SANCIÓN MORATORIA POR EL NO PAGO DE CESANTÍAS – Es una prestación autónoma en relación con el auxilio de cesantías / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA DEL PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA – Configuración La simple presentación de la petición elevada por la señora López Parra, en la que persigue el reconocimiento y pago de las cesantías, no suple el requisito en sede administrativa frente a la pretensión de la sanción multicitada, como equivocadamente lo pretende hacer valer la demandante, en la medida que es necesario provocar de la administración una decisión tendiente al reconocimiento de la aludida penalidad.
Lo anterior, tiene sustento, precisamente, en la naturaleza misma de la sanción moratoria, pues si bien está a cargo del empleador que incumpla su obligación de pagar las cesantías en el término que la ley concede, no es accesoria a la prestación cesantías, es decir, se causan en torno a ellas, pero no dependen directamente de su reconocimiento porque su causación es excepcional y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador.
Por tanto, en el presente asunto no obra prueba alguna que permita inferir que la demandante reclamó ante las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria frente al no pago oportuno de sus cesantías. Lo anterior conlleva a la inexistencia de una voluntad administrativa demandable sobre este punto, es decir, no se generó un acto administrativo susceptible de control judicial que habilitara a la demandante para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que le permitiera obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza de la ineptitud sustantiva de la demanda, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de abril de 2016, radicación: 1416-14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 135 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00302-01(5367-18) Actor: PAULA ANDREA LÓPEZ PARRA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto.
Excepción previa de inepta de demanda por falta de requisitos formales. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-321-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra el auto proferido el 10 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda parcial, por falta de requisitos formales.
ANTECEDENTES Demanda[1] La señora Paula Andrea López Parra presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento del Valle del Cauca, la Secretaría de Educación Departamental y la Fiduprevisora, para que se declare la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio de la entidad territorial respecto a la petición presentada el 18 de agosto de 2011, en la cual solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
A título de restablecimiento del derecho, requirió que se declare que existió una relación laboral entre ella y el Departamento del Valle del Cauca, entre el 14 de marzo al 5 de junio de 2008 y el 1.° de junio al 23 de agosto de esa misma anualidad y el tiempo en que fue nombrada en período de prueba, como consta en las Resoluciones 0807 del 31 de marzo de 2008, 1685 del 11 de junio del citado año y el Decreto 0868 del 21 de agosto de 2008.
A su vez, peticionó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y la sanción moratoria ocasionada por el no pago oportuno de la prestación mencionada. PROVIDENCIA APELADA[2] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de auto del 10 de agosto de 2018, declaró de oficio la excepción de inepta demanda parcial por falta de requisitos formales.
Refirió que la parte demandante solicitó la nulidad del acto ficto negativo derivado del silencio del Departamento del Valle del Cauca frente a la solicitud radicada el 18 de agosto de 2011, en la cual pretendió el pago de las cesantías definitivas. Sin embargo, a título de restablecimiento del derecho solicitó, además del reconocimiento de las cesantías, que se declare que entre ella y la entidad demandada existió una relación laboral y el pago de sanción por el no pago oportuno de las cesantías, peticiones que no fueron presentadas ante la administración. Señaló que la demanda no satisface la exigencia definida en el numeral 2.° del artículo 161 del CPACA, en el que se indican los requisitos previos para demandar, dentro de los que se encuentra que al pretender la nulidad de un acto administrativo particular, deberán haberse ejercido y decidido los recursos que la ley identifique como obligatorios, comoquiera que no obra en el expediente ningún documento que demuestre que la señora López Parra peticionó ante la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, ni tampoco requirió la declaratoria de la existencia de la relación laboral.
De esta manera, coligió que el acto ficto demandado no define esas situaciones especiales, sustanciales y concretas, por cuanto no fueron requeridas por la interesada. Asimismo, aclaró que, si bien en la constancia de conciliación fueron definidas las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de la relación laboral en los períodos definidos y el pago de la sanción moratoria, lo cierto es que no obra ningún medio de prueba que acredite que se presentó una solicitud ante la administración frente a estos aspectos particulares.
Por las anteriores consideraciones, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concluyó que siendo obligatorio para demandar ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo agotar la actuación administrativa y que la petición del 18 de agosto de 2011, de la cual se deriva el acto administrativo ficto o presunto demandado en el asunto concreto, sólo versa frente al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y no a la sanción moratoria por el pago inoportuno de la prestación, ni a la existencia de la relación laboral que se reclama, se configuró la excepción de ineptitud parcial de la demanda por falta de requisitos formales, frente a las pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria y la existencia de la relación laboral.
RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión anterior. Para el efecto, señaló que desde el año 2011 solicitó ante el Departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago de las cesantías, pero la entidad nunca dio respuesta, ni siquiera después de la interposición de una acción de tutela.
Así pues, afirmó que la tardanza de la administración es suficiente para el reconocimiento de la sanción moratoria. Aunado a lo anterior, destacó que la Ley 244 de 1985, modificada por la Ley 1071 de 2005, norma que desarrolla la sanción moratoria, prevé que tal indemnización se causa por el simple incumplimiento del pago de las cesantías, sin que se requiera una declaración judicial o la mala fe respecto de la entidad obligada y, en su caso, la sanción deviene de la desidia de las entidades demandadas.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de agosto de 2018, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180-6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.
Cuestión previa Antes a abordar el estudio del asunto puesto a consideración, se precisa que los argumentos expuestos por la parte demandante en la sustentación del recurso de apelación incoado frente al auto del 10 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, están referidos sólo a la procedencia del estudio de la pretensión encaminada al reconocimiento de la sanción moratoria.
Así, al no presentar repartos frente a la decisión del a quo sobre la ineptitud de la demanda para reclamar la existencia de una relación laboral, dicha decisión se mantendrá incólume. Problema jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Para el estudio de la pretensión relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada por la parte demandante, debe exigirse prueba de la reclamación previa ante la autoridad administrativa o, por el contrario, el reconocimiento de dicha sanción puede peticionarse en sede judicial de manera directa? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Para que pueda admitirse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho donde se pretenda el pago de la sanción moratoria prescrita en la Ley 244 de 1995, por la mora en el pago de las cesantías, es indispensable que la parte demandante acredite que elevó reclamación del pago de dicha sanción ante la entidad demandada.
Lo anterior, en atención a los siguientes argumentos: Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[4].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma, en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. «Vía gubernativa y actuación administrativa» Es necesario efectuar unos planteamientos respecto a los conceptos de vía gubernativa y actuación administrativa.
Lo primero que debe precisarse, es que el término vía gubernativa desapareció en tratándose de asuntos que se adelantan en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), pues ahora se denomina actuación administrativa (capítulo VIII). En efecto, la fecha para la cual se surte la petición ante la administración marca la procedencia para que pueda hablarse específicamente de vía gubernativa CCA, o de la actuación administrativa CPACA.
Es evidente que hay aspectos en los cuales se asemejan, como por ejemplo su naturaleza, comoquiera que se trata de presupuestos previos para el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 135 del CCA referente a la vía gubernativa, señalaba lo siguiente: «[…] Artículo 135. Modificado por el art. 22, Decreto Nacional 2304 de 1989.La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos. […]» Como se observa, el tratamiento que el legislador imprimió al concepto de vía gubernativa involucraba no sólo la solicitud que debe elevar el interesado ante la administración para que esta, a través de un acto expreso o presunto resolviera el asunto puesto a su consideración, sino que además implicaba la interposición de los recursos de ley.
En ese orden de ideas, resulta trascendente precisar, en el caso bajo estudio, que lo que se denominaba vía gubernativa y el requisito de procedibilidad que trae el numeral 2.° del artículo 161 del CPACA, son dos situaciones diferentes que no deben confundirse, pues la primera ahora llamada conclusión del procedimiento administrativo, hace referencia a la reclamación previa que se radica ante la entidad con la pretensión de reconocimiento de un derecho, y la segunda, se relaciona con la obligación de interponer el recurso de apelación, cuando a ello hubiere lugar, contra el acto que pretende enjuiciarse, ello como requisito obligatorio y previo a la presentación de la demanda.
Ahora, es oportuno señalar que si bien con la Ley 1437 de 2011, desapareció el concepto de «vía gubernativa», ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, pues es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa[5].
Obligatoriedad de solicitar a la administración el pago de la sanción moratoria La señora Paula Andrea López Parra recurrió la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada de oficio la ineptitud de la demanda parcialmente, ante el incumplimiento del requisito relacionado con la reclamación administrativa para obtener la cancelación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, bajo el argumento de que la penalidad es consecuencia directa de la desidia y tardanza de las entidades demandadas en resolver la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
Así las cosas, la discusión en el presente asunto consiste en resolver si la parte demandante, para efectos de instaurar el medio de control de la referencia por el concepto de sanción moratoria, también debió agotar la actuación administrativa en dicho sentido. Al respecto, esta Subsección[6] se pronunció de la siguiente forma: «[…] el juez administrativo solo puede realizar el estudio de la procedencia o no, del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las parciales o definitivas cuando en vía administrativa se solicitó dicho pago; ello teniendo en cuenta que si eventualmente se llegare a declarar la nulidad del acto de liquidación de las cesantías, no podría reconocerse a título de restablecimiento la sanción moratoria, si dicho acto administrativo nunca creó, modificó o extinguió la situación jurídica relacionado con el pago de la sanción. Bajo los anteriores presupuestos, es requisito previo para admitir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al pretenderse el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, que la parte demandante haya acreditado que ante la entidad demandada, elevó reclamación sobre el pago de dicha sanción».
Bajo el anterior entendido, el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración por medio del cual decida de fondo la situación jurídica que se discute que, en este caso, no es otra que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, toda vez que no basta que la misma esté prevista en la ley, sino que se requiere el agotamiento del procedimiento administrativo para obtener el restablecimiento del derecho.
En consecuencia, para el estudio del tema en vía judicial, es presupuesto indispensable la existencia del acto expreso o presunto que decida sobre esa pretensión en particular, es decir, tratándose de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, debe agotarse la reclamación administrativa ante la entidad para pretender ese derecho.
Así las cosas, el acto administrativo que se profiera en ese sentido, será aquel susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, según los escritos de demanda y de subsanación, la señora López Parra pretende la nulidad del acto ficto presunto, provocado por el silencio administrativo negativo del Departamento del Valle del Cauca, al no dar respuesta a la petición del 18 de agosto de 2011, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías.
En efecto, una vez se revisó el expediente, se encontró que la señora Paula Andrea López Parra solicitó ante la mencionada entidad territorial la cancelación de unas cesantías el 18 de agosto de 2011 (f. 35). En ese orden de ideas, la simple presentación de la petición elevada por la señora López Parra, en la que persigue el reconocimiento y pago de las cesantías, no suple el requisito en sede administrativa frente a la pretensión de la sanción multicitada, como equivocadamente lo pretende hacer valer la demandante, en la medida que es necesario provocar de la administración una decisión tendiente al reconocimiento de la aludida penalidad.
Lo anterior, tiene sustento, precisamente, en la naturaleza misma de la sanción moratoria, pues si bien está a cargo del empleador que incumpla su obligación de pagar las cesantías en el término que la ley concede, no es accesoria a la prestación cesantías[7], es decir, se causan en torno a ellas, pero no dependen directamente de su reconocimiento porque su causación es excepcional y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador.
Por tanto, en el presente asunto no obra prueba alguna que permita inferir que la señora López Parra reclamó ante las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria frente al no pago oportuno de sus cesantías. Lo anterior conlleva a la inexistencia de una voluntad administrativa demandable sobre este punto, es decir, no se generó un acto administrativo susceptible de control judicial que habilitara a la demandante para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que le permitiera obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En conclusión: En el presente caso, es requisito previo para admitir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al pretenderse el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, el agotamiento de la reclamación administrativa ante las entidades demandadas. Sin embargo, no se reunió en el sub lite este presupuesto y, por ende, había lugar a declarar el incumplimiento del requisito de procedibilidad señalado en el numeral 2.° del artículo 161 del CPACA, tal y como lo resolvió el a quo.
Decisión de segunda instancia. Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 10 de agosto de 2018, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda parcial, por falta de requisitos formales. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial el 10 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual que declaró de oficio la excepción de inepta demanda parcial, por falta de requisitos formales.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 7. [2] Folios 144 a 145. [3] Folios 144 a 146. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 21/04/2016, Rad. 47-001-23-33-000- 2013-00171-01 (1416-2014). [5] Al respecto, ver Sentencia del 26 de abril de 2018, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación 52001-23-33-004-2014-00276 (3164- 2015). [6] Ver sentencia del 25 de julio de 2019, expediente 68001-23-33-000-2016- 00406-01 (1728-2018). [7] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16.
Es importante aclarar, como se ha hecho en otras oportunidades, que si bien la sentencia de unificación que se citó hace referencia a la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, lo cierto es que dicha postura no se desnaturaliza para el caso de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías consagrada en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, por el contrario resulta perfectamente aplicable, en la medida en que se trata de la penalidad de carácter económico que previó el legislador.