RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE SENTENCIA – Improcedente En punto de las medidas cautelares, el Despacho advierte que son improcedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión (…) [L]as medidas cautelares proceden en los procesos declarativos, entre los cuales no se encuentra el recurso extraordinario de revisión, el cual, si bien se trata de un nuevo proceso, no pretende la declaración de un derecho, sino la revisión de una decisión judicial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de las medidas cautelares ver Consejo de Estado auto de 18 de marzo de 2019 Radicación número: 11001-03- 15-000-2018-01979-00(A), SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN M.P. Marta Nubia Velásquez Rico; y auto de 25 de julio de 2019 Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02457-00(B) SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN M.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIDÓS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02983-00(A) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN AUTO QUE RECHAZA SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Despacho decide la solicitud de suspensión provisional de la sentencia del 9 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca de 17 de junio de 2016[1], dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral promovido por la señora MARÍA EUGENIA LEDESMA LLANTÉN, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, a través de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la mencionada providencia y solicitó que se decrete la suspensión provisional de la misma, en los términos del artículo 229 del CPACA, al estimar que “aparece prima facie la contradicción de dicha decisión judicial con los preceptos vigentes al momento de ser nombrada como docente oficial la demandada, sin el cumplimiento de los requisitos legales para ello”.
Como sustento de la solicitud, señaló lo siguiente: A juicio de la parte solicitante, en el expediente se encuentra probado que la vinculación de la docente oficial con el municipio de Morales, Cauca, desde el año 1995, fue de carácter nacional, razón por la cual ese tiempo de servicio no puede tenerse en cuenta para el reconocimiento de la prestación. Argumenta que la sentencia proferida el 9 de agosto de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la de primera instancia del Tribunal Administrativo del Cauca de 17 de junio de 2016, transgrede el artículo 29 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 5° y 7° del Decreto 2277 de 1977, 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; y 15 de la Ley 91 de 1989, en la medida en que se concedió una pensión de gracia con un tiempos servidos directamente a la Nación y en forma contraria a lo ordenado legalmente frente al tema de la prerrogativa pensional para los docentes nacionalizados y lo aceptado jurisprudencialmente acerca del tema.
Señala que la decisión judicial que le concedió la pensión de gracia a la señora MARÍA EUGENIA LEDESMA LLANTÉN, sin cumplir los requisitos legales para ser beneficiaria de tal prestación, resulta ser ilegal y otorga un derecho que excede la cuantía de lo debido legalmente por el Estado a la docente, sin encontrar un sustento normativo que ampare tal situación. Indica que el hecho de haberse reconocido la prestación a la señora MARÍA EUGENIA LEDESMA LLANTÉN, sin norma que lo autorice, configura un perjuicio para la entidad accionante y afecta el erario público en la medida en que se dispuso el pago de unos valores a los que no tenía derecho la docente oficial, razón por la que se requiere la suspensión inmediata de dicho reconocimiento pensional, para no afectar los recursos del sistema, que deben cubrir pensiones que se encuentren ajustadas a derecho.
En virtud de lo anterior, considera que procede la suspensión provisional de la sentencia cuya revisión se pretende, a la luz de lo establecido en el artículo 229 del CPACA para el trámite de los procesos “declarativos como el presente”. CONSIDERACIONES En punto de las medidas cautelares, el Despacho advierte que son improcedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, por las razones que a continuación se exponen: El artículo 229 del CPACA dispone: “Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.” (Negrilla fuera de texto) De conformidad con la norma transcrita, las medidas cautelares proceden en los procesos declarativos, entre los cuales no se encuentra el recurso extraordinario de revisión, el cual, si bien se trata de un nuevo proceso, no pretende la declaración de un derecho, sino la revisión de una decisión judicial.
Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en auto de 14 de agosto de 2018[2]: “Los recursos extraordinarios no conllevan, por lo general, la declaración del derecho en contienda, sino que se centran en un cuestionamiento específico respecto de una sentencia judicial ejecutoriada, lo que no corresponde propiamente a la definición sobre el derecho sustantivo debatido”.
De otra parte, como lo ha señalado esta Corporación, las medidas cautelares implican un control previo sobre la actividad de la administración, pero no, sobre la decisión judicial, por tanto, no pueden afectar la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, las cuales solo pueden ser examinadas bajo las causales específicas de revisión, previstas en el artículo 250 del CPACA.
En este sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia ya citada, de 14 de agosto de 2018, al resolver un recurso de súplica interpuesto contra el auto de ponente que suspendió temporalmente los efectos de la sentencia del 21 de junio de 2016, por medio de la cual la Sala Plena decretó la pérdida de investidura del representante a la Cámara por el departamento de Arauca, señor Pedro Jesús Orjuela Gómez, precisó, sobre la improcedencia de las medidas cautelares en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo siguiente: “(…) 4.2.
Objeto y finalidad de las medidas cautelares y su improcedencia en el trámite del recurso extraordinario de revisión (…) En tal virtud, los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable.
Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no cercene las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. Sin embargo, cuando se ha tramitado y culminado con decisión ejecutoriada un determinado medio de control, dicha finalidad se ve desvanecida, en tanto es patente que el escenario procesal ha sido el idóneo para la reivindicación judicial de las garantías de los extremos de la litis y, en tal virtud, las medidas cautelares pierden su razón de ser.
(…) Aunque la ley ha previsto algunos mecanismos extraordinarios para cuestionar, por expresas razones previamente establecidas, las sentencias judiciales en firme, la solicitud, decreto y práctica de medidas cautelares riñe con el propósito de dichos medios de impugnación en tanto, se insiste, estos versan sobre asuntos que ya fueron materia de decisión judicial definitiva.
Si bien se ha aceptado que los recursos extraordinarios constituyen un nuevo proceso, independiente del ya decidido y que no pueden considerarse como una tercera instancia respecto de lo ya resuelto, estos se tramitan bajo el halo de legitimidad que reviste las decisiones judiciales, por lo cual no resulta admisible que su intangibilidad y sus efectos puedan ser socavados mientras no prospere alguna de las expresas causales bajo la cuales la ley permite excepciones respecto del principio de cosa juzgada.
Una interpretación contraria conllevaría consecuencias inadmisibles desde el punto de vista procesal. Aceptar la procedencia de medidas cautelares en el trámite de un recurso extraordinario de revisión impondría permitir que mediante un auto –como lo es la providencia que resuelve la solicitud de medidas cautelares–, se impida la ejecución de las decisiones que de fondo han resuelto un conflicto, con serio compromiso de la seguridad jurídica; además, permitiría, como se vislumbra en el sub lite, que mediante una decisión de ponente se invaliden temporalmente los efectos de una decisión adoptada por las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, en detrimento del carácter vinculante e inmutable de las sentencias judiciales.
(…)” Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación concluyó: “(…) Vistas las anteriores posturas, para esta Sala es necesario precisar: (…) (iii) Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.
“Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”.
“(v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. “En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustada al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso”[3].
Con fundamento en lo anterior, el despacho rechazará la solicitud de suspensión provisional de la sentencia del 9 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, formulada, a través de apoderada, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, por ser improcedente en el trámite del recurso extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas[4].
En virtud de lo expuesto, se RESUELVE RECHAZAR por improcedente la solicitud de suspensión provisional de la sentencia del 9 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de acuerdo con las razones expuestas en este proveído.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Consejero de Estado Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020) ----------------------- [1] Expediente No. 190012333000201500067 01 (3757-2016). [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación número: 11001-03-15-000-2017- 02078-01 M.P: Ramiro Pazos Guerrero. [3] El auto impugnado se revocó y, en su lugar, se negaron las medidas cautelares deprecadas, en el entendido que estas son improcedentes en el trámite de los recursos extraordinarios de revisión. [4] En este mismo sentido, se pueden consultar, entre otras providencias, las siguientes: auto de 18 de marzo de 2019 Radicación número: 11001-03-15- 000-2018-01979-00(A), SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN M.P. Marta Nubia Velásquez Rico; y auto de 25 de julio de 2019 Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02457-00(B) SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN M.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO.