ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RÉGIMEN PRESTACIONAL DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA / RECONOCIMIENTO DE LA NIVELACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON LA ESCALA GRADUAL PORCENTUAL – Solo para el personal uniformado de las Fuerzas Militares / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Entiende la Sala que el disenso del accionante radica en el hecho de considerarse al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional como miembros de la fuerza pública, dado lo dispuesto por el Decreto 1792 de 2000, posteriormente reglamentado por el Decreto 2743 de 2010;
(…) Como bien se indicó en la sentencia censurada, el reajuste de la pensión de jubilación del demandante se realiza conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 114 del Decreto 2247 de 1984, vigente para la época en que se produjo su retiro como personal civil, es decir, por lo que se reajusta de oficio y en el mismo porcentaje en que el Gobierno Nacional incremente el salario mínimo.
(…) Con fundamento en lo anterior, se expidió el Decreto 2743 del 30 de julio de 2010 “Por el cual se dictan disposiciones en relación con los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y se reglamenta el Decreto Ley 1792 de 2000”. De manera que la Sala de decisión no advierte en el asunto la configuración de un desconocimiento de precedente constitucional, puesto que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, abordó el asunto bajo consideraciones adecuadas y debidamente argumentadas, con el uso de la jurisprudencia aplicable al caso y sin que esta fuera objeto de confusión alguna.
En estos términos, la Sala denegará el amparo de tutela invocado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02642-00(AC) Actor: LUIS JORGE GARCÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Jorge García contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Luis Jorge García, quien actúa en nombre propio, formuló demanda en orden a que se tutele su derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la sentencia del 29 de agosto de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 08001-23-31-000-2014-00577-01 (2290-2016) y, en su lugar, que se ordene proferir un fallo en derecho en el que se revoque la sentencia del 11 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y se ordene al Ministerio de Defensa Nacional aplicar la nivelación escala gradual porcentual decretada en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, para el personal activo y retirado de la fuerza pública, con la retroactividad y los reajustes a que haya lugar. 1.1.2.
Los hechos El accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) Promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, para obtener el reconocimiento del régimen especial de la Fuerza Pública, por estar amparado en el Decreto 1214 de 1990. ii) El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, realizaron un recuento normativo del régimen especial que ampara al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, y al de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y concluyeron que, conforme al Concepto 842 del 30 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990 no es miembro de la Fuerza Pública. 1.1.3.
Los defectos invocados En sentir de la accionante, los juzgadores incurrieron en los defectos «desconocimiento de precedente, error inducido y violación de la constitución», en atención a las siguientes circunstancias: i) Desconocimiento de precedente. Se desconoció y no se dio la interpretación debida al Decreto 1214 de 1990, en atención a las siguientes circunstancias: a. El personal civil del Ministerio de Defensa se encuentra exento del régimen general de seguridad social y pertenece al régimen especial de la fuerza pública con derechos adquiridos reconocidos por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. b. No fue tenida en cuenta la sentencia C-356 de 1994, en la que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 8 del Decreto 1214 de 1990, al señalar que si el propio constituyente dispuso la existencia de una carrera especial para el personal militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, no puede la ley, como lo hace el artículo 8 del Decreto 1214 de 1990, excluir de la carrera administrativa general al personal civil de las mismas entidades, no asimilándolos a la carrera especial. c. En la sentencia C-757 de 2001, se declararon exequibles los artículos 1, 2 y 114 del Decreto 1792 de 2000, respetando los derechos adquiridos y resaltando que el personal civil del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional cumple la función constitucional asignada a la Fuerza Pública, y aunque el Decreto fue referenciado este no se analizó en la sentencia. d. Se dio una interpretación diferente a las sentencias C-665 de 1996 y C- 1143 de 2004, en las que la Corte reconoce los derechos adquiridos como miembros de la Fuerza Pública al personal civil amparado en el Decreto 1214 de 1990, que se encontraba vinculado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993. e. El Concepto 842 del 30 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no es vinculante, por lo que no podía ser aplicado al caso. f. El Decreto 2743 de 2010 reconoce los derechos adquiridos del personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990 y los considera miembros de la Fuerza Pública.
El Decreto fue analizado, pero se dijo que no se puede pretender aplicar una norma posterior con efectos retroactivos, en virtud del principio de irretroactividad de la Ley. ii) Error inducido. La demandada indujo a error, pues sostuvo que el Decreto 1214 de 1990 no amparaba al personal civil del Ministerio de Defensa como miembros de la Fuerza Pública, desconociendo las sentencias C- 356 de 1994 y C-757 de 2001. iii) Violación directa de la Constitución. Se desconoció el artículo 13 de la Carta Política, puesto que los civiles amparados en el Decreto 1214 de 1990, son miembros de la fuerza pública, y de acuerdo con la sentencia C- 356 de 1994, el carácter civil del personal no puede, por sí solo, ser motivo para la exclusión del instituto de la carrera y, además, los artículos 58, 216 y 217 superiores, puesto que el personal civil tiene derechos adquiridos por ser integrantes del régimen especial. 1.2.
Actuación Procesal Mediante auto del 7 de julio de 2020, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó notificar del proveído a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y del Tribunal Administrativo del Atlántico, como demandados, y a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
De igual forma, se comisionó al Tribunal Administrativo del Atlántico para que notificara como terceros interesados del trámite constitucional a todas las personas que actuaron como demandadas, demandantes, coadyuvantes, litisconsortes necesarios, terceros interesados y demás intervinientes dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el radicado 08001-23-31-000-2014-00577-00 [01], exceptuando al señor Luis García y a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. El Ministerio de Defensa Nacional, a través de la coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional, solicitó negar las pretensiones de la demanda, en atención a los siguientes argumentos: i) La acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues la sentencia censurada data del 29 de agosto de 2019, y la acción se tutela se interpuso después de seis meses y, en el asunto no se planteó ninguna circunstancia relevante o justificada que permita soportar la inactividad del peticionario para solicitar la defensa de sus derechos de manera oportuna. ii) El accionante omitió su deber de señalar con claridad los defectos en que incurrió la sentencia controvertida. iii) El señor Luis Jorge García hacia parte del personal civil del Ministerio de Defensa vinculado, y su último cargo fue el de adjunto jefe del Ejército Nacional, condición que no le otorga la calidad de miembro de la Fuerza Pública, por lo que no tiene derecho al reconocimiento de la nivelación salarial establecida en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, pues la escala gradual porcentual solo se restringe al personal uniformado de las Fuerzas Militares. 1.3.2.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el Tribunal Administrativo del Atlántico, dejaron transcurrir el término de traslado en silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el numeral 7 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas para su conocimiento en primera instancia a la misma Corporación, y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda, de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4.», esta Sala de decisión es competente para conocer de los cuestionamientos presentados contra la providencia del 29 de agosto de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. No ocurre lo mismo con respecto de las consideraciones presentadas contra la providencia del 11 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, pues además de que no se tiene competencia para su conocimiento, dicha providencia fue revisada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de acuerdo con los alegatos presentados en el recurso de apelación, y es criterio reiterado de esta Sala de decisión, que bajo la égida del principio de la doble instancia, no es procedente que el juez de tutela revise decisiones que tuvieron la oportunidad de ser estudiadas por el juez natural, en sede de apelación. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la providencia judicial del 29 de agosto de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 08001-23-31-000-2014-00577-01 (2290-2016).
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si en la referida providencia se configura la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, al ser denegada la nivelación de su pensión de jubilación con la escala gradual porcentual prevista en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992. 2.3. De la procedencia «excepcional» de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
Bajo este supuesto, la jurisprudencia constitucional[1] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[2] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,[3] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 2.4.
Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por ser resuelto el caso sin un adecuado análisis jurisprudencial. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiaridad», dado que la decisión que se procede a estudiar hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y de los hechos narrados no se evidencia que el caso se adecue a alguna de las causales de revisión previstas en el artículo 250 del cpaca. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues aunque la sentencia objeto de estudio data del 29 de agosto de 2019, notificada por correo electrónico el 19 de septiembre siguiente,[4] y que la presente acción de tutela fue radicada en la Oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 27 de mayo de 2019,[5] esto es, superado el término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial,4 lo cierto es que en el asunto sub judice debe tomarse en consideración la situación generada por la emergencia sanitaria que atraviesa el mundo.
Se advierte que por motivo de salubridad pública,[6] el Consejo Superior de Judicatura mediante el Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020,[7] suspendió términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo de 2020; que por medio del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, dio prelación a las acciones de tutela que versaran sobre derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la libertad; y, que a través de la Circular PCSJC20-12 del 2 de abril de 2020 precisó que, en lo correspondiente a las acciones de tutela ingresadas por los canales dispuestos por la Rama Judicial para su recepción, debían ser recibidas y repartidas para que se adelantara el trámite respectivo, dado que los términos de estas actuaciones no se entendían suspendidos en virtud de la naturaleza prioritaria de estas actuaciones.
Así es que en garantía del derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, con ocasión del traumatismo generado por la pandemia de coronavirus, la Sala entiende superado el requisito de inmediatez en el sub examine. (iv) En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis normativo y jurisprudencial.
(v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen y los derechos que estima vulnerados. En cuanto a los defectos invocados, la Sala solo encuentra sustento en materia de desconocimiento de precedente, puesto que los argumentos utilizados para justificar los defectos inducción en error y violación de la Constitución, solo son extensión de su inconformidad en la omisión de ser aplicadas las sentencias C-356 de 1994 y C-757 de 2001 de la Corte Constitucional, que la Sala analizará bajo la modalidad de desconocimiento de precedente constitucional.
(vi) El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la decisión que se cuestiona fue proferida dentro del trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5. Análisis de procedencia del amparo de tutela invocado La Sala abordará el estudio de este acápite en el siguiente orden: i) criterios bajo los cuales la Corte Constitucional ha previsto el estudio de la causal «desconocimiento de precedente constitucional» ii) hechos probados y, iii) análisis del caso concreto. i) Criterios con fundamento en los cuales la Corte Constitucional ha delimitado el estudio de la causal específica de procedibilidad «desconocimiento de precedente constitucional» Esta causal de procedibilidad se justifica a partir del artículo 241 Constitucional, en el cual se le confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución; por tanto, se predica únicamente de los pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional[8] y se presenta cuando el funcionario judicial, al resolver un caso concreto, se aparta de la interpretación sostenida por la Corte.[9] El desconocimiento de precedente jurisprudencial constitucional puede alegarse, tanto en sede de control abstracto como en sede de control concreto de constitucional, no solo porque se debe reconocer que la Constitución es norma superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad de los administrados.[10] En tratándose de los fallos de control abstracto de constitucionalidad, por cuanto la decisión hace tránsito a cosa juzgada constitucional, evento a partir del cual se ha reconocido su carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derechos; y en sede de control concreto, pues aunque en principio tiene efectos inter partes, en ocasiones pueden hacerse extensivos al resultar relevantes para la unidad y la armonía del ordenamiento jurídico.
Cuando se trata de sentencias de control abstracto de constitucionalidad y de unificación de tutela, basta una decisión para que exista un precedente, toda vez que las primeras determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política y, las segundas, unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos.
En relación con el precedente jurisprudencial en materia de tutela, se ha reconocido el valor vinculante [de las decisiones adoptadas por la Sala Plena como por las Salas de revisión], cuando se trata de una línea jurisprudencial constante y uniforme respecto de problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos.[11] Esto, porque aunque tienen efectos inter partes, es decir, que la tutela no tiene efectos más allá del caso objeto de controversia, ocurre diferente con la ratio decidendi, pues esta define frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma.[12] Por lo que en aras de garantizar el derecho a la igualdad y al debido proceso, la ratio decidendi se convierte en obligatoria para todos los casos que se subsuman dentro de la hipótesis prevista en la regla judicial.
Se desconoce el precedente constitucional, entre otras hipótesis, cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles; (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior;
(iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada; o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela.[13] La Corte ha sintetizado las reglas bajo las cuales se debe estudiar la configuración del defecto, en los siguientes términos: (i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes;
(ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes, pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; (iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.[14] Ello no implica, en todo caso, que la obligación de acoger el precedente constitucional coarte la libertad del juez o la autonomía judicial, pues existe la posibilidad para los operadores judiciales de apartarse del precedente constitucional si cumple con los requisitos establecidos para ello, esto es, siempre que cumpla con una carga argumentativa adecuada y suficiente que justifique su actuar, evento que en palabras de la Corte, puede darse: «cuando se verifica que existen hechos en el proceso que hacen inaplicable el precedente al caso concreto», o que «existan elementos de juicio no considerados en su oportunidad por el superior, que permitan desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica».[15] ii) Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente de tutela, la Sala de decisión puede establecer lo siguiente: a. Mediante la Resolución 6712 del 26 de octubre de 1984, el Ministerio de Defensa Nacional reconoció y ordenó el pago de prestaciones sociales a favor del señor Luis Jorge García, consolidadas por el retiro, entre las que se encontraba la pensión mensual de jubilación, por haber adquirido el status pensional el 1° de enero de 1982, en su condición de adjunto jefe mecanógrafo del Ejército Nacional.[16] b. A través de petición de fecha 19 de abril de 2013, el señor Luis Jorge García solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, el reconocimiento y pago de la nivelación gradual porcentual ordenada por el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, a partir de enero de 1993, pero mediante el Oficio OFI13-14896 del 3 de mayo de 2013, la entidad negó la petición. [17] c. El señor Luis Jorge García, por intermedio de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, en orden a que se declarara la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio OFI13- 14896 del 3 de mayo de 2013, que negó la nivelación de su pensión de jubilación con la escala gradual porcentual prevista en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, y a título de restablecimiento de derecho se ordenara su reconocimiento y pago con retroactividad a enero de 1993.[18] d. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sistema de Oralidad, por medio de la sentencia del 11 de febrero de 2016, denegó las súplicas de la demanda.[19] e. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 29 de agosto de 2019, confirmó la decisión.[20] iii) Análisis del caso concreto Insiste el accionante en sede de tutela que, en su caso, es aplicable el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, que ordenó al Gobierno Nacional establecer una escala gradual porcentual a efectos de nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública en las vigencias fiscales de 1993 a 1996 y a partir de la cual se creó una prima porcentual de actualización o prima de actualización, sobre la asignación básica devengada por oficiales y suboficiales en servicio activo de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Considera el que el operador jurídico incurrió en «desconocimiento de precedente», al no tomar en cuenta las sentencias C-356 de 1996 y C-757 de 2001, e interpretar de manera errónea las sentencias C-665 de 1996 y C-1143 de 2004, todas de la Corte Constitucional y, en su lugar, tomar en consideración el Concepto 842 del 30 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que no tiene carácter vinculante, y negarse a aplicar el Decreto 2743 de 2010.
Alega que en la sentencia C-356 de 1994, en la que se declaró la inexequibilidad del artículo 8 del Decreto 1214 de 1990, la Corte fue clara en señalar que si el propio constituyente dispuso la existencia de una carrera especial para el personal militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, no puede la ley excluir de la carrera administrativa general al personal civil de las mismas entidades, no asimilándolos a la carrera especial.
De igual forma, que en la sentencia C-757 de 2001, en la que Corte declaró exequibles los artículos 1, 2 y 114 del Decreto 1792 de 2000, se resaltó que, en respeto de los derechos adquiridos, el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cumple la función constitucional asignada a la Fuerza Pública.
Finalmente, advierte que en las sentencias C-665 de 1996 y C-1143 de 2004, la Corte Constitucional reconoce los derechos adquiridos como miembros de la Fuerza Pública al personal civil amparado en el Decreto 1214 de 1990, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Así las cosas, procede la Sala a dilucidar en primer lugar, si en el asunto se incurrió en «desconocimiento de precedente constitucional, por inaplicación de las sentencias de constitucionalidad C-356 de 1996 y C-757 de 2001», en las que, a juicio del accionante, se reconocen derechos adquiridos del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y se resalta que el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional cumple la función constitucional asignada a la Fuerza Pública.
Pues bien, en la sentencia C-356 de 1994, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 8 del Decreto 1214 de 1990, en el que se estableció que «los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional no pertenecen a la carrera administrativa», en atención a las siguientes consideraciones: [E]ncuentra la Corte que el artículo 8, resulta inconstitucional por varias razones: En primer lugar, porque desde el punto de vista de la materia a cargo de la agencia del Estado, no es posible establecer discriminaciones entre los empleados públicos, de manera que unos sean de carrera y otros no […].Porque justamente, el constituyente creó la carrera administrativa para mejorar el ingreso, la calificación profesional y técnica, las condiciones de los empleados y su mayor eficiencia, y esto no puede ser contrario al esencial fin social y político que corresponde cumplir al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional.
En segundo lugar, las excepciones a la carrera que directamente consagra la Constitución Política, indican el interés del propio constituyente en que ellas se refieran a consideraciones atinentes al tipo de vinculación o ingreso a la función pública del empleado, más que a las materias que estén a su cargo […].Es entonces el racional sentido en el nombramiento en los empleos públicos, el que puede inspirar excepciones al ingreso a la carrera.
Así como lo hizo el constituyente al excluir a los de elección popular, a los de libre nombramiento y remoción y a los trabajadores oficiales, sea cual fuere la materia o naturaleza de los asuntos en que deban desempeñar su labor. Al no hacer distinción el artículo 8, objeto de crítica, entre un tipo y otro de funcionarios del personal civil, para excluir a los de la naturaleza antes indicada de la carrera, dirigiéndose a todos, resulta por esa generalidad contraria a los alcances de la carrera administrativa, tal como es concebida en la Constitución Política.
El carácter civil del personal no puede, por sí solo, ser motivo para la exclusión del instituto de la carrera. No fue extraño al constituyente este aspecto de la materia o contenido de la función pública, en el diseño del sistema de carrera. Es así como el constituyente autorizó la existencia de carreras especiales (artículo 130 de la C.N.), y sustrajo la administración y vigilancia de las mismas de la Comisión Nacional del Servicio Civil. […] Si el propio constituyente dispuso la existencia de una carrera especial para el personal militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, no puede la ley, como lo hace el artículo 8, en comento, excluir de la Carrera Administrativa general, al personal civil de las mismas entidades, no asimilándolos a la carrera especial.
Así resulta contraria la norma al mandato del bloque constitucional sobre carrera antes visto, y así lo declarará esta Corte. […] En esta oportunidad, la Corte Constitucional se pronunció sobre el derecho del personal civil del Ministerio de Defensa de ingresar a la carrera administrativa, y para estos efectos, recalcó la diferencia entre la carrera especial de este grupo de empleados, con la prevista para el personal militar que tiene a su cargo las labores principales del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional.
Es decir, que en el caso se analizó lo concerniente al sistema de carrera administrativa y no al hecho de considerarse al personal civil del Ministerio de Defensa como miembros de la Fuerza Pública, según el entendido del accionante, por lo que el operador jurídico no tenía la obligación de tener en cuenta lo señalado en dicho proveído. Es una interpretación equivocada la realizada por el accionante con respecto a la materia que estudió la Corte, pues una cosa es el régimen de carrera, y otra muy distinta el régimen prestacional aplicable.
Téngase en cuenta que el sistema de carrera se estableció como un medio a través del cual se organiza el ingreso, ascenso, permanencia y retiro del personal en la administración pública y que se divide en i) sistema general, ii) sistemas especiales de origen constitucional, fundados en la necesidad de dotar de independencia y autonomía a determinadas entidades, y iii) sistemas específicos y especiales de origen legal, creados por la naturaleza y especialidad de las funciones institucionales que ejercen; cada uno de estos regulados por regímenes diferentes.
Sin ahondar en cada uno de los sistemas de carrera,[21] es claro que su objeto es la provisión de los empleos públicos, fundado en el mérito y la igualdad de oportunidades; mientras que el régimen salarial y prestacional hace referencia a los emolumentos a que tiene derecho el empleado público por la prestación de sus servicios, por lo que no pueden asimilarse las normas que reglamentan los regímenes de carrera con el régimen prestacional aplicable.
Ahora bien, se tiene que en la sentencia C-757 de 2001, la Corte declaró inexequible el título III (artículos 57 a 102) del Decreto 1792 de 2000,[22] en el que se estableció una carrera administrativa especial para el personal civil del Ministerio de Defensa. Señaló la Corte: 7.2. La ausencia de facultades para establecer una carrera administrativa especial para el personal civil del Ministerio de Defensa y para regular los cargos de libre nombramiento y remoción. Dentro del listado de normas que podían ser objeto de derogatoria, modificación o adición por el legislador extraordinario de acuerdo con el artículo 2° de la Ley 578 de 2000 figura el Decreto 1214 de 1990.[23] […] Es decir que en relación con la materia relativa el régimen de carrera administrativa y la facultad de libre nombramiento y remoción aplicable al personal civil de las Fuerzas militares y de la Policía Nacional, la norma vigente no era el Decreto 1214 de 1990 a que hizo referencia la ley de facultades, sino la Ley 443 de 1998.
Dicha ley no fue incluida dentro del preciso listado contenido en el artículo 2°, por lo que para la Corte en relación con ella no fueron conferidas facultades extraordinarias para reformarla, y en consecuencia los artículos incluidos dentro de la norma atacada referentes al régimen de carrera especial así como sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de algunos cargos, son inexequibles y así debe declararse por esta Corporación en la parte resolutiva.
La Corte considera necesario precisar además que no asiste razón al señor Procurador cuando asimila, para justificar la adopción de una carrera especial por la norma demandada, la situación del personal civil del Ministerio de Defensa a que alude la norma atacada con el régimen especial de carrera que establece la Constitución Política en los artículos 217 y 218 para los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En efecto, uno es el régimen reconocido por la Constitución para los integrantes de la Fuerza Pública a que aluden los citados artículos superiores, y otra la del personal civil de estas instituciones, cuyo régimen de carrera es el régimen general regulado por la Ley 443 de 1998. Encontró la Corte que el título III del Decreto 1792 de 2000, fue dictado sin haber sido conferidas facultades extraordinarias para ello, pues en relación con el régimen de carrera administrativa y la facultad de libre nombramiento y remoción aplicable al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, la norma vigente no era el Decreto 1214 de 1990, sino la Ley 443 de 1998, que no fue incluida en el artículo 2[24] de la Ley 578 de 2000[25] como normativa que podía ser objeto de derogatoria, modificación o adición. De manera tal que el carácter preciso de las facultades conferidas impedía que el legislador extraordinario entrara a regular esta materia en el Decreto Ley 1792 de 2000.
En esta oportunidad, la Corte se pronunció de manera enfática sobre la diferencia entre el régimen general de carrera administrativa del personal civil del Ministerio de Defensa regido por la Ley 443 de 1998, con el régimen especial de carrera de los miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional previsto en los artículos 217 y 218 constitucionales.
De manera que no es cierto lo alegado por el accionante, en cuanto a que en la sentencia en mención se resaltó que en respeto de los derechos adquiridos, el personal civil del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional cumple la función constitucional asignada a la Fuerza Pública, pues lo que hizo fue diferenciar el sistema de carrera previsto para uno y otro grupo.
Entiende la Sala que el cometido del accionante es hacer ver el personal civil del Ministerio de Defensa como miembros de la Fuerza Pública, pero ello no encuentra sustento con el régimen de carrera del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, pues se insiste, una cosa es el régimen de carrera y otra el régimen prestacional aplicable.
Lo estudiado por la Corte Constitucional en las sentencias sentencia C-356 de 1994 y C-757 de 2001 en el régimen de carrera, es diferente en esencia a lo alegado por el accionante en materia prestacional. En la Sentencia C-356 de 1994, la Corte se pronunció sobre la validez constitucional del sistema de carrera administrativa como regla general en cuanto a los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; y en la sentencia C-757 de 2001, se dejó expresa claridad que el régimen de carrera del personal civil del Ministerio de Defensa se encontraba regido por la Ley 443 de 1998.
De manera que en el caso no se advierte la existencia de un desconocimiento de precedente constitucional por inaplicación jurisprudencial, pues las sentencias C-356 de 1994 y C-757 de 2001 no constituyen precedente jurisprudencial en el asunto de marras y, por tanto, no se cumple con el primero de los requisitos para definir la existencia de una vulneración de precedente.
Ahora bien, procede la Sala a dilucidar en segundo lugar, si el Consejo de Estado incurrió en «desconocimiento de precedente constitucional, por interpretación errónea de las sentencias C-665 de 1996 y C-1143 de 2004» que en juicio de accionante, le otorgan el derecho al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional de ser considerados miembros de la fuerza pública y, por tanto, aplicable el artículo 13 de la Ley 4 de 1992.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la providencia del 29 de agosto de 2019, objeto de censura, señaló con respecto de las sentencias C-665 de 1996 y C-1143 de 2004, lo siguiente: [E]s importante señalar que con la expedición de la Ley 100 de 1993, se exceptuó del ámbito de aplicación al personal regido por el Decreto 1214 de 1990, quienes continuarían beneficiándose del trato diferenciado que en esta materia ofrece la norma especial, a excepción de aquellos que se vincularan con posterioridad a la entrada en vigencia. La Corte Constitucional en la sentencia C-665 del 28 de noviembre de 1996, declaró exequible la expresión «con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley», puesto que el legislador quiso proteger los derechos adquiridos de quienes al momento de la entrada en la vigencia de la Ley 100 de 1993, se encontraban vinculados al Ministerio de Defensa y eran beneficiarios del Decreto 1214 de 1990.
Ese mismo criterio fue reiterado por la Corte Constitucional en el fallo C-1143 de 2004, donde se consideró que «(…) mientras que todos los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional quedan excluidos total y definitivamente del régimen prestacional general, sin importar cuando se vincularon a la institución, en el caso del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional sólo se excluyó a aquellas personas que al momento de ser expedida la Ley 100 de 1993, se encontraban cobijados por el Decreto Ley 1214 de 1990».
Y más adelante concluyó: «(…) los civiles que laboran para el servicio de esas entidades, vinculados con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, no cuentan con un régimen especial, sino que, por el contrario, se encuentran sujetos a la normatividad general del régimen de seguridad social, aplicable a todos los servidores del Estado».
El operador jurídico trajo al caso las sentencias de constitucionalidad C- 665 de 1996 y C-1143 de 2004, para hacer énfasis al carácter especial del régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa regido por el Decreto 1214 de 1990, vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Ahora bien, como el accionante considera que las sentencias C-665 de 1996 y C-1143 de 2004, le otorgan el derecho al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional de ser considerados miembros de la fuerza pública y, por tanto, aplicable el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, la Sala hará un recuento de las referidas sentencias, a efectos de analizar el alegato del accionante.
En la sentencia C-665 de 1996, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que sometió a la cobertura del Sistema de Seguridad Social Integral al personal civil que labora en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional, vinculado con posterioridad a la vigencia de la ley, en atención a las siguientes consideraciones: La exclusión de los miembros de la Fuerza Pública de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social se encuentra conforme a la Carta Política, ya que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer excepciones a las normas generales, siempre y cuando estén razonablemente justificadas, como así sucede en el asunto sub-examine, donde la inaplicabilidad del Sistema tiene fundamento en la protección y garantía de los derechos adquiridos contemplados en los Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990 (Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, respectivamente). […] De otra parte, cabe agregar que los artículos 217 y 218 de la Carta Política disponen que la ley determinará para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, el régimen prestacional que les es propio, lo que justifica igualmente, la excepción que el legislador estableció en el artículo 279 acusado para los miembros de la Fuerza Pública con respecto al régimen general en materia de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior no se opone a que como claramente se dispone en el aparte acusado, contenido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pueda el legislador señalar que en tratándose del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como del regido por el Decreto 1214 de 1990, vinculado a partir de la vigencia de la misma ley pueda aplicársele a estos el Sistema Integral de Seguridad Social que rige por regla general para todos los habitantes del territorio nacional.
En este sentido, cabe advertir que el artículo 11 de la misma ley señala que el Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 ibídem, se aplica sin distingo alguno a todos los habitantes del territorio nacional. Desde luego que la normatividad en referencia, respeta los derechos adquiridos conforme a las disposiciones anteriores para quienes a la fecha de la vigencia de la ley hubieren cumplido los requisitos para acceder a la pensión o ya estuvieren pensionados por jubilación, vejez, inválidez, sustitución o sobrevivientes, tanto del sector público como del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general.
En esta forma, cabe señalar lo que la norma acusada protege son los derechos adquiridos y regulados por disposiciones especiales para quienes al momento de la vigencia de la ley se encontraban vinculados a las Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal regido por el Decreto 1214 de 1990. En tal sentido, con respecto a los nuevos servidores, es decir, aquellos vinculados en el mismo ramo dentro de la vigencia de la norma en referencia, no se desconocen derechos adquiridos salvo lo estipulado en el artículo 11 de la Ley 100 de 1993.
Por lo tanto, el precepto impugnado, contrario a lo que sostiene el actor, no hace cosa distinta que reconocer la voluntad del constituyente, diferenciando dos situaciones que no constituyen en manera alguna discriminación: de una parte, la del personal que se había vinculado al Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y la Justicia Penal Militar antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, para quienes se mantendrán las disposiciones especiales en materia de seguridad social y en especial, el previsto en el Decreto-Ley 1214 de 1990, cuyos derechos adquiridos deben ser respetados y garantizados, y de la otra, el personal de las mismas instituciones que se vinculó a partir de la vigencia de la citada ley, a quienes se les aplica el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, y que por consiguiente no gozan de derechos adquiridos, razón por la cual es procedente, dada la fecha de su vinculación, aplicarles el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993.
Ante esta circunstancia, considera la Corte que la disposición acusada no quebranta preceptos de orden constitucional, pues el legislador está autorizado para establecer excepciones a las normas generales, atendiendo razones justificadas, que en el caso sometido a estudio, tienen fundamento pleno en la protección de derechos adquiridos para los antiguos servidores pertenecientes a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Es conveniente precisar, adicionalmente, que en ningún caso puede asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con los preceptos de orden superior -artículos 217 y 218-, un régimen prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil de las mismas (Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990), dada la naturaleza del servicio que cada uno desempeña. Así pues, para el personal civil que trabaja al servicio de estas instituciones, su régimen prestacional está expresamente definido en el Título VI, artículos 81 a 141 del Decreto 1214 de 1990, por lo que no es dable admitir, como lo expresa el concepto fiscal, que por el hecho de estar vinculados legal o contractualmente con dichos organismos, pueden igualmente estar sometidos al mismo régimen que la Constitución prevé para la Fuerza Pública en los Decretos 1211 y 1212 de 1990.
Se trata, pues, de dos regímenes distintos, que a juicio de la Corporación no consagran trato discriminatorio, como lo señala el demandante. Al confrontar las normas que se aplican para cada uno de estos servidores públicos, no se encuentra que en materia prestacional, se quebrante el principio constitucional de igualdad, siendo procedente que el legislador pueda establecer dos regímenes especiales diferentes.
Por lo anterior, estima la Corte que el precepto parcialmente acusado, al excluir del régimen previsto por el Decreto-ley 1214 de 1990 al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional que se vincule con posterioridad a la vigencia de la Carta Política de 1991, no quebranta el ordenamiento superior, pues al hacerlo tuvo como objetivo fundamental la aplicación para dichos servidores públicos del Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, respetando los derechos adquiridos del personal vinculado con anterioridad a la vigencia de la ley.
Por tanto, el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional vinculados con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 no cuentan con un régimen especial, sino que por el contrario, se encuentran sujetos a la normatividad general del régimen de seguridad social, aplicable a todos los servidores del Estado. En esta ocasión, la Corte fue clara en señalar la distinción en el régimen prestacional del personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990, y el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, haciendo la precisión enfática de que no se puede asimilar al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional con los miembros activos de estas instituciones, pues el legislador previó un régimen especial para uno y uno. Y al mismo tiempo, dejó expresa claridad de que no existe vulneración del derecho a la igualdad al establecerse que el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, se encuentre regido por el régimen general, puesto que el Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 ibídem, se aplica sin distingo alguno a todos los habitantes del territorio nacional.
De manera que, si bien es cierto la Corte Constitucional se pronunció en materia de derechos adquiridos del personal civil del Ministerio de Defensa amparado en el Decreto 1214 de 1990, en ningún momento asimiló a estos empleados como miembros de la Fuerza Públicas, según el entendido del accionante; por el contrario, fue bastante enfática al señalar la diferencia entre los regímenes prestacionales del personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de la Fuerza Pública.
Sostuvo la Corte que no era dable sostener que, por el hecho de estar vinculados legal o contractualmente con dichos organismos, se pueda igualmente estar sometidos al mismo régimen que la Constitución prevé para la Fuerza Pública en los Decretos 1211 y 1212 de 1990, dada la naturaleza del servicio que cada grupo desempeña. Finalmente, en la sentencia C-1143 de 2004, la Corte declaró exequibles los artículos 98 y 100 del Decreto 1214 de 1990, en los que se reguló lo concerniente a la pensión de jubilación y la pensión por aportes del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
Señaló la Corte: 4.2. La Constitución Política dadas las particularidades de ciertos grupos humanos y la especialísima función que desarrollan, admitió la existencia de regímenes especiales de seguridad social y, en tal virtud consagró en los artículos 217 y 218 del Estatuto Fundamental la facultad del legislador para determinar regímenes especiales de carrera, prestacionales y disciplinarios tanto para los miembros de las Fuerzas militares como de la Policía Nacional.
Así mismo, el artículo 150, numeral 19, literal e), atribuye al Congreso de la República la atribución de fijar el régimen salarial de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública. Dentro de ese marco constitucional, la Ley 100 de 1993 estableció en el artículo 279 unas excepciones al sistema integral de seguridad social y, en ese sentido expresó en la citada disposición: “[E]l sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas…”.
Esa norma legal ha sido objeto de varias demandas de inconstitucionalidad que han impuesto a la Corte el análisis de si la existencia de sistemas prestacionales especiales distintos al régimen general de seguridad social, desconoce el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política. En ese sentido, esta Corporación ha reconocido invariablemente la facultad constitucional del legislador para consagrar regímenes especiales para determinado grupo de personas, siempre y cuando se encuentren dirigidos a la protección de bienes constitucionalmente reconocidos y no resulten discriminatorios. […] la Corte al examinar las exclusiones al régimen general de seguridad social a que se refiere el artículo 279 de la Ley 100, concretamente la inaplicabilidad del Sistema de Seguridad Social a los miembros de la Fuerza Pública, concluyó que dicha exclusión encuentra un doble sustento constitucional, pues por una parte se pretende el amparo de los derechos adquiridos de los miembros de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, contemplados en los Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990; y, por la otra, porque los regímenes especiales encuentran expreso sustento constitucional no sólo en los artículos 217 y 218 del Estatuto Fundamental, sino también en el artículo 123 Superior que establece la diversidad de vínculos jurídicos que se presentan en el desarrollo de la función pública, como por ejemplo, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado, y que, como lo señaló la Corte “[e]n mayor o menor medida, con sujeción a lo previsto en el artículo 150-19 del mismo estatuto Superior, permite al legislador regular de diversa manera el régimen salarial, prestacional y de seguridad social de dichos servidores” […] 4.5.
Para el demandante resulta un privilegio desproporcionado el hecho de que se pague a los miembros de la Fuerza Pública por el retiro del servicio, pues según entiende los artículos 53, 48 y 136 de la Carta Política, regulan la pensión como un componente de la seguridad social o derecho de orden prestacional, pero no como un pago por retiro.
Al respecto, es necesario precisar que la naturaleza prestacional de la asignación de retiro consagrada en los artículos cuestionados de los Decretos Leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990, fue claramente explicada por esta Corporación en reciente sentencia, en la cual se señaló que se trata de una prestación social asimilable a la pensión de vejez y que goza de cierto grado de especialidad, en requisitos, dada la naturaleza especial del servicio y de las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce. […] 4.6.
Finalmente, el Decreto 1214 de 1990 consagra en las normas demandadas la pensión de jubilación y la pensión por aportes para el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, una vez cumplan los requisitos a que se refieren los artículos 98 y 100 acusados, pero solamente cobija a aquellas personas que se incorporaron con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, como lo dispone el artículo 279 de esa normatividad, artículo éste que fue declarado exequible por esta Corte, en aras de proteger los derechos adquiridos de quienes se encontraban en esa particular situación, como quedó visto en esta sentencia. Ello se traduce en que los civiles que laboran para el servicio de esas entidades, vinculados con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 no cuentan con un régimen especial, sino que por el contrario, se encuentran sujetos a la normatividad general del régimen de seguridad social, aplicable a todos los servidores del Estado.
En esta oportunidad, la Corte reiteró la jurisprudencia constitucional en la que se ha reconocido la facultad discrecional del legislador al constituir regímenes prestacionales especiales, como excepción a la aplicación del régimen general de seguridad social. Y en lo que respecta al asunto de marras, reiteró que es plenamente diferenciable el régimen prestacional de los miembros de los Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, contemplado en los Decretos 1211 y 1212 de 1990, con el del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, previsto en el Decreto 1214 de 1990.
Es decir, que no es cierto como lo alega el accionante, que en la sentencia C-1143 de 2004, se otorga el derecho al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional de ser considerados como miembros de la fuerza pública y por tanto, aplicable el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, pues la Corte fue enfática en establecer la diferenciación entre este grupo de empleados públicos, atendiendo especialmente a la naturaleza especial del servicio y de las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce.
Las sentencias traídas a colación por el accionante no versan sobre el tema objeto de discusión en el proceso ordinario. Es claro que, en el asunto demandado, se puso en tela de juicio la aplicación del artículo 13 de la Ley 4 de 1992, que rige para los miembros de la Fuerza Pública y no para el personal civil del Ministerio de Defensa. Siendo esos los términos de la discusión, el Consejo de Estado procedió a traer a colación la normativa aplicable para uno y otro régimen, y advirtió que en ella no se contempla en ningún caso, la aplicación del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, y que tal consideración tampoco se ha amparado por la jurisprudencia constitucional.
Ahora, bien es cierto que el operador jurídico trajo a colación el Concepto 842 del 30 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para efectos de determinar si el personal civil y no uniformado al servicio de las Fuerzas Militares, se considera como miembro de la Fuerza Pública; sin embargo, es evidente que ello se hizo a modo complementario, luego de traer a colación jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se concluyó que el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, no cobija al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
Al respecto se indicó: [L]a escala gradual porcentual establecida por el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 se concibió como una forma de nivelar la remuneración de los miembros activo y retirado de la Fuerza Pública, la que solo es aplicable para el personal uniformado al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, condición que como se dejó establecido, el señor Luis Jorge García no ostenta.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación,[26] al estudiar la legalidad de las normas que establecieron el reajuste o nivelación salarial que ahora se pretende, en virtud de lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, dispuso que este no cobija al personal civil y mencionó la diferencia entre estos y los miembros de la Fuerza Pública, así: […] teniendo en cuenta que en artículo 13 de la Ley 4 de 1992 se ordena al Gobierno Nacional Establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, conceptos los anteriories –actvo y retirados, que solo pueden predicarse del personal uniformado, pues a éste compete realizar los cometidos que se asocian al uso y disposición del a fuerza en el Estado de derecho, lo cual solo se realiza a través de este último personal, según se precisó también en la sentencia que acaba de transcribirse, ha de concluirse que la inclusión dentro de la escala salarial contemplada en las normas demandadas del personal civil o no uniformado de la Policía Nacional, no contraría el ordenamiento jurídico y, consecuencialmente, resulta improcedente declarar la nulidad de las mismas.
De lo anterior se desprende que la nivelación gradual porcentual de que trata el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, no se hace extensiva al personal civil que labora para el Ministerio de Defensa, sino solo para los miembros de la Fuerza Pública y a los uniformados de la Policía Nacional. En consideración a la normatividad referida y aplicando el concepto emitido por esta Corporación de fecha 30 de julio de 1996, es dable concluir que, no es procedente el reconocimiento de la escala salarial porcentual establecida en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, teniendo en cuenta que no se aplica al personal civil o no uniformado del Ministerio de Defensa y las Fuerzas Militares, en tanto no hacen parte como miembros de la Fuerza Pública.
De igual forma, el reajuste de la pensión de jubilación del demandante se realiza conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 114 del Decreto 2247 de 1984, vigente para la época en que se produjo el retiro del demandante como personal civil, es decir, se reajusta de oficio y en el mismo porcentaje en que el Gobierno Nacional, incremente el salario mínimo, motivo por el cual tampoco es procedente el reajuste solicitado con fundamento en la Ley 4 de 1992.
El operador jurídico trajo a colación la sentencia del 14 de marzo de 2002, expediente 14754, en la que se estudió la legalidad de las normas que establecieron el reajuste o nivelación salarial prevista en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, en la cual se dejó expresa cuenta que esta disposición no cobija al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
Ahora, entiende la Sala que el disenso del accionante radica en el hecho de considerarse al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional como miembros de la fuerza pública, dado lo dispuesto por el Decreto 1792 de 2000, posteriormente reglamentado por el Decreto 2743 de 2010; sin embargo, el operador jurídico fue claro en abordar el asunto, así: Ahora bien, la Sala no pasa por alto que mediante el artículo 2 del Decreto 1792 de 2000, el Presidente de la República modificó el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de defensa Nacional y se estableció que el servicio que prestan los servidores públicos civiles o no uniformados es esencial para el cumplimiento de las funciones básicas del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, esto es, la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, así como para brindar las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos humanos, las libertades públicas y la convivencia pacífica de los residentes en Colombia.
Con fundamento en lo anterior, se expidió el Decreto 2743 del 30 de julio de 2010 «Por el cual se dictan disposiciones en relación con los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y se reglamenta el Decreto Ley 1792 de 2000», en el cual se estableció en el artículo 1: En concordancia con el artículo 114 del Decreto-ley 1792 de 2000, los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, a quienes se les aplica el Decreto-ley 1214 de 1990, se consideran miembros de la Fuerza Pública y continuarán con el mismo régimen salarial, pensional y prestacional, en lo que a cada uno corresponde, de acuerdo con las mencionadas normas.
No obstante lo anterior, dicha preceptiva no es aplicable al señor Jorge Luis García, por una parte, por haber estado vinculado como personal civil no uniformado de las Fuerzas Militares, en su condición de ex adjunto jefe mecanógrafo, cuando como se dejó probado, no pertenecía a los «miembros de la fuerza pública» y por otra, porque no se puede pretender aplicar una norma posterior, con efectos retroactivos, en virtud del principio de irretroactividad de la ley.
Es claro que aunque en el Decreto 2743 del 30 de julio de 2010 el legislador realizó la afirmación de que los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, a quienes se les aplica el Decreto Ley 1214 de 1990, se consideran miembros de la Fuerza Pública, lo cierto es que tal disposición no puede pretender aplicarse al asunto, por ser una norma posterior que no aplica a la situación particular del demandante.
Como bien se indicó en la sentencia censurada, el reajuste de la pensión de jubilación del demandante se realiza conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 114 del Decreto 2247 de 1984, vigente para la época en que se produjo su retiro como personal civil, es decir, por lo que se reajusta de oficio y en el mismo porcentaje en que el Gobierno Nacional incremente el salario mínimo.
De manera que la Sala de decisión no advierte en el asunto la configuración de un desconocimiento de precedente constitucional, puesto que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, abordó el asunto bajo consideraciones adecuadas y debidamente argumentadas, con el uso de la jurisprudencia aplicable al caso y sin que esta fuera objeto de confusión alguna.
En estos términos, la Sala denegará el amparo de tutela invocado. 3. Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso no se configura la existencia de la causal «desconocimiento de precedente constitucional» y, en tal sentido, denegará el amparo de tutela invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Denegar el amparo de tutela invocado por el señor Luis Jorge García, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
Segundo.- Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. yasm ----------------------- [1] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [2] Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [3] consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. c.p. María Elizabeth García González.
Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01 (ij). [4] Página web Rama judicial, consulta de procesos. [5] Folio 5. [6]Ministerio de Salud y Protección Social, Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró la emergencia sanitaria en todo en territorio Nacional. [7]Prorrogado mediante los Acuerdos PCSJA20-11521 y PCSJA20-11526 del mes de marzo de 2020, PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546 del mes de abril de 2020, y PCSJA20-11549 y PCSJA20-11556 del mes de mayo de 2020. [8] Ver más en sentencia T-369 de 2015. [9] Ver más en sentencia SU-640 de 2008. [10] Ver más en sentencia T-270 de 2013. [11]A-131 de 2001 y A-153 de 2015. [12]Sentencia C-539 de 2011. [13]Sentencia SU-091 de 2016.
Cfr. Sentencias T-1092 de 2007 y T-656 de 2011. [14]Sentencia T-351 de 2011. Reiterada en la sentencia SU-091 de 2016. [15]Ver sentencias T-566 de 1998, T-439 de 2000 y T-569 de 2001. [16] Folio 24. [17] Folio 24. [18] Folios 6 a 14. [19] Folios 28 a 42. [20] Folios 15 a 27. [21] Al respecto, puede consultarse la Sentencia C-285 de 2015. [22] “por el cual se modifica el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional, se establece la Carrera Administrativa Especial.” [23] El Decreto 1214 de 1990 contenía los siguientes títulos a saber I. Definiciones;
II. Clasificación ingreso, promociones traslados y retiro; III. De las asignaciones primas y subsidios; IV Régimen disciplinario; V Situaciones administrativas; VI Seguridad y bienestar social; VII Trabajadores oficiales; VIII Del trámite para el reconocimiento de las prestaciones sociales. [24] Artículo 2º. En desarrollo de las facultades extraordinarias contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá derogar, modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos: 1211/90, 85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94, 572/95, 1214/90, 41/94, 574/95, 262/94, 132/95, 352/97, 353/94 y las demás normas relacionadas con la materia. [25] Por medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las fuerzas militares y de policía nacional. [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de marzo de 2002, radicación 14754, M.P. Alberto Arango Mantilla.