TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / MORA JUDICIAL - Configuración / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO A la Sala le corresponde determinar si en el presente caso, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por la demandante, con ocasión de la presunta tardanza en la resolución del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) [L]a Sala concluye que, efectivamente, existe una mora injustificada en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) que vulnera los derechos fundamentales de la parte actora.
En efecto, a pesar de que la audiencia inicial se desarrolló el 11 de abril de 2018, no se ha fijado fecha para la audiencia de pruebas y han transcurrido casi dos años, desde la última actuación, pues (…) el expediente ingresó al despacho demandado por última vez el 26 de julio de 2018. En los términos previstos, para el momento en que se interpuso la solicitud de amparo, la Sala estima que se acredita la existencia de una mora judicial injustificada, pues se observa que no se programó audiencia de pruebas dentro del término de 40 días siguientes a la audiencia inicial de conformidad al artículo 180 del CPACA.
En todo caso, destaca la Sala que ese término resulta desproporcionado. En especial, cuando el Tribunal demandado no se pronunció sobre las posibles razones en la demora del trámite procesal y la procedente expedición de la decisión. Como consecuencia de lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la [accionante].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02352-00(AC) Actor: DORA MARINA CARRILLO DE PUENTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta, en nombre propio, por la señora Dora Marina Carrillo de Puentes contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La demandante ejerció acción de tutela contra la referida autoridad judicial por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados ORDENÁNDOLE a los accionados que dentro del término estipulado por ustedes se emita decisión de fondo con respecto a mi proceso pensional.” 2.
Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La demandante indicó que trabajó para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y cumple todos los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, razón por la que solicitó su reconocimiento ante Colpensiones. Dicha solicitud fue atendida de manera desfavorable mediante los siguientes actos administrativos: 010927 de 25 de marzo de 2011, el 044864 de 2828 de noviembre de 2011 y VNP6637 de 1º de noviembre de 2013.
Inconforme con lo anterior, la demandante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que fueran declarados nulos los actos administrativos referidos con anterioridad y, en consecuencia, le fuera reconocida la mesada pensional. El conocimiento del proceso le correspondió a la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con radicado 25000-23-42-000-2014-02556-00, el cual por reparto fue asignado al despacho del Magistrado José María Armenta que, en auto del 28 de agosto de 2014, admitió la demanda.
La actora manifestó que el proceso ingresó al despacho desde el 14 de agosto de 2015 y a la fecha solamente se ha celebrado la audiencia inicial el 11 de abril de 2018, es decir, desde hace apróximadamente 2 años no hay ningun movimiento al interior del proceso. Adicional a lo anterior, señaló que ha solicitado en varias oportunidades que se le dé trámite al proceso y dichas solicitudes no han sido atendidas. 3.
Argumentos de la tutela La demandante aseguró que, a la fecha de la interposición de la presente acción de tutela, no se ha proferido decisión de fondo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ni se ha dado el trámite normal del proceso, como citar a audiencia de pruebas para continuar con el trámite normal, dado que hay inactividad procesal desde hace casi 2 años.
Además, indicó que ha solicitado ante el despacho del magistrado José María Armenta que le dé tramite al proceso y que dichas solicitudes no han sido atendidas. Sostuvo que a la fecha tiene 66 años de edad y no cuenta con ningún tipo de ingreso, por lo que es de gran importancia que se le dé trámite al proceso en el que se definirá su futuro pensional.
Debido a todo lo anterior, considera se ha incurrido en mora judicial injustificada. 4. Actuación procesal Mediante auto de 8 de junio de 2020, se admitió la acción, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y se negó la solicitud de medida cautelar consistente en el reconocimiento de la pensión de la demandante. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio.
La Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones afirmó que despachar favorablemente la presente acción constitucional, conlleva una afectación en dos caminos, la primera i) se vulnera el derecho a los otros ciudadanos, quienes también llevan años esperando que se resuelva su litigio y por causas que no le son imputables a la entidad, ni a la administración de justicia no han podido resolverse, y la segunda ii) se abre una puerta gigante para que todos aquellos ciudadanos que tienen procesos en curso, consideren que la única alternativa para que se resuelva su litigio es adelantar acciones de tutela, lo que genera mayor desgaste del aparato judicial.
Sostuvo que es el juez natural quien se encuentra en la capacidad de decidir si le asiste o no derecho a quien hoy pretende buscar su reconocimiento a través del mecanismo constitucional. Finalmente, solicitó que se niegue la acción de tutela al no estar demostrado que la mora obedezca a una situación injustificada que permita conforme a los eventos señalados por la ley, la prelación del turno del proceso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si en el presente caso, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por la demandante, con ocasión de la presunta tardanza en la resolución del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2014-02556-00.
De la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, es susceptible del amparo de tutela, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la demora en la decisión del caso no tenga justificación; (ii) que el interesado no cuente con otro medio de defensa judicial, y (iii) que se encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha dicho: “En la sentencia T-1227 de 2001, la Corte determinó que la falta de cumplimiento estricta de los términos procesales por parte de los funcionarios judiciales no genera, per se, violación del derecho fundamental al debido proceso. Agregó además que la mora judicial, cuando la misma no se debe a la desidia de los funcionarios, sino a la excesiva carga y represamiento de trabajo hace improcedente la acción de tutela.
Concluyó la Sala que: ‘Indudablemente para la Corte, como lo ha señalado en varias providencias, la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados. No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega’”[1].
La Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-394 de 2016[2], indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que, en estos casos, es posible que el derecho a un debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables[3].
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial[4]. De lo anterior, se concluye que para identificar si la autoridad judicial vulnera el plazo razonable, se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como, i) la existencia de motivos razonables que justifiquen la dilación, ii) la complejidad del asunto a resolver, iii) la actitud de los interesados y iv) la conducta de los funcionarios a cargo de la actuación. De esta forma, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación no configura la mora injustificada, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares.
Del caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción, la señora Dora Marina Carrillo de Puentes alega una mora judicial, por lo que pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se ordene a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca puntualmente al magistrado José María Armenta Fuentes darle impulso al proceso 2014-02556- 00.
Para determinar si existió o no mora judicial la Sala considera pertinente analizar si se cumplen con los siguientes criterios: i) el juez u órgano judicial excede desproporcionadamente los términos que tenía para dictar una decisión; ii) la mora desborda el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto; y iii) no existe motivación para justificar la demora en la que se está incurriendo.
Con base en lo anterior, la Sala se referirá al trámite y las etapas que se deben agotar en la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales se encuentran previstas en el artículo 179 del CPACA, que establece: “Artículo 179. Etapas. El proceso para adelantar y decidir todos los litigios respecto de los cuales este Código u otras leyes no señalen un trámite o procedimiento especial, en primera y en única instancia, se desarrollará en las siguientes etapas: 1.
La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial. 2. La segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y 3. La tercera, desde la terminación de la anterior, comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia. Cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión. Además, el artículo 180 del CPACA, sobre audiencia inicial, prevé, en lo pertinente, lo siguiente: Artículo 180.
Audiencia inicial Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 10. Decreto de pruebas. Solo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión o las de oficio que el Juez o Magistrado Ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad.
En todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas, la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta (40) días siguientes.” (Negrita y subrayado fuera de texto) De conformidad con las normas en mención, lo procedente era haber fijado en la audiencia inicial la fecha para la audiencia de pruebas, la cual debía llevarse a cabo dentro de los 40 días siguientes, y seguir con el trámite normal del proceso, cosa que no ha ocurrido durante los últimos 2 años desde la fecha en que se celebró la audiencia inicial.
El artículo 29 de la Constitución prevé que toda persona tiene derecho a “un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”. Con base en lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado en otras ocasiones que quien presente una demanda, interponga un recurso o formule alguna otra actuación judicial tiene derecho a que su solicitud sea resuelta dentro de los términos legales[5].
Ahora bien, frente a la mora judicial esta Sala ha reconocido que quien interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley. Sin embargo, se ha insistido que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia[6].
La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
La jurisprudencia constitucional ha sido categórica en advertir que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a mora o negligencia[7]. Incluso la Corte Constitucional mediante sentencia T-230 de 2013 señaló que atendiendo “(…) a la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente”[8]. De ahí que sea reconocido por la jurisprudencia constitucional que la generalidad de los casos en los que existe dilación en el proceso obedece a circunstancias ajenas al juez, tales como la congestión judicial.
Incluso, la Corte Constitucional ha señalado que “(…) cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia”[9]. De esta forma, una mora judicial presuntamente “injustificada”, generalmente, desconoce la situación real de congestión judicial que aqueja a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, circunstancia que bajo ningún punto de vista podría ser atribuible a los funcionarios judiciales[10].
La Sala pone de presente que, con base en la información del sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial[11], en el caso concreto, está probado lo siguiente: • La actora presentó demanda el 18 de junio de 2014. • El Tribunal Administartivo de Cundinamarca, mediante auto del 28 de agosto de 2014 admitió la demnanda. • Obra memorial de solicitud de impulso procesal del 26 de mayo de 2016. • En auto del 23 de octubre de 2017 se fijó como fecha de audiencia inicial el 11 de marzo de 2018. • En auto del 27 de noviembre de 2017 el tribunal corrigió fecha de audiencia inicial y estipuló que la misma se efectuaría el 11 de abril de 2018. • El 11 de abril de 2018 se celebró la audiencia inicial.
En esta no se fijó fecha para la audiencia de pruebas, pues no se encuentra anotación alguna referente a esta decisión, en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial • El 2 de mayo de 2018 se recibió el acta del comité de conciliación. • En varias oportunidades, las partes han cambiado de apoderado judicial. • Como última anotación procesal en el sistema de consulta de procesos se encuentra que el 26 de julio de 2018 el proceso entró al despacho para proveer, teniendo en cuenta que la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho allegó sustitución de poder.
Con base en lo expuesto, la Sala concluye que, efectivamente, existe una mora injustificada en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2014-02556-00, que vulnera los derechos fundamentales de la parte actora. En efecto, a pesar de que la audiencia inicial se desarrolló el 11 de abril de 2018, no se ha fijado fecha para la audiencia de pruebas y han transcurrido casi dos años, desde la última actuación, pues, como se indicó, el expediente ingresó al despacho demandado por última vez el 26 de julio de 2018.
En los términos previstos, para el momento en que se interpuso la solicitud de amparo, la Sala estima que se acredita la existencia de una mora judicial injustificada, pues se observa que no se programó audiencia de pruebas dentro del término de 40 días siguientes a la audiencia inicial de conformidad al artículo 180 del CPACA. En todo caso, destaca la Sala que ese término resulta desproporcionado.
En especial, cuando el Tribunal demandado no se pronunció sobre las posibles razones en la demora del trámite procesal y la procedente expedición de la decisión. Como consecuencia de lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la señora Dora Marina Carrillo de Puentes.
En consecuencia, ordenará al magistrado ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la actora (radicado 2014-02556- 00) que, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de esta providencia, dé el trámite que corresponda a la demanda interpuesta por la señora Carrillo de Puentes. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por la señora Dora Marina Carrillo de Puentes, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia: 2. Ordenar al magistrado ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la actora (radicado 2014- 02556-00) que, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de esta providencia, dé el trámite que corresponda a la demanda interpuesta por la señora Carrillo de Puentes. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Sentencia T-366 de 2005. [2] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T- 186 De 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. [4] En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [5] En este sentido ver la sentencia T-227 de 2007 y la sentencia C-1198 de 2008 proferidas por la Corte Constitucional. [6] Consejo de Estado.
Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014- 01444-00. [7] Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014- 01444-00. [8] Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013. [9] Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013. [10] Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014- 01444-00. [11] Esta información puede ser verificada en el siguiente link: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=mpLLG4bui%2f%2b64QlD4LmP0KjKmtY%3d