11001-03-15-000-2020-02844-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa / ESTATUTO TRIBUTARIO LIMITA LAS CONTROVERSIAS QUE PUEDEN SURTIRSE ENTORNO A LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SE EXPIDEN DENTRO DEL TRÁMITE DE COBRO COACTIVO / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO - No procede juicio de legalidad del acto que determino el tributo / LIQUIDACIÓN OFICIAL EJECUTORIADA Para la Sala, de las anteriores consideraciones, es claro que el defecto sustantivo planteado no se configuró, pues la [accionante] no ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la invalidez de las resoluciones de la DIAN, a través de la cuales, se negó el recurso de reconsideración y se despachó de forma desfavorable la petición de declaratoria del silencio administrativo positivo, motivo por el cual, dichos actos se presumen legales y ante su firmeza, prestaron mérito ejecutivo.

Era en dicho proceso, donde la tutelante debía plantear todas las razones por las que ella consideró que estuvo indebidamente notificada y, por ello, como fue que operó el silencio administrativo positivo a su favor, pero en vista que no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa, esos actos quedaron en firme, de acuerdo con el artículo 829 del Estatuto Tributario.

Así las cosas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no podía acceder a lo pretendido de entrar a estudiar la existencia o no del silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 734 del Estatuto Tributario, ni el ejercer el control por excepción del artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues los artículos 828, 829-1, 831 y 835 de aquella normativa y la propia jurisprudencia de la Corporación, son claros en indicar que durante el procedimiento de cobro coactivo no se puede realizar un juicio de legalidad de la determinación del tributo, como lo buscó hacer la tutelante dentro del proceso ordinario, que dio origen a esta acción constitucional, ni la existencia del control por excepción desplaza la utilización del medio de control contra los actos que definieron el gravamen a pagar y fueron el soporte con los que la DIAN inició el procedimiento de cobro coactivo contra la [accionante].

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02844-00(AC) Actor: MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Decide la Sala la acción constitucional presentada por la señora MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO contra la providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con la que confirmó la negativa de pretensiones, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado No. 63001-23-33-000-2016-00293-01, que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante la DIAN).

Proceso con el que pretendió se declarara la existencia de un silencio administrativo positivo y, como consecuencia de ello, la nulidad de un mandamiento de pago y los actos administrativos que lo soportaban. I.

ANTECEDENTES 1. La tutela La señora TORO JARAMILLO, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela el 1º de julio de 2020, en la que solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al confirmar la negativa de pretensiones dentro del proceso que promovió contra la DIAN. 1.1.

Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1.1.1. Trámite administrativo ante la DIAN: 1.1.1.1. La DIAN, mediante la liquidación oficial de revisión No. 012412013000060 del 3 de septiembre de 2013, determinó un mayor valor a cargo de la tutelante, por concepto del impuesto sobre la renta por el año gravable 2009. 1.1.1.2.

La contribuyente presentó recurso de reconsideración en contra de la anterior decisión, el cual fue negado por la DIAN, con la Resolución No. 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014. Decisión notificada mediante edicto fijado el 14 de octubre del mismo año. 1.1.1.3. La señora MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO solicitó a la DIAN que declarara la configuración del silencio administrativo positivo porque no fue debidamente notificada de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. La petición fue negada por dicha entidad, mediante la Resolución No. 001066 del 17 de febrero de 2016. 1.1.1.4.

La DIAN, ante la firmeza de la liquidación oficial, inició procedimiento de cobro coactivo en contra de la tutelante, por lo que libró el mandamiento de pago No. 20160302000085 del 7 de abril de 2016, por el valor de $2.177’509.000, por las sumas no pagadas correspondientes al impuesto sobre la renta del año gravable 2009 y el IVA, correspondiente al primer bimestre del año 2015. 1.1.1.5.

La señora TORO JARAMILLO formuló la excepción de falta de título ejecutivo por la indebida notificación de la Resolución 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó recurso de reconsideración. 1.1.1.6. La DIAN negó la excepción propuesta, mediante la Resolución No. 101242448000413 del 23 de mayo de 2016, toda vez que está prohibido controvertir la legalidad de los actos de determinación del tributo durante el procedimiento de cobro coactivo y porque el acto fue debidamente notificado. 1.1.1.7.

Contra la anterior decisión la tutelante presentó recurso de reposición. La DIAN la confirmó, a través de la Resolución No. 101242448000567 del 5 de julio de 2016. 1.1.2. La señora TORO JARAMILLO, mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 17 de agosto de 2016[1], en la que pretendió: «1.

Que se declare el silencio administrativo positivo que operó frente al recurso de reconsideración de radicado No. 00007615 y que, por lo tanto, el mandamiento de pago No. 20160302000085 del 07 de abril de 2016, es nulo. 2. Que se declare la Nulidad de la Resolución 101242448000413 del 23 de mayo de 2016. 3. Que se declare la Nulidad de la Resolución 101242448000567 del 05 de julio de 2016. 4.

Y que, una vez declarada su nulidad, se restablezca el derecho de mi poderdante ordenándose la terminación de procedimiento de cobro en su contra y levantándose cualquier tipo de medidas de embargo y secuestro que se hubiere operado contra sus bienes». Afirmó que, en su caso, existió una indebida notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, toda vez que el artículo 565 del Estatuto Tributario establece que los actos que deciden los recursos se notificarán personalmente o por edicto, cuando el interesado no acude a las instalaciones de la entidad luego de 10 días de la introducción del aviso de citación al correo.

Sostuvo que, el aviso de citación fue devuelto en dos ocasiones por la empresa de correo con la anotación de que no había quien lo recibiera. En todo caso, indicó que el aviso fue introducido al correo el 29 de septiembre de 2014, por lo que el término de 10 días para acudir a las oficinas de la DIAN finalizó el 14 de octubre del mismo año, teniendo en cuenta que el día 13 del mismo mes y año fue festivo.

De acuerdo con lo anterior, el edicto sólo pudo ser fijado el 15 de octubre de 2014, pero la entidad lo hizo, erróneamente, el día 14. En vista de lo anterior, a juicio de la parte demandante, operó el silencio administrativo positivo, conforme al artículo 734 del Estatuto Tributario, puesto que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración no fue debidamente notificada dentro del término de un año, previsto en el artículo 732, de dicha normativa, por lo que, insistió que se configuró el silencio administrativo positivo.

Así las cosas, afirmó la parte actora que no existió un título ejecutivo que soportara el mandamiento de pago. Ello por cuanto, los artículos 828 y 831 del Estatuto Tributario establecen que se puede proponer como excepción la falta de ejecutoria del título ejecutivo, cuando la liquidación oficial no está en firme por algún motivo, lo cual se cumplió en su caso, por la indebida notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y la configuración del silencio administrativo positivo. 1.1.3.

El Tribunal Administrativo del Quindío, con sentencia del 18 de mayo de 2018, negó las pretensiones. Explicó, que la demandante en el recurso de reconsideración suministró una dirección de notificación a la cual la DIAN envió el aviso de citación para realizar la notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. No obstante, el correo fue devuelto el 30 de septiembre de 2014 con las notas de «no hay quien reciba» y de «cerrado segunda vez».

Por lo anterior, la DIAN no debió realizar la notificación por edicto, pues esta sólo procede cuando el interesado recibe la citación para realizar la notificación personal, sino que debió realizar la notificación por aviso. El Tribunal señaló que, la actora debió ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la invalidez de dicho acto porque no es posible controvertir la legalidad de los actos de determinación del tributo durante el procedimiento de cobro coactivo, según lo establecido por la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Por lo anterior y, en vista de que, no se demandó la legalidad de los actos que negaron la solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo y el recurso de reconsideración, la decisión de despachar desfavorablemente las excepciones de falta de título ejecutivo y ejecutoriedad de este fue ajustada a derecho. 1.1.4. El apoderado de la señora TORO JARAMILLO apeló la anterior decisión. Sostuvo que, no es cierto que el hecho de no recibir la citación diera lugar a la notificación por aviso, pues el artículo 565 del Estatuto Tributario señala que los actos que resuelven recursos únicamente se pueden notificar personalmente o por edicto.

Por eso es por lo que planteó que la notificación por edicto fue incorrecta, pues no habían pasado 10 días hábiles desde la introducción de la citación al correo, como lo indicó la Sección Cuarta en sentencia del 21 de marzo de 2018 «exp. 21800, CP: Milton Chaves García». Además, recalcó que el artículo 734 del Estatuto Tributario establece que el silencio administrativo positivo se declarará de oficio o a petición de parte, por lo que la Sección Cuarta señaló en la sentencia del 4 de noviembre de 2015 «exp. 21151, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia» que opera por ministerio de la ley, sin que sea necesaria su protocolización o la declaración por la administración tributaria.

Con base en lo anterior, indicó que no era coherente negar las pretensiones de la demanda, toda vez que por ministerio de la ley operó el silencio administrativo positivo por la indebida notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración. Finalmente, sostuvo que, si se concluye lo contrario, en el caso bajo examen debió aplicarse la excepción de ilegalidad (artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en lo sucesivo CPACA) respecto de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016, que negó el silencio administrativo positivo, como lo ha reconocido por la Sección Tercera en la sentencia del 29 de enero de 2009 «exp. 13206, CP: Myriam Guerrero de Escobar» y por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 037 del 2000. 1.1.5.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con providencia del 29 de abril de 2020, confirmó la negativa de pretensiones, toda vez que, el artículo 829-1[2] del Estatuto Tributario prohíbe que se discutan asuntos del procedimiento de determinación del tributo durante el cobro coactivo; como pretendió hacerlo la señora TORO JARAMILLO, en el proceso ordinario. 1.2.

Fundamentos de la tutela La señora TORO JARAMILLO manifestó que, en la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se configuró un defecto sustantivo. Por un lado, sostuvo que se dio el mencionado defecto por la abstención de dicha autoridad judicial de analizar la ocurrencia del silencio administrativo positivo, de conformidad con el artículo 734 del Estatuto Tributario, lo que revocaba la liquidación oficial, y sustentaba las excepciones al mandamiento de pago de «falta de título ejecutivo» y «falta de ejecutoria del título».

Lo anterior, pues a juicio de la Sección Cuarta, el artículo 829-1 del Estatuto Tributario representó un impedimento para analizar la ocurrencia del silencio administrativo positivo en instancia de cobro con ocasión de la presentación del contribuyente de las excepciones planteadas. Por el otro lado, también consideró que existió un defecto sustantivo por la falta de aplicación del artículo 148 del CPACA, que fija el control por vía de excepción. Como sustento de lo anterior, afirmó que «incluso más arbitrario, desproporcionado e irrazonable que negarse a reconocer la excepción al mandamiento de pago y los efectos del silencio administrativo positivo por supuestamente tratarse de temas que debieron haber sido objeto de discusión en vía gubernativa (ET, art. 829-1), encontramos que se materializa una vía de hecho por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado al abstenerse de aplicar el artículo 148 del CPACA, sin fundamento alguno».

Explicó que, en el presente caso se solicitó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que, con fundamento en el artículo 148 del CPACA, inaplicara dentro del proceso de cobro coactivo, la Resolución No. 001066 del 17 de febrero de 2016, por medio de la cual la DIAN negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo, en la medida que dicho acto administrativo vulneró la ley, específicamente el artículo 565 del Estatuto Tributario y al no aplicar el control por vía de excepción, estructuró el defecto alegado. 1.3.

Pretensión constitucional En protección a sus derechos, solicitó: «Como se puede apreciar, en la presente acción de tutela no se está pidiendo al juez constitucional que reconozca que en el presente caso ocurrió el silencio administrativo positivo, ni tampoco se está pidiendo que reconozca que ocurrieron las excepciones al mandamiento de pago propuestas ni mucho menos que reconozca la ilegalidad de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016.

Lo que sí se está pidiendo en esta acción de tutela es que reconozca que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no podía abstenerse de hacer un análisis de fondo respecto de la ocurrencia del silencio administrativo positivo con ocasión de la excepción del mandamiento de pago de “falta de título ejecutivo” y “falta de ejecutoria del título”.

Así mismo se está pidiendo que se reconozca que la Sección Cuarta incurrió en una vía de hecho al abstenerse de analizar de fondo el control de legalidad por vía de excepción de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016. En tal sentido se solicita que, habiéndose comprobado la materialización de un defecto material o sustantivo, ordene a la Sección Cuarta que proceda al análisis de fondo de la ocurrencia del silencio administrativo positivo y de la excepción de ilegalidad propuesta respecto de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016». 2.

Trámite de la acción La Magistrada ponente, mediante auto de 17 de julio de 2020, admitió la tutela y ordenó notificar como demandados a los Magistrados del Sección Cuarta del Consejo de Estado. De igual manera, como terceros con interés dispuso vincular al Tribunal Administrativo del Quindío, autoridad judicial que profirió el fallo de primera instancia en el proceso ordinario y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, quien fungió como entidad accionada.

Como pruebas del proceso ordinario se requirió: «1. Liquidación Oficial de Revisión No. 012412013000060 de 3 de septiembre de 2013; 2. Recurso de reconsideración de 1° de noviembre de 2013; 3. Resolución No. 012012014900003 de 29 de septiembre de 2014 la demanda y comprobante de su notificación; 4. Solicitud elevada por la señora Toro Jaramillo ante la DIAN para que declarara la configuración del silencio administrativo positivo porque no fue debidamente notificada de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración luego de transcurrido más de un año; 5.

Resolución No 001066 de 17 de febrero de 2016; 6. Mandamiento de pago No. 20160302000085 de 7 de abril de 2016; 7. Excepción de falta de título ejecutivo por la indebida notificación de la Resolución 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó recurso de reconsideración en el procedimiento de determinación del tributo; 8. Resolución No. 101242448000413 del 23 de mayo de 2016 y el respectivo recurso de reposición interpuesto por la accionante; 9.

Resolución No. 101242448000567 del 5 de julio de 2016; 10. Demanda y contestación de la demanda del medio de control; 11. Alegatos de conclusión de primera y segunda instancia; 12. Recurso de apelación interpuesto por la actora; 13. Sentencias de primera y segunda instancia». Y, con providencia del 10 de agosto de 2020, se requirió nuevamente algunas piezas procesales del proceso ordinario solicitadas en el auto admisorio y que no se habían aportado. 3.

Intervenciones Remitidos los oficios del caso, por correo electrónico, se recibieron, las siguientes: 3.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado Al contestar solicitó negar el amparo solicitado. Explicó que, como se expuso en la sentencia cuestionada, el artículo 829-1 del Estatuto Tributario prohíbe debatir la legalidad de la liquidación oficial en el trámite del cobro coactivo.

Esto significa que mediante las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago no podía discutirse la legalidad de la Resolución No. 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó el recurso de reconsideración, ni la configuración del silencio administrativo positivo. También, puso de presente que, está probado que la tutelante le solicitó a la DIAN que declarara el silencio administrativo positivo, pero la autoridad tributaria negó dicha petición mediante la Resolución No. 001066 del 17 de febrero de 2016[3].

Así las cosas, la actora debió presentar demanda de nulidad y restablecimiento contra dicha resolución, pues se trata de un acto que se presume legal, ya que de lo contrario también se desconocería el artículo 829-1 del Estatuto Tributario. Finalmente, explicó que en aplicación del precedente de la sentencia del 31 de mayo de 2018 «exp.21911, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez», dicha Sección no podía analizar las pruebas para verificar si procedía la excepción de ilegalidad «porque se desconocería el carácter excepcional de la figura, el hecho de que esta no desplaza a los controles convencionales de legalidad y porque se trata de una cuestión fáctica relacionada con la ejecución del acto, no con su legalidad». 3.2.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Al intervenir solicitó «negar el amparo por improcedencia», por cuanto con el actuar judicial no se vulneró derecho fundamental alguno, así como denota la ausencia de perjuicio irremediable del accionante, ya que en el escrito de tutela únicamente hizo un recuento de los eventos suscitados durante el trámite judicial; luego lo que se busca en la actualidad a través de esta figura es utilizar la tutela como mecanismo extraordinario de tercera instancia para debatir nuevamente los mismos hechos y eventos previamente examinados, que gozan del carácter prevalente de la figura de cosa juzgada, circunstancias que permiten la acción de tutela no prospere por expreso mandato constitucional del artículo 86, en concordancia, con el Decreto No. 2591 de 1991. 3.3.

El Tribunal Administrativo del Quindío A pesar de haber sido notificado en debida forma, no intervino en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015 y el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela, las intervenciones y las piezas solicitadas del proceso ordinario, corresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii.

En caso de que se supere lo anterior, se estudiará si la decisión adoptada en segunda instancia por el Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora TORO JARAMILLO, al incurrir en el defecto sustantivo planteado, al negar las pretensiones de la demanda por considerar que el artículo 829-1 del Estatuto Tributario prohíbe que se discutan asuntos del procedimiento de determinación del tributo durante el cobro coactivo. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[5].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[7] Énfasis propio.

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analiza si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[9] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada en segunda instancia por el Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la tutelante promovió contra la DIAN. 4.2.

Inmediatez Este juez constitucional evidencia que la presente tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión cuestionada quedó ejecutoriada, de conformidad con el artículo 302[10] del Código General del Proceso, el 22 de mayo de 2020[11], y la acción constitucional se presentó el 1º de julio del año en curso. Lo anterior, de conformidad con la sentencia de unificación de jurisprudencia[12], del 5 de agosto de 2014, en la que la Sala Plena del Consejo de Estado estableció, como regla general, que 6 meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, es un término razonable para ejercer la acción de tutela contra sentencias judiciales, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídica resueltas logren certeza y estabilidad». 4.3.

Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que se supera este requisito, pues la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para cuestionar la decisión de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 5.

Fondo del asunto Para este juez constitucional, una vez analizados los argumentos de la acción, las intervenciones, las piezas solicitadas del proceso ordinario y la providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, negará el amparo deprecado, al no configurarse el defecto alegado, como pasa a explicarse. En cuanto al defecto sustantivo, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-516 de 2019[13], reiteró sobre este, lo siguiente: «La Corte ha señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta”[14].

En consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[15]. La jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[16], ha precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente[17], derogada[18], o que ha sido declarada inconstitucional[19]. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente[20]. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador[21].

(iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico[22]. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva[23] o claramente contraria a la Constitución[24].

(vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición[25]. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[26]. (viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales[27].

(ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[28]. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad[29]. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales[30], o cuando al ser aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada[31].

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[32]. Adicionalmente, esta Corte ha señalado[33] que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable[34] en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[35]; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[36]»[37].

Frente al defecto planteado corresponde a la Sala verificar las consideraciones realizadas en la providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. A partir de los argumentos dados en la apelación por el apoderado de la tutelante, y en vista que en el proceso ordinario se cuestionaron los actos administrativos proferidos durante el procedimiento de cobro coactivo, pero nunca demandó los de la determinación del tributo, la autoridad judicial ahora accionada fijó el siguiente problema jurídico a resolver: «Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las resoluciones 101242448000413 del 23 de mayo y 101242448000567 del 5 de julio de 2016, mediante las cuales se negó la excepción de falta de título ejecutivo en el procedimiento de cobro coactivo adelantado por la Dian contra María Mercedes Toro Jaramillo».

Para resolver lo anterior, la Sección Cuarta explicó que el trámite del cobro coactivo implica necesariamente la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, de un acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos por la ley.

Puso de presente que, de conformidad con los artículos 829-1[38], 831[39] y 835[40] del Estatuto Tributario limitan las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos que se expiden dentro del trámite de cobro coactivo y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

A partir de lo anterior, indicó: «En efecto, el artículo 829-1 ibidem establece que durante el procedimiento de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa porque, para realizar el cobro forzoso de una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme.

Por su parte, el artículo 831 señala que contra el mandamiento de pago procede, entre otras, la excepción de falta de título ejecutivo, cuya finalidad es impedir que se adelante el procedimiento de cobro coactivo cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento reconoce como título ejecutivo.

Es decir que, según esta excepción prosperará cuando no se cumplan los presupuestos del artículo 828 del Estatuto Tributario, que son los siguientes: Artículo 828. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2.

Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5.

Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales»[41]. Con fundamento en esta última normativa del Estatuto Tributario, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de cara al caso concreto, concluyó que la excepción de falta de título ejecutivo no prosperaba, toda vez que la liquidación oficial objeto de cobro estaba debidamente ejecutoriada.

Lo anterior, por cuanto la ejecutoria de los actos administrativos tributarios, dentro de los cuales se encuentran las liquidaciones oficiales, se regulan por el artículo 829 del Estatuto Tributario. De acuerdo con esa disposición, la autoridad judicial cuestionada indicó que los actos quedan en firme cuando i) contra ellos no proceda recurso alguno, ii) de proceder alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, iii) de haberse ejercido se desista del recurso y iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto en vía gubernativa o judicial.

En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible. Luego, trajo a colación, que en sentencia del 26 de julio de 2018 (expediente No. 22031, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez), esa Sección concluyó que, respecto del cobro de liquidaciones oficiales, la excepción de falta de título ejecutivo solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con fundamento en las normas mencionadas y la jurisprudencia sobre la materia, consideró en el caso de la señora MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO, lo siguiente: «3- En el caso bajo examen consta que, antes del inicio del procedimiento de cobro coactivo, mediante escrito del 27 de enero de 2016, la actora solicitó la declaratoria del silencio administrativo positivo porque no fue notificada de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en el término de un año. Sin embargo, dicha petición fue negada por la Dian mediante la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016 (ff. 67 a 75).

De acuerdo con lo expuesto en la consideración 2, la actora debió ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la invalidez de ese acto administrativo, o de la Resolución 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó el recurso de reconsideración, pues ambos actos administrativos se presumen legales.

Pero esto no ocurrió, sino que la actora se limitó a formular la excepción de falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago luego de iniciado el procedimiento de cobro coactivo (ff. 135 a 141, a.4). De esta forma, la actora está tratando de debatir la legalidad de la liquidación oficial que sirve de título ejecutivo durante el procedimiento administrativo de cobro coactivo por cuestiones que debieron plantearse en el trámite de determinación del tributo, contrariando lo dispuesto en el artículo 829-1 del Estatuto Tributario».

Luego, puso de presente que la señora TORO JARAMILLO, en el recurso de apelación, señaló que en el expediente está probada la indebida notificación por edicto de la resolución que negó el recurso de reconsideración durante el procedimiento de determinación del tributo. Debido a lo anterior, y teniendo en cuenta que el silencio administrativo positivo opera de pleno derecho, se debía inaplicar la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016, que negó la declaratoria del silencio, en virtud de la excepción de ilegalidad, frente a lo cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, explicó en la providencia cuestionada, lo que sigue: «Para resolver este punto debe tenerse en cuenta que el artículo 148 del CPACA establece que la excepción de ilegalidad consiste en la inaplicación con efectos inter partes de un acto administrativo que vulnere la Constitución o la ley, de oficio o a petición de parte.

Esta Sección señaló, en la sentencia del 31 de mayo de 2018 (exp. 21911, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), que la excepción de ilegalidad supone, por regla general, un juicio de confrontación de dos normas (la contenida en el acto administrativo y la del ordenamiento superior), por lo que la demostración de hechos es ajena a ella. En otras palabras, para que proceda la excepción de ilegalidad, el juicio de valor realizado por el juez para inaplicar un acto administrativo debe ser directa y no una inferencia. En este caso, al igual que en la sentencia citada, se solicitó la declaración de la excepción de ilegalidad por la indebida notificación de un acto administrativo, pero como lo indicó en esa ocasión esta Sección, esto no es procedente «porque se desconocería el carácter excepcional de la figura, el hecho de que esta no desplaza a los controles convencionales de legalidad y porque se trata de una cuestión fáctica relacionada con la ejecución del acto, no con su legalidad».

En este orden de ideas, no es procedente la excepción de ilegalidad de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016 en el caso bajo examen. 5- En todo caso, aún de probarse la ilegalidad del acto que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo, no tendría ninguna incidencia en el caso bajo examen. En efecto, las resoluciones 101242448000413 del 23 de mayo y 101242448000567 del 5 de julio de 2016 negaron la excepción de falta de título ejecutivo por dos motivos: i) porque la actora pretendió discutir la legalidad de la liquidación oficial durante el procedimiento de cobro coactivo y ii) porque fue debidamente notificada la resolución que negó el recurso de reconsideración (ff. 88 a 90 y 102 a 104).

Mientras que la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016 negó el silencio administrativo positivo únicamente con base en el segundo argumento (ff. 67 a 75)»[42]. Para la Sala, de las anteriores consideraciones, es claro que el defecto sustantivo planteado no se configuró, pues la señora MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO no ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la invalidez de las resoluciones de la DIAN, a través de la cuales, se negó el recurso de reconsideración y se despachó de forma desfavorable la petición de declaratoria del silencio administrativo positivo, motivo por el cual, dichos actos se presumen legales y ante su firmeza, prestaron mérito ejecutivo.

En conclusión, para este juez constitucional no se configuró el defecto sustantivo alegado, en tanto la providencia objeto de cuestionamiento fue razonable y atendió a las pruebas recaudadas en el expediente, las normas y jurisprudencia aplicable a la litis resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por lo que, más que advertirse el yerro alegado, se observa un inconformismo de la parte actora con el fallo adverso a sus pretensiones, de manera que es del caso destacar que la presente acción de tutela no es el mecanismo judicial procedente para reabrir un debate de instancia, caso contrario en el cual se comprometería la autonomía del juez natural.

Por los anteriores argumentos, esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado, al no configurarse el defecto planteado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: Negar el amparo deprecado por la señora MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion#Detal leProceso [2] «En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. // La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo». [3] Este acto resolvió la petición tendiente a que se declarara la configuración del silencio administrativo positivo, porque en consideración de la señora Toro Jaramillo no fue debidamente notificada de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración presentado por ésta. [4] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [6] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [7] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [10] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. // No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. // Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».

Énfasis de la Sala. [11] La sentencia se notificó a las partes por correo electrónico el 19 de mayo de 2020. [12] Acción de tutela No. 11001-03-15-000-2012-02201-01; actor: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Corte Constitucional. (30 de octubre de 2019). Sentencia SU-516. Expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739. [M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo]. [14] «Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 2017». [15] «Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009». [16] «Corte Constitucional, Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-632 de 2017 y SU-116 de 2018». [17] «Corte Constitucional, Sentencia T-800 de 2006». [18] «Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004». [19] «Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006». [20] «Corte Constitucional, T-189 de 2005». [21] «Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002». [22] «Corte Constitucional, Sentencias T-814 de 1999, T-842 de 2001, T-462 de 2003 y T-790 de 2010». [23] «Corte Constitucional, Sentencia T-018 de 2008». [24] «Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007». [25] «Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994». [26] «Corte Constitucional, Sentencias T-807 de 2004, T-790 de 2010 y T-510 de 2011». [27] «Corte Constitucional, Sentencias T-114 de 2002, T-1285 de 2005 y T- 086 de 2007». [28] «Corte Constitucional, Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T- 1285 de 2005 y T-292 de 2006». [29] «En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.).

Debe recordarse, además, que el amparo constitucional en estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico”». [30] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002». [31] «Corte Constitucional, Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU- 174 de 2007». [32] «Corte Constitucional, Sentencia T-100 de 1998». [33] «Corte Constitucional, Sentencia T-1095 de 2012». [34] «Corte Constitucional, Sentencias T-1101 de 2005 y T-051 de 2009». [35] «Corte Constitucional, Sentencias T-765 de 1998, T-001 de 1999 y T-462 de 2003». [36] «Corte Constitucional, Sentencias T-079 de 1993 y T-066 de 2009». [37] Cursiva del texto original. [38] «En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. // La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo». [39] «Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1.

El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.

La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió». [40] «Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción». [41] Énfasis de la Sala. [42] Cursiva del original.