11001-03-25-000-2019-00519-00 — Consejo de Estado

11001-03-25-000-2019-00519-00Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2020-08-27

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Hugo Armando Granja Arce Y Alex Mario Fernando Cepeda·Demandado: Nación – Presidencia De La República

De qué trata

Síntesis: En primer lugar, en cuanto al supuesto desconocimiento de los referidos artículos de la Constitución y de la ley estatutaria de administración de justicia, se observa que en efecto fueron invocados en el encabezado de la norma cuya nulidad se pretende, a efectos de destacar las facultades en virtud de las cuales se profirió el Decreto 1163 de 2019. Vale la pena recordar que dichas normas hacen alusión de un lado, a la potestad reglamentaria en cabeza del presidente de la República (numeral 11 del artículo 189 Superior), y de otro, a la atribución conferida al mismo de conformar, con destino a la Corte Suprema de Justicia, la terna para la elección del fiscal general de la Nación (arts. 249 de la Constitución y 29 de la Ley 270 de 1996). Frente a la potestad reglamentaria, (…) tal atribución conlleva la posibilidad de modificar, adicionar o derogar las normas que con anterioridad hubiere dictado, es decir, sus propios reglamentos. (…). La posibilidad de derogar el reglamento que desarrolló una autoridad en ejercicio de la potestad reglamentaria, deviene de la atribución constitucional o legalmente prevista de establecer las pautas normativas que deben tenerse en cuenta en determinado asunto, parámetros que la autoridad competente puede revaluar teniendo en cuenta por ejemplo, cambios en la legislación o en las circunstancias relevantes de la materia objeto de regulación, e incluso, la revisión de la validez del criterio que desarrolló con anterioridad, por lo que puede considerar necesario excluir del ordenamiento jurídico total o parcialmente las disposiciones que en un momento profirió, lo que a su vez constituye una materialización del principio según el cual “las cosas se deshacen como se hacen”. (…). [A]sí como el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política dictó el Decreto 450 de 2016 (como lo indicaba éste), en ejercicio de la misma facultad decidió derogar su propio reglamento, motivo por el cual contrario a lo indicado por los demandantes, se observa que tal decisión sí se deriva de la atribución reconocida en la norma superior antes señalada. Lo anterior aunado, a que la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, constituye uno de los escenarios en que el presidente de la República cuenta con un amplio margen de discrecionalidad. (…). En ese orden de ideas, al invocar la norma cuya nulidad se pretende los artículos 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, simplemente dio cuenta del escenario especial en el que excluiría del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, esto es, un precepto de carácter general, impersonal y abstracto a través del cual en su momento el mismo presidente estableció unas pautas procedimentales para cumplir con la referida obligación, que posteriormente decidió no resultaban necesarias, por las razones expuestas en el Decreto 1163 de 2019 y que fueron analizadas por esta Sección en sentencia del 27 de febrero de 2020 que hizo tránsito a cosa juzgada.REVOCATORIA DIRECTA - Diferencias con la derogatoria / REVOCATORIA DIRECTA - EfectosOtra de las razones en las que se fundamenta la solicitud de nulidad, consiste en que el Decreto 1163 de 2019 acudió a la figura de la derogatoria para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, aunque a juicio de los demandantes para tal efecto debieron seguirse las reglas de la revocatoria directa de los actos administrativos. (…). [A]mbas instituciones corresponden a formas de excluir del ordenamiento jurídico los actos administrativos y por ende de ponerle fin a sus efectos, empero desde una perspectiva técnica, mientras la derogatoria busca tales propósitos respecto de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo revocatoria directa pretende lo propio frente a los de naturaleza particular, personal y concreta. En efecto, aunque tratándose de actos administrativos, mediante la revocatoria y la derogatoria es la administración la que excluye del ordenamiento jurídico aquéllos, se hace uso de la primera figura cuando se trata de actos de carácter particular, personal y concreto, en la medida que éstos pueden significar el reconocimiento de un derecho en favor de una persona, razón por la cual, so pena de actuar de manera arbitraria en desconocimiento de los derechos adquiridos, para modificar éstos además de la configuración de alguna de las causales legalmente previstas, que ponen de presente la existencia de un interés superior (por ejemplo, el principio de legalidad o la protección del interés público o social) o del agravio injustificado que le puede causar a otro sujeto (art. 93 de la Ley 1437 de 2011), se requiere por regla general el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho (art. 97 de la Ley 1437 de 2011), exigencias que no hay lugar a predicar cuando a través de la derogatoria se excluye un acto administrativo de contenido impersonal, general y abstracto, pues en razón a su naturaleza, su expedición y entrada en vigencia no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, por lo que no hay lugar a exigir algún tipo de consentimiento, además que la decisión de derogar una disposición también obedece al ejercicio de la facultad constitucional o legalmente establecida de reglamentar determinado asunto. (…). De otra parte, desde la doctrina también se ha destacado que otra de las diferencias significativas entre la revocatoria y la derogatoria estriba en los efectos en que mediante tales instituciones se excluye del ordenamiento jurídico los actos administrativos, en tanto cuando resulta procedente la revocatoria, la decisión ”opera ab initio y que, si se produce legalmente, tiene como efecto el anular el acto desde su origen y, por consiguiente, el borrar sus consecuencias jurídicas futuras y pasadas”, esto es, “la administración adopta la decisión de manera retroactiva”, mientras en tratándose de la derogatoria “se busca desaparecer la decisión para el futuro, sea reemplazándola por una decisión diferente (en este caso, la abrogación puede ser tácita y resultar de la contrariedad entre la antigua y la nueva decisión), sea suprimiéndola pura y simplemente”. (…). En cuanto a los efectos de la revocatoria de los actos administrativos, las tesis antes expuestas también se han desarrollado al interior del Consejo de Estado, corporación en la que se han emitido pronunciamientos según los cuales los efectos de la revocatoria son retroactivos, pero también otros que sostienen que son hacía futuro.MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Contra decreto que deroga procedimiento para la conformación de la terna destinada a la elección del Fiscal General de la Nación / ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos para excluirlo del ordenamiento según el tipo de acto / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - Por su naturaleza general, abstracta e impersonal procedía la derogatoria y no la revocatoria directa para su expulsión del ordenamientoFundamentalmente, los demandantes sostienen que el Decreto 1163 de 2019 es contrario a los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 que establecen las reglas para la revocatoria de los actos administrativos. Lo anterior, en la medida que para dejar sin efectos el Decreto 450 de 2016 se acudió a la figura de la derogatoria, que a juicio de la parte actora no tiene fundamento normativo y no se diferencia de la revocatoria directa, porque en virtud de los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, cuando se excluye una norma del ordenamiento jurídico, tal decisión sólo puede tener efectos hacía futuro. En tal sentido, solicitan que el Consejo de Estado predique que la única forma que tiene la administración para excluir un acto administrativo del ordenamiento jurídico es la revocatoria directa, y por consiguiente, que se deben aplicar las normas que regulan ésta, lo que consideran no ocurrió con el decreto acusado. Se estima que el razonamiento de los demandantes desconoce (…) que la diferenciación entre la derogatoria y la revocatoria de los actos administrativos no sólo parte de los efectos de cada una de estas decisiones, aspecto en el cual no existe una posición unificada, sino principalmente del tipo de acto que se pretende excluir del ordenamiento jurídico, en la medida que respecto de los de contenido general, impersonal y abstracto, su expedición y entrada en vigencia no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, por lo que únicamente se requiere la voluntad de la administración, del titular de la facultad reglamentaria respectiva, para modificar su contenido, reemplazarlo totalmente o simplemente suprimirlo. (…). Cuestión distinta ocurre con los actos administrativos de carácter particular, personal y concreto, en la medida que pueden significar el reconocimiento de un derecho en favor de una persona, lo que justifica de un lado, que no solo se requiere la voluntad de la administración para excluir dicho acto del ordenamiento jurídico, sino la configuración de alguna de las causales legalmente establecidas para tal efecto (art. 93 de la Ley 1437 de 2011) y además por regla general, el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho (art. 97 de la Ley 1437 de 2011). (…). La anterior distinción alrededor de la derogatoria y la revocatoria, (…) impide aceptar como lo sostienen los accionantes que la única forma que tiene la administración de excluir actos administrativos es la revocatoria directa, pues ello implicaría aceptar que cuando se pretende la modificación o supresión de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, verbigracia un reglamento, obligatoriamente debe acudirse a las reglas de los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que fueron diseñadas para situaciones personales, particulares y concretas. (…). [A]l analizar el Decreto 450 de 2016, salta a la vista su naturaleza general, abstracta e impersonal, en la medida que se ocupó de regular el procedimiento a seguir para la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, estableciendo las correspondientes etapas, plazos y responsables, sin que a través del mismo se realizara algún tipo de reconocimiento particular, personal y concreto, motivo por el cual, si la administración pretendía excluir dicha regulación del ordenamiento jurídico debía acudir a la figura de la derogatoria, como en efecto lo hizo mediante la norma cuya nulidad se pretende, razón por la cual no se advierte razón alguna para considerar que lo pertinente era acudir a las normas que regulan la revocatoria directa como se indicó en el libelo introductorio. (…). En suma, para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, no debía acudirse a las normas que regulan la revocatoria directa de los actos administrativos, contenidas en los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, por lo que tampoco hay lugar a considerar que se vulneraron los mismos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad reglamentaria, ver: Corte Constitucional, sentencias C - 805 de 2001, C-508 de 2002, C-765 de 2012 y C-435 de 2019. Acerca de la derogatoria, ver: Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2016. Con respecto al margen de discrecionalidad con que cuenta el presidente de la República para la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de febrero de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno, Rad. 11001-03-24-000-2019-00319-00. Sobre la revocatoria directa y la derogatoria como instituciones que permiten excluir actos administrativos del ordenamiento jurídico, consultar entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sección Quinta - Descongestión, sentencia del 31 de mayo de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 25000-23-24-000-1998-00706-02; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1 de febrero de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-24-000-2011-00527-01. Sobre las diferencias más significativas entre las figuras de la revocatoria directa y derogatoria, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297). En cuanto a los efectos de la revocatoria y que estos son retroactivos, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de julio de 2018, M.P. Carmelo Perdomo Cueter, Rad. 68001-23-33-000-2013-00493-01(2276-16); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de abril de 2015, M.P. Olga Mélida Valle De La Hoz, Rad. 25000-23-26-000-2000-00179-01(28347). Sobre la revocatoria directa y que sus efectos son hacía futuro, consultar entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de junio de 2019, M.P. Milton Chaves García, Rad. 17001-23-33-000-2014-00469-01(22960); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-15-000-2018-02789-00(AC).

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Contra decreto que deroga procedimiento para la conformación de la terna destinada a la elección del Fiscal General de la Nación / POTESTAD REGLAMENTARIA – Facultad para derogar normas En primer lugar, en cuanto al supuesto desconocimiento de los referidos artículos de la Constitución y de la ley estatutaria de administración de justicia, se observa que en efecto fueron invocados en el encabezado de la norma cuya nulidad se pretende, a efectos de destacar las facultades en virtud de las cuales se profirió el Decreto 1163 de 2019.

Vale la pena recordar que dichas normas hacen alusión de un lado, a la potestad reglamentaria en cabeza del presidente de la República (numeral 11 del artículo 189 Superior), y de otro, a la atribución conferida al mismo de conformar, con destino a la Corte Suprema de Justicia, la terna para la elección del fiscal general de la Nación (arts. 249 de la Constitución y 29 de la Ley 270 de 1996).

Frente a la potestad reglamentaria, (…) tal atribución conlleva la posibilidad de modificar, adicionar o derogar las normas que con anterioridad hubiere dictado, es decir, sus propios reglamentos. (…). La posibilidad de derogar el reglamento que desarrolló una autoridad en ejercicio de la potestad reglamentaria, deviene de la atribución constitucional o legalmente prevista de establecer las pautas normativas que deben tenerse en cuenta en determinado asunto, parámetros que la autoridad competente puede revaluar teniendo en cuenta por ejemplo, cambios en la legislación o en las circunstancias relevantes de la materia objeto de regulación, e incluso, la revisión de la validez del criterio que desarrolló con anterioridad, por lo que puede considerar necesario excluir del ordenamiento jurídico total o parcialmente las disposiciones que en un momento profirió, lo que a su vez constituye una materialización del principio según el cual “las cosas se deshacen como se hacen”.

(…). [A]sí como el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política dictó el Decreto 450 de 2016 (como lo indicaba éste), en ejercicio de la misma facultad decidió derogar su propio reglamento, motivo por el cual contrario a lo indicado por los demandantes, se observa que tal decisión sí se deriva de la atribución reconocida en la norma superior antes señalada.

Lo anterior aunado, a que la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, constituye uno de los escenarios en que el presidente de la República cuenta con un amplio margen de discrecionalidad. (…). En ese orden de ideas, al invocar la norma cuya nulidad se pretende los artículos 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, simplemente dio cuenta del escenario especial en el que excluiría del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, esto es, un precepto de carácter general, impersonal y abstracto a través del cual en su momento el mismo presidente estableció unas pautas procedimentales para cumplir con la referida obligación, que posteriormente decidió no resultaban necesarias, por las razones expuestas en el Decreto 1163 de 2019 y que fueron analizadas por esta Sección en sentencia del 27 de febrero de 2020 que hizo tránsito a cosa juzgada.

REVOCATORIA DIRECTA – Diferencias con la derogatoria / REVOCATORIA DIRECTA – Efectos Otra de las razones en las que se fundamenta la solicitud de nulidad, consiste en que el Decreto 1163 de 2019 acudió a la figura de la derogatoria para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, aunque a juicio de los demandantes para tal efecto debieron seguirse las reglas de la revocatoria directa de los actos administrativos.

(…). [A]mbas instituciones corresponden a formas de excluir del ordenamiento jurídico los actos administrativos y por ende de ponerle fin a sus efectos, empero desde una perspectiva técnica, mientras la derogatoria busca tales propósitos respecto de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo revocatoria directa pretende lo propio frente a los de naturaleza particular, personal y concreta.

En efecto, aunque tratándose de actos administrativos, mediante la revocatoria y la derogatoria es la administración la que excluye del ordenamiento jurídico aquéllos, se hace uso de la primera figura cuando se trata de actos de carácter particular, personal y concreto, en la medida que éstos pueden significar el reconocimiento de un derecho en favor de una persona, razón por la cual, so pena de actuar de manera arbitraria en desconocimiento de los derechos adquiridos, para modificar éstos además de la configuración de alguna de las causales legalmente previstas, que ponen de presente la existencia de un interés superior (por ejemplo, el principio de legalidad o la protección del interés público o social) o del agravio injustificado que le puede causar a otro sujeto (art. 93 de la Ley 1437 de 2011), se requiere por regla general el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho (art. 97 de la Ley 1437 de 2011), exigencias que no hay lugar a predicar cuando a través de la derogatoria se excluye un acto administrativo de contenido impersonal, general y abstracto, pues en razón a su naturaleza, su expedición y entrada en vigencia no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, por lo que no hay lugar a exigir algún tipo de consentimiento, además que la decisión de derogar una disposición también obedece al ejercicio de la facultad constitucional o legalmente establecida de reglamentar determinado asunto.

(…). De otra parte, desde la doctrina también se ha destacado que otra de las diferencias significativas entre la revocatoria y la derogatoria estriba en los efectos en que mediante tales instituciones se excluye del ordenamiento jurídico los actos administrativos, en tanto cuando resulta procedente la revocatoria, la decisión ”opera ab initio y que, si se produce legalmente, tiene como efecto el anular el acto desde su origen y, por consiguiente, el borrar sus consecuencias jurídicas futuras y pasadas”, esto es, “la administración adopta la decisión de manera retroactiva”, mientras en tratándose de la derogatoria “se busca desaparecer la decisión para el futuro, sea reemplazándola por una decisión diferente (en este caso, la abrogación puede ser tácita y resultar de la contrariedad entre la antigua y la nueva decisión), sea suprimiéndola pura y simplemente”.

(…). En cuanto a los efectos de la revocatoria de los actos administrativos, las tesis antes expuestas también se han desarrollado al interior del Consejo de Estado, corporación en la que se han emitido pronunciamientos según los cuales los efectos de la revocatoria son retroactivos, pero también otros que sostienen que son hacía futuro. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Contra decreto que deroga procedimiento para la conformación de la terna destinada a la elección del Fiscal General de la Nación / ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos para excluirlo del ordenamiento según el tipo de acto / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO – Por su naturaleza general, abstracta e impersonal procedía la derogatoria y no la revocatoria directa para su expulsión del ordenamiento Fundamentalmente, los demandantes sostienen que el Decreto 1163 de 2019 es contrario a los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 que establecen las reglas para la revocatoria de los actos administrativos.

Lo anterior, en la medida que para dejar sin efectos el Decreto 450 de 2016 se acudió a la figura de la derogatoria, que a juicio de la parte actora no tiene fundamento normativo y no se diferencia de la revocatoria directa, porque en virtud de los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, cuando se excluye una norma del ordenamiento jurídico, tal decisión sólo puede tener efectos hacía futuro.

En tal sentido, solicitan que el Consejo de Estado predique que la única forma que tiene la administración para excluir un acto administrativo del ordenamiento jurídico es la revocatoria directa, y por consiguiente, que se deben aplicar las normas que regulan ésta, lo que consideran no ocurrió con el decreto acusado. Se estima que el razonamiento de los demandantes desconoce (…) que la diferenciación entre la derogatoria y la revocatoria de los actos administrativos no sólo parte de los efectos de cada una de estas decisiones, aspecto en el cual no existe una posición unificada, sino principalmente del tipo de acto que se pretende excluir del ordenamiento jurídico, en la medida que respecto de los de contenido general, impersonal y abstracto, su expedición y entrada en vigencia no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, por lo que únicamente se requiere la voluntad de la administración, del titular de la facultad reglamentaria respectiva, para modificar su contenido, reemplazarlo totalmente o simplemente suprimirlo.

(…). Cuestión distinta ocurre con los actos administrativos de carácter particular, personal y concreto, en la medida que pueden significar el reconocimiento de un derecho en favor de una persona, lo que justifica de un lado, que no solo se requiere la voluntad de la administración para excluir dicho acto del ordenamiento jurídico, sino la configuración de alguna de las causales legalmente establecidas para tal efecto (art. 93 de la Ley 1437 de 2011) y además por regla general, el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho (art. 97 de la Ley 1437 de 2011).

(…). La anterior distinción alrededor de la derogatoria y la revocatoria, (…) impide aceptar como lo sostienen los accionantes que la única forma que tiene la administración de excluir actos administrativos es la revocatoria directa, pues ello implicaría aceptar que cuando se pretende la modificación o supresión de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, verbigracia un reglamento, obligatoriamente debe acudirse a las reglas de los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que fueron diseñadas para situaciones personales, particulares y concretas.

(…). [A]l analizar el Decreto 450 de 2016, salta a la vista su naturaleza general, abstracta e impersonal, en la medida que se ocupó de regular el procedimiento a seguir para la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, estableciendo las correspondientes etapas, plazos y responsables, sin que a través del mismo se realizara algún tipo de reconocimiento particular, personal y concreto, motivo por el cual, si la administración pretendía excluir dicha regulación del ordenamiento jurídico debía acudir a la figura de la derogatoria, como en efecto lo hizo mediante la norma cuya nulidad se pretende, razón por la cual no se advierte razón alguna para considerar que lo pertinente era acudir a las normas que regulan la revocatoria directa como se indicó en el libelo introductorio.

(…). En suma, para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, no debía acudirse a las normas que regulan la revocatoria directa de los actos administrativos, contenidas en los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, por lo que tampoco hay lugar a considerar que se vulneraron los mismos. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad reglamentaria, ver: Corte Constitucional, sentencias C-805 de 2001, C-508 de 2002, C-765 de 2012 y C- 435 de 2019.

Acerca de la derogatoria, ver: Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2016. Con respecto al margen de discrecionalidad con que cuenta el presidente de la República para la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de febrero de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno, Rad. 11001-03-24-000-2019-00319-00.

Sobre la revocatoria directa y la derogatoria como instituciones que permiten excluir actos administrativos del ordenamiento jurídico, consultar entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sección Quinta - Descongestión, sentencia del 31 de mayo de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 25000-23-24-000-1998-00706- 02; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1 de febrero de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-24-000-2011-00527-01.

Sobre las diferencias más significativas entre las figuras de la revocatoria directa y derogatoria, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297). En cuanto a los efectos de la revocatoria y que estos son retroactivos, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de julio de 2018, M.P. Carmelo Perdomo Cueter, Rad. 68001-23-33-000-2013-00493- 01(2276-16);

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de abril de 2015, M.P. Olga Mélida Valle De La Hoz, Rad. 25000-23-26- 000-2000-00179-01(28347). Sobre la revocatoria directa y que sus efectos son hacía futuro, consultar entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de junio de 2019, M.P. Milton Chaves García, Rad. 17001-23-33-000-2014-00469-01(22960);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-15-000-2018-02789-00(AC). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 249 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 93 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 97 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1163 DE 2019 (2 de julio) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (No anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00519-00 Actor: HUGO ARMANDO GRANJA ARCE Y ALEX MARIO FERNANDO CEPEDA Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: NULIDAD - Derogatoria del procedimiento para la conformación de la terna destinada a la elección del fiscal general de la Nación SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la demanda de nulidad presentada por los señores Hugo Armando Granja Arce y Alex Mario Fernando Cepeda Bravo, contra el Decreto 1163 del 2 de julio de 2019, “por el cual se deroga el Decreto 450 del 14 de marzo de 2016”, expedido por el presidente de la República.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Los señores Hugo Armando Granja Arce y Alex Mario Fernando Cepeda Bravo, obrando en nombre propio, interpusieron el 18 de julio de 2019 demanda de nulidad[1], con el fin de que se anule la totalidad del Decreto 1163 del 2 de julio de 2019, “por el cual se deroga el Decreto 450 del 14 de marzo de 2016”, expedido por el Presidente de la República. 2.

Hechos y omisiones fundamento de la acción 2. Manifestaron los demandantes que el presidente de la República expidió el Decreto 450 del 14 de marzo de 2016, “por el cual se establece el trámite para la integración de la terna de candidatos a Fiscal General de la Nación por parte del Presidente de la República”. 3. Destacaron que la anterior norma establecía varias fases, como la invitación a que los interesados presentaran su hoja vida, la elaboración de una lista de candidatos, la publicación de la misma en página web para que se formularan observaciones por los ciudadanos y la conformación, publicación y entrega de la terna a la Corte Suprema de Justicia para que efectuara la elección, precisando en cada etapa los plazos correspondientes. 4.

Indicaron que el 2 de julio de 2019 el presidente de la República expidió el Decreto 1163, mediante el cual derogó el Decreto 450 del 14 de marzo de 2016, argumentando en palabras de los actores lo siguiente: - “i) El artículo 249 de la Constitución Política, reproducido por el artículo 29 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia –Ley 270 de 1996-, modificada por las Leyes 585 de 2000, 771 de 2002 y 1285 de 2009, consagran un procedimiento especial de la forma como debe llevarse a cabo la elección del Fiscal General de la Nación, estableciendo un trámite complejo, en el sentido de que participan el Presidente de la República a quien le corresponde la conformación de la terna y la Honorable Corte Suprema de Justicia a quien le corresponde la elección del Fiscal General; - ii) en consecuencia, la atribución del Ejecutivo Nacional para integrar la terna que debe presentar a la Honorable Corte Suprema de Justicia es una competencia exclusiva y autónoma del Presidente de la República que debe ser ejercida en los estrictos y precisos términos de lo consagrado en la Constitución Política y en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, conforme a la regla de procedimiento allí prevista, razón por la cual, no es posible por vía reglamentaria a través de decreto, que el Presidente de la República modifique esas reglas de elección; - iii) soporta además su posición en la sentencia del 30 de marzo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, Rad.

No. 2016-00067-00, la cual plantea que cuando la Constitución Política establece una forma específica de elección de un funcionario público, se debe proceder a aplicar ese procedimiento”. (Destacado fuera de texto) 1.3 Concepto de violación 5. Argumentaron que el Decreto 1163 de 2019 fue expedido con (I) falsa motivación e (II) infracción de las normas en que debía fundarse. 6.

En cuanto al primer cargo, de una parte reprocharon que el acto cuestionado haya indicado que las reglas de procedimiento para la conformación de la terna que tiene como fin la elección del fiscal general de la Nación, no pueden ser modificadas por vía reglamentaria a través de decreto del presidente de la República, en tanto no corresponde a la realidad que el Decreto 450 de 2016 haya modificado tales pautas, contenidas en los artículos 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, como estiman lo indicó la norma cuya legalidad se cuestiona. 7.

De otra parte, alegaron que el acto acusado incurrió en falsa motivación al sostener que la decisión de derogatoria también tiene como fundamento la sentencia del 30 de marzo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, radicado 2016-00067-00 (acumulado), aunque la misma no tiene relación fáctica o jurídica con el presente asunto, en tanto versó sobre un caso en el que presidente de la República sin haber realizado la convocatoria pública de que trata el artículo 126 Superior, conformó la terna para que la Cámara de Representantes eligiera al defensor del Pueblo. 8.

En cuanto a la causal de nulidad la infracción de las normas en que debía fundarse, en primer lugar, resaltaron que el decreto controvertido invocó como fundamento los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, aunque las anteriores normas no le otorgan al presidente de la República la facultad de derogar o excluir un decreto del ordenamiento jurídico colombiano. 9.

En segundo lugar, sostuvieron que la norma acusada es contraria a los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que establecen las reglas para la revocatoria de los actos administrativos, en la medida que el Decreto 450 de 2016 fue excluido del ordenamiento jurídico sin que se tuvieran en cuenta las pautas antes señaladas. 10. El detalle de los argumentos que sustentaron los cargos antes mencionados, particularmente el de infracción de norma superior, será expuesto y analizado en el acápite de resolución del caso en concreto. 1.4 Contestación de la demanda por el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 11.

Solicitaron que se negara la pretensión de nulidad por las razones que a continuación se sintetizan: 12. Indicaron que contrario a lo señalado por los demandantes, el Decreto 450 de 2016 “adicionó elementos al procedimiento de conformación de la terna por parte del presidente de la República para la elección del Fiscal General de la Nación, y al hacerlo sí modificó la esencia de las reglas especiales dispuestas en el artículo 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996 para dicha elección”, desbordando “la potestad reglamentaria atribuida al ejecutivo y era pertinente retirarlo del ordenamiento jurídico para efectos de ajustar la etapa de conformación de la terna de manera estricta a la regla constitucional y estatutaria especial.

No ocurre, por tanto, una falsa motivación”. 13. En tal sentido, luego de describir los aspectos más relevantes del acto acusado sostuvieron que el trámite implementado por el mismo “había alterado la discrecionalidad del presidente de la República reconocida expresamente en la Constitución Política y en la Ley Estatutaria y, con ello, puso en riesgo la configuración constitucional de la elección del Fiscal General”. 14.

Concluyeron que “no puede afirmarse, como equivocadamente lo sostienen los demandantes, que con la expedición del Decreto 1163 del 2 de julio de 2019 se incurrió en la causal de falsa motivación, pues la adición de nuevas fases al procedimiento de elaboración de la terna para Fiscal sí suponía una modificación de la regla especial constitucional y un desbordamiento de la facultad reglamentaria por lo que era preciso retirar del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 14 de marzo de 2016”. 15.

De otro lado, en cuanto a la alusión que se hizo en el decreto demandado de la sentencia del 30 de marzo de 2017 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, aseveraron que era pertinente, en la medida que como ratio decidendi estableció que “cuando la Constitución establece la forma de elección de un funcionario público se debe proceder a aplicar el procedimiento especial previsto por la propia Carta Política, incluso en perjuicio de otras disposiciones superiores que buscan garantizar publicidad y transparencia”, regla que “es fundamental para comprender mutatis mutandis que para la conformación de la terna para elegir Fiscal General de la Nación debe aplicarse estrictamente el procedimiento consagrado en el artículo 249 de la Constitución Política, incluso en perjuicio de otras disposiciones que en apariencia consagran un trámite que garantiza publicidad y transparencia (como el que traía el Decreto 450 del 14 de marzo de 2016), pues el Constituyente establece esa regla de elección para desarrollar otros valores relevantes en el marco del Estado Social del Derecho y el equilibrio de los poderes públicos”. 16.

En cuanto al cargo relativo al presunto desconocimiento del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, afirmaron que contrario a lo indicado por los demandantes, existen claras diferencias entre la derogatoria y la revocatoria directa de los actos administrativos, en tanto la primera se predica de los actos de contenido general, impersonal y abstracto y tiene efectos hacía el futuro, mientras la segunda tiene lugar respecto de los actos de carácter particular, individual y concreto y su declaratoria tiene efectos retroactivos. 17.

Lo expuesto para subrayar, respecto del Decreto 450 de 2016, que “resulta desacertado que la administración debe acudir a la revocatoria, para generar la pérdida de vigencia de una norma de carácter abstracto contraria a la Constitución y a la Ley Estatutaria, que se había emitido bajo su potestad reglamentaria, cuando el camino para que ésta disposición deje de surtir efectos jurídicos corresponde a una derogatoria, como expresión negativa de la potestad reglamentaria de la administración”. 18.

Por lo tanto, manifestaron que “el Decreto 1163 del 2019, no está incurso en la causal de infracción a normas en las que debería fundarse, en tanto no era necesario ni pertinente referirse en las motivaciones a las causales de revocatoria directa, puesto que el decreto demandado surge en acatamiento del deber del Gobierno de asegurar el cumplimiento del derecho contenido en disposiciones de superior jerarquía, sin que ello pueda comportar la modificación, ampliación o restricción de su contenido o alcance”. 1.5.

Declaración parcial de la excepción de cosa juzgada 19. Mediante providencia del 2 de julio de 2020, al resolver en el marco del artículo 12 del Decreto 806 de 2020 las excepciones previas o mixtas, de oficio se declaró la existencia de cosa juzgada respecto de los motivos de inconformidad relativos a la presunta configuración de falsa motivación del Decreto 1163 del 2 de julio de 2019. 20.

Lo anterior al constatar, frente a las dos razones que sustentan la formulación del cargo de falsa motivación, esto es, (I) que no es cierto como supuestamente lo afirma el acto acusado, que el Decreto 450 de 2016 modificó las reglas constitucional y estatutariamente establecidas para la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, y (ii) que el Decreto 1163 de 2019 invocó dentro de sus fundamento, de manera totalmente impertinente, la sentencia 30 de marzo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado dictada dentro del proceso 2016-00067- 00 (acumulado), que esta Sala de decisión se había pronunciado con fuerza de cosa juzgada mediante fallo del 27 de febrero de 2020, dentro del proceso N° 11001-03-24-000-2019-00319-00, M.P., Carlos Enrique Moreno Rubio. 21.

En efecto, frente a los referidos motivos de inconformidad, que coinciden plenamente con los desarrollados por los demandantes dentro del proceso de la referencia, esta Sección en fallo del 27 de febrero de 2020 determinó que el Decreto 1163 de 2019 no incurrió en falsa motivación, pues el mismo simplemente indicó que la regla constitucional de elección del fiscal general no podía ser alterada vía reglamentaria, lo cual corresponde a la realidad, y que el Consejo de Estado en el fallo del 30 de marzo de 2017 había hecho una consideración sobre la aplicación del artículo 126 de la Carta Política, que efectivamente hizo. 22.

Además, la referida providencia subrayó que la competencia para la elección del fiscal general de la Nación en sus dos etapas es absolutamente discrecional y en virtud de dicha discrecionalidad, así como pueden proferirse reglamentaciones con el fin de mejorar el trámite de elaboración de la terna y el de la elección, aquéllas también pueden derogarse, como válidamente lo hizo la norma acusada, precisión que se efectuó ante los argumentos expuestos por los demandantes y los coadyuvantes, dirigidos a ilustrar como también lo hicieron los señores Hugo Armando García y Alex Mario Fernando Cepeda en este proceso, sobre la posibilidad y beneficios de contar con procedimientos específicos frente designaciones como la acusada, respecto de las cuales la ley o la Constitución conceden un amplio margen de discrecionalidad. 23.

Con fundamento en lo expuesto, dentro del presente asunto mediante el auto del 2 de julio de 2020 se declaró la excepción cosa juzgada respecto de los motivos de inconformidad relativos a la presunta configuración de falsa motivación, empero, se aclaró que dicha declaración no implica la terminación del proceso, comoquiera que en el asunto de la referencia existe otros motivos de inconformidad que no fueron objeto de análisis en el fallo del 27 de febrero de 2020, particularmente, el presunto desconocimiento en que incurrió el Decreto 1163 de 2019, de un lado, de los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, porque la decisión de excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, no se sustentó en alguna de las causales legalmente establecidas para la revocatoria directa de los actos administrativos, y de otro, de los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, que a juicio de los demandantes no le otorgan al presidente de la República la facultad de derogar o excluir un decreto del ordenamiento jurídico colombiano. 24.

La decisión de declarar la excepción de cosa juzgada, fue notificada a los sujetos procesales sin que interpusieran algún recurso, por lo que quedó en firme. En consecuencia, el proceso continuó únicamente respecto del cargo de infracción de norma superior que se invocó contra el Decreto 1163 de 2019. 1.6. Alegatos de conclusión 25. En consideración a que el presente asunto es de puro derecho, que no existen pruebas por practicar y el proceso se encontraba en la etapa previa a la celebración de la audiencia inicial, de conformidad con el numeral 1° del artículo 13 del Decreto 806 de 2020[2], mediante auto del 29 de julio de 2020, se corrió traslado a los sujetos procesales para que alegaran de conclusión con el fin de dictar sentencia anticipada. 1.6.1.

De la parte demandante 26. Luego de aclarar que el presente proceso después de que se declarara de manera parcial la excepción de cosa juzgada, sólo continúa respecto de los motivos por los cuales se estima que el Decreto 1163 de 2019 incurrió en infracción de las normas superiores, reiteró las razones expuestas en el libelo introductorio para justificar la configuración de la mentada causal de nulidad, transcribiendo para tal efecto buena parte de éste. 27.

Sobre el particular insistió que de los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, que fueron invocados en la norma acusada, no le otorgan al presidente de la República la facultad de derogar o excluir un decreto del ordenamiento jurídico colombiano. 28. Inclusive, aseveró que ninguna norma del ordenamiento jurídico colombiano le concede al presidente dicha facultad, y que ésta no puede desprenderse del ejercicio de la potestad reglamentaria, pues la misma debe interpretarse en sentido afirmativo, esto para crear normas de carácter general, impersonal y abstracto, más no para excluirlas por vía de la derogatoria. 29.

Precisó que por el contrario, la Ley 1437 de 2011 en los artículos 93 y siguientes sí consagró la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos para tal efecto, motivo por el cual el Gobierno Nacional debió acudir a ella para excluir el Decreto 450 de 2016 del ordenamiento jurídico. 30. Bajo ese entendido, reiteró que el Consejo de Estado debería replantear la jurisprudencia que diferencia entre la derogatoria y la revocatoria de los actos administrativos, en el sentido de indicar que la única institución que debe existir para excluir del ordenamiento jurídico colombiano un acto administrativo es la revocatoria, pues es la alternativa que está en consonancia con el principio de legalidad. 31.

Seguidamente, insistió en que al revisar el Decreto 450 de 2016, no incurrió en alguna de las causales de revocatoria directa de los actos administrativos de que trata el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, por lo que no resultaba válido su exclusión del ordenamiento jurídico colombiano como lo determinó la norma acusada. 1.6.2. Del Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 32.

Sostuvieron que la parte accionante de manera contradictoria alegó que la norma acusada para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, debió acudir a la figura de la revocatoria directa, pero a la vez sostuvo que respecto de la norma antes señalada no se configura ninguna de las causales legalmente establecidas para revocarlo directamente, con lo cual terminan dándole razón al Gobierno Nacional, sobre la vía de la derogatoria para dejar sin efectos el Decreto 450. 33.

Insistieron en las diferencias existentes entre la derogatoria y la revocatoria directa que expuso al contestar la demanda, para concluir que dada la naturaleza general del Decreto 450 de 2016, la vía idónea para excluirlo del ordenamiento jurídico es la derogación, como en efecto ocurrió. 34. En ese orden de ideas, aseveraron “que queda claro que el Decreto 1163 del 2019, no está incurso en la causal de infracción a normas en las que debería fundarse, en tanto no era necesario ni pertinente referirse en las motivaciones a las causales de revocatoria directa, puesto que el decreto demandado surge en acatamiento del deber del Gobierno de asegurar el cumplimiento del derecho contenido en disposiciones de superior jerarquía, sin que ello pueda comportar la modificación, ampliación o restricción de su contenido o alcance”. 35.

Finalmente, trajeron a colación algunas consideraciones de la referida sentencia del 27 de febrero de 2020 de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre la legalidad del Decreto 1163 de 2019, a fin de destacar que “la implementación de nuevas reglas para el procedimiento de elección del fiscal, en algún momento por decisión del ejecutivo, no quiere decir que éstas resulten inmodificables o inderogables, por cuanto, el presidente de la República en uso de su facultad discrecional puede variar la reglamentación que sobre la materia exista, siempre y cuando respete la regla fijada en la Carta Política y reproducida en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, como aconteció en este caso”. 1.6.3.

Concepto del Ministerio Público 36. La procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se niegue la pretensión de nulidad del Decreto 1163 de 2019 por las siguientes razones: 37. En primer lugar, indicó que el artículo 249 constitucional no crea ni impone la elaboración de un procedimiento especial para la conformación de la terna y posterior elección del fiscal general de la Nación, motivo por el cual las atribuciones concedidas para tal efecto al presidente de la República y a la Corte Suprema de Justicia respectivamente, son de naturaleza discrecional. 38.

Agregó, que el acto por medio del cual el presidente de la República integra la terna para la elección del fiscal general de la Nación, “además de ser un típico acto discrecional no puede ser catalogado como un acto administrativo como se entiende en los términos de la dogmática de lo contencioso administrativo, en tanto se trata de una manifestación de voluntad electoral con matices demo-liberales en aras de hacer posible la designación del titular de uno de los órganos preponderantes en la estructura constitucional moderna, que tiene como fundamento hacer posible la legitimidad democrática que subyace en el origen de la designación del Presidente de la República, además del principio de colaboración armónica y de pesos y contra pesos que subyacen del ordenamiento constitucional democrático”.

En ese orden ideas, afirmó que dicha decisión corresponde a una “facultad discrecional electoral, que no se puede equiparar a las funciones que le corresponden como suprema autoridad administrativa”. 39. Hechas las anteriores precisiones, sostuvo que el Decreto 1163 de 2019 no debía acudir a la figura de la revocatoria directa para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, en tanto éste era un acto general, que no creó situaciones jurídicas particulares y concretas, por lo que podía ser derogado por la autoridad que lo expidió, en cualquier momento y por razones de conveniencia. 40.

Añadió, que el Decreto 450 de 2016 ni el 1163 de 2018, introdujeron modificaciones a las reglas constitucionales para la elección del fiscal general de la Nación, pues el primero creo un procedimiento “ex ante” que el Ejecutivo se dio para la conformación de la terna correspondiente, que posteriormente al considerarlo innecesario e inconveniente lo derogó a través el segundo decreto, sin que con alguno de ellos haya alterado las normas constitucionales o estatuarias sobre la mentada elección. 41.

Lo anterior para destacar, que “no se necesitaba la aplicación de ninguna de las causales de revocatoria del artículo 93 del CPACA, por cuanto ni el Decreto acusado ni el derogado -Decreto 450 de 2016-, tienen la fuerza normativa ni fáctica de modificar o condicionar la facultad discrecional que le asiste al presidente de la República para conformar la terna de la que la Corte Suprema de Justicia debe elegir al Fiscal General de la Nación”. 42.

Indicó que en el Decreto 1163 de 2019, simplemente hizo “una reflexión en el sentido que, si la Constitución establece la forma de elección de un funcionario público, se debe proceder con el procedimiento allí previsto, sin necesidad de un procedimiento previo para hacerlo efectivo”. 43. Finalmente, insistió en que la norma acusada “representa la discrecionalidad del primer mandatario para la conformación de la terna para la elección de quien debe dirigir el órgano de persecución criminal”, y en esa medida, que “la derogación del Decreto 450 de 2016, puede entenderse, desde esa perspectiva, como una forma de salvaguardar el interés supremo constitucional de la separación de poderes y la función reglada dispuesta en la Constitución Política, en relación con la función electoral del presidente de la República”, motivo por el cual no hay lugar predicar que con el Decreto 1163 de 2019 se incurrió en desconocimiento de las normas superiores invocadas.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 44. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia el presente proceso, en virtud de lo establecido en el artículo 149, numeral 1[3] de la Ley 1437 de 2011, al igual que lo normado en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 –Reglamento del Consejo de Estado–, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problemas jurídicos 45. Se estima que los problemas jurídicos a resolver en el caso de autos se contraen a: o Establecer si el Decreto 1163 de 2019 desconoció los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, al invocarlos como el fundamento normativo para derogar el Decreto 450 de 2016, aunque los mismos a juicio de los accionantes, no le otorgan al presidente de la República la facultad de derogar o excluir un decreto del ordenamiento jurídico colombiano. o Si el Decreto 1163 de 2019, para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, debía acudir a las normas que regulan la revocatoria directa de los actos administrativos, contenidas en los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 2.3 Caso concreto 2.3.1.

Elementos de los motivos de inconformidad 46. Para tal efecto, se identificarán los principales argumentos que sustentan la causal de nulidad de infracción de normas superiores, a fin de pronunciarse sobre cada uno de éstos, así: 2.3.1.1. Infracción de las normas superiores – por desconocimiento de las normas invocadas para derogar el Decreto 450 de 2016 47.

Por una parte argumentaron que el decreto controvertido invocó como fundamento los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, para derogar el Decreto 450 de 2016, sin embargo, las anteriores normas no le otorgan al presidente de la República la facultad de derogar o excluir un decreto del ordenamiento jurídico colombiano. 2.3.1.2.

Infracción de las normas superiores – por desconocimiento de las reglas para la revocatoria directa de los actos administrativos 48. De otro lado, sostuvieron que el decreto acusado es contrario a los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 que establecen las reglas para la revocatoria de los actos administrativos por las siguientes razones: I. Argumentaron que aunque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha distinguido entre la derogatoria y la revocatoria de los actos administrativos, destacando fundamentalmente que la primera tiene efectos hacía futuro mientras la segunda hacía el pasado, tal posición debería replantearse en aras de garantizar los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, en el sentido de indicar que la única institución que debe existir para excluir del ordenamiento jurídico colombiano un acto administrativo es la revocatoria, en tanto la derogatoria de dichos actos no está prevista constitucional o legalmente.

II. En ese orden de ideas, subrayaron que para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, debieron aplicarse las reglas de la revocatoria directa de los actos administrativos de que trata el artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, lo cual no se hizo en desconocimiento de las mismas. III. En consecuencia, sostuvieron que al revisar el Decreto 450 de 2016, éste en manera alguna incurrió en alguna de las causales de revocatoria directa de los actos administrativos de que trata el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011[4]. 2.3.2.

Análisis de los motivos de inconformidad 49. Comprendido en detalle las razones que sustentan la referida causal de nulidad, se procede a establecer su vocación de prosperidad a fin de resolver los problemas jurídicos planteados. 2.3.2.1. Del presunto desconocimiento de los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996. 50 En primer lugar, en cuanto al supuesto desconocimiento de los referidos artículos de la Constitución y de la ley estatutaria de administración de justicia, se observa que en efecto fueron invocados en el encabezado de la norma cuya nulidad se pretende[5], a efectos de destacar las facultades en virtud de las cuales se profirió el Decreto 1163 de 2019.

Frente a la potestad reglamentaria, que en palabras de la Corte Constitucional “busca contribuir a la concreción de los contenidos abstractos de la ley, con el fin de hacer posible su aplicación mediante la expedición de los actos administrativos[6]”[7], dicho Tribunal en numerosas oportunidades ha indicado que tal atribución conlleva la posibilidad de modificar, adicionar o derogar las normas que con anterioridad hubiere dictado, es decir, sus propios reglamentos, como puede apreciarse entre otras, en las sentencias C-805 de 2001, C-508 de 2002, C-765 de 2012 y C- 435 de 2019. 52.

La posibilidad de derogar el reglamento que desarrolló una autoridad en ejercicio de la potestad reglamentaria, deviene de la atribución constitucional o legalmente prevista de establecer las pautas normativas que deben tenerse en cuenta en determinado asunto, parámetros que la autoridad competente puede revaluar teniendo en cuenta por ejemplo, cambios en la legislación o en las circunstancias relevantes de la materia objeto de regulación, e incluso, la revisión de la validez del criterio que desarrolló con anterioridad, por lo que puede considerar necesario excluir del ordenamiento jurídico total o parcialmente las disposiciones que en un momento profirió, lo que a su vez constituye una materialización del principio según el cual “las cosas se deshacen como se hacen”. 53.

Siguiendo el anterior razonamiento, la Corte Constitucional en la sentencia C-439 de 2016, respecto de la facultad de derogar una norma en cabeza de legislador, afirmó lo siguiente, que mutatis mutandis resulta aplicable a la potestad que tiene el presidente de la República de derogar una disposición que dictó en ejercicio de su potestad reglamentaria: “5.3.

Acorde con dicha definición, la misma Corporación ha señalado que la finalidad de la derogación es “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento”[8], lo cual, a su vez, “implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto”[9].

En ese sentido, la derogatoria se constituye en la manifestación negativa de la facultad legislativa, pues, en la medida que el Congreso está habilitado para expedir normas, también puede suprimirlas disponiendo su retiro del ordenamiento jurídico vigente, conforme al principio de dogmática jurídica según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen.”[10] (destacado fuera de texto). 54.

Por lo tanto, se estima que así como el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política dictó el Decreto 450 de 2016 (como lo indicaba éste), en ejercicio de la misma facultad decidió derogar su propio reglamento, motivo por el cual contrario a lo indicado por los demandantes, se observa que tal decisión sí se deriva de la atribución reconocida en la norma superior antes señalada. 55.

Lo anterior aunado, a que la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, constituye uno de los escenarios en que el presidente de la República cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, como lo indicó esta Sección en el referido fallo del 27 de febrero de 2020[11], lo que justificó que a propósito del despliegue que hizo de la facultad reglamentaria al derogar el Decreto 450 de 2016, se invocaran como fundamento los artículos 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, esto es, las normas que radican en cabeza del presidente la selección de los candidatos que debe considerar la Corte Suprema de Justicia a fin de elegir al principal responsable del ejercicio de la acción penal en el país. 56.

En ese orden de ideas, al invocar la norma cuya nulidad se pretende los artículos 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, simplemente dio cuenta del escenario especial en el que excluiría del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, esto es, un precepto de carácter general, impersonal y abstracto a través del cual en su momento el mismo presidente estableció unas pautas procedimentales para cumplir con la referida obligación, que posteriormente decidió no resultaban necesarias, por las razones expuestas en el Decreto 1163 de 2019 y que fueron analizadas por esta Sección en sentencia del 27 de febrero de 2020 que hizo tránsito a cosa juzgada. 57.

En suma, tampoco se evidencia que al invocarse los artículos 189.11 y 249 de la Constitución Política y 29 de la Ley 270 de 1996, para derogar el Decreto 450 de 2016, se haya actuado en desconocimiento de los mismos, por el contrario, se observa que se obró en virtud de las competencias reconocidas en ellos al presidente de la República. 2.3.2.2.

Infracción de las normas superiores – por supuesto desconocimiento de las reglas para la revocatoria directa de los actos administrativos 58. Otra de las razones en las que se fundamenta la solicitud de nulidad, consiste en que el Decreto 1163 de 2019 acudió a la figura de la derogatoria para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, aunque a juicio de los demandantes para tal efecto debieron seguirse las reglas de la revocatoria directa de los actos administrativos. 59.

Para comprender y resolver dicho motivo de inconformidad, se estima pertinente a partir de la doctrina y la jurisprudencia, tener en cuenta cuáles son las diferencias más significativas entre la revocatoria y la derogatoria. A. De las diferencias entre la revocatoria directa y la derogatoria 60. Sobre el particular tanto la doctrina[12] como la jurisprudencia del Consejo de Estado[13] han destacado que ambas instituciones corresponden a formas de excluir del ordenamiento jurídico los actos administrativos y por ende de ponerle fin a sus efectos, empero desde una perspectiva técnica, mientras la derogatoria busca tales propósitos respecto de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo revocatoria directa pretende lo propio frente a los de naturaleza particular, personal y concreta. 61.

En efecto, aunque tratándose de actos administrativos, mediante la revocatoria y la derogatoria es la administración la que excluye del ordenamiento jurídico aquéllos, se hace uso de la primera figura cuando se trata de actos de carácter particular, personal y concreto, en la medida que éstos pueden significar el reconocimiento de un derecho en favor de una persona, razón por la cual, so pena de actuar de manera arbitraria en desconocimiento de los derechos adquiridos, para modificar éstos además de la configuración de alguna de las causales legalmente previstas, que ponen de presente la existencia de un interés superior (por ejemplo, el principio de legalidad o la protección del interés público o social) o del agravio injustificado que le puede causar a otro sujeto (art. 93 de la Ley 1437 de 2011), se requiere por regla general[14] el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho (art. 97 de la Ley 1437 de 2011), exigencias que no hay lugar a predicar cuando a través de la derogatoria se excluye un acto administrativo de contenido impersonal, general y abstracto, pues en razón a su naturaleza, su expedición y entrada en vigencia no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, por lo que no hay lugar a exigir algún tipo de consentimiento[15], además que la decisión de derogar una disposición también obedece al ejercicio de la facultad constitucional o legalmente establecida de reglamentar determinado asunto. 62.

Sobre el particular, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones contenidas en la sentencia del 26 de noviembre de 2014 dictada por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado[16], que si bien se realizaron durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo, de manera clara y precisa explicaron la diferencia más significativa entre las figuras de la revocatoria directa y derogatoria, distinción respecto de la cual no hubo cambio alguno con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011: “Vista de manera general, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades públicas respecto de sus propios actos y que les “… permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad…”[17], del interés público o de derechos fundamentales.

Técnicamente resulta más atinado hablar de revocatoria de los actos administrativos de carácter particular, individual y concreto y de derogatoria de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, pues es éste el fenómeno que se produce cuando una disposición posterior deja sin efecto, total o parcialmente otra anterior, bien sea de forma expresa o de manera tácita; no obstante, la misma ley refunde los dos conceptos y se refiere indistintamente a la revocatoria directa en relación con los actos de contenido general y respecto de los de alcance particular y concreto (artículo 71 del C.C.A.)..

Al margen de lo anterior, para los fines que interesan al presente proceso, importa destacar que la diferencia entre la revocatoria de los actos de carácter general (derogatoria) y los de carácter particular estriba en que, en relación con los primeros, tal decisión se puede adoptar en cualquier momento (siempre que no haya agotado sus efectos), con la expedición de otro acto que se limite a dejarlo sin validez, o que modifique su contenido o lo reemplace en su totalidad, sin que para ello se requiera nada más que la voluntad de la administración, pues, debido a su esencia impersonal y abstracta, no consolida una situación jurídica particular y concreta y, por lo mismo, no requiere consentimiento alguno para eliminarlo del universo jurídico.

En cambio, en relación con los segundos, el ordenamiento jurídico ha dispuesto un procedimiento reglado que exige el consentimiento del particular en cuyo favor fue expedido, tal como lo dispone el artículo 73 del C.C.A., por cuanto tal medida (la revocatoria) puede afectar situaciones particulares consolidadas, las cuales deben ser protegidas, en los términos de los artículos 29 y 58 de la Constitución; pero, la administración puede revocar directamente los actos de carácter particular y concreto y sin el consentimiento expreso del afectado cuando éstos sean producto del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que ocurrieron por medios ilegales, según se advierte de la lectura del inciso segundo del artículo 73 del C.C.A., que dice: (…)”[18]. 63.

De otra parte, desde la doctrina también se ha destacado que otra de las diferencias significativas entre la revocatoria y la derogatoria estriba en los efectos en que mediante tales instituciones se excluye del ordenamiento jurídico los actos administrativos, en tanto cuando resulta procedente la revocatoria, la decisión ”opera ab initio y que, si se produce legalmente, tiene como efecto el anular el acto desde su origen y, por consiguiente, el borrar sus consecuencias jurídicas futuras y pasadas”[19], esto es, “la administración adopta la decisión de manera retroactiva”[20], mientras en tratándose de la derogatoria “se busca desaparecer la decisión para el futuro, sea reemplazándola por una decisión diferente (en este caso, la abrogación puede ser tácita y resultar de la contrariedad entre la antigua y la nueva decisión), sea suprimiéndola pura y simplemente”[21]. 64.

Sin embargo, tal distinción no es pacífica, en la medida que también existen autores que defienden que la revocatoria sólo tiene efectos hacía futuro[22], pues no tiene la virtualidad de afectar las situaciones que se consolidaron con anterioridad. En este punto, por ejemplo, el profesor Manuel María Diez en su obra el Acto Administrativo[23] sostuvo lo siguiente: “Efectos de la Revocación: Como que, de acuerdo con lo que señalamos más arriba, habrá de revocarse únicamente actos que han nacido válidos, los efectos, sea que la revocatoria se produzca por razones de legitimidad o de oportunidad, serán ex nunc.

Por ello puede decirse que el acto de revocación es irretroactivo, ya que operado sobre un acto que naciera válido, no puede destruirlo o eliminarlo durante el tiempo en que lo fuera. Quiere decir, en consecuencia, que el acto de revocación elimina la capacidad de producir cualquier efecto para el futuro, pero no afecta los que ya hubieran producido.

Se eliminarán entonces los derechos subjetivos e intereses legítimos que derivan directa o indirectamente del acto revocado, como también la posibilidad de adquirir nuevos derechos en base al acto eliminado, pero se respetaran los derechos ya adquiridos. (…).”. 65. En cuanto a los efectos de la revocatoria de los actos administrativos, las tesis antes expuestas también se han desarrollado al interior del Consejo de Estado, corporación en la que se han emitido pronunciamientos según los cuales los efectos de la revocatoria son retroactivos[24], pero también otros que sostienen que son hacía futuro[25]. 66.

Sobre la primera posición, consistente en que la revocatoria de los actos administrativos tiene efectos retroactivos a diferencia de la derogatoria, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones de la sentencia del 31 de mayo de 2012 de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado[26]: “(…) La Derogatoria es la abolición de un acto administrativo por decisión unilateral y discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió. Así se tiene que es la misma autoridad que expidió el acto administrativo de carácter general o particular, siempre y cuando este último no haya creado un derecho, la que lo hace desaparecer del mundo jurídico, por razones de conveniencia o de oportunidad en ejercicio de su potestad discrecional de la administración. Los efectos de la derogatoria son ex nun, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la decisión, pero sin que puedan afectarse los derechos que se hubieren consolidado como derechos adquiridos bajo el amparo del acto derogado, no así los derechos precarios, esto es, los provenientes de permisos licencias, concesiones no contractuales, etc. que se hayan conferido con base en los mismos.

(…) Una de las diferencias transcendentales de la revocatoria y la derogatoria la constituyen los efectos de la decisión; el acto administrativo que contiene una revocatoria tiene efectos ex tunc, genera efectos hacia el pasado, es decir, a partir de la existencia del acto que se revoca y la derogatoria tiene efectos ex nuc, hacia el futuro, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la decisión de derogación. En punto a los efectos retroactivos de la revocación directa de los actos administrativos, y de los futuros de la derogación de los mismos, esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia del 22 de agosto de 1990.

Expediente 285, actor, Julio Cesar Rico Urrego. En efecto, dijo entonces la Sala: “ como se infiere de la simple lectura del texto que integra el segundo de los actos, no se trata de una revocatoria directa, sino de una derogación, figura que difiere notoriamente de aquélla por sus trascendencias en el tiempo. Aunque ambas son formas o modos de extinción de los actos administrativos, sus consecuencias jurídicas en el tiempo son distintas, puesto que al paso que la derogación no es retroactiva (ex nunc), es decir deja sin fuerza o vigor el acto abrogado para en adelante, la revocatoria directa (o revocación) se produce por un acto que deja sin efecto, en principio, otro anterior, o sea que, mediante ella, se retrotrae en el pasado como si el acto revocado no hubiera existido,..” 67.

En contraste, quienes aseveran que los efectos de la revocatoria son hacía futuro, en los siguientes términos han hecho énfasis en que ésta no tiene la virtualidad de retornar las cosas al momento en que se dictó la decisión revocada, y que por el contrario que la misma durante el tiempo que estuvo vigente se presumió legal, lo que justifica que se acuda a la jurisdicción para que se emitan las órdenes tendientes a restablecer los derechos afectados con la decisión que se excluyó del ordenamiento jurídico.

En tal sentido, a manera de síntesis la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo del 15 de agosto de 2013 señaló[27]: “(….) el acto administrativo revocado ha producido sus efectos durante el tiempo en que se encontró vigente, en virtud al principio de legalidad y a la ejecutividad y ejecutoriedad, estas últimas características intrínsecas al acto administrativo.

Así las cosas, resulta innegable entonces la obligación a la que se enfrenta la administración y el administrado de cumplir lo dispuesto en un acto administrativo, en tanto conserve la presunción de legalidad, la cual únicamente desaparece con ocasión de su revocatoria directa o en virtud de una decisión judicial. Tal como lo sostiene, en forma mayoritaria, la doctrina y la jurisprudencia, la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar sus efectos de manera retroactiva, esto es, hacia el pasado, ex tunc, en primer lugar, porque el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro y, en segundo lugar, porque en virtud del principio de legalidad no hay duda de que el acto administrativo ha cumplido sus efectos, a lo que se suma su ejecutividad y ejecutoriedad, entendidas éstas como la eficacia que el acto comporta de cara a su cumplimiento, así como la capacidad que tiene la administración para hacerlo cumplir sin necesidad de la intervención de autoridad distinta.

Atribuirle a la revocatoria directa de un acto administrativo particular efectos, ex tunc, esto es, en forma retroactiva no sólo haría desaparecer del mundo jurídico, bajo una ficción, los efectos que éste ha producido desde el momento mismo en que nació a la vida jurídica sino que, como consecuencia de ello, daría lugar, en sede administrativa, a un eventual reconocimiento de los perjuicios irrogados a la parte que vio afectados sus derechos durante la vigencia del acto.

Lo anterior, en abierto desconocimiento del principio clásico de la separación de poderes, supondría que en el evento en que un particular reclame los referidos perjuicios, la administración asumiría el rol de juez y parte, en tanto entraría a tasar perjuicios sin dejar de lado su condición de autoridad administrativa, con fundamento en la cual dio lugar a la expedición del acto administrativo revocado”.

B. Resolución de los motivos de inconformidad 68. Fundamentalmente, los demandantes sostienen que el Decreto 1163 de 2019 es contrario a los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 que establecen las reglas para la revocatoria de los actos administrativos. Lo anterior, en la medida que para dejar sin efectos el Decreto 450 de 2016 se acudió a la figura de la derogatoria, que a juicio de la parte actora no tiene fundamento normativo y no se diferencia de la revocatoria directa, porque en virtud de los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, cuando se excluye una norma del ordenamiento jurídico, tal decisión sólo puede tener efectos hacía futuro.

En tal sentido, solicitan que el Consejo de Estado predique que la única forma que tiene la administración para excluir un acto administrativo del ordenamiento jurídico es la revocatoria directa, y por consiguiente, que se deben aplicar las normas que regulan ésta, lo que consideran no ocurrió con el decreto acusado. 69. Se estima que el razonamiento de los demandantes desconoce como se expuso con anterioridad, que la diferenciación entre la derogatoria y la revocatoria de los actos administrativos no sólo parte de los efectos de cada una de estas decisiones, aspecto en el cual no existe una posición unificada, sino principalmente del tipo de acto que se pretende excluir del ordenamiento jurídico, en la medida que respecto de los de contenido general, impersonal y abstracto, su expedición y entrada en vigencia no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, por lo que únicamente se requiere la voluntad de la administración, del titular de la facultad reglamentaria respectiva, para modificar su contenido, reemplazarlo totalmente o simplemente suprimirlo, lo que por supuesto no significa que se desconozcan las situaciones jurídicas consolidadas durante su vigencia, aspectos que han sido precisados por la jurisprudencia de esta Corporación[28]. 70.

Cuestión distinta ocurre con los actos administrativos de carácter particular, personal y concreto, en la medida que pueden significar el reconocimiento de un derecho en favor de una persona, lo que justifica de un lado, que no solo se requiere la voluntad de la administración para excluir dicho acto del ordenamiento jurídico, sino la configuración de alguna de las causales legalmente establecidas para tal efecto (art. 93 de la Ley 1437 de 2011) y además por regla general[29], el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho (art. 97 de la Ley 1437 de 2011), exigencias que como lo ha precisado esta Corporación no hay lugar a predicar cuando a través de la derogatoria se excluye un acto administrativo de contenido impersonal, general y abstracto, pues en sí mismo no significa per se el reconocimiento de un derecho a una persona en particular, y adicionalmente, porque constituye en sentido negativo una forma de materializar la facultad constitucional o legalmente establecida de reglamentar determinado asunto, de donde se deriva su fundamento normativo, como ocurre por ejemplo respecto a la facultad del presidente de la República en materia de conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación. 71.

La anterior distinción alrededor de la derogatoria y la revocatoria, cuya utilidad da cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, impide aceptar como lo sostienen los accionantes que la única forma que tiene la administración de excluir actos administrativos es la revocatoria directa, pues ello implicaría aceptar que cuando se pretende la modificación o supresión de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, verbigracia un reglamento, obligatoriamente debe acudirse a las reglas de los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que fueron diseñadas para situaciones personales, particulares y concretas, y que no contemplan por ejemplo, que la modificación de un reglamento necesariamente devenga de la ilegalidad del mismo, del agravio injustificado que le causa a una persona o la afectación del interés público o social, sino de la necesidad de regular un asunto de manera más favorable para sus destinarios, del ánimo de propiciar un mayor margen de protección del interés general o responder de manera eficaz a fenómenos que no fueron contemplados en la regulación inicial, entre otros objetivos que puede perseguir el ejercicio de la facultad reglamentaria expresada de forma negativa a través de la derogatoria. 72.

Es más, aceptar la propuesta de los accionantes según la cual para excluir un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto deben aplicarse los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, implicaría predicar que se pretenda excluir del ordenamiento jurídico un reglamento, ya sea total o parcialmente, habría que requerir el consentimiento previo de las personas que se vería afectadas con tal decisión, lo que sin duda alguna haría nugatoria el ejercicio de la facultad reglamentaria. 73.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones y al analizar el Decreto 450 de 2016, salta a la vista su naturaleza general, abstracta e impersonal, en la medida que se ocupó de regular el procedimiento a seguir para la conformación de la terna para la elección del fiscal general de la Nación, estableciendo las correspondientes etapas, plazos y responsables, sin que a través del mismo se realizara algún tipo de reconocimiento particular, personal y concreto, motivo por el cual, si la administración pretendía excluir dicha regulación del ordenamiento jurídico debía acudir a la figura de la derogatoria, como en efecto lo hizo mediante la norma cuya nulidad se pretende, razón por la cual no se advierte razón alguna para considerar que lo pertinente era acudir a las normas que regulan la revocatoria directa como se indicó en el libelo introductorio. 74.

En consecuencia, tampoco resulta pertinente el análisis que proponen los demandantes consistente en verificar si el Decreto 450 de 2016 incurrió o no en alguna de las causales de revocatoria directa previstas en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, en tanto la decisión de derogar una norma no está limitada a las situaciones de que trata la anterior disposición, que como se ha reiterado en este acápite, está dirigida a los actos administrativos de carácter particular, personal y concreto, características que no se predican de la disposición derogada por el Decreto 1163 de 2019. 75.

En suma, para excluir del ordenamiento jurídico el Decreto 450 de 2016, no debía acudirse a las normas que regulan la revocatoria directa de los actos administrativos, contenidas en los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, por lo que tampoco hay lugar a considerar que se vulneraron los mismos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

NEGAR la pretensión de nulidad del Decreto 1163 del 2 de julio de 2019, “por el cual se deroga el Decreto 450 del 14 de marzo de 2016”, expedido por el Presidente de la República, por las razones expuestas en el presente proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 a 11, C.1. [2] “Artículo 13. Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1.

Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas. caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito”. (Destacado fuera de texto). [3] “ARTÍCULO 149.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden…”. [4] “ARTÍCULO

93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”. [5] El Decreto 1163 de 2019 indicó: “en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 y el artículo 249 de la Constitución Política, y el artículo 29 de la Ley 270 de 1996”. [6] Sentencia 1005 de 2008. [7] Corte Constitucional, sentencia C-810 del 5 de noviembre de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Sentencia C-055 de 1996, reiterada en la Sentencia C-857 de 2005. [9] Sentencia C-778 de 2001. [10] Corte Constitucional, sentencia C-439 del 17 de agosto 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [11] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de febrero de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno, Rad. 11001-03-24-000-2019-00319-00. [12] Ver por ejemplo: (I) Araujo Oñate, Rocío Mercedes, Problemática actual de la revocatoria directa de los actos administrativos, en: Sociedad, Estado y Derecho Tomo II: Homenaje a Álvaro Tafur Galvis, Colombia, 2014, Editorial de la Universidad del Rosario p.475 y siguientes.

(II) Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Tomo I, Abeledo Perrot, 2003, p. 514 – 577. [13] Ver: (I) Consejo de Estado, Sección Quinta - Descongestión, sentencia del 31 de mayo de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 25000-23-24-000-1998- 00706-02. (II) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1 de febrero de 2018, Rad. 25000-23-24-000-2011-00527-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

(III) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297). (IV) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de abril de 2015, M.P. Olga Mélida Valle De De La Hoz, Rad. 25000-23-26-000-2000-00179-01(28347). [14] Salvo cuando el acto se obtuvo mediante medios ilegales o fraudulento, como lo señala el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. [15] Ahora bien, las consideraciones antes expuestas sobre la derogatoria no significa que en virtud de la misma quedan afectadas todas las situaciones de naturaleza particular, toda vez que en virtud de los efectos a futuro de la derogatoria, la misma no inciden en las situaciones individuales que se consolidaron durante la vigencia de la disposición que fue excluida del ordenamiento jurídico, como lo ha precisado esta Corporación entre otras providencia en: Consejo de Estado, Sección Primera, fallo del 27 de noviembre de 2014, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Rad. 05001-23-31-000-2003-03901-01. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014.

M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 76001-23-31- 000-1998-01093-01(31297). [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 31 de mayo de 2012, rad. 68001-23-31- 000-2004-01511-01 (0825-09). [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014.

M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 76001-23-31- 000-1998-01093-01(31297). [19] Georges Vedel, Derecho Administrativo, Editorial Aguilar, 1980, p. 160 - 165. [20] Jean Riveró, Derecho Administrativo, Dalloz – Paris, 2006, p. 116 – 118. [21] Ibídem. [22] Ver por ejemplo: (I) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo.

Tomo II. Cuarta edición. Universidad Externado de Colombia. Págs. 302 y 303. (II) Jéze Gastón. Principios Generales del Derecho Administrativo. Axel Editores 2010. Pág.84, 104. [23] Diez, Manuel María. El Acto Administrativo. Tipografía Editora Argentina S.A. Tercera edición 2009. Págs. 298, 318 y 322. [24] (I) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de julio de 2018, M.P. Carmelo Perdomo Cueter, Rad. 68001-23-33-000-2013- 00493-01(2276-16).

(II) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de abril de 2015, M.P. Olga Mélida Valle De De La Hoz, Rad. 25000-23-26-000-2000-00179-01(28347). (III) Consejo de Estado, sentencia del 31 de mayo de 2012, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 68001- 23-31-000-2004-1511-01(0825-09). (IV) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 20 de mayo de 2004, M.P. Alberto Arango Mantilla, rad. 25000- 23-25-000-1998-3963-01(5618-02).

(V) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de agosto de 1990. expediente 285, actor Julio Cesar Rico Urrego. [25] (I) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de junio de 2019, M.P. Milton Chaves García, Rad. 17001-23-33-000-2014-00469-01(22960). (II) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-15-000-2018-02789-00(AC).

(III) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 26 de julio de 2018, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-31-000-2012-90003-01. (IV) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2018, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 76001-23-31-000-2010- 01971-01(3485-15). (V) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 17 de noviembre de 2016, M.P. César Palomino Cortés, Rad. 13001-23-33-000-2013-00149-01(2677-15).

(VI) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 15 de agosto de 2013, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07). (VII) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 16 de julio de 2002, IJ. 029. M.P. Ana Margarita Olaya Forero. [26] Consejo de Estado, sentencia del 31 de mayo de 2012, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 68001-23-31-000-2004-1511-01(0825-09). [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 15 de agosto de 2013, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 25000-23-25-000-2006- 00464-01(2166-07). [28] Consejo de Estado, Sección Primera, fallo del 27 de noviembre de 2014, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Rad. 05001-23-31-000-2003-03901-01.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 76001-23-31-000-1998-01093- 01(31297). [29] Salvo cuando el acto se obtuvo mediante medios ilegales o fraudulento, como lo señala el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.