CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Ministerio del Interior, que es una autoridad que forma parte del Gobierno nacional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Constitución Política. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos De conformidad con lo dispuesto por las normas que rigen este medio de control, en especial el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para su procedencia, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa; iii) haberse expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. En relación con este último requisito, cabe destacar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Estatutaria 137 de 1994, las facultades conferidas por el legislador al Gobierno nacional y a las autoridades no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el Estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad (fáctica y jurídica), proporcionalidad y motivación de incompatibilidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular externa CIR2020-64-DMI-1000 del 29 de mayo de 2020 [L]a Circular Externa CIR2020-64-DMI-1000, expedida el 29 de mayo de 2020 por la Ministra del Interior, no cumple con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones: El acto jurídico contiene la autorización e instrucción al alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla para que éste, en el marco de sus competencias, como máxima autoridad de policía en su jurisdicción territorial, expida decretos para dar cumplimiento a las instrucciones de adoptar medidas de orden público encaminadas a garantizar la salud y la vida de todos los habitantes de la ciudad y de su área metropolitana.

Si bien fue expedida en ejercicio de las funciones de policía administrativa (…) lo cierto es que no desarrollan alguno de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, limitándose a regular y aplicar normas de carácter ordinario, preexistentes en el ordenamiento jurídico colombiano, con sustento en las potestades con las que cuenta la titular de la cartera ministerial, con antelación a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y al margen del Estado de excepción. Lo anterior se comprueba con la revisión de las normas y facultades que se citan en la parte motiva de la circular externa (aspecto formal) y con la verificación que realiza el despacho sobre el contenido y alcance de las disposiciones contenidas en la circular de cara a las competencias ordinarias (ámbito material).

(…). En segundo lugar, hizo referencia al Decreto 418 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las potestades constitucionales y legales. (…). En consecuencia, no solo no se invoca alguno de los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ecológica, sino que, materialmente no se desarrolla ninguno de ellos y la naturaleza jurídica de las instrucciones y autorizaciones conferidas al alcalde del Distrito de Barranquilla se refiere a la conservación del orden público, con la imposición de disposiciones de carácter estrictamente policivo y de naturaleza sanitaria, sin que -se reitera- haga uso de potestades extraordinarias en ejecución, desarrollo o con ocasión del Estado de excepción, requisito sine qua non para que sean pasibles de este particular y especial medio de control.

(…). [E]n el sub examine el Ministerio del Interior dictó una medida en el marco de las precisas y amplias competencias ordinarias de las que es titular y de las recibidas en delegación efectuada por el Presidente de la República, con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, sin que tuviera necesidad de acudir al desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Gobierno nacional con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, como se expuso ampliamente al examinar la circular, desde el punto de vista normativo y de la exigencia de necesidad jurídica -subsidiariedad-y de conexidad, presupuesto este último que tampoco concurre a la formación de la voluntad de la Administración. (…).

No resulta en consecuencia posible avocar el conocimiento de la circular que contiene autorizaciones e instrucciones impartidas a Alcalde de Distrito de Barranquilla, para que dicte decretos en ejercicio de potestades de policía administrativa, pues esa no es la finalidad de este medio de control. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el ejercicio de las funciones de policía administrativa del Ministerio del Interior, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-813, del 5 de noviembre de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

En cuanto a la noción de orden público, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-128 del 28 de noviembre de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre otras circulares con idéntico contenido respecto de las cuales no se avocó conocimiento puesto que desde los puntos de vista formal y material no desarrollan los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, auto del 16 de julio de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-02853-00.

En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 6 de junio de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 11001-03-15-000-2020-02851-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 1º de julio de 2020, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15-000-2020-02850-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 199 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3.

PARÁGRAFO 1 / DECRETO 418 DE 2020 / DECRETO 749 DE 2020 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03432-00 Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: CIRCULAR EXTERNA CIR2020-64-DMI-1000 DEL 29 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control inmediato de legalidad – Medidas adoptadas en desarrollo de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social – Potestades ordinarias de policía administrativa AUTO QUE DECIDE NO AVOCAR CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho se pronuncia sobre el cumplimiento de los requisitos para avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Circular Externa No. CIR2020-64-DMI-1000 del 29 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio del Interior que contiene medidas sanitarias para la ciudad de Barranquilla y el área metropolitana.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes de la decisión - Decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvieron en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo No. 427 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[2] 5.

Para arribar a la citada resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 1.1.2.

Segunda declaratoria 6. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, para lo cual se señaló, entre otras cosas, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”. 7.

Así mismo, se indicó que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y medidas de policía adoptadas por el Presidente de la República 8. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 9.

Mediante el Decreto No. 418 del 18 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República, con las firmas de los Ministros del Interior y de Defensa[3], se dictaron medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público, señalando que “la dirección del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID- 19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, estarán en cabeza del Presidente de la República.” 10.

Con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[4] 11. Por su parte, mediante el parágrafo séptimo del artículo 1º del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público"[5], se dispuso que “Los alcaldes, con la debida autorización del Ministerio del Interior podrán suspender las actividades o casos establecidos en el presente artículo”. 12.

Así mismo, estableció que, “Cuando el municipio presente una variación negativa en el comportamiento de la epidemia del Coronavirus COVID-19 que genere un riesgo excepcional a criterio del Ministerio de Salud y Protección Social, esta entidad enviará al Ministerio del Interior un informe que contenga la descripción de la situación epidemiológica del municipio relacionada con el Coronavirus COVID-19 y las actividades o casos que estarían permitidos en ese municipio, con base en lo cual el Ministerio del Interior ordenará al alcalde el cierre de las actividades o casos respectivos.” 13.

El Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, amplió la vigencia de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener la pandemia del COVID-19. Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. 1.3.

Acto jurídico expedido por el Ministerio del Interior 14. Con fundamento exclusivamente en las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social que declararon la emergencia sanitaria y la extendieron en el tiempo y de los decretos ordinarios expedidos por el Presidente de la República, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, el Ministerio del Interior expidió la Circular Externa No. CIR2020-64-DMI- 1000 del 29 de mayo de 2020, por medio de la cual autorizó al alcalde de Barranquilla para que adoptara las siguientes medidas sanitarias: 1.

Mantener las medidas sanitarias de aislamiento preventivo obligatorio actual, sin las aperturas adicionales establecidas en el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020. 2. Realizar el monitoreo estrecho hasta el 7 de junio de 2020, con una estrategia de tamización, con el apoyo del Instituto Nacional de Salud. 3. Intensificar las acciones de vigilancia en salud pública en la central de abastos y en las plazas de mercado; establecimientos de comercio y áreas portuarias; la implementación de cercos epidemiológicos en conglomerados críticos; el incremento de pruebas diagnósticas; y otras medidas de mitigación con las provisiones de ayudas humanitarias para la población más vulnerable en confinamiento. 4.

Fomentar el uso amplio de la CORONAPP, integrando la estrategia de monitoreo, por parte de empleados y población general. 15. En la circular se incluyeron las actividades que se podrían realizar, se reguló la forma como se llevarían a cabo las mismas y se instó al alcalde de Barranquilla para que dictara los decretos a que hubiera lugar, para dar cumplimiento de las instrucciones y autorizaciones impartidas. 16.

El Ministerio del Interior remitió la circular, que contiene las autorizaciones al Distrito de Barranquilla, al Consejo de Estado para que se realizara el control inmediato de legalidad, siendo asignado por reparto efectuado el 31 de julio de la presente anualidad al despacho de la suscrita Magistrada, en su calidad de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión. I. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1.

Competencia 17. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 18.

El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende y, con base en esa disposición, ésta expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 19.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, se les asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 20. En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[6] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[7] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 21.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Ministerio del Interior, que es una autoridad que forma parte del Gobierno nacional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Constitución Política. 2.2. Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad 22. De conformidad con lo dispuesto por las normas que rigen este medio de control, en especial el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para su procedencia, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa; iii) haberse expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. 23.

En relación con este último requisito, cabe destacar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Estatutaria 137 de 1994, las facultades conferidas por el legislador al Gobierno nacional y a las autoridades no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el Estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad (fáctica y jurídica)[8], proporcionalidad y motivación de incompatibilidad. 2.3.

Análisis del caso concreto 1. Aplicando el marco normativo y conceptual al caso concreto, el Despacho advierte que la Circular Externa CIR2020-64-DMI-1000, expedida el 29 de mayo de 2020 por la Ministra del Interior, no cumple con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones: 2.

El acto jurídico contiene la autorización e instrucción al alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla para que éste, en el marco de sus competencias, como máxima autoridad de policía en su jurisdicción territorial, expida decretos para dar cumplimiento a las instrucciones de adoptar medidas de orden público encaminadas a garantizar la salud y la vida de todos los habitantes de la ciudad y de su área metropolitana. 3.

Si bien fue expedida en ejercicio de las funciones de policía administrativa que consisten en la “facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”[9], lo cierto es que no desarrollan alguno de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, limitándose a regular y aplicar normas de carácter ordinario, preexistentes en el ordenamiento jurídico colombiano, con sustento en las potestades con las que cuenta la titular de la cartera ministerial, con antelación a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y al margen del Estado de excepción. 4.

Lo anterior se comprueba con la revisión de las normas y facultades que se citan en la parte motiva de la circular externa (aspecto formal) y con la verificación que realiza el despacho sobre el contenido y alcance de las disposiciones contenidas en la circular de cara a las competencias ordinarias (ámbito material). 5. En efecto, en la parte motiva de la circular que se revisa se indica que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, prorrogó la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020 y adoptó medidas de la misma naturaleza, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Esta resolución se expidió con fundamento en las potestades ordinarias de las que se encuentra dotado, como máxima autoridad sanitaria, para enfrentar una pandemia como la declarada por la Organización Mundial de la Salud. 6. Al respecto el Despacho destaca el contenido del parágrafo 1º del artículo 2.8.8.1.4.3. del Decreto 780 de 2016 –Único Reglamentario del Sector Salud-, anterior a la declaratoria del Estado de excepción, norma que es del siguiente tenor: “PARÁGRAFO 1o.

Sin perjuicio de las medidas antes señaladas y en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, se podrán adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada.” 7.

En segundo lugar, hizo referencia al Decreto 418 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las potestades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, competencias encaminadas a conservar en todo el territorio nacional el orden público y reestablecerlo donde fuere turbado. 8.

La noción de orden público ha sido precisada por la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-128 de 2018[10], como el: "Conjunto de condiciones seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos, debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad.

En este sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana." 9. En la misma sentencia se definió el poder de policía administrativo, como la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, permitiéndose limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, circunstancias que constituyen el objeto de la medida administrativa adoptada por la Ministra del Interior con aplicación en el Distrito de Barranquilla. 10.

Por su parte, la función de policía consiste en la gestión administrativa concreta del poder de policía, cuyo ejercicio corresponde en el nivel nacional al Presidente de la República y en las entidades territoriales a gobernadores y alcaldes. 11. De conformidad con el artículo 296 de la Constitución Política, para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes que expida Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes. 12.

En tercer lugar, se cita el artículo 1º del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las mismas potestades de policía, en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y con el fin de mantener el orden público. 13. En consecuencia, no solo no se invoca alguno de los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ecológica, sino que, materialmente no se desarrolla ninguno de ellos y la naturaleza jurídica de las instrucciones y autorizaciones conferidas al alcalde del Distrito de Barranquilla se refiere a la conservación del orden público, con la imposición de disposiciones de carácter estrictamente policivo y de naturaleza sanitaria, sin que -se reitera- haga uso de potestades extraordinarias en ejecución, desarrollo o con ocasión del Estado de excepción, requisito sine qua non para que sean pasibles de este particular y especial medio de control. 14.

Se concluye, entonces, que en el sub examine el Ministerio del Interior dictó una medida en el marco de las precisas y amplias competencias ordinarias de las que es titular y de las recibidas en delegación efectuada por el Presidente de la República, con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, sin que tuviera necesidad de acudir al desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Gobierno nacional con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, como se expuso ampliamente al examinar la circular, desde el punto de vista normativo y de la exigencia de necesidad jurídica -subsidiariedad-y de conexidad, presupuesto este último que tampoco concurre a la formación de la voluntad de la Administración. 15.

El despacho destaca que, simultáneamente fueron remitidas otras circulares con idéntico contenido, pero en relación con otras autoridades territoriales, cuyo conocimiento tampoco fue avocado por el Consejo de Estado, por las mismas razones que se exponen en la presente decisión, esto es, desde los puntos de vista formal y material no desarrollan los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción[11]. 16.

Sobre el particular, se dictó el auto del 6 de junio de 2020[12], en el que se estudió la Circular Externa CIR2020-61-DMI-1000, proferida el 29 de mayo de 2020 por la Ministra del Interior, por medio de la cual se autorizó al alcalde del Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali adoptar determinadas medidas sanitarias en esa ciudad. 17.

En esta providencia se expresó: “la circular no se expidió en desarrollo de esos decretos (legislativos dictados durante el Estado de excepción)–a los que ni siquiera hace referencia-, sino que obedece a la aplicación de lo previsto en los actos que enuncia y a los que acaba de hacerse alusión, específicamente, a lo dispuesto en el parágrafo 7 del artículo 3 del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, por medio del cual se prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional.” En la providencia se precisó que el acto es pasible de control, pero no por este específico medio, por no concurrir los requisitos establecidos en las normas que lo regulan. 18.

Siguiendo la misma línea de argumentación, en auto del 1º de julio de 2020[13], la Sala Catorce Especial de Decisión, se abstuvo de avocar el conocimiento de la Circular Externa CIR-2020-63-DMI-1000, dirigida al “Alcalde Distrital de Cartagena de Indias D.T y C”, cuyo asunto consistió en impartir “instrucciones para el control del COVID-19”, con los siguientes argumentos: “(…) a) de manera formal, la decisión no invocó ningún decreto legislativo proferido en el marco de los estados de excepción declarados con ocasión del COVID-19, por el contrario, en ella se citaron decretos reglamentarios que regularon el aislamiento preventivo obligatorio e impartieron instrucciones y medidas de orden público durante su ejecución, esto es, el 636, el 689 y el 749 de 2020.

Lo anterior, en principio, sería una razón suficiente para desestimar el control inmediato de legalidad, sin embargo, b) al efectuar una revisión material, b1) tampoco se advierte que la decisión desarrolle algún decreto legislativo expedido en virtud del Decreto 417 o el 637 de 2020, b2) así mismo, no desarrolla estos últimos, comoquiera que contempla directrices dirigidas al Alcalde de Cartagena frente a las medidas de desarrollo o suspensión de las actividades previstas en los decretos reglamentarios de los aislamientos preventivos obligatorios.” 19.

No resulta en consecuencia posible avocar el conocimiento de la circular que contiene autorizaciones e instrucciones impartidas a Alcalde de Distrito de Barranquilla, para que dicte decretos en ejercicio de potestades de policía administrativa, pues esa no es la finalidad de este medio de control. En mérito de lo expuesto, el despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular Externa CIR2020-64-DMI-1000 del 29 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio del Interior, por no desarrollar los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: La Secretaría General notificará esta providencia a la Ministra del Interior y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [3] “Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4º del artículo 189, el artículo 315 de la Constitución. [4] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [5] Dictado en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016.

Le confieren potestades al Presidente de la República para conservar el orden público en todo el territorio nacional. [6] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [7] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [8] Sobre el principio de necesidad, consagrado en el artículo 11 de la referida ley[9], se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-466 de 2017[10], recientemente reiterada en la C-155 del 28 de mayo de la presente anualidad[11], habiendo esta última declarado inconstitucionales las facultades otorgadas al Ministerio de Salud y Protección Social y al INVIMA, por medio de los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 476 del 25 de marzo de 2020, en el marco de la primera emergencia económica, social y ecológica.

En la primera de las sentencias de constitucionalidad citadas, la Corte precisó que “el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos. Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos.

Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar ‘la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad’”. En la segunda, que fue dictada por la Corte en el marco de las atribuciones previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, al revisar los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, declarado por el Decreto 417 de 2020 y, concretamente el 476 de la misma anualidad, reiteró que los actos jurídicos pasibles de control son aquellos que cumplen el presupuesto de necesidad jurídica, que impone examinar la existencia de normas ordinarias que le permitan a la autoridad adoptar la medida, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante su incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los Decretos Legislativos. [12] Corte Constitucional, Sentencia C-813, 5.11.2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez [13] Corte Constitucional, Sentencia C-128, 28.11.2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [14] Consejo de Estado, Auto del 16.07.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001031500020200285300.

Este despacho tuvo la oportunidad de conocer la Circular No. CIR2020-64-DMI-1000 del 30 de mayo de 2020 por medio de la cual se impartieron instrucciones y autorizaciones a la alcaldesa del Municipio de Tumaco, en relación con la cual se abstuvo de avocar el conocimiento, por cuanto no desarrolló ni formal ni materialmente alguno de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. Se hizo énfasis en el ejercicio de potestades de policía administrativa. [15] Consejo de Estado, Sala Veintitrés especial de Decisión, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 11001031500020200285100 [16] Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15-000-2020-02850-00