05001-23-33-000-2015-02150-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACION SERVODOR PUBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 [L]la Sala Plena de esta Corporación unificó su criterio en torno al IBL de las pensiones de jubilación reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual específicamente fijó dos subreglas referentes a: i.- el periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas, ii- los factores salariales que se deben incluir para dicho efecto.

En cuanto al periodo dispuso que: -. Tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. - A quienes les faltare menos de 10 años, el IBL será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

Referente a los factores salariales la sentencia de unificación determinó que únicamente se deben incluir (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-02150-01(0824-17) Actor: SONIA ROCÍO ZAPATA ESCOBAR Demandado: PENSIONES DE ANTIOQUIA Referencia: PENSIÓN DE JUBILACIÓN- RÉGIMEN GENERAL- TRANSICIÓN ART. 36 DE LA LEY 100 DE 1993 I. ASUNTO 1.

La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 4 de octubre de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Sonia Rocío Zapata Escobar en contra de Pensiones de Antioquia. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda[1] 2.1.1. Pretensiones 2. La señora Sonia Rocío Zapata Escobar, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, solicitó: • La nulidad parcial de la Resolución 2014030155 de 6 de marzo de 2014, a través de la cual se le reconoció la pensión de jubilación. • La nulidad del Oficio 400.07.07 radicado 2015011795 de 3 de junio de 2015, por medio del cual se le negó la solicitud de reliquidación pensional. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó, en síntesis, que se ordene la reliquidación de la pensión de jubilación con base en los factores salariales percibidos en el último año de prestación de servicios, desde la causación de la pensión; que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y s.s. del CPACA y que se condene en costas a la entidad demandada. 2.1.2.

Supuestos fácticos 4. Pensiones de Antioquia reconoció a la señora Sonia Rocío Zapata Escobar la pensión de jubilación, a través de la Resolución 2014030155 de 6 de marzo de 2014, con fundamento en el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta el promedio indexado de los salarios sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones dentro de los últimos diez años anteriores al reconocimiento pensional, al cual se le aplicó el 75% y, con efectividad a partir del 3 de agosto de 2012. 5.

La demandante solicitó ante Pensiones de Antioquia la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, tales como las primas de vida cara, de navidad y de vacaciones, petición que fue denegada a través del Oficio 400-07.07 de 3 de junio de 2015. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 6.

Como normas vulneradas citó los artículos 53 de la Constitución Política, 1.º de la Ley 33 de 1985, 3.º de la Ley 62 de 1985 y 36 de la Ley 100 de 1993. 7. En el concepto de violación explicó que, los actos demandados desconocieron el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y el principio de favorabilidad, toda vez que, como beneficiaria del régimen de transición, se le debió liquidar su pensión de jubilación en los términos indicados por el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, es decir, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, como son las primas de vida cara, de navidad y de vacaciones. 2.2.

Contestación[2] 8. Pensiones de Antioquia, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que dicha entidad tuvo en cuenta el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con la edad, el tiempo y el monto del régimen general anterior, y para determinar el IBL acudió al artículo 21 ibidem comoquiera que a la afiliada le hacían falta más de 10 años para adquirir el derecho, esto con inclusión de los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones, de conformidad con los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995 y que son los mismos sobre los cuales el Departamento de Antioquia efectuó las cotizaciones a Pensiones Antioquia; adicionalmente, tampoco se incluyeron factores extralegales, como es el caso de la prima de vida cara, al ser creada con falta de competencia. 9.

Igualmente explicó que deben tenerse en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional, dados en las sentencias C- 258 de 2013 y SU -230 de 2015, según las cuales, el IBL no hace parte del régimen de transición, pautas con las cuales Pensiones de Antioquia decidió reconocer y liquidar la pensión, comoquiera que tales decisiones judiciales son de obligatorio cumplimiento y prevalecen sobre las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y 10.

Formuló las excepciones de (i) inexistencia de la obligación, (ii) cobro de lo no debido, (iii) buena fe, (iv) legalidad del acto administrativo demandado, (v) excepción de inconstitucionalidad o control constitucional. 2.3. Sentencia de primera instancia[3] 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia de 4 de octubre de 2016 accedió parcialmente a las pretensiones de la accionante y se abstuvo de condenar en costas a la demandada. 12.

Para tales efectos, dicha Corporación consideró que debía apartarse del precedente contenido en las sentencias C- 258 de 2013 y SU- 230 de 2015, para adoptar una postura acorde con lo señalado por el Consejo de Estado, en sentencia de 4 de agosto de 2010, a efectos de seguir las pautas dadas por el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa, en aplicación del principio de favorabilidad señalado en el artículo 53 constitucional 13.

A partir de ello explicó que la liquidación de las pensiones de quienes se encuentren en el régimen de transición, dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debe realizarse atendiendo en su integridad la norma anterior, como es la Ley 33 de 1985, por lo que la pensión de la demandante debió ser liquidada, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios, con los factores salariales percibidos por la demandante, establecidos en el Decreto 1045 de 1978, salvo la prima de vida cara, por su carácter extralegal. 14.

En consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la reliquidación pensional con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios comprendido entre el 2 de agosto de «2011» y el 1.º de agosto de «2012», como son, la prima de vacaciones y la prima de navidad. 15. Igualmente ordenó realizar los descuentos por aportes pensionales y al sistema de salud a que hubiere lugar y se abstuvo de condenar en costas a la demandada. 2.4.

Razones de la apelación 2.4.1. El apoderado de la señora Sonia Rocío Zapata Escobar, interpuso recurso de apelación[4], en el cual indicó que el último año de servicio transcurrió entre el 12 de noviembre del año 2000 al 13 de noviembre de 2001 y no como se señaló en el fallo, desde el 2 de agosto de 2011 al 1.º de agosto de 2012. Además, que no existe ninguna norma que autorice una deducción de la mesada pensional para el sistema de pensiones a quien ya ostenta el estatus de pensionado, por lo que no debe ordenarse realizar aportes al sistema pensional. 2.4.2.

Pensiones de Antioquia presentó escrito de apelación[5] en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que debe darse aplicación a las pautas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, establecidas en las sentencias C- 258 de 2013 y SU- 230 de 2015, que establecen la forma en que deben liquidarse las pensiones de quienes se encuentren en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y además que señalan los factores que deben incluirse al momento de realizar la liquidación, que son aquellos contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y 1068 de 1995, sobre los cuales el Departamento de Antioquia realizó los aportes pensionales. 16.

Además que el Consejo de Estado al resolver acciones de tutela ya ha aplicado el precedente de la Corte Constitucional, tal como sucedió en sentencia proferida por la Sección Quinta, dentro del proceso de acción de tutela 11001031500020160010300, contra un fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.5. Trámite en segunda instancia 17.

Por autos de 16 de agosto de 2017[6] y 28 de febrero de 2018[7], este despacho resolvió admitir el recurso de apelación y correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, respectivamente. 18.Tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio. 19. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por las partes, de conformidad con lo ordenado por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8]. 21. Antes de adelantar el análisis del asunto es menester señalar que, tal como lo estipula el artículo 328 del Código General del Proceso[9], el juez de segunda instancia solo se debe pronunciar acerca de los planteamientos expuestos en el recurso de alzada, salvo cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia, donde se resolverá sin limitaciones, como ocurre en este caso, donde la entidad demandada discute el marco jurídico del reconocimiento pensional adoptado por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la demandante cuestiona las órdenes de restablecimiento impartidas por el A quo. 3.2.

Problema jurídico 22. A la Sala le corresponde determinar ¿si la demandante, en su condición de beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que su pensión de jubilación, le sea liquidada en su integridad por lo señalado en la Ley 33 de 1985, como lo dispuso el A Quo?. Solo en caso de ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante, verificará la Sala los términos del restablecimiento del derecho establecidos por el Tribunal frente al año base de liquidación y la orden de descuento por aportes. 23.

Para resolver los anteriores cuestionamientos, la Sala se referirá a su postura unificada frente a la liquidación pensional de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y el análisis del caso concreto. 3.3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.3.1. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y el IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 24.

Esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010[10] consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, al estimar que además se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa por el servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. 25.

Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 26.

Posteriormente, en la sentencia de 28 de agosto de 2018[11], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el índice base de liquidación (ibl) de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, lo en ella decidido se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»[12]. 27.

Pues bien, las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia son las siguientes: «92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.

El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.

(Negrilla de la Sala). 28. De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Sala Plena de esta Corporación unificó su criterio en torno al ibl de las pensiones de jubilación reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual específicamente fijó dos subreglas referentes a: i) el periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el ibl de las mismas, ii) los factores salariales que se deben incluir para dicho efecto. 29.

En cuanto al periodo dispuso que: • Tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el ibl será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. • A quienes les faltare menos de 10 años, el ibl será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. 30.

De acuerdo con esto, se advierte que al 30 de junio de 1995, fecha máxima de entrada en vigencia del sistema general de pensiones para los servidores territoriales, la accionante contaba con 37 años de edad y más de 15 años de servicios, encontrándose dentro de las previsiones del régimen de transición previsto en el inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[15]. 35.

Igualmente se tiene que cumplió los 20 años de servicios y los 55 años de edad el 2 de agosto de 2012, cuando adquirió la edad exigida, que si bien fue con posterioridad al 31 de julio de 2010, cuando feneció el régimen de transición conforme con el Acto Legislativo 01 de 2005, no obstante, tenía cotizadas más de 750 semanas a la entrada en vigencia de dicha norma, por lo que tenía derecho a que se le mantuviera el régimen hasta el año 2014[16], siendo entonces incuestionable que la demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 36.

Ahora bien, el siguiente es el iter administrativo surtido: • Mediante la Resolución 2014030155 de 6 de marzo de 2014 suscrita por el Gerente de Pensiones Antioquia[17], se le reconoció a la señora Sonia Patricia Zapata Escobar la pensión de jubilación. Para estos efectos, la entidad explicó que la peticionaria se encontraba amparada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que la liquidación debía realizarse teniendo en cuenta: «[…] la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión conforme a lo establecido la Ley 33 de 1985, es decir, 55 años de edad y acreditar mínimo 20 años de servicios personales al Estado y un 75% como monto de la pensión de vejez.

A pesar de tratarse del reconocimiento de una pensión de dentro del régimen de transición, la peticionaria supera el tiempo establecido en el inciso 03 del artículo 36 para calcular el Ingreso Base de Liquidación, esto es más de 10 años contados a partir del 30 de junio de 1995, fecha de vigencia del Sistema General de Pensiones para las entidades territoriales, razón por la cual para calcular el IBL se aplicará el promedio de los salarios sobre los cuales ha cotizado la afiliada durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. […] Efectuada la liquidación conforme a los parámetros anteriores,,el IBL se estableció en $1´883.977.oo al cual, una vez aplicado el monto del 75%, arrojó como resultado una pensión mensual de $1´412.993.oo, la cual será reconocida a partir del 03 de agosto de 2012, día siguiente al cumplimiento de la edad.

Hacen parte de la resolución, los anexos que a continuación se relacionan: anexo 1 ( Programa Liquidador de Pensión), anexo 2, ( Cálculo Ingreso Base de Liquidación)». • A Folios 58 y 59 obran los anexos de la resolución, pero no indican los factores salariales incluidos en la liquidación. A partir de lo anterior, en la citada Resolución se obtuvo como mesada pensional $1´412.983. • El 16 de marzo de 2015[18] la accionante solicitó a Pensiones de Antioquia la reliquidación de su pensión de jubilación teniendo en cuenta, para determinar el ingreso base de liquidación, el salario percibido durante el último año de servicios, junto con la inclusión de los factores salariales devengados, tales como las primas de vida cara, de navidad y de vacaciones, y el pago del retroactivo pensional. • A través del Oficio 400-07.07 de 10 de junio de 2015[19] Pensiones de Antioquia resolvió de forma negativa la solicitud, para lo cual indicó que ante la diversidad de criterios entre las Altas Cortes dicha entidad decidió mantener su posición consistente en que a los beneficiarios de la aplicación de la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se les debe liquidar la pensión de jubilación con base en el artículo 21 o el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta al afiliado para cumplir su estatus pensional, los últimos diez años o todo el tiempo si le resulta mas favorable, teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. 37.

Como quedó visto, en atención a la regla y subreglas fijadas en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y de acuerdo con el recuento probatorio es evidente que la señora Sonia Rocío Zapata Escobar no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de las primas de vida cara, de navidad y de vacaciones devengadas durante el último año de servicios, toda vez que al ser beneficiaria del régimen de transición, le son aplicables los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen anterior, que en su caso es la Ley 33 de 1985, pero con la determinación del IBL en consonancia con la regla indicada en la sentencia de unificación, como es que «Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». 38.

En el sub lite la accionante acreditó los 55 años de edad el 2 de agosto de 2012, fecha en la cual adquirió los requisitos para pensión pues ya tenía laborados los 20 años de servicios (junio de 1999), como quedó explicado en la relación efectuada en precedencia. 39. En esa línea de ideas, como la demandante adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, su pensión debía liquidarse conforme a la subregla señalada citada en precedencia, con una tasa de reemplazo del 75%; así mismo, como le faltaban más de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, a efectos de determinar el IBL debía tomarse el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 40.

Igualmente, de acuerdo con la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, relativa a los factores salariales que se deben incluir en el IBL en el régimen de transición, son aquellos relacionados en el Decreto 1158 de 1994[20]. 41. En este caso se tiene que la demandante no continuó laborando desde el 12 de noviembre de 2001, por lo que su liquidación pensional debió realizarse con el 75% sobre un ingreso base de liquidación, conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó entre el 11 de noviembre de 1991 al 12 de noviembre de 2001, teniendo en cuenta únicamente la asignación básica, toda vez que el Decreto 1158 de 1994 no contempló las primas de navidad, de vacaciones y de vida cara. 42.

De acuerdo con lo anterior, se aprecia que los actos administrativos demandados se encuentran acordes con las pautas dictadas por esta Corporación en sentencia de 28 de agosto de 2018, comoquiera que se efectuó el reconocimiento pensional con las pautas indicadas y se le negó la solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y de vida cara, devengadas en el último año de servicios, al considerar que, siendo la accionante beneficiaria del régimen de transición, le son aplicables los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen anterior, que en su caso es la Ley 33 de 1985, pero con la determinación del IBL por las previsiones establecidas en la por la Ley 100 de 1993, artículo 21. 43.

Por los anteriores motivos se advierte que no le asistió razón al Tribunal Administrativo de Antioquia, cuando accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Sonia Rocío Zapata Escobar en contra de Pensiones de Antioquia y en consecuencia, dicha decisión será revocada. 3.5. Condena en costas 44. Finalmente, en lo que se refiere a las costas esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[21], respecto de la condena en costas, en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. 45.

En esta instancia la Sala de Subsección no impondrá condena en costas, pues pese a que el recurso de apelación promovido por la entidad demandada prosperó, en este caso la accionante interpuso la demanda en el año 2015, precisamente porque pese a la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, dentro del proceso radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), las entidades de previsión venían aplicando los lineamientos dados por la Corte Constitucional[22], lo que condujo a un profundo choque de posturas, inclusive dentro de esta Corporación, lo que finalmente produjo un cambio jurisprudencial, que se consolidó con la sentencia de unificación proferida por esta Corporación. el 28 de agosto de 2018[23]. 46.

Como se observa la demandante, hizo uso de su legítimo derecho de acceso a la administración de justicia, cuando no se había proferido la decisión de unificación en esta Corporación, situación que impide sancionar a la accionante con la condena en costas, cuando al interior de esta Corporación no se tenía para esa época una posición unificada frente a la posición de la Sección Segunda de cara a la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por parte de la Corte Constitucional. 47.

En efecto, cuando al interior de una jurisdicción no se establece una posición unificada frente a un tema controversial, como garantía del principio de la seguridad jurídica, no pueden interpretarse de manera restrictiva aquellas previsiones que imponen la condena en costas, en contra de los apelantes a quienes les es desfavorable la segunda instancia, en tanto se encuentran frente al albur de un posible reconocimiento de sus pretensiones. 48.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- SE REVOCA la sentencia de 4 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por la señora Sonia Rocío Zapata Escobar en contra de Pensiones de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- SE NIEGAN las pretensiones de la demanda que en el medio de control de nulidad y restablecimiento instauró la señora Sonia Rocío Zapata Escobar contra Pensiones de Antioquia, de conformidad con lo señalado en precedencia. TERCERO.- SIN CONDENA en costas.

CUARTO. - EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Ff. 1 y s.s. [2] F. 84 y s.s. [3] Ff. 217 y s.s. [4] ff. 240 y s.s. [5] En escrito allegado a folios 242 y siguientes. [6] f. 255. [7] f. 261. [8] Ley 1437 de 2011.

Artículo 150. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». [9] Ley 1564 de 2012.

Artículo 328. «COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». [10] Sentencia proferida dentro del proceso radicado No. 25000232500020060750901.

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [11] Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. [12] La anterior decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.

Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso que « […] el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» [13] Según registro civil visible a folio 24. [14] Según certificación de tiempo de servicios que fue allegada a folio 8. [15] «[…] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». [16] «Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.» [17] Folios 9 y 10. [18] Folios 62 y s.s. [19] Archivo 73 Cd obrante en el folio 12 del cuaderno 2.º de las pruebas de oficio [20] Estos son: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; [21] Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez. [22] Las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018. [23] Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01.