por cuanto ese asunto había sido objeto de discusión y decisión en la primera instancia del proceso de reparación directa, con ocasión de la audiencia inicial celebrada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta.

Es decir, que el tribunal demandado no podía volver sobre un asunto decidido previamente. 3.1.1. Sin embargo, de la revisión del expediente ordinario, la Sala encuentra que en el recurso de apelación interpuesto por la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis se cuestionó justamente la caducidad de la acción de reparación directa, en los siguientes términos: Es de resaltar e insistir como se ha manifestado, dentro de todas las etapas del proceso que frente a la demandante ELENA PAOLA QUINTERO ha operado el fenómeno de CADUCIDAD, toda vez que el presunto daño o falla medica alegada por la parte demandante se presentó el día 03 de enero 2013 y la radicación de la primera solicitud de conciliación fue el día 20 de mayo de 2014 siendo retirada el día 18 de julio de 2014, no obstante en la misma se llevó a cabo audiencia dentro de la cual la E.S.E. HUFT anexó acta No. 019de2014, DONDE SE MANISFESTÓ LA NO CONCILIACION, la radicación de la demanda fue el día 27 de marzo de 2015, han trascurrido más de los dos (2) años de que trata el articulo 164 literal i) del C.P.A.C.A. Teniendo la parte demanda de la señora ELANA (sic) como límite el día 2 de marzo de 2015. 3.1.2.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Magdalena debía pronunciarse sobre la caducidad de la acción de reparación directa que presentaron los demandantes, pues se trata de una cuestión formulada por el apelante. El propio artículo 320 del Código General del Proceso, que establece los fines de la apelación, señala que «el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

Luego, si entre los argumentos de la apelación se encontraba la caducidad de la acción, resulta lógico que el tribunal, en virtud del principio de congruencia y de la competencia del juez de segunda instancia, se pronunciara al respecto, sin que eso implique la vulneración de derechos fundamentales. 3.1.3. Es más, el juez está habilitado para estudiar y declarar la caducidad en cualquier etapa del proceso.

El propio artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 establece que en la sentencia «se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».

La jurisprudencia[7] del Consejo de Estado también es consistente en señalar que el juez de lo contencioso administrativo está facultado para declarar de oficio la caducidad de la acción y que, de hecho, tiene el deber de hacerlo cuando, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, encuentre probados los supuestos que la configuran. 3.1.4.

A partir de lo anterior, tenemos la primera conclusión: el Tribunal Administrativo de Magdalena sí tenía competencia para decidir sobre la caducidad de la acción de reparación directa. Otra cosa es si el tribunal demandado realizó debidamente el cómputo de la caducidad. De ese análisis justamente se ocupará la Sala a continuación para determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 3.2.

Los demandantes también cuestionan que el Tribunal Administrativo de Magdalena contó indebidamente el término de caducidad de la acción de reparación directa. De la revisión de la sentencia objeto de tutela, la Sala encuentra que el tribunal demandado se refirió a las normas que regulan el término para ejercer oportunamente la acción de reparación directa, así como a la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la materia. 3.2.1.

Finalmente, el tribunal resaltó que «la presentación de una nueva solicitud por parte del extremo actor radicada ante la Procuraduría 93 Judicial I para Asuntos Administrativos y bajo los mismos supuestos fácticos, en calenda 12 de diciembre de 2014, no suspendió nuevamente el término cursante de caducidad, habida cuenta de que dicha interrupción ya había operado, reiterando la Sala que la disposición del artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala de forma taxativa que la suspensión es por una sola vez e improrrogable». 3.2.3.

Ese fue el análisis que el tribunal demandado hizo sobre la caducidad de la acción de reparación directa que presentó la parte actora. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala estima necesario referirse a los efectos del retiro o desistimiento de la solicitud de conciliación para, luego, determinar si fue acertado o no el análisis del tribunal. 3.3.

Sobre los efectos del retiro de la solicitud de conciliación prejudicial. Es cierto que el artículo 21[8] de la Ley 640 de 2001 establece que la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial suspende el término de caducidad hasta que se logre acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado (en los casos en que este trámite sea exigido por la ley) o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001[9] o hasta que se venza el término de 3 meses, contado a partir de la presentación de la solicitud.

También es cierto que, según esa misma norma, la suspensión opera por una sola vez y es improrrogable. 3.3.1. Sin embargo, puede ocurrir que el interesado en agotar este requisito de procedibilidad válidamente retire o desista de la solicitud de conciliación prejudicial. Como se sabe, el principio de la autonomía de la voluntad es de la esencia de la conciliación. Este principio permite al interesado buscar la forma de solucionar la controversia, pero también le permite desistir, si así lo estima conveniente. 3.3.2.

Ahora, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala que la presentación de la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad. A partir de la interpretación de esa misma norma, habrá de entenderse que si durante el trámite de la solicitud de conciliación el interesado la retira pierde el efecto de la suspensión y se tendrá como si nunca se hubiera presentado.

El efecto del retiro, entonces, es similar al previsto para los casos en los que el interesado no subsana la solicitud de conciliación en el término de cinco días, esto es, que «se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada»[10], como lo establece el parágrafo 3 del artículo 35 de la Ley 640 de 2001. 3.3.2.1. Por supuesto, quien retira la solicitud de conciliación asume las consecuencias que se derivan de dicho acto y no podría, por ejemplo, pretender que se entienda agotado el requisito de conciliación prejudicial con una solicitud de la que ya desistió. Pero si después del retiro el interesado aún se encuentra dentro del término de caducidad y presenta la solicitud de conciliación, esta solicitud sí suspende el término de caducidad.

En este punto, resulta pertinente citar la sentencia C-598 de 2011 de la Corte Constitucional, en lo que tiene que ver con el análisis de proporcionalidad en estricto sentido que realizó respecto de la sanción prevista cuando no se corrige la solicitud de conciliación, esto es, de tenerse como desistida y no presentada, pues, como se dijo, en el caso de retiro de la solicitud se produce el mismo efecto (se tiene como desistida y no presentada).

La Corte Constitucional explicó: 5.3.3. Análisis de la proporcionalidad en estricto sentido. Ahora bien, en lo que se relaciona con la sanción que establece el legislador en el evento en que la solicitud no se corrija en tiempo, la Sala debe señalar lo siguiente. El parágrafo acusado (se refiere al parágrafo 3 del artículo 35 de la Ley 640 de 2001) indica que si en el término de cinco (5) días el convocante a la audiencia de conciliación no subsana la petición de conciliación “se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada” Entiende la Sala que si no se subsana la solicitud, la parte convocante debe nuevamente presentar otra para efectos de cumplir el requisito de admisibilidad que estableció el legislador, pues el efecto de no corregir la petición inicial es que ésta se tenga por no presentada, en otros términos, que nunca existió solicitud y que por ende, en el evento de no intentarla nuevamente, se aplique el artículo 36 de la Le 640 de 2001, según el cual “la ausencia del requisito de procedibilidad de que trata esta ley, dará lugar al rechazo de plano de la demanda”.

Por tanto, los términos de caducidad de la acción seguirán su conteo normal, pues al tenerse por no presentado el requerimiento de conciliación, éstos deben tenerse como si nunca se hubieren suspendido. Así mismo, el término máximo de tres (3) meses para agotar la conciliación ha de tenerse igualmente como si nunca hubiera corrido. (Resalta la Sala). 3.3.3.

Lo anterior no desconoce que la suspensión opera por una sola vez y es improrrogable, pues, con ocasión del retiro, la primera solicitud de conciliación nunca existió. De hecho, la Sala estima que esa es la interpretación que debe dársele al retiro de la solicitud de conciliación, pues este mecanismo de solución de conflictos está previsto como un medio para facilitar el acceso a la administración de justicia, mas no como un obstáculo.

Esta interpretación también encuentra sustento en los artículos 11 del Código General del Proceso[11] y 103 de la Ley 1437 de 2011[12], que, en términos generales, prevén que en la interpretación de las normas procesales debe propenderse por la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia. 3.4. Conforme con lo anterior, la Sala estima que el Tribunal Administrativo del Magdalena no analizó correctamente el efecto del retiro de la primera conciliación que presentó la parte actora y, por ende, incurrió en defecto fáctico y defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

Veamos. 3.4.1. Como se expuso en los antecedentes, la primera solicitud de conciliación fue presentada el 20 de mayo de 2014 y, conforme con el acta de audiencia del 10 de julio de 2014, sucedió lo siguiente: (i) asistieron los apoderados de la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis [único convocado] y de la señora Elena Paola Quintero Coronel [única convocante];

(ii) el apoderado del hospital manifestó que no había ánimo conciliatorio; (iii) la apoderada de la señora Quintero Coronel pidió que fuera convocada la sociedad UT Esculapio Critical Care, por ser la responsable de la unidad de cuidados intensivos de dicho hospital y por haber participado en los hechos, y (iv) la Procuraduría 203 Judicial I Administrativa de Santa Marta solicitó a la apoderada de la señora Quintero Coronel «que realice el traslado de la solicitud de conciliación a ESCULAPIO CRITICAL CARE A.S. (sic) para vincularla como entidad convocada y disponer a señalar fecha para continuar con la diligencia».

Además, la procuraduría aclaró que «para la nueva fecha no se dispondrá convocar a la E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO FERNANDO TROCOSIS, en razón a que esta entidad ha manifestado no asistirle ánimo conciliatorio». 3.4.2. Es importante resaltar que dicho procedimiento no concluyó, toda vez que la audiencia de conciliación fue suspendida y quedó en suspenso la expedición de la respectiva constancia de no acuerdo.

Además, posteriormente, en ejercicio de la autonomía propia de los procedimientos conciliatorios, la señora Elena Paola Quintero Coronel optó por no seguir con el trámite y solicitó el retiro de solicitud de conciliación. Por su parte, la Procuraduría 203 Judicial I Administrativa de Santa Marta aceptó el retiro de la solicitud. Por lo tanto, se tiene por no presentada y tampoco suspendió el término de caducidad, como antes se explicó. 3.4.3.

Ahora, posteriormente y encontrándose durante el término de caducidad, el 12 de diciembre de 2014, la parte actora presentó solicitud de conciliación prejudicial. En esa solicitud, se señalaron como convocantes a Elena Paola Quintero Coronel [en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero], Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel interpusieron y, como convocados, la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y la sociedad UT Esculapio Critical Care.

La respectiva audiencia fue celebrada el 11 de marzo de 2015, con la asistencia de todos los interesados, y culminó sin acuerdo y con la expedición de la constancia de no acuerdo, conforme con lo previsto en el artículo 2 [numeral 1] de la Ley 640 de 2001. 3.4.4. Como se ve, este procedimiento conciliatorio sí concluyó en debida forma, esto es, por celebración de audiencia y expedición de constancia de no acuerdo.

Por consiguiente, contra lo estimado por la autoridad judicial demandada, este es el procedimiento conciliatorio que sí suspendió el término de caducidad del medio de control de reparación directa. El término de suspensión de la caducidad no podía contarse desde la radicación de la primera solicitud de conciliación, pues, se insiste, en virtud del retiro, se desistió de la solicitud de conciliación y debe entenderse que no existió. 3.4.4.1.

Lo anterior también demuestra que el tribunal no otorgó el verdadero valor probatorio que tenían tanto la solicitud de conciliación del 12 de diciembre de 2014, como la constancia de no conciliación del 11 de marzo de 2015, pues, de haberlo hecho, habría concluido que la suspensión del término de caducidad operó justamente entre el 12 de diciembre de 2014 y el 11 de marzo de 2015. 3.4.5.

A juicio de la Sala, la interpretación adoptada por el tribunal demandado desconoce aspectos como la autonomía de la voluntad en los trámites conciliatorios y concibe el procedimiento de conciliación prejudicial como un obstáculo para el acceso a la administración de justicia. Como se vio, un entendimiento razonable de las normas de conciliación exige que se reconozca la facultad para retirar la solicitud de conciliación prejudicial, sin que eso implique un obstáculo o una limitación para efecto de acceder a la administración de justicia. 3.4.5.1.

Si bien el tribunal demandado tuvo en cuenta el retiro de la solicitud, lo cierto es que no le otorgó el efecto que le corresponde, pues lo consideró como una forma de reanudar el término de caducidad, a pesar de que, como se dijo, el término de caducidad se reanuda en supuestos específicos (logro de acuerdo, expedición de constancia o vencimiento de tres meses) y no incluyen el retiro de la solicitud de conciliación, como lo entendió el tribunal.

En este caso, el retiro de la solicitud, se insiste, no suspendió el término de caducidad porque se tiene por no presentada. De modo que la solicitud de conciliación que sí suspendió el término de caducidad fue la del 12 de diciembre de 2014. 3.4.6. Ahora, esta omisión resulta de gran relevancia, pues, como se verá, incide directamente en la decisión sobre la caducidad de la acción de reparación directa que presentaron los demandantes.

Es necesario advertir que, como punto de partida para contar el término de caducidad, la Sala tomará el 10 de enero de 2013, esto es, la fecha en que los demandantes del proceso de reparación directa tuvieron conocimiento del sitio de inhumación del feto y tuvieron certeza de la existencia de la finalización de la serie de hechos que derivaron en la concreción del daño cuya reparación reclamaron.

Es más, esa fue la fecha tomada por el propio tribunal demandado como punto de partida para contar la caducidad. Siendo así, tenemos que la caducidad debió contarse así: (i) Fecha inicial de vencimiento de los dos años de caducidad: 11 de enero de 2015. (ii) Suspensión del término de caducidad entre la radicación de la solicitud de conciliación (12 de diciembre de 2014) y la expedición de constancia de no conciliación (11 de marzo de 2015).

(iii) Tiempo de caducidad transcurrido cuando fue presentada la solicitud de conciliación: 1 año, 11 meses y 1 día y (iv) Tiempo faltante de caducidad cuanto fue radicada la solicitud de conciliación: 29 días. (vi) Fecha límite para interponer la demanda de reparación directa: 10 de abril de 2015. (vii) Fecha de presentación de la demanda: 27 de marzo de 2015. 3.4.7.

Lo anterior demuestra que la demanda de reparación directa fue interpuesta oportunamente y, por ende, ha debido resolverse de fondo. 3.5. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 4 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en defecto sustantivo y en defecto fáctico al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por Elena Paola Quintero Coronel y otros contra la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis y la sociedad U.T. Esculapio Critical Care. 3.5.1.

En consecuencia, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Elena Paola Quintero Coronel [que actuó en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero], Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel[13]; dejará sin efecto la sentencia del 4 de diciembre de 2019, y ordenará al Tribunal Administrativo de Magdalena que dicte una sentencia de fondo en la que tenga por superado el presupuesto de la caducidad, por las razones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Elena Paola Quintero Coronel [que actuó en nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero], Juan Guette de la Rosa, Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel, por las razones expuestas. 2.

Dejar sin efecto la sentencia del 4 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el proceso de reparación directa con radicado 47001-33-33-007-2015-00123-01. 3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Magdalena que, en los 20 días siguientes a la notificación de la presente decisión, dicte providencia de fondo en la que tenga por superado el presupuesto de la caducidad, por las razones expuesta en la parte considerativa de esta sentencia. 4.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección |Magistrado | (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] En nombre propio y en representación de los menores Caleb Antonio Quintero Coronel y Eliana Flórez Quintero. [2] SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD.

La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. [3] Expediente 25000-23-36-000-2012-00549-01 (49098). [4] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] SU-573 de 2017. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, Sentencia de unificación de jurisprudencia proferida el día 9 de febrero de 2012, expediente 21060. [8] En el mismo sentido, el Decreto 1716 de 2009, que regula la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, establece: Artículo 3°.Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. [9] El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.

Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.

En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. [10] Sobre el tema, puede verse las providencias del 25 de noviembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso 76001-23-33-000-2015-01468-01(1039-19), y del 5 de diciembre de 2012, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el proceso 2019- 00829-01(AC). [11] Al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial.

Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales. El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias. [12] Objeto y principios.

Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico. En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. [13] Debe precisarse que la orden de tutela tiene efecto con respecto de Olimpa del Carmen Quintero Coronel, Ana Angélica Quintero Coronel, Yesica Paola Quintero Coronel, José Antonio Quintero Coronel y Ana María Quintero Coronel, toda vez que fueron vinculados como terceros con interés al trámite de tutela de la referencia.