IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Mecanismo idóneo para la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia del 19 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila en la que ordenó reconocer la indexación de la primera mesada pensional reclamada por los actores del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De entrada, la Sala advierte que la entidad demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo, en la medida que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública” (…) Ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que la UGPP, se repite, cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reajustó la pensión gracia de los actores del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la UGPP, por no cumplir los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente el de subsidiariedad. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01730-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra el Tribunal Administrativo del Huila de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La demandante ejerció acción de tutela contra la referida autoridad judicial por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRINCIPALES:
PRIMERO. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA al ordenar indexar una pensión gracia cuya mesada no sufrió una pérdida de valor adquisitivo, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA el 19 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 2017-00151, en razón a la evidente vía de hecho y abuso del derecho, pues ordenó la INDEXACIÓN de la Pensión gracia reconocida a favor del causante MURCIA SCARPETTA LISÍMACO y devengada hoy por su beneficiaria ILVIA POLANIA DE MURCIA, sin que exista una real y verdadera pérdida de valor adquisitivo de la mesada pensional.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, inhibiéndose de condenar a la UGPP a indexar la pensión gracia a favor de la beneficiaria del señor MURCIA SCARPETTA LISIMACO, por cuanto no existe una pérdida de valor adquisitivo de la primera mesada pensional, lo que hace que deba confirmarse la sentencia dictada por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA-HUILA del 31 de mayo de 2019 donde se negaron las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Así mismo consideramos que a la presente acción constitucional debe ser vinculada la señora ILVIA POLANIA DE MURCIA beneficiaria del causante MURCIA SCARPETTA LISIMACO causante de la pensión gracia, a quien las resultas de la actuación le pueden afectar de forma uniforme, debiendo ser partícipe de la relación jurídica substancial que acá se discute.
SUBSIDIARIAS: En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos:
PRIMERO: Amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con los establecido en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, vulnerados por el por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA al ordenar indexar una pensión gracia cuya mesada no sufrió una pérdida de valor adquisitivo.
SEGUNDO: En consecuencia, se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA el 19 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 2017-00151, hasta tanto se presente y resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.” 2.
Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: Los señores Héctor Charry Rico, Juan Antonio Vento, Miller Gómez Correa, Jeremías Delgado Hurtado, Olga Caviedes, Ilvia Polanía de Murcia, José María Guzmán Mazorra, Josefa Reyes Silva, Baudelino Grijalba Muñoz, Simón Ladino Trujillo, Gloria Nelly Ordóñez Muñoz, María Enelia Murcia Medina, Miguel Ángel Burbano y José Antonio Motta Ramírez prestaron sus servicios al Estado por más de veinte (20) años, razón por la que les fue reconocida la pensión gracia. El acto de reconocimiento pensional no incluyó todos los factores salariales devengados y no se ordenó la indexación o reajuste legal correspondiente.
Cada uno de los pensionados le solicitó a la UGPP la reliquidación de las mesadas pensionales y para obtener el reconocimiento del valor de manera indexada. Dichas solicitudes fueron negadas. Debido a lo anterior, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos que negaron las solicitudes y, en consecuencia, que se liquidaran nuevamente las pensiones con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios.
El conocimiento del proceso, en primera instancia, le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Neiva que, en sentencia de 31 de mayo de 2019, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación demandada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Dicha providencia fue apelada y el Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia del 19 de noviembre de 2019, revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y le ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión de cada uno de los demandantes con la indexación de la primera mesada pensional. 3.
Argumentos de la tutela La demandante aseguró que la decisión demandada incurrió en defectos sustantivo y fáctico, en desconocimiento del precedente y en abuso del derecho. Lo anterior, porque, a su juicio, el problema jurídico no fue desarrollado correctamente para determinar si el derecho a la indexación de la primera mesada pensional se acreditó o no, pues en ningún aparte de la providencia acusada se hizo un análisis factico ni un desarrollo argumentativo jurídico, para determinar que entre la fecha de retiro del servicio, con el que se define el ingreso base de liquidación – IBL, y la fecha de status pensional, cuando se ordena el pago de la primera mesada, realmente transcurrió 1 año o más para señalar una pérdida del poder adquisitivo de la mesada pensional.
Sostuvo que el tribunal demandado efectuó una errada aplicación de la ley y la jurisprudencia para solucionar el problema jurídico planteado que hoy genera un evidente detrimento del erario con el reconocimiento y pago de unos valores a los cuales los beneficiarios de la prestación no tienen derecho. 4. Actuación procesal Mediante auto de 7 de mayo de 2020, se admitió la acción, se negó la solicitud de medida cautelar, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y a los señores Héctor Charry Rico, Juan Antonio Vento, Miller Gómez Correa, Jeremías Delgado Hurtado, Olga Caviedes, Ilvia Polanía de Murcia, José María Guzmán Mazorra, Josefa Reyes Silva, Baudelino Grijalba Muñoz, Simón Ladino Trujillo, Gloria Nelly Ordoñez Muñoz, María Enelia Murcia Medina, Miguel Ángel Burbano y José Antonio Motta Ramírez como terceros interesados en el resultado de la presente acción. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Huila se opuso a las pretensiones de la solicitud de amparo pues no ha vulnerado ni ha trasgredido los principios orientadores del Estado Social de Derecho, tampoco ha desplegado acciones u omisiones que afecten al sistema pensional o el erario, ni ha desconocido el precedente jurisprudencial. Indicó que la acción de tutela es improcedente porque la UGPP cuenta con otro medio judicial, salvo que se dispusiera su uso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Adujo que, en el caso objeto de estudio, la entidad demandante tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión consagrado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA, que es la última herramienta procesal establecida por el ordenamiento jurídico para ventilar y que sea decidida la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, de ahí que no satisface el requisito de subsidiariedad.
Sostuvo que la providencia no omitió la valoración del acervo probatorio ni realizó una la valoración defectuosa del mismo, como señala la actora. A contrario sensu, se analizaron en conjunto y bajo las reglas de la sana crítica las pruebas documentales que se aportaron para sopesar los aspectos que rodearon los trámites surtidos al interior de la UGPP.
Los señores Héctor Charry Rico, Juan Antonio Vento, Miller Gómez Correa, Jeremías Delgado Hurtado, Olga Caviedes, Ilvia Polanía de Murcia, José María Guzmán Mazorra, Josefa Reyes Silva, Baudelino Grijalba Muñoz, Simón Ladino Trujillo, Gloria Nelly Ordoñez Muñoz, María Enelia Murcia Medina, Miguel Ángel Burbano y José Antonio Motta Ramírez vinculados en calidad de terceros con interés indicaron que la inflación tiene como principal efecto la depreciación del poder adquisitivo de la moneda, razón por la que la indexación es necesaria cuando ha transcurrido un tiempo considerable entre la fecha de retiro del trabajador.
Afirmaron que dejaban a consideración del despacho sustanciador la decisión demandada siempre y cuando la misma sea ajustada a derecho acatando los derechos fundamentales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Del requisito de subsidiariedad en el caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejara sin efecto la sentencia del 19 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila en la que ordenó reconocer la indexación de la primera mesada pensional reclamada por los actores del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De entrada, la Sala advierte que la entidad demandante cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de los derechos invocados en la solicitud de amparo, en la medida que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[4] prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, en los siguientes términos: “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Se destaca) En el presente asunto, se alega por parte de la UGPP el reconocimiento de pensiones con una indexación que no corresponde y, por tanto, el mecanismo judicial idóneo para cuestionar las decisiones judiciales que así lo consideran, es el recurso de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y no la acción de tutela.
Ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que la UGPP, se repite, cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reajustó la pensión gracia de los actores del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la UGPP, por no cumplir los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente el de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la UGPP. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.