CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (…).

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y el numeral 1 del artículo 185 ibidem dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Fiscal General de la Nación, (…) entidad pública con autonomía administrativa y financiera, perteneciente a la Rama Judicial del poder público, que en esta oportunidad ejerció una función de carácter administrativo, de tal manera que el control de legalidad de sus decisiones corresponde al Consejo de Estado.

ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los individuos, porque sólo esta clase de actos son administrativos.

Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes.

(…). [S]e destaca que aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa, pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la resolución 00674 del 2 de junio de 2020 [E]l despacho advierte que en la Resolución 00764 (sic) del 2 de junio de 2020, expedida por el Fiscal General de la Nación, no se presentan de manera concurrente los requisitos exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2020, por tanto, no es pasible del control inmediato de legalidad.

(…). Si bien la Resolución 00674 de 2020 es un acto administrativo dictado por una autoridad del orden nacional, (…), suscrito por el Fiscal General de la Nación en ejercicio de las funciones administrativas (…), su contenido obedece a disposiciones de organización interna, encaminadas para la prestación continua del servicio y el buen funcionamiento de la entidad, dadas las restricciones a la libre circulación dispuestas por el Presidente de la República para controlar el contagio del coronavirus en el país. (…).

De suyo, el acto revisado no adopta medidas de carácter general por cuanto sus destinatarios son los servidores de la entidad, quienes en cumplimiento de las nuevas directrices fijadas por el Fiscal General de la Nación deben adaptar sus planes anuales de acción a los lineamientos dictados, sin que ello cree, modifique o extinga situaciones jurídicas de los funcionarios o empleados de la institución o de la ciudadanía como receptora del servicio de administración de justicia. (…).

Aunque la Resolución 00674 de 2020 se dictó en el marco temporal del Estado de excepción - emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, pues data del 2 de junio de la misma anualidad, no lo desarrolla materialmente. (…). Aun cuando se expidió en el marco temporal de la declaratoria del Estado de excepción, dispuesta en el Decreto 637 de 2020 y para hacer frente a las circunstancias fácticas derivadas de la pandemia, lo cierto es que se circunscribe a analizar supuestos fácticos en la pandemia, relativos a la criminalidad, la investigación e instrucción de causas, la administración de justicia y la garantía de acceso a ella, así como a dictar instrucciones a específicos servidores y orientarlos en la forma en que deben desarrollarlas; ello, sin perjuicio de que los actos que en concreto desarrollen, implementen o materialicen las políticas adoptadas con el “Direccionamiento Estratégico de la Fiscalía General de la Nación en tiempos de Covid19” puedan ser objeto de control judicial.

(…). [L]a Resolución 00674 de 2020, no es pasible del presente medio de control, por lo que el despacho decidirá no avocar su conocimiento, por cuanto, (…), en ella no se presentan de manera concurrente los requisitos exigidos para asumir su estudio, pues no se trata de un acto de carácter general que desarrolle decretos legislativos dictados durante el Estado de emergencia económica, social y ecológica.

Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles del control inmediato de legalidad, incluidas las instrucciones y circulares administrativas cuando sean pasibles del control judicial consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-24-000-2007- 00193-00;

Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2007- 00040-00 (34.144); y, sentencia de 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223).

Del control inmediato de legalidad como medio jurídico previsto para examinar los actos administrativos de carácter general emitidas al amparo de los Estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012. M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, Radicación número: CA- 037;

Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. De la potestad reglamentaria difusa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara; Sentencias C-401, 409 de 2001 y C- 832 de 2002. MP. Álvaro Tafur Galvis FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 11 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEY 016 DE 2014 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 7 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03589-00 Actor: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 00674 DEL 2 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN Correspondería al despacho avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución 00674 del 2 de junio de 2020, expedida por la Fiscalía General de la Nación, "Por medio de la cual se adopta el Direccionamiento Estratégico de la Fiscalía General de la Nación en tiempos de Covid19", de no ser porque se trata de un acto que no es pasible del control inmediato de legalidad.

I.

ANTECEDENTES 1. Estado de emergencia económica, social y ecológica 1. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en la declaratoria, por parte de la Organización Mundial de la Salud del COVID-19, de una emergencia de salud pública de carácter internacional con carácter de pandemia. 2.

El Presidente de la República, con fundamento en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 189 e invocando los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país[1]. 3.

Posteriormente, con la firma de todos sus ministros y teniendo en cuenta, entre otras cosas, “(…) la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”, el Presidente declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional[2] mediante el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020. 4.

Respecto del Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de excepción, la Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020[3], decidió su exequibilidad, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución[4]. 2.

Acto expedido por la Fiscalía General de la Nación 5. Con sustento en las atribuciones conferidas por la Constitución Política[5] y la ley[6] al Fiscal General de la Nación, teniendo en cuenta las dos oportunidades en que por causa de la pandemia generada por el Covid19 el Gobierno Nacional ha declarado el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio, así como la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República[7], y ante la necesidad de garantizar la prestación del servicio de administración de justicia a pesar de las restricciones de movilidad, a través de la Resolución 00674 del 2 de junio de 2020, el Fiscal General aprobó[8] el “Direccionamiento Estratégico en la Fiscalía General de la Nación en tiempos de Covid19” y derogó la Resolución 738 de 2017 mediante la cual se adoptó el Direccionamiento 2016-2020”. 6.

La aprobación del nuevo direccionamiento estratégico, según el acto jurídico, se sustenta en la necesidad de: i) establecer nuevas directrices que le permitan a la Fiscalía General de la Nación actuar con eficiencia y eficacia en el contexto de la pandemia, debido a las restricciones y cambios en las dinámicas criminales derivadas de la coyuntura por el coronavirus Covid-19 ii) prepararse para prestar el servicio ante la posibilidad de que se impongan periodos intermitentes de confinamiento en el país; razones por las que, las correspondientes dependencias de la entidad[9], deben formular y adaptar sus planes de acción anuales para cumplir, en lo que les atañe, los objetivos y lineamientos de acción definidos por la Resolución 00674 de 2020. 7.

El Direccionamiento Estratégico[10] aprobado mediante tal acto jurídico se divide en tres secciones: i) antecedentes de la pandemia y medidas del Gobierno Nacional[11] ii) objetivos estratégicos en lo misional iii) objetivos estratégicos para orientar la gestión institucional. A su turno, las secciones dos y tres, se subdividen en nueve objetivos estratégicos, que abordan diferentes temáticas de acuerdo con el aspecto misional o de apoyo a la gestión de la entidad[12].

Este despacho lo resume en el siguiente gráfico: [pic] [pic] 8. Recibido el expediente electrónico en la Secretaría General de esta Corporación, por reparto del 10 de agosto de 2020 se asignó el trámite del control inmediato de legalidad de la Resolución 00674 del 2 de junio de 2020 a la suscrita magistrada, en su condición de presidente de la Sala 27 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 9. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (resaltado fuera del texto original) 10.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 11. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 12.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1 de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 13.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[13] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y el numeral 1 del artículo 185[14] ibidem dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 14.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Fiscal General de la Nación, que conforme lo señala el artículo 249[15] de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 11[16] y 28[17] de la Ley 270 de 1996 es una entidad pública con autonomía administrativa y financiera, perteneciente a la Rama Judicial del poder público, que en esta oportunidad ejerció una función de carácter administrativo, de tal manera que el control de legalidad de sus decisiones corresponde al Consejo de Estado. 2.2.

Trámite del medio de control inmediato de legalidad 15. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recibida la copia auténtica de los actos o medidas, corresponde al magistrado ordenar que se fije en Secretaría General un aviso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado. 16. El referido precepto establece igualmente que, en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto, así como solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. 17.

Expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene. 3. Actos pasibles del ejercicio del control inmediato de legalidad 18. Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado[18] ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los individuos, porque sólo esta clase de actos son administrativos. 19.

Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. 20.

Sobre éste aspecto, esta Corporación ha sostenido[19] que aun cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 21.

Ratifica la tesis anteriormente expuesta, el contenido de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de los cuales son objeto del medio de control inmediato de legalidad, por parte del Consejo de Estado, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, cuando sean expedidos por autoridades nacionales, y que “las autoridades competentes que los expidan, enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento” (Resaltado del despacho). 22.

En el mismo sentido, el artículo 185 ejusdem determinó el trámite que debe seguir el control inmediato de legalidad, señalando que “recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así (…)”. 23.

De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. 24.

El Consejo de Estado[20] ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción[21]. 25.

Conforme con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, la potestad reglamentaria se reservó, entre otros servidores del Estado, para el Presidente de la República, quien la ejerce mediante la expedición de actos administrativos de carácter general que revisten diversas formas, como son los decretos, las resoluciones y las órdenes, estas cuando son impartidas en abstracto. 26.

No obstante lo anterior, a lo largo del andamiaje legal e institucional son múltiples y diversas las autoridades que tienen potestades administrativas reglamentarias, bien por asignación directa de la Constitución o como resultado de la distribución legal de competencias y funciones en la administración pública, como ocurre, por ejemplo, en el caso de la rama ejecutiva, con los ministros, directores de departamentos administrativos, alcaldes, gobernadores, o en el caso de los entes autónomos, donde se ha desplazado la facultad reglamentaria a otras autoridades, fenómeno que la Corte Constitucional ha denominado la potestad reglamentaria difusa.[22] 27.

En este orden de ideas, se destaca que aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa, pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad. 2.4.

Análisis del caso concreto 28. Aplicando el marco normativo y conceptual expuesto en precedencia al caso concreto, el despacho advierte que en la Resolución 00764 del 2 de junio de 2020, expedida por el Fiscal General de la Nación, no se presentan de manera concurrente los requisitos exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[23] y 136 de la Ley 1437 de 2020[24], por tanto, no es pasible del control inmediato de legalidad, tal como se explica a continuación: 29.

Si bien la Resolución 00674 de 2020 es un acto administrativo dictado por una autoridad del orden nacional, tal como se describió al analizar la naturaleza jurídica de la entidad, suscrito por el Fiscal General de la Nación en ejercicio de las funciones administrativas consagradas en el artículo 4 del Decreto Ley 016 de 2014[25], su contenido obedece a disposiciones de organización interna, encaminadas para la prestación continua del servicio y el buen funcionamiento de la entidad, dadas las restricciones a la libre circulación dispuestas por el Presidente de la República para controlar el contagio del coronavirus en el país. 30.

Como se advierte en el acápite considerativo que describe el acto objeto de estudio, el documento denominado “Direccionamiento Estratégico de la Fiscalía General de la Nación en tiempos de Covid19”, aprobado mediante la Resolución 00674 de 2020 por el Fiscal General de la Nación, contiene las directrices definidas por dicho funcionario, con el propósito de lograr el cumplimiento eficiente y eficaz de las funciones de la entidad y del servicio de administración de justicia que le corresponde, atendiendo las particulares circunstancias que atraviesa el país con ocasión de la pandemia por el Covid-19, y para ello desarrolló nuevos objetivos estratégicos en sus áreas misionales y de apoyo a la gestión. 31.

En dicho contexto, determinó específicos objetivos para cada una de dichas áreas, tal como se detalla a continuación: |Área |Objetivo |Directrices Generales | | |Priorizar |Uso de medios investigativos que no | | |Mecanismos de |requieran presencia física (fiscales y| | |Gestión de la carga|Policía Judicial) | | |de trabajo |Análisis estratégico de situaciones y | | |compatibles con el |casos | | |aislamiento |Preparación de actuaciones | | | |Intervención tardía y descongestión de| | | |despachos como estrategia subsidiaria | |Misional| | | | |Priorizar temas |Investigación de delitos de | | |estratégicos en |propagación de epidemia y violación de| | |Seguridad ciudadana|medidas sanitarias relacionadas con el| | | |Covid19 | | | |Acciones de priorización en: | | | |Homicidio, Violencia intrafamiliar, | | | |delitos sexuales, delitos informáticos| | | |y por medios informáticos | | |Priorizar Temas |Continuidad de la actividad de la | | |transversales en la|criminalidad organizada | | |lucha contra la |Plan de intervención integral al | | |criminalidad |crimen organizado | | |organizada |Análisis estratégicos de crimen | | | |organizado | | | |Análisis de situaciones para la | | | |atribución de responsabilidad | | | |Vigilancia de los recursos destinados | | | |para enfrentar la emergencia sanitaria| | | |suscitada por el Covid19 | | | |Investigación de fenómenos de | | | |corrupción en el sector salud | | | |Descongestión de audiencias y | | | |versiones libres ante el Tribunal | | | |Superior de Justicia y Paz, | | | |participación en audiencias ante dicha| | | |corporación, descongestión de bienes | | | |de Justicia y Paz, | | |Priorizar temas |- Mantenimiento en la actividad en | | |transversales en la|relación con las finanzas criminales | | |lucha contra las |- Impacto a las finanzas de cada | | |finanzas criminales|organización de zonas futuro | | | |- Informes de análisis estratégicos de| | | |fenómenos criminales, de guías y | | | |metodologías para el lavado de | | | |activos, contrabando y soborno | | | |transnacional | | |Priorizar |- Priorización de las funciones de | | |corrupción y casos |investigación, juicio y descongestión | | |emblemáticos en |(delegadas ante la CSJ) | | |relación con los |- Priorización en materia de | | |aforados |corrupción | | | |Análisis en contexto de los casos | | | |emblemáticos asignados a las delegadas| | | |ante la CJS | | |Aplicar criterios |Privación preventiva de la libertad y | | |de priorización y |riesgo de continuación de la actividad| | |racionalización en |delictiva | | |la privación de la |Priorización en las capturas | | |libertad |Condenas y principios de oportunidad | | |Fortalecer la |Gestión de elementos de protección | | |gestión del Talento|para los funcionarios | | |Humano |Reconcentración de metas | |Apoyo a | |Fortalecimiento de la formación del | |la | |personal de la Fiscalía | |gestión | | | | |Garantizar el |- Garantía de acceso a la | | |acceso de los |administración de justicia. Fiscalía | | |usuarios y las |Digital | | |víctimas a la |-Fortalecimiento tecnológico | | |Fiscalía en tiempos| | | |de pandemia | | | |Fortalecer el |Análisis de información | | |análisis de | | | |información para el| | | |seguimiento a la | | | |criminalidad y las | | | |políticas públicas | | 32.

Lo anterior pone de presente que el direccionamiento estratégico adoptado por el Fiscal General de la Nación determina las políticas, los objetivos esenciales y las acciones que necesita desplegar la entidad, con el fin de desarrollar los propósitos que el Fiscal General de la Nación, como máxima autoridad de la Institución, considera apropiados, pertinentes y útiles para alcanzar los fines que la Constitución Política y la ley exigen de la entidad que regenta, es decir, el direccionamiento estratégico constituye la carta de navegación que deberá seguir toda la organización para alcanzar los resultados trazados. 33.

De suyo, el acto revisado no adopta medidas de carácter general por cuanto sus destinatarios son los servidores de la entidad[26], quienes en cumplimiento de las nuevas directrices fijadas por el Fiscal General de la Nación deben adaptar sus planes anuales de acción a los lineamientos dictados, sin que ello cree, modifique o extinga situaciones jurídicas de los funcionarios o empleados de la institución o de la ciudadanía como receptora del servicio de administración de justicia. 34.

En efecto, las nuevas directrices, organizan la prestación del servicio, garantizan su continuidad en condiciones sanitarias adecuadas e idóneas, cumplen la orden de aislamiento preventivo obligatorio para mitigar el riesgo de contagio del virus y buscan responder a la situación de coyuntura en fortalecimiento del ejercicio funcional de la entidad y de la garantía de acceso a la justicia, bajo las precisas y particulares exigencias derivadas de las dinámica económica, social e institucional originada por la pandemia. 35.

Aunque la Resolución 00674 de 2020 se dictó en el marco temporal del Estado de excepción - emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020[27], pues data del 2 de junio de la misma anualidad, no lo desarrolla materialmente, como pasa a explicarse: 34.1. Al revisar el acto jurídico se observa que en el acápite considerativo se hace referencia, tanto a las dos declaratorias del estado de anormalidad, como al aislamiento preventivo obligatorio dispuesto por el Presidente de la República en todo el territorio nacional por causa de la pandemia; no obstante, ello no es suficiente para afirmar que la Resolución desarrolla el decreto declarativo del estado excepcional o alguno de los decretos legislativos dictados durante su vigencia. 34.2.

Si bien el nuevo direccionamiento estratégico aprobado por el Fiscal General de la Nación surge como respuesta contingente a las circunstancias derivadas de la Covid-19, dicha determinación no reglamenta el ordenamiento de excepción, toda vez que corresponde al ejercicio del poder discrecional de ordenación y dirección que ordinariamente tiene atribuido el Fiscal General de la Nación, para garantizar que sus subalternos planifiquen y enfilen el cumplimiento de sus funciones en torno a un mismo y común accionar estratégico, que él ha fijado. 34.3 De hecho, se advierte que el direccionamiento estratégico instruye a los destinatarios del acto, que en este caso son los servidores a cargo de las Delegadas, Direcciones Especializadas y Direcciones Estratégicas de la entidad, desarrollar e implementar nuevos planes de acción o modificar los ya formulados, y ello debe ocurrir conforme a la priorización de objetivos realizada por el Fiscal General[28], pues esa función se le asignó en el numeral 7 del artículo 4 del Decreto Ley 016 de 2014, y bajo las lineamientos formulados e informados en ese mismo documento para tal efecto. 34.4 Aun cuando se expidió en el marco temporal de la declaratoria del Estado de excepción, dispuesta en el Decreto 637 de 2020 y para hacer frente a las circunstancias fácticas derivadas de la pandemia, lo cierto es que se circunscribe a analizar supuestos fácticos en la pandemia, relativos a la criminalidad, la investigación e instrucción de causas, la administración de justicia y la garantía de acceso a ella, así como a dictar instrucciones a específicos servidores y orientarlos en la forma en que deben desarrollarlas; ello, sin perjuicio de que los actos que en concreto desarrollen, implementen o materialicen las políticas adoptadas con el “Direccionamiento Estratégico de la Fiscalía General de la Nación en tiempos de Covid19” puedan ser objeto de control judicial. 36.

Conforme con lo anterior, salta a la vista que la Resolución 00674 de 2020, no es pasible del presente medio de control, por lo que el despacho decidirá no avocar su conocimiento, por cuanto, como se advirtió, en ella no se presentan de manera concurrente los requisitos exigidos para asumir su estudio, pues no se trata de un acto de carácter general que desarrolle decretos legislativos dictados durante el Estado de emergencia económica, social y ecológica. 37.

Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia. En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 00674 del 2 de junio de 2020, expedida por Fiscal General de la Nación, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: En atención a la medida de aislamiento preventivo obligatorio dictada por el Presidente de la República, mediante Decreto No. 1076 del 28 de julio de 2020, la Secretaría General notificará esta providencia al Fiscal General de la Nación, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Mediante los Decretos No. 531, 593 y 636 de 2020 se extendió el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio hasta el 31 de abril de 2020, con algunas excepciones. Prolongado por los Decretos No. 749 del 28 de mayo, 847 del 14 de junio, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio y 1076 del 28 de julio de 2020, hasta el 31 de agosto de esta misma anualidad, ampliando las excepciones establecidas. [2] También se señaló que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. [3] Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-145, 20.05.2020. MP. José Fernando Reyes Cuartas. Expediente. RE-232. [4] Para arribar a la citada resolutiva, consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. [5] Artículos 250 y 251. [6] Decretos Ley 016 de 2014 y 898 de 2017 [7] Hasta el 25 de mayo de 2020 de acuerdo con el acto objeto de estudio. [8] Artículo 1 Resolución 00674 del 2 de julio de 2020.

Así mismo el artículo 3 señaló que el documento anexo hace parte integral del acto. [9] Delegadas, Direcciones Especializadas y Direcciones estratégicas. [10] Documento que hace parte integral de la Resolución 00674 de 2020. [11] Cuyo objetivo principal es hacer una síntesis de los hechos que originaron las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. [12] Cada objetivo formula estrategias puntuales frente a cada área, tal como se detallará al abordar el caso concreto. [13] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [14] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [15] (…) La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal. [16] La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: (…) 2. La Fiscalía General de la Nación. [17] Autonomía Administrativa Y Presupuestal. La Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama Judicial y tiene autonomía administrativa y presupuestal, sin perjuicio del control fiscal ejercido por el Contralor General de la Nación.  [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 11 de abril de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2012-00211- 00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias del 18 de julio de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00, M.P. María Elizabeth García González;

Sentencia del 1º de febrero de 2001, Exp 6375, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 9 de marzo de 2009, Exp. 2005-00285. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005- 00285. [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de septiembre de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2018- 00166-00.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00. Providencia del 18 de julio de 2012. MP. María Elizabeth García González. Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00. Providencia del 1 de febrero de 2001. MP. Olga Inés Navarrete Barrero.

Exp 6375. Providencia del 9 de marzo de 2009. MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de marzo de 2012. M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, Radicación número: CA- 037;

Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto [21] Sobre este punto se pueden consultar, entre otras, las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio Expediente: 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144);

Sentencia de 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente: 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223); Sentencia del 2 de mayo de 2007, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Expediente: 11001-03-26- 000- 1998-05354-01(16257). [22] Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara;

Sentencias C-401, 409 de 2001 y C-832 de 2002. MP. Álvaro Tafur Galvis [23] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.//Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [24] Artículo 136.Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. //Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.  [25] Decreto Ley 016 de 2014 “por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación” Artículo 4.

Funciones del Fiscal General de la Nación: El Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en la Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes: 1. Formular y adoptar las políticas, directrices, lineamientos y protocolos para el cumplimiento de las funciones asignadas a la Fiscalía General de la Nación en la Constitución y en la ley (…) 6.

Formular políticas y fijar directrices para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción penal, las cuales, en desarrollo de los principios de unidad de gestión y jerarquía, son vinculantes y de aplicación obligatoria para todas las dependencias de la entidad. 7. Formular, dirigir, definir políticas y estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros, criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad material, el goce efectivo del derecho fundamental de administración de justicia. Para el efecto podrá organizar los comités que se requieran para decidir las situaciones y los casos priorizados (…) 20.

Aprobar el direccionamiento estratégico de la Fiscalía General de la Nación y enviarlo al Consejo Superior de la Judicatura para que sea consolidado con el plan de la Rama Judicial. [26] Delegadas, Direcciones Especializadas y Direcciones Estratégicas [27] Por el término de 30 días a partir de su publicación, esto es hasta el 5 de junio de 2020. [28] Decreto Ley 016 de 2014 “por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación” Artículo 4.

Funciones del Fiscal General de la Nación: El Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en la Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes: (…) 7. Formular, dirigir, definir políticas y estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros, criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad material, el goce efectivo del derecho fundamental de administración de justicia. Para el efecto podrá organizar los comités que se requieran para decidir las situaciones y los casos priorizados (…).