CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE PRESTACIONES PERÍODICAS- Mientras subsista la relación laboral no opera Como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Lo anterior quiere decir que, cuando se reclaman prestaciones laborales y la vinculación de quien pretende esos emolumentos no se encuentra vigente, no se trata de prestaciones de naturaleza periódica, sino de aquellas de carácter unitario al haber culminado la relación laboral, y bajo este presupuesto, la demanda para solicitar judicialmente esos valores está sujeta al término de caducidad previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con excepción de los derechos pensionales.
(…)En consecuencia, se concluye que los argumentos expuestos por el Tribunal en el sentido de considerar que únicamente puede discutirse el cambio de régimen de cesantías a través de la nulidad de la resolución que sobre el reconocimiento parcial haga la administración, no se comparten, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y, bajo ese presupuesto, la decisión que se profiera, sea que niegue o acceda, es un acto administrativo susceptible de control judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05959-01(5945-18) Actor: LUZ ASTRID SANTOS CASAS Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto que rechazó la demanda.
AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O- 335-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES a) Demanda[1] La señora Luz Astrid Santos Casas instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio número S-2017-126922 del 14 de agosto de 2017, por medio del cual fue negada la solicitud de liquidar sus cesantías conforme al régimen de retroactividad.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad pública al reconocimiento y pago de su prestación con aplicación del sistema retroactivo, en virtud de lo dispuesto en las Leyes 6.° de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. Igualmente, peticionó ajustar las sumas adeudadas conforme al IPC, reconocer y pagar los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y condenar en costas a la parte demandada. b) Auto que ordenó corregir El 11 de abril de 2018 se inadmitió la demanda al considerarse que la demandante debía adecuar sus pretensiones, toda vez que el acto administrativo que debió controvertir fue la primera resolución que le reconoció sus cesantías parciales, ya que es a partir de ésta que se tiene plena certeza del régimen aplicable a su caso.
Adicionalmente, estimó que debía aportarse la constancia de conciliación como requisito de procedibilidad para promover el presente medio de control, ya que la que obra dentro del expediente de la referencia no incluye el acto o los actos administrativos por medio de los cuales la entidad demandada reconoció a la señora Santos Casas cesantías parciales.
Por último, requirió a la apoderada corregir el poder aportado, conforme a lo expuesto anteriormente[2]. La parte demandante, dentro del término concedido para ello, allegó el memorial de subsanación[3]. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante providencia del 14 de junio de 2018, rechazó el medio de control promovido por la señora Luz Astrid Santos Casas.
Como sustento de su decisión, explicó que inadmitió la demanda para que la parte corrigiera los defectos enunciados. Sin embargo, pese a que allegó el escrito de corrección oportunamente, el libelo introducto no fue subsanado en debida forma, puesto que los argumentos esbozados por la señora Santos Casas más que subsanar la demanda pretendían controvertir la decisión de inadmisión. En esa medida, reiteró que en el caso en concreto debía controvertirse la resolución que inicialmente reconoció a la demandante sus cesantías con un régimen diferente al que debía aplicarse y no los pronunciamientos que con posterioridad a la ejecutoria de aquel acto se expidieron, comoquiera que desde esa decisión inicial el administrado tiene plena certeza del régimen aplicado.[4] RECURSO DE APELACIÓN El 17 de julio de 2018 la parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión proferida por la corporación judicial precitada.
Para el efecto, manifestó que el Oficio número S-2017-126922 del 16 (sic) de agosto de 2017 es un acto susceptible de enjuiciamiento, en razón a que resolvió negativamente la petición de modificar el régimen de sus cesantías. Además, consideró que dicho acto no configura una unidad jurídica con las resoluciones que reconocieron parcialmente este auxilio, por lo cual puede estudiarse de forma independiente, sin que esta situación conlleve a una decisión inhibitoria.
En consecuencia, solicitó revocar el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho.[5] CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de junio de 2018 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.
Así mismo, este auto se profiere por Sala de Decisión, en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.° del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibidem. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Teniendo en cuenta que la señora Luz Astrid Santos Casas pretende la aplicación del régimen retroactivo de las cesantías, debió demandar el acto administrativo que reconoció la prestación de manera parcial, o puede pretender la nulidad del oficio S-2017-126922 del 14 de agosto de 2017, tal como lo planteó en la demanda? Con base en el problema jurídico formulado, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: El acto administrativo que creó, modificó o extinguió el derecho subjetivo que judicialmente reclama la señora Luz Astrid Santos Casas, y que debe ser demandado en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es el oficio S-2017-126922 del 14 de agosto de 2017, como se explicará seguidamente.
Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido. El artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales serían decisiones que eventualmente serían susceptibles de control judicial: «Artículo 43.- Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite puesto que estos contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del primero, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa[6].
En sí, la diferencia radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina […]»[7]. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiar si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
Naturaleza de la prestación pretendida De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[8], las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario.
Esta Sección[9] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Lo anterior quiere decir que, cuando se reclaman prestaciones laborales y la vinculación de quien pretende esos emolumentos no se encuentra vigente, no se trata de prestaciones de naturaleza periódica, sino de aquellas de carácter unitario al haber culminado la relación laboral, y bajo este presupuesto, la demanda para solicitar judicialmente esos valores está sujeta al término de caducidad previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con excepción de los derechos pensionales.
Para mayor comprensión del asunto puesto a consideración, se hará referencia a los supuestos fácticos que dieron lugar a la interposición del presente medio de control, así: ✓ La señora Luz Astrid Santos Casas, mediante la petición radicada el 3 de agosto de 2017[10], solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías conforme al régimen de retroactividad. ✓ El 14 de agosto de 2017 la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio del Oficio S-2017-126922, negó la petición anterior.[11] Para el efecto, textualmente sostuvo: «[…] Para finalizar le informamos que sus cesantías fueron reconocidas conforme a las normas que rigen a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, liquidando sus cesantías por la anualidad o la fracción correspondiente, de acuerdo a la Ley 91 de 1989, ajustándose a derecho en todas y cada una de sus partes.
En consecuencia, no se puede acceder a su solicitud por cuanto las cesantías se liquidaron conforme a la ley […]». ✓ Extracto de intereses a las cesantías, con fecha de expedición del 5 de noviembre de 2017, donde se evidencia el pago de unas cesantías parciales por medio de la Resolución 455 del 14 de mayo de 2012.[12] Bajo los argumentos expuestos en el sub lite, se colige que es posible realizar el estudio sobre el derecho que reclama la señora Santos Casas como consecuencia de la nulidad del Oficio S-2017-126922 del 14 de agosto de 2017, para lo cual es imperativo tener en cuenta que el acto administrativo es toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado[13], características que convergen dentro del acto enjuiciado por la señora Luz Astrid Santos Casas.
En ese orden, se aclara que el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración que decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no es otro que el Oficio S-2017-126922 del 14 de agosto de 2017, por medio del cual se resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen retroactivo de cesantías.
Sobre el particular, debe precisarse que, de acuerdo con el análisis realizado por parte de la Subsección, se entrevé que el Oficio precitado, en efecto, contiene en sí mismo una decisión que creó una situación jurídica particular en cabeza de la señora Santos Casas. En consecuencia, se concluye que los argumentos expuestos por el Tribunal en el sentido de considerar que únicamente puede discutirse el cambio de régimen de cesantías a través de la nulidad de la resolución que sobre el reconocimiento parcial haga la administración, no se comparten, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y, bajo ese presupuesto, la decisión que se profiera, sea que niegue o acceda, es un acto administrativo susceptible de control judicial.
Así, en casos similares la Sección ha hecho referencia sobre la naturaleza periódica de las cesantías, mientras se mantenga vigente la relación laboral[14]. Ahora bien, debe precisarse que cuando se trate de la liquidación de cesantías definitivas, como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, la tesis expuesta con anterioridad difiere, comoquiera que en aquel evento el acto administrativo que debe cuestionarse es la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas, por lo que otra petición y decisión en ese sentido desconocerían el presupuesto procesal de la caducidad, al intentarse un nuevo pronunciamiento de la administración. Finalmente, se deduce que no es procedente, de acuerdo con la pretensión de aplicación del régimen retroactivo, que se exija a la señora Santos Casas que debió demandar la resolución que reconoció parcialmente las cesantías, sino que debe enjuiciarse la legalidad del acto que afectó el derecho subjetivo que se reclama, que para el caso bajo estudio es el Oficio S-2017- 126922 del 14 de agosto de 2017.
En conclusión: Contrario a lo resuelto por el a quo, el Oficio S-2017- 126922 del 14 de agosto de 2017 contiene la voluntad de la administración y es una actuación que creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama la señora Luz Astrid Santos Casas, razón por la cual no es necesario que demande el acto administrativo que reconoció de manera parcial las cesantías.
Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se revocará el auto proferido el 14 de junio de 2018 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales, para determinar si admite o no la demanda incoada.
En mérito expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que rechazó la demanda. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales, para determinar si admite o no la demanda instaura por la señora Luz Astrid Santos Casas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 12-19 vto. [2] Folio 23 y 24 vto. [3] Folio 26 y 27 vto. [4] Folio 30-32 vto. [5] Folio 34 y 35vto. [6] Así lo sostuvo esta Subsección en la sentencia del 19 de octubre de 2017, radicado 70001-23-31-000-2009-00072-01(4291-14). [7] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B 25 de mayo de 2017. Radicación: 47001-23-31-000-2012- 00400-01(3143-13). [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado 08001-23-31-000-2005-02003-01(00932-07). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 05001-23-33-000-2013- 00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01.
(3751-2014). [10] Folios 6-9. [11] Folio 10 vto. [12] Folio 3 vto. [13] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. (2009). Manual del Acto Administrativo. (5ª Ed., p. 108). Bogotá: Leyer. [14] Ver, entre otros, los siguientes autos: 7 de noviembre de 2018, radicado 25000-23-42-000-2016-02269-01 (4061-2016) y del 11 de abril de 2019, radicados 08001-23-33-000-2015-00505-01 (3119-2017) y 19001-23-33-000- 2015-00445-01 (2869-2017).