11001-03-24-000-2015-00204-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2015-00204-00Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A"Sentencia2020-08-13

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Asociación Nacional De Cajas De Compensación Familiar - Asocajas·Demandado: Ministerio De Trabajo

De qué trata

Síntesis: [P]ara que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. […] [L]a competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas […] [D]ado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar […] [E]n sistemas normativos como el colombiano (…) se predicara la existencia de una cláusula general de competencia en cabeza del Congreso de la República, la cual lo faculta para ejercer su función de producción normativa en cualquier ámbito, salvo que se trate de alguno que, por expresa disposición del constituyente, debe ser regulado por la administración a través del reglamento. […] [E]n ciertos casos, la Constitución ha previsto la exigencia de que la regulación de un determinado asunto se realice a través de una fuente del derecho en particular que, en este caso, es la ley. Esto es lo que se conoce como el principio de reserva de ley (…) condicionamiento con ocasión del cual la configuración de ciertos temas solo puede realizarse mediante la expedición de (i) una ley en sentido formal, es decir aquella que surge del legislador ordinario o (ii) por disposiciones que sin haber surgido en el seno del Congreso de la República, tienen rango de ley al expedirse por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió aquel. […] [D]e no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se trastorne el sistema de fuentes. […] [E]n los eventos en que por disposición expresa del constituyente la competencia es exclusiva del legislador no es admisible el vaciamiento de las facultades atribuidas a este mediante la expedición de normas que carezcan de rango y fuerza legal. […] [E]l Ministerio del Trabajo, por medio del artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, transgredió la cláusula de reserva legal prevista en los artículos constitucionales 150-12 y 338, reiterada en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, porque sin que previamente existiera una norma con rango y fuerza de ley que así lo indicara, definió la vocación de los recursos del FOSFEC al ordenar que se utilizaran parcialmente para sufragar los gastos asociados a la ejecución del programa «40.000 Primeros Empleos». […] [E]n los casos en que hay reserva legal, la ausencia de una regulación previa y lo suficientemente clara y concreta por parte del legislador no puede suplirse con el ejercicio de las competencias reglamentarias que le asistan a una determinada autoridad administrativa ni si quiera cuando esta tiene autorización del Congreso, pues en tal caso, esa habilitación legal estará viciada, salvo que se le haya conferido al presidente de la República para que regule la materia a través de un decreto ley. […] [L]a Sala concluye que no le asiste razón a la entidad demandante pues considera que la función que le atribuyó la Resolución 347 de 2015 a las Cajas de Compensación Familiar se enmarca dentro de los servicios de gestión y colocación de empleo que regularon la Ley 1636 de 2013 y el Decreto 2852 del mismo año. Esto si se tiene en cuenta que las mencionadas normas consagraron previsiones generales sobre lo que debe entenderse por dichos servicios, sin que resultase necesario que la ley definiera el universo de conductas que podrían desprenderse a la hora de concretar su prestación. […] [D]entro de esa función general consistente en operar el programa «40.000 Primeros Empleos», la principal tarea de las cajas de compensación familiar es ayudar a que los jóvenes que participaran de él se puedan vincular laboralmente a las empresas, uniendo oferta y demanda. Sin embargo, como es natural, de esta gestión se derivan una serie de labores asociadas, las cuales deben entenderse incluidas en el alcance de los servicios de gestión y colocación siempre que se pueda establecer que tienen una relación inmediata con aquellos o incluso una relación mediata cuando ha sido el mismo Ministerio de Trabajo quien la ha establecido en ejercicio de la competencia que se le confió, como sucede en este caso con las funciones que se desprenden de la operación del programa «40.000 Primeros Empleos».

COMPETENCIA NORMATIVA / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY / FACULTAD REGLAMENTARIA / CAUSAL DE NULIDAD POR AUSENCIA DE COMPETENCIA / NULIDAD PARCIAL DEL PROGRAMA 40.000 PRIMEROS EMPLEOS / AUTONOMÍA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR [P]ara que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. […] [L]a competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas […] [D]ado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar […] [E]n sistemas normativos como el colombiano (…) se predicara la existencia de una cláusula general de competencia en cabeza del Congreso de la República, la cual lo faculta para ejercer su función de producción normativa en cualquier ámbito, salvo que se trate de alguno que, por expresa disposición del constituyente, debe ser regulado por la administración a través del reglamento. […] [E]n ciertos casos, la Constitución ha previsto la exigencia de que la regulación de un determinado asunto se realice a través de una fuente del derecho en particular que, en este caso, es la ley.

Esto es lo que se conoce como el principio de reserva de ley (…) condicionamiento con ocasión del cual la configuración de ciertos temas solo puede realizarse mediante la expedición de (i) una ley en sentido formal, es decir aquella que surge del legislador ordinario o (ii) por disposiciones que sin haber surgido en el seno del Congreso de la República, tienen rango de ley al expedirse por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió aquel. […] [D]e no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se trastorne el sistema de fuentes. […] [E]n los eventos en que por disposición expresa del constituyente la competencia es exclusiva del legislador no es admisible el vaciamiento de las facultades atribuidas a este mediante la expedición de normas que carezcan de rango y fuerza legal. […] [E]l Ministerio del Trabajo, por medio del artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, transgredió la cláusula de reserva legal prevista en los artículos constitucionales 150- 12 y 338, reiterada en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, porque sin que previamente existiera una norma con rango y fuerza de ley que así lo indicara, definió la vocación de los recursos del FOSFEC al ordenar que se utilizaran parcialmente para sufragar los gastos asociados a la ejecución del programa «40.000 Primeros Empleos». […] [E]n los casos en que hay reserva legal, la ausencia de una regulación previa y lo suficientemente clara y concreta por parte del legislador no puede suplirse con el ejercicio de las competencias reglamentarias que le asistan a una determinada autoridad administrativa ni si quiera cuando esta tiene autorización del Congreso, pues en tal caso, esa habilitación legal estará viciada, salvo que se le haya conferido al presidente de la República para que regule la materia a través de un decreto ley. […] [L]a Sala concluye que no le asiste razón a la entidad demandante pues considera que la función que le atribuyó la Resolución 347 de 2015 a las Cajas de Compensación Familiar se enmarca dentro de los servicios de gestión y colocación de empleo que regularon la Ley 1636 de 2013 y el Decreto 2852 del mismo año. Esto si se tiene en cuenta que las mencionadas normas consagraron previsiones generales sobre lo que debe entenderse por dichos servicios, sin que resultase necesario que la ley definiera el universo de conductas que podrían desprenderse a la hora de concretar su prestación. […] [D]entro de esa función general consistente en operar el programa «40.000 Primeros Empleos», la principal tarea de las cajas de compensación familiar es ayudar a que los jóvenes que participaran de él se puedan vincular laboralmente a las empresas, uniendo oferta y demanda.

Sin embargo, como es natural, de esta gestión se derivan una serie de labores asociadas, las cuales deben entenderse incluidas en el alcance de los servicios de gestión y colocación siempre que se pueda establecer que tienen una relación inmediata con aquellos o incluso una relación mediata cuando ha sido el mismo Ministerio de Trabajo quien la ha establecido en ejercicio de la competencia que se le confió, como sucede en este caso con las funciones que se desprenden de la operación del programa «40.000 Primeros Empleos».

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 150 NUMERAL 12 / CP - ARTÍCULO - 338 / ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO - ARTÍCULO 29 / CPACA - ARTICULO 137 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00204-00(2572-15) Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - ASOCAJAS Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Referencia: MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE: BENEFICIOS, FINANCIACIÓN Y DESTINACIÓN DE RECURSOS.

PROGRAMA «40.000 PRIMEROS EMPLEOS». EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. LÍMITE A LA AUTONOMÍA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que ejerció la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS, en contra de la Nación, Ministerio del Trabajo.

DEMANDA[1] Pretensión Primera: Que se declare la nulidad de la Resolución 347 de 2015, «Por medio de la cual se crea el programa “40.000 primeros empleos” y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio del Trabajo. Contenido del acto administrativo demandado Por medio de la Resolución 347 de 2015, el Ministerio de Trabajo resolvió: […] Artículo 1.

Creación del Programa. Créase el Programa Nacional “40.000 primeros empleos”, como un mecanismo para mejorar la empleabilidad de la población entre 18 y 28 años de edad, que se desarrollará bajo los lineamientos establecidos por el Ministerio de Trabajo y con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo.

Artículo 2. Objetivo del Programa. Facilitar la transición de la población joven entre los procesos de formación y el mercado laboral, por medio de la adquisición de experiencia relevante en puestos de trabajo formales. Artículo 3. Alcance del programa. Los jóvenes participantes serán vinculados mediante contrato laboral por las empresas seleccionadas por un período de hasta SEIS (6) meses, los cuales serán financiados con cargo al Programa.

Los empresarios que decidan participar deberán garantizar la vinculación laboral por al menos el mismo tiempo financiado por el Programa, como mínimo del SESENTA POR CIENTO (60%) de los jóvenes participantes. Parágrafo. El Ministerio del Trabajo definirá las corresponsabilidades de las empresas vinculadas al programa y la remuneración de los jóvenes participantes.

Artículo 4. Beneficiarios del programa. Serán beneficiarios del Programa los jóvenes entre 18 y 28 años de edad cumplidos, que sean bachilleres que no hayan podido continuar sus estudios o recién graduados de programas de educación superior, sin experiencia laboral afín al título de formación obtenido, que cumplan con las condiciones particulares determinadas en los lineamientos del programa desarrollados por este Ministerio.

Se asegurará el acceso sin ningún tipo de discriminación a toda la población joven que cumpla con los requisitos de ingreso al Programa. Artículo 5. Operación del programa. El Programa será operado a través de los Centros de Empleo de las Agencias de Gestión y Colocación constituidas por las Cajas de Compensación Familiar. Parágrafo. El Ministerio del Trabajo, con base en los informes financieros generados por las Cajas de Compensación Familiar, los reportes presentados por la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo y demás información económica y social relevante para el funcionamiento de este programa, definirá las estrategias de operación en regiones donde las Agencias de Gestión y Colocación no tengan la capacidad operativa y financiera para atender a la población beneficiaria.

Artículo 6. Financiamiento del programa. Para financiar este programa se destinará la suma de TRESCIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($300.000.000.000), con cargo a los recursos no ejecutados en la vigencia 2014 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC, de acuerdo a la información certificada por la Superintendencia del Subsidio Familiar con corte a 31 de Diciembre de 2014.

Artículo 7. Convocatoria a las Empresas. El Ministerio del Trabajo, buscando garantizar las mejores condiciones laborales para los jóvenes participantes del Programa, convocará a las empresas interesadas a inscribirse a través de la página web del Ministerio del Trabajo (http://www.mintrabajo.gov.co). Artículo 8. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación[…] Normas violadas y concepto de violación Las normas que la parte demandante considera vulneradas son los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 48, 53, 150, numerales 11 y 12, y 209 de la Constitución Política; al igual que las Leyes 21 de 1982, 789 de 2002 y 1636 de 2013.

Como fundamento de su pretensión, en el acápite de concepto de violación sostuvo la configuración de las siguientes causales de nulidad: 1. Falta de competencia por violación del principio de reserva de ley. La demanda sostuvo que la Resolución 345 de 2015 se ocupó de regular asuntos relativos (i) al manejo, administración y ejecución de contribuciones parafiscales y (ii) a la garantía y prestación de la seguridad social, los cuales son de competencia exclusiva del legislador, de conformidad con los artículos 48 y 150-12 de la Constitución Política, al igual que el 29 de la Ley Orgánica del Presupuesto. 2.

Sobre el particular, indicó que los recursos que administran las cajas de compensación familiar son parafiscales destinados a la seguridad social que se obtienen de los aportes obligatorios que la Ley 21 de 1982 impuso a los empleadores. Afirmó que con estos, se financia el Mecanismo de Protección al Cesante regulado en la Ley 1636 de 2013, del que a su vez se obtiene el dinero para la implementación del programa «40.000 primeros empleos» que creó la resolución acusada.

En su criterio, esto explica que los subsidios otorgados a través de ese programa tengan naturaleza de contribución parafiscal como también explica el cambio de destinación que la entidad demandada, a través del acto objeto de control, le dio a estos recursos sin estar facultada para ello. 3. Falta de competencia por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

La demandante alegó que el Ministerio de Trabajo sobrepasó lo indicado en la Ley 1636 de 2013, en desarrollo de la cual habría dictado la resolución demandada, creando un contenido nuevo que excedería su competencia. 4. Al respecto, adujo que (i) el acto le atribuyó a las cajas de compensación familiar la labor de asignar recursos o subsidios para el pago de salarios a los beneficiarios del programa «40.000 Primeros Empleos», a pesar de que dicha actividad no está contemplada en mencionada ley como uno de los servicios de gestión y colocación de empleo de aquellos que corresponden a estas cajas[2];

(ii) adicionó y modificó los términos de la Ley 1636 de 2013 (artículos 3, 13, 18 y 29) al establecer, dentro del marco del Mecanismo de Protección al Cesante, el otorgamiento de un subsidio no contemplado en ella, al igual que nuevos beneficiarios y requisitos para acceder a este. 5. Desconocimiento de normas superiores en que debía fundarse.

Respecto de la configuración de esta causal de nulidad, Asocajas esgrimió dos argumentos: 6. (i) Que el acto administrativo demandado infringe el artículo 103 de la Constitución Política, al igual que las Leyes 21 de 11982 y 789 de 2002, normas con apoyo en las cuales es posible sostener que las organizaciones sociales, y particularmente las cajas de compensación familiar, gozan del derecho a la autonomía. Anotó que este último no puede limitarse a través de la obligación que les impuso el Ministerio a las cajas de compensación familiar para que asuman nuevas funciones de gestión y colocación de empleo pues la ley les reconoce plena autonomía en la ejecución de sus planes, programas y proyectos sociales, incluido todo lo relacionado con el Mecanismo de Protección al Cesante. 7.

A lo anterior, agregó que de esta forma se vulneró el principio de confianza legítima pues se produjo un cambio brusco e inesperado en detrimento de la expectativa seria y fundada que tenían las cajas de compensación familiar de desarrollar su objeto social de manera autónoma. 8. (ii) Que la Resolución 347 de 2015 desconoce el artículo 56 de la Constitución Política, porque su expedición no estuvo precedida de la concertación tripartita entre el Gobierno, los empleadores y trabajadores que se exige para la adopción o fijación de las políticas salariales y laborales.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[3] El Ministerio del Trabajo se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en las siguientes consideraciones. En primer lugar, explicó que su competencia para expedir la resolución demandada tiene fundamento en el artículo 6, numerales 1 y 5, del Decreto Ley 4108 de 2011, que facultan a dicha agencia ministerial para adoptar programas en el sector del trabajo y proponer medidas que propendan por la protección de los desempleados.

En línea con lo anterior, indicó que la Ley 1636 de 2013, que creó el Mecanismo de Protección al Cesante, previó en su artículo 27 que el servicio público de empleo estaría bajo la orientación, regulación y supervisión del Ministerio de Trabajo, mientras que en el 29 definió los servicios de gestión y colocación de empleo asignados a las cajas de compensación familiar como aquellos relativos a la vinculación de la oferta y la demanda laboral, luego no es cierto que la entidad demandada careciera de competencia para reglamentar la materia ni que la Resolución 347 de 2015 les haya asignado a estas cajas una nueva función. Afirmó que el objeto del artículo 3 del acto demandado no fue la creación de un subsidio consistente en el salario de los destinatarios del programa «40.000 Primeros Empleos» sino la implementación de un instrumento para facilitarle a la población joven el tránsito entre los procesos educativos y su inserción en el mercado laboral.

De otro lado, precisó que el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 admite que el Ministerio de Trabajo disponga «[…] anualmente de recursos del FOSFEC para desarrollar incentivos que permitan la eliminación de barreras de acceso al mercado laboral […]», mientras que el artículo 56 del Decreto 2852 de 2013 señala que una de las subcuentas de aquel fondo es la de servicios de gestión y colocación de empleo.

Al respecto, agregó que los recursos para el financiamiento del programa son saldos no ejecutados en 2014 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec) que hubieren sido reasignados a la subcuenta de gestión y colocación de empleo, precisamente para cubrir los gastos asociados al cumplimiento de esta función. Adujo que, en todo caso, no se afectaba la prestación de los demás servicios del Mecanismo de Protección al Cesante porque estos serían asumidos con los dineros recaudados en la vigencia 2015.

Finalmente, negó que el acto demandado hubiese desconocido los artículos 56 de la Constitución Política y 2 de la Ley 278 de 1996 porque si bien el literal e) de esta última norma consagra como una de las funciones de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales la de fijar de manera concertada la política laboral para la creación de empleo, lo cierto es que la Resolución 347 de 2015 no establece ninguna política sino que implementa un programa en desarrollo de una política previamente definida en la Ley 1636 de 2013.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL[4] Las principales decisiones en la audiencia inicial fueron las siguientes: […] EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS (art. 180-6 CPACA) - La demandada no propuso excepciones previas ni mixtas - De otro lado, no se encontró acreditada ninguna excepción adicional de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA.

Decisión notificada en estrados. FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA) […] Del análisis de la demanda, el despacho, de manera provisional, fijó los siguientes problemas jurídicos: Primero: ¿El Ministerio del Trabajo desconoció el principio de reserva de ley al expedir la Resolución 347 de 2015? Segundo: ¿El Ministerio del Trabajo se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al expedir la Resolución 347 de 2015? Tercero: ¿La Resolución 347 de 2015 vulnera los principios de autonomía y confianza legítima de las cajas de compensación familiar? Cuarto: ¿El acto administrativo demandado infringe el artículo 56 superior por desconocimiento del principio de participación democrática? El apoderado de la parte actora señala estar conforme con la fijación del litigio, pero realiza unas consideraciones que pueden impactar el proceso en razón de que la expedición de una sentencia de la Corte Constitucional que declaró la inconstitucionalidad de uno de los artículos en el que se fundamentó la resolución demandada […] Interrogadas la apoderada de la entidad demandada y el Ministerio Público frente a la fijación del litigio, señalaron estar conformes […] Decisión notificada en estrados […] ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante No hizo uso de esta oportunidad procesal.

Nación, Ministerio del Trabajo[5] En sus alegatos de conclusión reiteró de forma muy concisa los argumentos que expuso en la contestación de la demanda, agregando que la reasignación de recursos del Fosfec que dispuso la Resolución 347 de 2015, además de tener fundamento en el artículo 6, parágrafo 1, de la Ley 1636 de 2013, se basó en la Resolución 531 de 2014 expedida por el Ministerio del Trabajo, cuyo artículo 5 previó la facultad que tiene la entidad para reasignar los saldos dicho fondo que no se hubieren ejecutado en una determinada vigencia anual.

De acuerdo con ello, insistió en la legalidad del acto demandado al considerar que responde a la potestad reglamentaria que se le asignó a esa cartera ministerial tanto para la formulación e implementación de políticas de generación de empleo, como para la disposición de aquellos remanentes. MINISTERIO PÚBLICO[6] La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó acceder parcialmente a la pretensión de nulidad de la demanda únicamente en lo que respecta al artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, de conformidad con el siguiente desarrollo argumentativo.

En cuanto al financiamiento del programa «40.000 primeros empleos», regulado en dicho artículo, precisó que no se ajusta al ordenamiento jurídico pues cuando el acto demandado dispuso que los recursos del Fosfec se utilizarían para beneficiar a la población joven sin experiencia laboral desconoció que en virtud de la naturaleza parafiscal de dicho dinero, este debe destinarse al sector que lo tributa.

Como fundamento de esta posición, aludió a la sentencia C-473[7] de 2019 en la que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de varias de las normas contenidas en la Ley 1753 de 2015. Seguidamente, la Procuraduría se ocupó de estudiar si el Ministerio de Trabajo había desconocido el principio de reserva de ley, a lo que respondió negativamente bajo el entendido de que las facultades ejercidas por la entidad al momento de proferir el acto objeto de control se enmarcan dentro del sistema de protección social y no en el de seguridad social, último que sí está sujeto a la reserva anotada.

En relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, concluyó que no se había presentado un exceso como quiera que las atribuciones de esa cartera ministerial son amplias en materia de promoción del empleo y fue en desarrollo de estas que se profirió la resolución acusada. Finalmente, descartó que el acto administrativo demandado vulnere los principios de autonomía y confianza legítima de las cajas de compensación familiar pues, so pretexto de la garantía de estos mandatos, no es viable que estos organismos elijan las funciones que han de desempeñar.

CONSIDERACIONES ANOTACIÓN PRELIMINAR La ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad constituye precedente judicial de obligatorio cumplimiento para esta Corporación, pues «[…] además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma»[8].

En este caso se observa que, tal como lo señalaron la parte demandante en la audiencia inicial y el Ministerio Público en el respectivo concepto, la doctrina constitucional fijada en la sentencia C-473 del 9 de octubre de 2019 tiene carácter vinculante y una especial trascendencia para dirimir el debate suscitado a través del presente medio de control pues en ella se determinó la naturaleza de los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, en adelante FOSFEC, al igual que sus implicaciones a la hora de definir asuntos como la competencia para regularlos y la destinación que puede otorgárseles.

Esto significa que la finalidad | | |de los parafiscales puede ser la provisión de | | |bienes públicos sectoriales como también «[…] | | |brindar asistencia y beneficios individuales a los| | |miembros que integran el respectivo grupo social y| | |económico, a partir de criterios de solidaridad en| | |la redistribución de la riqueza […]»[14]. | | | | | |- El beneficio que defina el legislador debe | | |caracterizarse por (i) ser concreto, (ii) ser | | |individualizable y (iii) representar para el | | |sector gravado un beneficio objetivo y | | |directo[15]. | | | | | |- Ello no obsta para que, de manera indirecta y | | |consecuencial, los beneficios puedan llegar a | | |reportar alguna utilidad o provecho para segmentos| | |de la población no gravados o, incluso, para todo | | |el conglomerado social. | Las anteriores premisas sirvieron de fundamento para que en la mencionada sentencia C-473 proferida el 9 de octubre de 2019, la Corte Constitucional declarase la inexequibilidad de las normas sometidas a estudio[16], relacionadas con la disposición de recursos del FOSFEC para el reconocimiento de diferentes beneficios sociales, por considerarlas violatorias de los principios de reserva de ley y destinación específica que rigen los recursos parafiscales.

En virtud del carácter obligatorio y fuerza vinculante que les imprime el precedente judicial, estas premisas serán tenidas en consideración por la Sala para desatar la presente controversia. PROBLEMAS JURÍDICOS Visto lo anterior, la Sala advierte que no hay necesidad de ajustar los problemas jurídicos que de manera provisional se definieron en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial.

Por lo tanto, los interrogantes que corresponde resolver para dirimir la controversia son los siguientes: 1. ¿El Ministerio del Trabajo desconoció el principio de reserva de ley al expedir la Resolución 347 de 2015? 2. ¿El Ministerio del Trabajo se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al expedir la Resolución 347 de 2015? 3.

¿La Resolución 347 de 2015 vulnera los principios de autonomía y confianza legítima de las cajas de compensación familiar? 4. ¿El acto administrativo demandado infringe el artículo 56 superior por desconocimiento del principio de participación democrática? PRIMER PROBLEMA JURÍDICO ¿El Ministerio del Trabajo desconoció el principio de reserva de ley al expedir la Resolución 347 de 2015? A efectos de resolver este interrogante, la Subsección se ocupará de estudiar lo concerniente a (i) la competencia como presupuesto de validez del acto administrativo;

(ii) el principio de reserva de ley; y por último (iii) el examen del caso concreto. i) La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración[17], como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado.

Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad y que el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 2[18], 6[19], 121[20], 122[21] 123.2[22], 209[23] superiores.

En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento. Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este requisito como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, al señalar que toda persona podrá solicitar que se anulen aquellos que «[…] hayan sido expedidos […] sin competencia».

Como puede observarse, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa.

Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal. La expedición de un acto administrativo en ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la nulidad de la decisión: 1.

Factor funcional: Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. 2. Factor material: Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. 3.

Factor territorial: Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. 4. Factor temporal: Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio.

Finalmente, conviene anotar que las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos son aquellas vigentes al momento de hacer uso de la respectiva facultad de producción normativa[24]. ii) Principio de reserva de ley Como primera medida, es preciso señalar que el trasfondo histórico de este principio reside en el constitucionalismo revolucionario francés, el cual, al concebir la ley como máxima expresión de la soberanía popular, le confirió preeminencia en el ordenamiento jurídico.

Esto hizo que, en sistemas normativos como el colombiano, de marcada influencia francesa, sin desconocer la actual supremacía constitucional, se predicara la existencia de una cláusula general de competencia en cabeza del Congreso de la República[25], la cual lo faculta para ejercer su función de producción normativa en cualquier ámbito, salvo que se trate de alguno que, por expresa disposición del constituyente, debe ser regulado por la administración a través del reglamento.

Ahora bien, además de aquella cláusula general de competencia en favor del Congreso, en ciertos casos, la Constitución[26] ha previsto la exigencia de que la regulación de un determinado asunto se realice a través de una fuente del derecho en particular que, en este caso, es la ley. Esto es lo que se conoce como el principio de reserva de ley que, en otras palabras, da cuenta de un condicionamiento con ocasión del cual la configuración de ciertos temas solo puede realizarse mediante la expedición de (i) una ley en sentido formal, es decir aquella que surge del legislador ordinario o (ii) por disposiciones que sin haber surgido en el seno del Congreso de la República, tienen rango de ley al expedirse por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió aquel[27].

En el ordenamiento jurídico colombiano este último supuesto encuentra una limitación importante en el texto del artículo 150 superior, numeral 10, el cual identifica los siguientes asuntos que por ser de competencia exclusiva del legislador no pueden ser regulados a través de la concesión de facultades extraordinarias: 1. La expedición de códigos. 2.

La expedición de leyes estatutarias. 3. La expedición de leyes orgánicas. 4. El decreto de impuestos. 5. La expedición de leyes marco a las que hace referencia el numeral 19 del artículo 150 superior, esto es, normas generales en las que se prevén los objetivos y criterios a los que debe someterse el Gobierno con el fin de organizar el crédito público; regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional; modificar las disposiciones del régimen de aduanas; regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con recursos captados del público; fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; regular el régimen de prestaciones sociales mínimas para los trabajadores oficiales y modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos de la administración nacional[28].

Visto lo anterior, en los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante.

Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados.

Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. Sobre el particular, el profesor Luciano Parejo Alfonso enseña lo siguiente: 1. […] La finalidad entonces de la técnica de la reserva de Ley se circunscribe, en principio, a subordinar el acceso a una materia perteneciente al campo por ella acotado y, por tanto, la intervención reguladora de normas inferiores (de rango reglamentario), a la ocupación previa de esa materia por una Ley con el contenido (variable) que la CE quiere (en virtud, justamente, del tipo de reserva de Ley) que sea establecido precisamente por el órgano parlamentario.

Una vez que la Ley haya fijado –mediante una regulación propia- los contenidos requeridos por la norma constitucional, pueden llamar a otras normas (reglamentarias) a colaborar con ella –para complementar aquella regulación- y en todo caso, producirse la normación reglamentaria de desarrollo […][29] En el evento de no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se trastorne el sistema de fuentes.

En ese sentido, la reserva legal es un mecanismo constitucional que permite proteger el reparto de competencias entre el legislador y la administración pública o, si se quiere, entre la ley y el reglamento. Lo anunciado hasta ahora indica que, en los eventos en que por disposición expresa del constituyente la competencia es exclusiva del legislador no es admisible el vaciamiento de las facultades atribuidas a este mediante la expedición de normas que carezcan de rango y fuerza legal.

No obstante, surge el interrogante de cómo identificar tales hipótesis, pues lo cierto del caso es que el uso constitucional de la palabra ley no es unívoco. Así, en ocasiones la norma superior se refiere a la ley en un sentido formal que se define a través de un criterio orgánico como aquel precepto expedido por el Congreso o, al menos, que tiene rango y fuerza de ley formal.

En otras ocasiones la Constitución alude a la ley en un sentido material, es decir, una disposición con carácter jurídico vinculante, con independencia del órgano que haya dispuesto su producción. Ante la dificultad que puede representar esta ambivalencia a efectos de determinar si existe reserva de ley o no, la Subsección A considera que en cada caso particular será necesario definir el alcance de la expresión «ley» contenido en la norma objeto de revisión. Mal podría pensarse que todas las cuestiones pasibles de ser regladas por la ley están sujetas a reserva legal pues ello desnaturalizaría la esencia de esta institución. Así, mientras que la cláusula de competencia del legislador constituye una regla general que le permite a este ocuparse de cualquier materia que no haya sido asignada privativamente a la administración, la reserva de ley aparece como una excepción que obedece a la especial trascendencia que la norma de normas le ha otorgado a un determinado asunto.

Sin embargo, esta proposición, lejos de constituir una regla absoluta, aparece como un simple criterio orientador que tendrá que ser valorado en armonía con la norma de que se trate y esta, a su vez, interpretarse sistemáticamente a la luz del texto superior. Por ello, definir si el constituyente dispuso o no que el tema en particular fuese regulado en forma privativa por el legislador, dependerá de la valoración que se haga en cada caso concreto, evaluación que, de cualquier forma, deberá llegar a una respuesta afirmativa cuando logre establecerse que se trata de un asunto que, luego de ser estudiado a la luz de la carta política y de la jurisprudencia constitucional, puede catalogarse como de especial trascendencia por su íntima conexión con el modelo de Estado Social de Derecho y con la satisfacción de los fines esenciales del Estado[40], del interés general o de principios transversales como el democrático o de separación de poderes[41].

Finalmente, es importante destacar la existencia de ciertos eventos en los que entender que la Constitución alude a la «ley» como norma jurídica con rango y fuerza de tal resultaría contrario a aquella pues una lectura de la disposición respectiva de cara al ordenamiento jurídico no deja otra opción que concluir que el término ley fue usado en un sentido material, esto es, aludiendo a todo tipo de disposición jurídicamente vinculante sin que interese su naturaleza.

A título simplemente enunciativo, tal es el caso del artículo 4 cuando señala que «[…] Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades […]»; el 6 que dispone que «[…] Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes […]»; y el 13 según el cual «[…] Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley […]».

Mal podría pensarse que, en ese mismo orden, los ciudadanos y residentes en Colombia únicamente están obligados al cumplimiento de las leyes expedidas por el Congreso; que la responsabilidad de los particulares solo surge ante la violación de las normas que ha proferido el legislador; o que el derecho a la igualdad solo se puede exigir respecto de aquellas últimas. iii) Caso concreto La entidad demandante justificó la configuración de la causal de nulidad de falta de competencia en el presunto desconocimiento de la cláusula de reserva de ley que opera en materia (i) de seguridad social y (ii) de recursos parafiscales.

De acuerdo con ello, la Sala procederá a estudiar ambos reproches por separado. ¿La entidad demandada desconoció el principio de reserva de ley aplicable en materia de seguridad social? Efectivamente como lo sostuvo ASOCAJAS, el legislador es el primer llamado a delimitar el contenido, el alcance y los procedimientos necesarios para garantizar el acceso a las prestaciones propias de la seguridad social.

Así lo dispone el artículo 48 de la Constitución cuando señala que esta última se prestará «en los términos que establezca la ley», alusión que sin duda alguna se refiere al sentido formal de esta tipología de norma pues un asunto tan estrechamente ligado a la satisfacción de los fines esenciales del Estado Social de Derecho y a la realización de sus postulados básicos no puede más que definirse en el seno del máximo órgano de representación popular.

La cláusula de reserva legal en esta materia se ve reforzada por lo dispuesto en los artículos 49[42] y 365[43] superiores. De acuerdo con ello, la competencia para determinar los elementos estructurales del sistema de seguridad social[44] es exclusiva del legislador, por lo tanto la potestad reglamentaria de la administración en este ámbito se reduce a la expedición de disposiciones jurídicas que permitan la debida ejecución de la ley, sin que en modo alguno pueda extenderse a regular autónomamente aspectos básicos que no han sido reglados con anterioridad a través de aquella.

A pesar de lo anterior, la Sala no encuentra que se configure la causal de nulidad anotada por violación del principio de reserva de ley en materia de seguridad social pues considera que la Resolución 347 de 2015, expedida por el Ministerio de Trabajo, no puede identificarse propiamente como un desarrollo directo de aquel sistema, como sí lo es del denominado Sistema de Protección Social.

En efecto, el máximo juez constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades[47] sobre la independencia que los caracteriza. Al respecto, la sentencia C-571 de 2017 señaló lo siguiente: […] el concepto de “protección social” que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de “seguridad social”, sin que por ello sea contrario al artículo 48 Superior.

Así, el concepto de protección social es un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos; por el contrario, la seguridad social es, a su vez, un servicio público, y un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros […] Estas consideraciones han servido de fundamento para admitir el trato y funcionamiento diferenciado entre ambos sistemas.

Así, por ejemplo, la providencia anunciada sostuvo que la regulación propia del sistema de protección social puede otorgar ciertos beneficios a grupos determinados de personas sin que se afecte el derecho a la igualdad, distinción que en principio no cabría efectuar en materia de seguridad social en virtud de los principios de universalidad e integralidad que lo rigen[48].

Visto lo anterior, es importante señalar que la Resolución 347 de 2015 fue expedida por el Ministerio del Trabajo dentro del marco del «Mecanismo de Protección al Cesante», y este último a su vez puede identificarse como una herramienta que desarrolla una política pública propia del Sistema de Protección Social en materia de trabajo, luego no es acertado afirmar que el programa «40.000 Primeros Empleos», creado en la resolución demandada, es un instrumento propio de la seguridad social cuya regulación correspondía, en cuanto a sus elementos esenciales, al Congreso de la República.

Nótese que, al crear el «Mecanismo de Protección al Cesante», la Ley 1636 de 2013 previó en su artículo 1 que su objeto sería «[…] la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores; al tiempo que facilitar la reinserción de la población cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización […]»[49].

El trabajo es la principal actividad por medio de la cual se garantiza la subsistencia de los miembros de la raza humana en las condiciones necesarias para poder vivir como tal. Pero, además de proveer el sustento para la supervivencia, el empleo da lugar a la generación de recursos económicos y humanos para el disfrute de otras actividades que permiten la realización personal, entendida esta como uno de los fines esenciales del hombre, por el cual debe propender el Estado en su función de servicio a la comunidad y promoción de la prosperidad general[50].

Por esta razón debe considerarse que, si el propósito del Mecanismo de Protección al Cesante es la promoción del empleo y la superación de las dificultades asociadas a la falta de este, lo que hizo la Ley 1636 de 2013 fue crear una herramienta para mitigar las condiciones de vulnerabilidad que afectan a los ciudadanos desempleados, al igual que mejorar su calidad de vida a través de políticas públicas que promueven la consecución de empleo, características que por definición permiten identificarlo dentro del Sistema de Protección Social[51].

En armonía con ello y al margen de que la entidad demandada se hubiese ajustado o no a las competencias reglamentarias que le asisten, lo cual no es objeto de estudio en el desarrollo de este problema jurídico, la Resolución 347 de 2015 creó el programa «40.000 Primeros Empleos» como un componente del Mecanismo de Protección al Cesante, disponiendo que se trata de un instrumento para mejorar la empleabilidad de las personas que tengan entre 18 y 28 años de edad, con el objetivo de «[…] facilitar la transición de la población joven entre los procesos de formación y el mercado laboral, por medio de la adquisición de experiencia relevante en puestos de trabajo formales»[52].

En conclusión, como el Mecanismo de Protección al Cesante, dentro del cual se enmarca el programa «40.000 Primeros Empleos», es una herramienta perteneciente al Sistema de Protección Social, no le asiste razón a ASOCAJAS cuando afirma que el Ministerio de Trabajo reguló un asunto propio de la seguridad social y que, por ende, la competencia de producción normativa en la materia era exclusiva del legislador.

¿La entidad demandada desconoció el principio de reserva de ley aplicable en materia de manejo, administración y ejecución de contribuciones parafiscales? ASOCAJAS estimó vulnerado el principio de reserva de ley en materia tributaria bajo el entendido de que, a través de la Resolución 347 de 2015, el Ministerio de Trabajo dispuso de los recursos del FOSFEC para sufragar los gastos del programa «40.000 Primeros Empleos», a pesar de que una determinación de esta índole solo podía adoptarse por el legislador en virtud de la naturaleza parafiscal de los dineros que componen tal fondo.

El punto de partida para estudiar tal reproche se encuentra en el artículo 6 de la resolución demandada, que previó lo siguiente: […] Artículo 6. Financiamiento del programa. Para financiar este programa se destinará la suma de TRESCIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($300.000.000.000), con cargo a los recursos no ejecutados en la vigencia 2014 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC, de acuerdo a la información certificada por la Superintendencia del Subsidio Familiar con corte a 31 de diciembre de 2014.

Estos recursos serán incluidos en la Subcuenta de Gestión y Colocación definida en el artículo 56 del Decreto número 2852 de 2013. Parágrafo. Lo anterior no afecta los porcentajes establecidos en la Resolución número 531 de 2014, su destinación ni el recaudo generado en la vigencia 2015 por las Cajas de Compensación Familiar para el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC, mientras el Ministerio no expida una nueva resolución para tal fin […] Como puede observarse, es cierto que el dinero para cubrir el programa que creó el acto demandado proviene de los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, FOSFEC, último que constituye la fuente primordial de financiación del Mecanismo de Protección al Cesante y de todas las acciones que se desprendan de este con el fin de garantizar a sus beneficiarios alguna protección frente a la falta de ingresos en los períodos de desempleo, así como la reinserción en el mercado laboral de quienes han perdido su trabajo[53].

En relación con los dineros de los que se nutre el FOSFEC, el artículo 6 de la Ley 1636 de 2013, dispuso que son los recursos (i) del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo, FONEDE, señalados en el artículo 6 de la Ley 789 de 2002[54] y (ii) aquellos de que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011[55]. Según se explicó en el acápite de anotaciones preliminares de esta providencia, una de las reglas que integran la ratio decidendi de la sentencia C-473 de 2019 consiste en que ambas fuentes de financiación del FOSFEC proceden de los parafiscales contemplados en la Ley 21 de 1982, motivo por el cual su regulación es un asunto sujeto al principio de reserva de ley en materia tributaria.

En ese orden de ideas, resulta plausible sostener que el Ministerio del Trabajo, por medio del artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, transgredió la cláusula de reserva legal prevista en los artículos constitucionales 150- 12[56] y 338[57], reiterada en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, porque sin que previamente existiera una norma con rango y fuerza de ley que así lo indicara, definió la vocación de los recursos del FOSFEC al ordenar que se utilizaran parcialmente para sufragar los gastos asociados a la ejecución del programa «40.000 Primeros Empleos».

De esta forma, la entidad demandada se arrogó una facultad que le correspondía exclusivamente al legislador, quien, se reitera, es la autoridad competente para determinar los elementos estructurales de los parafiscales, entre los que sin duda alguna se encuentra lo relativo a su ejecución y destinación. En efecto, como lo señaló otro de los criterios determinantes de la decisión adoptada en la sentencia C-473 de 2019, la exigencia de que sea una norma con rango y fuerza legal la que contemple el uso que se le dará a los dineros recaudados a través de imposiciones de naturaleza parafiscal, supone que sea el Congreso quien establezca el sector beneficiado con los recursos y el contenido de los beneficios.

En tales condiciones, si este órgano de representación popular […] se abstiene de señalar uno de estos dos elementos, o cuando lo hace en términos ambiguos o vagos y no es posible resolver esta indeterminación, de suerte que su concreción termina por recaer integralmente en el Ejecutivo, se transgrede este principio: “las normas que crean [las contribuciones parafiscales] deben establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones” […][58] (negrilla fuera del texto original).

Visto lo anterior, es claro que, en los casos en que hay reserva legal, la ausencia de una regulación previa y lo suficientemente clara y concreta por parte del legislador no puede suplirse con el ejercicio de las competencias reglamentarias que le asistan a una determinada autoridad administrativa ni si quiera cuando esta tiene autorización del Congreso, pues en tal caso, esa habilitación legal estará viciada, salvo que se le haya conferido al presidente de la República para que regule la materia a través de un decreto ley.

En efecto, tal fue la suerte del inciso 2[59] del artículo 77 de la Ley 1753 de 2015[60] que facultó en forma general al gobierno nacional para «disponer anualmente recursos del FOSFEC» en proyectos que propendieran por el estímulo del empleo y el emprendimiento o la eliminación de las barreras de acceso al mercado laboral. Al estudiar si esta norma resultaba compatible con el ordenamiento superior, la mencionada sentencia C-473 de 2019 declaró su inexequibilidad, junto con la de otras disposiciones[61] demandadas, pues encontró que todas ellas otorgaron una habilitación abierta al ejecutivo para definir y concretar el destino de las contribuciones parafiscales, sin que previamente el legislador hubiese fijado «[…] pautas materiales precisas con arreglo a las cuales pudiese quedar pre-establecido el universo de destinatarios y la naturaleza de las actividades y programas que pueden ser financiados con el FOSFEC […]».

En conclusión, el Ministerio de Trabajo actuó sin competencia cuando, en el artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, ordenó que se dispusiera de dineros que integraban el FOSFEC para financiar el programa «40.000 Primeros Empleos» sin contar previamente con una cobertura legal que hubiere contemplado el uso de aquellos recursos con tal fin.

Como quiera que la irregularidad anotada únicamente afecta el artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, resulta procedente continuar con el estudio de los demás problemas jurídicos. SEGUNDO PROBLEMA JURÍDICO ¿El Ministerio del Trabajo se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al expedir la Resolución 347 de 2015? Con el fin de dar respuesta a este interrogante, la Sala se ocupará en un primer momento de plantear un marco conceptual relativo a la potestad reglamentaria para entonces proceder con el análisis del caso concreto. i) Ejercicio de la potestad reglamentaria Uno de los rasgos característicos del sistema jurídico colombiano es la organización jerárquica que se le ha otorgado a los diferentes tipos de normas que lo integran, organización que supone la existencia de una estructura escalonada, si se quiere piramidal, en la que cada categoría normativa tiene características propias que influyen directamente en el rango que se les otorga y, por consiguiente, en la relación de subordinación predicable entre unas y otras.

Todo ello responde a una teleología particular que no es otra que permitir la construcción sistemática, coherente y racional del ordenamiento jurídico. El hecho de que esta estructura jerárquica no aparezca definida explícitamente en la Constitución Política no es óbice para afirmar su existencia ya que a lo largo de este texto pueden encontrarse sendas disposiciones que dan cuenta de la primacía o sujeción que se le confiere a cada tipología normativa.

Así, por ejemplo, el artículo 4.º superior, prevé que «[…] La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]». De esta forma, se ha entendido que la Constitución y los preceptos convencionales que se integren al ordenamiento jurídico interno, ocupan el nivel más alto dentro de este, seguidas en orden por las leyes que deben expedirse con sujeción a aquellas y por los actos administrativos, los que de acuerdo a la categoría en la que puedan clasificarse deberán obedecimiento a la Constitución y a la ley, o en algunos casos, solo a la primera.

Dicha estratificación normativa se convierte en un criterio de validez que ha sido explicado en los siguientes términos por la Corte Constitucional: 1. […] La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica.

Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico […][62] Establecido lo anterior, resulta claro que las facultades de producción normativa de la administración tienen un límite incuestionable en el contenido de las normas respecto de las cuales pueda predicarse una superioridad jerárquica, asunto que se definirá atendiendo a la tipología del reglamento.

Así, tratándose de los reglamentos (i) expedidos por el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 189-11 superior; de los (ii) reglamentos que desarrollan leyes habilitantes y de los (iii) reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas en asuntos especializados de su competencia, se ha dicho que su propósito es complementar la ley en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella.

En ese orden de ideas, si lo que se busca es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene[63]. Ahora bien, en relación con los límites a la potestad reglamentaria de la administración frente a los tres tipos de normas reglamentarias que se señalaron, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: 1. […] en nuestro orden, la potestad reglamentaria es la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido o alcance.

El reglamento, como expresión de esta facultad originaria del Ejecutivo es, pues, un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaria de la ley; su sumisión jerárquica a ésta (sic) en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos, motivo por el cual si supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador compromete su validez y, por tanto, deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política.

El poder reglamentario se encuentra limitado en función a la necesidad de la cumplida ejecución de la ley y, como lo ha manifestado la jurisprudencia, la extensión de esta competencia es inversamente proporcional a la extensión de la ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por la ley, menor será el que corresponde al decreto reglamentario […][64] (Subrayas fuera del texto original) Así pues, para el ejercicio de la atribución de producción normativa, la administración debe limitarse a desarrollar las disposiciones respecto de las cuales sea posible predicar una relación de jerarquía, en algunos casos será la Constitución, en otros también la ley e incluso algunos preceptos reglamentarios[65].

De esta forma, cuando sea viable establecer esa subordinación normativa, el reglamento no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones superiores, ampliar o restringir el sentido de estas, como tampoco puede suprimirlas o cambiarlas ni reglamentar materias que estén reservadas a ellas, pues en tales eventos excedería sus competencias.

En ese sentido, es importante señalar que a pesar de que en el medio de control de nulidad se enjuicia la legalidad de la norma reglamentaria, también es cierto que, de encontrar que el reglamento no se ajusta a los preceptos constitucionales, habrá de declararse su nulidad, habida cuenta de que el ejercicio de la potestad reglamentaria no solo está atado a la ley que desarrolla, sino también, a los postulados superiores contenidos en la Constitución Política[66], así como a los fines del Estado Social de Derecho[67], a los cuales no puede ser ajeno en el desarrollo de sus funciones. ii) Caso concreto ASOCAJAS consideró que, por medio de la resolución acusada, el Ministerio de Trabajo se excedió en el ejercicio de su facultad reglamentaria pues creó un contenido que sobrepasa lo dispuesto por el legislador en la Ley 1636 de 2013.

La Sala procede a estudiar individualmente los reproches que en ese sentido se formularon. La parte demandante adujo que la resolución acusada habría adicionado los términos de la referida ley en lo que respecta a los beneficios y beneficiarios del FOSFEC, como principal fuente de financiación del Mecanismo de Protección al Cesante. Para resolver el debate que surge a raíz de esta censura, lo primero que hay que señalar es que el vicio que se identificó respecto del artículo 6 de la Resolución 347 de 2015 y, por consiguiente, la declaratoria de nulidad de que será objeto esta norma, tiene importantes implicaciones frente al estudio de legalidad del contenido restante de dicho acto.

Esto se explica en que, con la anulación del artículo 6 ibidem, que dispuso la financiación del programa «40.000 Primeros Empleos» con recursos del FOSFEC, quedan sin sustento los reproches tendientes a señalar que la Resolución 347 de 2015 modificó los beneficiarios al igual que la naturaleza de las ayudas que se otorgarían con los dineros de aquel fondo y que, con ello, se habría vulnerado el principio de destinación específica de los parafiscales y generado un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Si bien lo reglado en tal artículo podía generar irregularidades en las disposiciones del acto demandado que se ocuparon de definir el contenido de los beneficios y sus destinatarios, al eliminarse la fuente de financiación, que era la raíz de aquel vicio, la legalidad de aquellas queda restablecida, máxime si se tiene en cuenta que, al crear el programa «40.000 Primeros Empleos», el Ministerio de Trabajo actuó dentro del marco de la competencia reglamentaria propia de su ramo.

Nótese que, dentro de la tipología de reglamentos, la Resolución 347 de 2015 corresponde a aquellos expedidos por autoridades administrativas, diferentes al presidente de la República, en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias pues a través de aquel acto el Ministerio del Trabajo hizo uso de la potestad normativa que le asiste en materia de empleo con el propósito de favorecer las condiciones de trabajo de los jóvenes, al facilitar su transición de los procesos de formación al mercado laboral, lo que resulta acorde con los objetivos de dicha agencia ministerial, definidos en los siguientes términos por el artículo 1.º del Decreto 4108 de 2011[68]: 1. […] Son objetivos del Ministerio del Trabajo la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos fundamentales, las garantías de los trabajadores, el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y el trabajo decente, a través un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como del entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales.

El Ministerio de Trabajo fomenta políticas y estrategias para la generación de empleo estable, la formalización laboral, la protección a los desempleados, la formación de los trabajadores, la movilidad laboral, las pensiones y otras prestaciones […] (Negrilla fuera del texto original) Aunado a lo anterior, se observa que el acto administrativo demandado contiene un desarrollo directo de la Ley 1636 de 2013, la que además de crear el Mecanismo de Protección al Cesante, incluyó toda una regulación sobre el sistema de gestión de empleo para la productividad y el servicio público de empleo.

Sobre ese mecanismo, precisó en su artículo 24 que tiene como propósito «[…] integrar, articular, coordinar y focalizar los instrumentos de políticas activas y pasivas de empleo que contribuyan al encuentro entre oferta y demanda de trabajo, a superar los obstáculos que impiden la inserción laboral y consolidar formas autónomas de trabajo, vinculando las acciones de gestión de empleo de carácter nacional y local […]».

(Subraya fuera del texto original) Además, la misma norma dispuso que el Ministerio de Trabajo reglamentaría la integración y funcionamiento de este sistema en cuanto a las labores de (i) dirección y regulación de la gestión de empleo; (ii) operación y prestación de servicios de colocación e (iii) inspección, vigilancia y control de dichos servicios.

Seguidamente, el legislador definió el empleo como un servicio público de carácter obligatorio, cuya calidad, ampliación de cobertura, prestación ininterrumpida y eficiente debe ser asegurada por el Estado, al que además le corresponde su dirección, coordinación y control[69]. De manera específica, en el artículo 27 ibidem le atribuyó expresamente la tarea de dirección, orientación, regulación y supervisión del servicio público de empleo al Ministerio de Trabajo.

Para la Sala, lo anterior denota que el ámbito normativo de la Ley 1636 de 2013 es mucho más amplio del que propone ASOCAJAS, quien pretende reducir el Mecanismo de Protección al Cesante a los términos del artículo 3 de la citada norma[70] cuando la primera y principal referencia debe estar dada por el artículo 1, en cuanto dispone que el objeto de dicha herramienta consiste en «[…] la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores; al tiempo que facilitar la reinserción de la población cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización […]».

Se destaca igualmente que la Resolución 347 de 2015, expedida por el ministerio demandado, aviene sus disposiciones a la Ley estatutaria 1622 de 2013[71], que en su artículo 8 contempla como deber del Estado la implementación gradual y progresiva de medidas de promoción dirigidas a la ciudadanía juvenil, entre las que se encuentra el establecimiento de «[…] mecanismos para favorecer un empleo y unas condiciones de trabajo de calidad, y potenciar mecanismos de orientación e inserción laborales […]».

La otra crítica de ASOCAJAS consistió en que el acto demandado le atribuyó una nueva labor a las cajas de compensación familiar, consistente en asignar los recursos o subsidios para el pago de salarios a los beneficiarios del programa «40.000 Primeros Empleos», a pesar de que dicha actividad no está contemplada en la norma legal como un servicio de gestión y colocación de empleo.

Al respecto, es preciso señalar que entre las funciones que tienen a su cargo las Cajas de Compensación Familiar, como prestadoras del Servicio Público de Empleo, el artículo 29 de la Ley 1636 de 2013 estableció la prestación de «servicios de gestión y colocación de empleo», identificando como tales los siguientes: […] a) Los servicios destinados a vincular ofertas y demandas de empleo; b) Otros servicios relacionados con la búsqueda de empleo, determinados por el Ministerio del Trabajo, como brindar información, sin estar por ello destinados a vincular una oferta y una demanda específicas; c) Servicios que, asociados a los de vinculación de la oferta y demanda de empleo, tengan por finalidad mejorar las condiciones de empleabilidad de los oferentes.

PARÁGRAFO. Las Cajas de Compensación Familiar deberán prestar servicios de gestión y colocación, previa autorización del Ministerio del Trabajo […] Esta norma debe leerse en armonía con el Decreto 2852 de 2013, «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Empleo y el régimen de prestaciones del Mecanismo de Protección al Cesante, y se dictan otras disposiciones».

El artículo 18[72] de aquel decreto definió como actividades básicas de gestión y colocación el registro de oferentes, demandantes y vacantes; la orientación ocupacional a oferentes y demandantes; la preselección, y la remisión; agregando que, en todo caso, los prestadores del Servicio Público de Empleo podrían realizar actividades distintas a las enunciadas en tal artículo, «[…] con sujeción a la regulación expedida por el Ministerio del Trabajo en cuanto a los servicios asociados o relacionados en los términos del artículo 29 de la Ley 1636 de 2013 […]».

Visto lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón a la entidad demandante pues considera que la función que le atribuyó la Resolución 347 de 2015 a las Cajas de Compensación Familiar se enmarca dentro de los servicios de gestión y colocación de empleo que regularon la Ley 1636 de 2013 y el Decreto 2852 del mismo año. Esto si se tiene en cuenta que las mencionadas normas consagraron previsiones generales sobre lo que debe entenderse por dichos servicios, sin que resultase necesario que la ley definiera el universo de conductas que podrían desprenderse a la hora de concretar su prestación. Así pues, en los términos de la resolución demandada, dentro de esa función general consistente en operar el programa «40.000 Primeros Empleos», la principal tarea de las cajas de compensación familiar es ayudar a que los jóvenes que participaran de él se puedan vincular laboralmente a las empresas, uniendo oferta y demanda.

En conclusión, el Ministerio del Trabajo no excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al expedir el acto administrativo demandado. TERCER PROBLEMA JURÍDICO ¿La Resolución 347 de 2015 vulnera los principios de autonomía y confianza legítima de las cajas de compensación familiar? En criterio de la parte demandante, las funciones que deben asumir las cajas de compensación familiar a raíz de la resolución demandada limitan el derecho a la autonomía que consagra el artículo 103 de la Constitución Política a favor de las organizaciones sociales.

En relación con este punto, ASOCAJAS precisó que la ley les había reconocido plena autonomía en la ejecución de sus planes, programas y proyectos sociales, incluido todo lo relacionado con el Mecanismo de Protección al Cesante. A lo anterior, agregó que de esta forma se vulneraba el principio de confianza legítima que busca la protección de los particulares ante cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas.

Este reproche no está llamado a prosperar porque una acusación genérica como la que se planteó relacionada con la limitación de la autonomía de los entes particulares resulta insuficiente para desvirtuar el hecho cierto de que esas llamadas «restricciones» se inscriben dentro de un marco regulatorio que se genera en un escenario en el que la intervención estatal no solo es necesaria, sino que goza de plena justificación jurídica.

En cuanto a la naturaleza de las cajas de compensación familiar, el artículo 39 de la Ley 21 de 1982 señala que dichas entidades «[…] son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley […]».

Esto significa que, aunque gozan de cierto margen de autonomía, este debe ceñirse a las atribuciones que normativamente les han sido conferidas, sin que sea viable predicar, so pretexto del derecho a conducirse autónomamente, una facultad irrestricta de autogobierno y autocontrol, pues lo cierto del caso es que ejercen una función social cuyo desarrollo compromete recursos de naturaleza pública destinados a la satisfacción de los fines esenciales del Estado Social de Derecho.

En ese orden de ideas, mal podría entenderse, como sugiere la parte demandante, que ampliar, restringir o modificar las funciones a cargo de las cajas de compensación familiar en ejercicio de la potestad de creación normativa del Estado, bien sea por cuenta del legislador o de la administración pública, cercena el derecho a la autonomía que les asiste a tales organismos.

Tampoco resulta aceptable el señalamiento consistente en que, al otorgar nuevas competencias a estas organizaciones, la resolución acusada desconoce el principio de confianza legítima. Los presupuestos específicos para que pueda predicarse que una decisión estatal dio paso a la ruptura de dicho principio han sido formulados de manera reiterada por la Corte Constitucional en los siguientes términos: 1. […] (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público, esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus actuaciones en aras de proteger el interés general;

(ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad.

En esa medida, las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito en las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un periodo de transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios para que se ajusten a la nueva situación jurídica […][73] (negrilla fuera del texto original) De acuerdo con ello, si las cajas de compensación familiar tenían alguna expectativa de mantener incólumes las atribuciones que el sistema de fuentes les ha asignado, lo cierto es que aquella no podría calificarse con el adjetivo de «justificada» porque nada obsta para que, ciñéndose al margen de configuración normativa que les corresponda, el Congreso o el ejecutivo, según el caso, realicen los ajustes, introduzcan o eliminen los elementos propios de los preceptos jurídicos vigentes, sin que esta forma de proceder, per se, pueda tildarse de sorpresiva.

Así pues, el propósito de la parte demandante en punto a esta problemática es limitar la posibilidad de expedir nuevas regulaciones que les asignen funciones, amparándose en la expectativa que puedan tener los ciudadanos de que las existentes se perpetúen, pretensión que desconoce que, en su origen, toda norma jurídica tiene un componente sociológico que hace que esta surja y evolucione en respuesta a las cambiantes necesidades sociales, económicas, políticas, culturales, entre otras, existentes en una determinada comunidad, en un determinado momento histórico.

Lo expuesto hasta ahora sumado al hecho de que la Sala no advierte cómo las supuestas limitaciones contenidas en la normatividad demandada desbordan las potestades de injerencia estatal en las actividades de las cajas de compensación familiar como particulares que cumplen un papel en la satisfacción de intereses públicos, hace que deba desestimarse el planteamiento de ASOCAJAS.

En conclusión, la Resolución 347 de 2015 no vulnera los principios de autonomía y confianza legítima de las cajas de compensación familiar. CUARTO PROBLEMA JURÍDICO ¿El acto administrativo demandado infringe el artículo 56 superior por desconocimiento del principio de participación democrática? La parte demandante consideró vulnerado el artículo 56 de la Constitución Política porque la expedición de la Resolución 347 de 2015 no estuvo precedida de la concertación tripartita entre el Gobierno, los empleadores y trabajadores, que se exige para la adopción o fijación de las políticas salariales y laborales.

A su juicio, dicho procedimiento debió haberse agotado toda vez que el subsidio familiar hace parte de la política laboral y cualquier decisión que pretenda suprimirlo, modificarlo o alterarlo, debe ser previamente discutida conforme a la Ley 278 de 1996. Además, consideró que, al cambiar la destinación de recursos legalmente previstos para la ejecución del Mecanismo de Protección al Cesante, se están desconociendo los derechos de los desempleados beneficiarios de este.

En este punto, conviene reiterar que, con la declaratoria de nulidad de que será objeto el artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, las acusaciones que tengan como fundamento el origen de los recursos con los que la resolución demandada dispuso la financiación del programa «40.000 primeros empleos» quedan sin sustento. En todo caso, lo cierto es que el mencionado requisito de concertación no tenía que cumplirse respecto de la resolución acusada, según pasa a explicarse.

El inciso final del artículo 56 de la Constitución Política señala que «[…] Una comisión permanente integrada por el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y laborales.

La ley reglamentará su composición y funcionamiento […]». En desarrollo de dicha norma, el Congreso expidió la Ley 278 de 1996[74], cuyo artículo 2 previó las funciones de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, consagrando como una de ellas: 1. e) Fijar de manera concertada la política laboral mediante planes estratégicos sobre estos asuntos: bienestar de los trabajadores; adopción de nuevas formas de capacitación laboral; creación de empleo; mejoramiento de la producción y la productividad; remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; redistribución equitativa del ingreso; reconversión industrial y recalificación laboral; participación de los trabajadores en la gestión de las empresas; universalización de la seguridad social; garantía de los derechos de la mujer, del menor trabajador y de otros trabajadores vulnerables y garantía de los derechos sindicales;

(negrilla fuera del texto original) Las mencionadas disposiciones reflejan que la exigencia de concertación en el seno de aquella Comisión, tratándose de temas laborales, se requiere en los casos en que el interés de la administración es fijar políticas públicas. Este último concepto alude a un conjunto de herramientas u orientaciones generales que surgen como respuesta de la administración pública con el fin de solucionar una problemática colectiva.

Por su parte, un programa puede entenderse como una intervención pública directa y precisa sobre una realidad social, siendo tan solo uno de los diferentes instrumentos de que puede valerse el Estado en aras de concretar la implementación de una política pública. Visto lo anterior, otra razón para que no prospere la acusación de la entidad demandante es que el objetivo de la Resolución 347 de 2015 no fue el de fijar una política pública, como sí lo fue la implementación de un programa estatal en ejecución de la política que ya había adoptado el legislador en materia de desempleo a través de la Ley 1636 de 2013.

En ese orden de ideas, el requisito cuyo cumplimiento echa de menos ASOCAJAS no resultaba exigible respecto del acto administrativo objeto de control. En conclusión, la Resolución 347 de 2015 no infringió el artículo 56 superior por desconocimiento del principio de participación democrática. Decisión Por lo anterior, la Subsección A, anulará el artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, «Por medio de la cual se crea el programa “40.000 primeros empleos”», debido a que a través de este el Ministerio del Trabajo incurrió en la causal de falta de competencia por violación del principio de reserva de ley.

Las demás pretensiones de la demanda serán denegadas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar la nulidad del artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, proferida por el Ministerio de Trabajo, «Por medio de la cual se crea el programa “40.000 primeros empleos”», de conformidad con la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Denegar las demás pretensiones de la demanda instaurada por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS, en contra de la Nación, Ministerio del Trabajo, respecto de la mencionada Resolución 347 de 2015, por las razones expuestas ut supra.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Ff. 5 a 57. [2] En cuanto al alcance de los servicios de gestión y colocación que la Ley 1636 de 2013 asignó como competencia a las cajas de compensación familiar, adujo Asocajas que se limitaban a vincular oferta y demanda de empleo y a desarrollar programas e iniciativas que permitieran la búsqueda de trabajo.

Con base en ello, precisó que el objeto de dichos servicios no era el otorgamiento de beneficios económicos como el pago de salarios y prestaciones. [3] Ff. 85-90, cuaderno principal. [4] Ff. 103-105, cuaderno principal. [5] Ff. 242-246. [6] Ff. 161-170, cuaderno principal. [7] Aunque en el concepto que rindió el Ministerio Público hizo mención a la sentencia C-474 de 2019, al verificar la información respectiva se encontró que la providencia a la que alude es la C-473 de 2019. [8] Corte Constitucional, sentencia T-439 de 2000. [9] «ARTICULO 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley […]». [10] «ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos […]» [11] «ARTICULO 29. <Artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 INEXEQUIBLE, con los efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015> <Artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por este artículo compilado, modificado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.

El nuevo texto es el siguiente:> Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable […]». [12] En palabras de la Corte Constitucional, este deber «[…] se satisface cuando se imparte una directriz material específica que acote, primero, el universo de destinatarios de los recursos obtenidos con el tributo, y segundo, la naturaleza y el contenido de los beneficios otorgados al sector gravado […]»; sentencia C-473 de 2019. [13] Al abordar este asunto, la sentencia C-473 de 2019 explicó que el fundamento de la exigencia de destinación específica de las contribuciones reside en los principios de equidad e igualdad pues no es admisible que un determinado sector de la población sea sujeto pasivo de una carga tributaria cuyo recaudo se use para sufragar programas que beneficien otro sector que, a pesar de tener teóricamente la misma capacidad económica, no se encuentra sometido al gravamen. [14] Sentencia C-473 de 2019. [15] Por esa razón, la sentencia objeto de estudio resalta que está prohibido el uso de recursos parafiscales «[…] para financiar las políticas gubernamentales, los objetivos generales del Estado o de grupos económicos y sociales ajenos al que fue gravado […]». [16] En dicha providencia la Corte Constitucional declaró inexequibles i) el inciso 2 del artículo 77 de la Ley 1753 de 2015;

(ii) la expresión «emprendimiento y/o desarrollo empresarial» contenida en el inciso 1º del artículo 9 de la Ley 1780 de 2016, y los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo; (iii) el artículo 10 de la Ley 1780 de 2016; (iv) el parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1780 de 2016; (v) el artículo 22 de la Ley 1780 de 2016. [17] Debe entenderse que dicho concepto comprende tanto a los servidores públicos como a los particulares investidos de funciones administrativas. [18]

ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (esto es legalidad formal). [20]

ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. [21]

ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente … [22]

ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […] [23]

ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. [24] Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». [25] Artículo 114 y 150, numerales 1 y 2 de la Constitución Política. [26] La norma superior ha dispuesto la existencia de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, administración de justicia, servicios públicos, organización de la administración pública, impuestos, entre otros. [27] En su libro «Lecciones de derecho administrativo», el profesor Luciano Parejo Alfonso define la reserva de ley como una «[…] técnica de delimitación de ámbitos materiales a favor de los órganos con competencia constitucional para dictar Leyes, de tal suerte que la regulación de dichos ámbitos debe producirse en primera instancia, mediante Leyes en sentido formal o, en todo caso, y con alguna limitación, por normas que, aún emanadas del Gobierno correspondiente, tienen rango y fuerza de ley […]» (Editoriales: Tirant lo Blanch y Universidad Externado de Colombia; tercera edición;

Bogotá; 2010; p. 96). [28] Es importante anotar que el numeral 10 del artículo 150 superior no incluye expresamente las leyes marco como uno de los supuestos en los que aplica la cláusula de reserva de ley, en su lugar, se contempla la prohibición de conferir facultades extraordinarias al Gobierno para expedir las leyes de que trata el numeral 20 de la misma norma, esto es, las que se ocupan de la creación de los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras.

No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la remisión que hace el numeral 10 al 20 del artículo 150 de la Constitución es producto de un lamentable descuido pues en la votación final de la norma se retiró el numera 15, de manera que el numeral relativo a las leyes marco, que antes era el 20, pasó a ser el 19. [29] Luciano Parejo Alfonso; «Lecciones de derecho administrativo»;

Editoriales: Tirant lo Blanch y Universidad Externado de Colombia; tercera edición; Bogotá; 2010; pp. 96-97. [30] Sobre la importancia de no predicar la aplicación generalizada de la reserva de ley, el profesor Héctor Santaella Quintero señala que «[…] Solo un examen detallado del texto constitucional permite determinar con precisión qué asuntos han sido reservados.

Dicho análisis permitirá distinguir tanto las reservas de ley formal como de ley material y las reservas de ley ordinaria de las reservas de leyes especiales o cualificadas […]». Del principio de legalidad al principio de juridicidad: implicaciones para la potestad normativa de la administración de una transición constitucionalmente impuesta;

En «La constitucionalización del derecho administrativo: XV Jornadas Internacionales de derecho administrativo»; Universidad Externado de Colombia; 2014; Bogotá; p. 111. En esa misma línea, en la nota al pie número 96 de dicho artículo indica lo siguiente: «[…] ¿Para qué reservar algo en particular si la totalidad está reservada? Por esto no tiene sentido la equiparación que a veces se observa entre la cláusula general del parlamento y la reserva de ley.

Como señala MERKL., “el sentido de la reserva legal es que la forma legal se impone para la formulación del derecho de un cierto contenido, pero no para todo el derecho”. [31] Algunos ejemplos son la Ley 1751 de 2015 (derecho a la salud); Ley 1755 de 2015 (derecho de petición); Ley 1618 de 2013 (derechos de las personas con discapacidad). [32] Ley 270 de 1996, Estatutaria de administración de justicia. [33] Ley 130 de 1994, Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.

Al igual que la Ley 1475 de 2011, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones. [34] Ley 1909 de 2018, por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes. [35] Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana. [36] Ley 137 de 1994, Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. [37] Es aquella que comprende los valores, principios y derechos fundamentales previstos en el texto superior. [38] La Constitución española adopta un criterio semejante cuando dispone en su artículo 53 que «1.

Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a) […]» (subraya la Sala). [39] Es aquella en la cual se establece, entre otras, la estructura organizacional del Estado, al igual que las competencias y potestades básicas otorgadas a sus diferentes órganos y autoridades. [40] ARTICULO 2o.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. [41] Tal es el caso, a manera de ejemplo, del régimen de explotación de los recursos no renovables que prevé el artículo 360 superior, de conformidad con el cual «[…] La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios […]». [42] «ARTICULO 49. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2009.

El nuevo texto es el siguiente:> La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria […]» [43]

ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.

En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. [44] La jurisprudencia constitucional ha identificado esos elementos esenciales del sistema en: (i) concretar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, (ii) regular el servicio, (iii) autorizar o no su prestación por particulares, (iv) fijar las competencias de la Nación y las entidades territoriales, (v) determinar el monto de los aportes y, (vi) señalar los componentes de la atención básica que será obligatoria y gratuita, entre otros. [45] «Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo». [46] Artículo 1.º, Ley 789 de 2002. [47] Sobre esta materia pueden consultarse las sentencias C-038 de 2004, C- 834 de 2007 y C-571 de 2017. [48] Artículo 2, Ley 100 de 1993. [49] Artículo 1.º, Ley 1636 de 2013. [50] Artículo 2, Constitución Política de 1991. [51] En la sentencia C-571 de 2017, la Corte Constitucional descartó la idea según la cual la vinculación más inmediata del Mecanismo de Protección al Cesante es al Sistema de Seguridad Social.

Por el contrario, sostuvo que dicha herramienta está directamente relacionada con el sistema de protección social creado por la Ley 789 de 2002, por lo cual, en este caso, resulta relevante describir las características principales de dicho sistema, y distinguirlo del sistema de seguridad social […]». [52] Artículo 2 Resolución 347 de 2015. [53] Artículo 19, Ley 1636 de 2013. [54] Según el inciso tercero de esta norma «[…] Son fuentes de recursos del fondo las siguientes: a) La suma que resulte de aplicar el porcentaje del 55% que en el año 2002 se aplicó a las personas a cargo que sobrepasaban los 18 años de edad.

Este porcentaje se descontará todos los años del 55% obligatorio para el subsidio en dinero como fuente mencionada de recursos del fondo; b) El porcentaje no ejecutado que le corresponde del cuatro por ciento (4%) de los ingresos de las Cajas al sostenimiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el período anual siguiente; c) El porcentaje en que se reducen los gastos de administración de las Cajas de Compensación Familiar, conforme la presente ley.

Esta disminución será progresiva, para el año 2003 los gastos serán de máximo 9% y a partir del 2004 será máximo del 8%; d) El 1% del 100% de los recaudos para los subsidios familiar de las Cajas con cocientes inferiores al 80% del cociente nacional; el 2% de los recaudos de las cajas con cocientes entre el 80% y el 100% del cociente nacional; y el 3% de los recaudos de las Cajas con cocientes superiores al 100% del cociente nacional.

Estos recursos serán apropiados con cargo al componente de vivienda del FOVIS de cada caja, de que trata el numeral 7 del artículo 16 de esta Ley; e) Los rendimientos financieros del Fondo […]». [55] El inciso 1.º de esta norma dispone que «[…] Sin perjuicio de los recursos de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, se destinará un cuarto (1/4) de punto porcentual de la contribución parafiscal, establecida en la Ley 21 de 1982 en los artículos 11, numeral 1, y 12, numeral 1, a favor de las Cajas de Compensación Familiar, a atender acciones de promoción y prevención dentro del marco de la estrategia de Atención Primaria en Salud y/o en la unificación de los Planes de Beneficios, de forma concertada entre el Gobierno Nacional y las Cajas de Compensación Familiar, conforme al reglamento. […]». [56] «ARTICULO 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley […]». [57] «ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos […]» [58] Sentencia C-473 de 2019. [59] «Con el fin de facilitar y mejorar el enganche laboral efectivo de la población y para estimular la vinculación de aprendices, practicantes y trabajadores a empresas, el Ministerio del Trabajo podrá disponer anualmente recursos del Fosfec para el reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, a la promoción de la formación en empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral previa realización de estudios sobre atención de necesidades sociales.

Lo anterior, sin perjuicio de las otras destinaciones de los recursos que integran el Fosfec, en los términos de la Ley 1636 de 2013». [60] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 -“Todos por un nuevo país”». [61] Artículos 9 –parcial-, 10, 13 y 22 de Ley 1780 de 2016. [62] Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, Corte Constitucional, expediente D-2441. [63] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05), Actor: Asociación Antioqueña de Empresas Sociales del Estado. [64] Sentencia del 3 de diciembre de 2007, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado 11001-03-26-000-2003- 00014-01, expediente 24715. [65] En el caso de los llamados reglamentos «constitucionales autónomos» debido a que es la propia Constitución la que directamente atribuye la competencia o potestad regulatoria, no puede predicarse algún tipo de sujeción a la ley.

Por ello se ha sostenido que la relación entre dichos actos administrativos y la ley, en lugar de estar sometida a una jerarquía, se caracteriza por un criterio de distribución de competencias normativas que ha efectuado la propia carta política. Por su parte, en el caso de los decretos que reglamentan una ley marco, se predicará subordinación entre estos y la ley que desarrollan, pero no respecto de las demás leyes, con las cuales existirá una relación horizontal en la escala jerárquica. [66] Artículo 6.º de la Constitución Política. [67] Artículo 2.º ibidem. [68] «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo.» [69] Artículo 25, Ley 1636 de 2013. [70] Artículo 3.º.

CAMPO DE APLICACIÓN. Todos los trabajadores del sector público y privado, dependientes o independientes, que realicen aportes a las Cajas de Compensación Familiar, por lo menos por un año continuo o discontinuo en los últimos tres (3) años si se es dependiente, y por lo menos dos años continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años si se es independiente, accederán al Mecanismo de Protección al Cesante, sin importar la forma de su vinculación laboral, y de conformidad con lo establecido por la reglamentación que determine el Gobierno Nacional. [71] «Por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones».

Según el artículo 1 de dicha ley, su objeto es «[…] Establecer el marco institucional para garantizar a todos los y las jóvenes el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil o personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno y lo ratificado en los Tratados Internacionales, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización, protección y sostenibilidad; y para el fortalecimiento de sus capacidades y condiciones de igualdad de acceso que faciliten su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y democrática del país […]». [72] Artículo compilado en el artículo 2.2.6.1.2.17 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. [73] Respecto de los presupuesto para que se predique lesionado el principio de confianza legítima pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-360 de 1999, T-364 de 1999, SU-601 de 1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de 2002, T-807 de 2003, T-034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de 2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006, T-021 de 2008, T-210 de 2010, T-437 de 2012, T-717 de 2012, C-258 de 2013, T-204 de 2014 y T-231 de 2014, T-311 de 2016. [74] Sobre la «Comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales creada por el artículo 56 de la Constitución Política».