IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Elementos / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Hecho generador: lo constituye el ser usuario potencial receptor de dicho servicio / USUARIO POTENCIAL DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO - Noción / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO - Sujetos pasivos / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE LA SECCIÓN CUARTA – Reglas. Aplicación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l hecho generador del impuesto de alumbrado público no lo constituye necesariamente la calidad de usuario del servicio de energía eléctrica, como lo asevera la actora, razón por la cual la Sala concluye que la expresión demandada - “como también a quienes sin serlo” - no altera ese elemento del tributo, como tampoco el sujeto pasivo, sino que, por el contrario, resulta acorde con la naturaleza del servicio de alumbrado público, pues tratándose de un servicio de carácter colectivo el tributo derivado del mismo debe cobrarse indiscriminadamente a todos sus beneficiarios.
Por lo anterior y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que el motivo de inconformidad no está llamado a prosperar. TRIBUTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO - Naturaleza jurídica. Es un impuesto, no una tasa / ACUERDO MUNICIPAL DE RESTREPO META - Imprecisión jurídica al denominar tasa el impuesto de alumbrado público / TASA - Naturaleza jurídica / PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS – Aplicación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]as inadecuadas referencias a una “tasa” que contiene el acuerdo acusado no desvirtúan, per se, la naturaleza del impuesto de alumbrado público regulado, toda vez que del análisis integral del acto administrativo se puede establecer que a partir del tributo creado no se genera un beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada, característica propia de la tasa, sino que, por el contrario, se dispone gravar indiscriminadamente a los habitantes del Municipio de Restrepo, en la medida en que el hecho generador lo configura la condición de ser usuario beneficiarlo del servicio.
Bajo esas consideraciones, la Sala coincide con el a quo en cuanto determinó que ante la imprecisión técnica jurídica en que incurrió el Concejo Municipal de Restrepo al utilizar la expresión “tasa por concepto del Servicio de Alumbrado Público” debe darse primacía a la realidad sobre las formas y, en consecuencia, deben entenderse para todos los efectos como impuesto de alumbrado público.
IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO / SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO – No exclusión de la iluminación de carreteras que no estén a cargo del respectivo municipio [E]sta Sala observa que la norma [artículo 2º del Decreto 2424 de 2006] no exige, como erróneamente lo señala la demandante, que en los acuerdos mediante los cuales las autoridades de representación popular crean el impuesto de alumbrado público y determinan sus elementos esenciales se debe excluir expresamente del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del respectivo municipio distrito, lo cual resulta suficiente para desestimar cargo apelación. De hecho, el Decreto 2424 de 2006 regula la prestación del servicio de alumbrado público y no la carga tributaria derivada de ese servicio y, aunado a ello, dicha exclusión opera en virtud de la norma antes citada.
HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Lo constituye el ser usuario potencial del servicio / SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Exige que el beneficiario del servicio de alumbrado resida o tenga domicilio en la jurisdicción del municipio que regula el impuesto / SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO – Los patrimonios autónomos simpre que se verifique el hecho generador [E]sta Corporación ha sostenido que tanto la calidad de usuario del servicio de energía eléctrica como la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada circunscripción municipal son, entre otros, referentes idóneos para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tienen relación ínsita con el hecho generador.
De esa forma, siendo que el criterio de la residencia o domicilio aludido por la actora es tan solo uno de los referentes idóneos para determinar alguno de los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, debe colegirse que los patrimonios autónomos pueden ser sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público siempre que se verifique la configuración del hecho generador del tributo.
En ese escenario, resulta pertinente mencionar que esta Corporación ha advertido que en el contexto del impuesto de alumbrado público la expresión “residencia” se refiere a la presencia física de una determinada entidad en el área geográfica del sujeto activo del tributo y no a otras connotaciones que pueda tener la misma expresión en el ámbito fiscal o incluso en el mercantil.
Ahora bien, no debe olvidarse que los patrimonios autónomos se constituyen en virtud del contrato de fiducia mercantil, el cual, de conformidad con el artículo 1226 del Código de Comercio, es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o mas bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de este o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.
En esos términos, la fiducia mercantil supone la transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada. Ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo, pues los bienes: i) salen real y jurídicamente del patrimonio del fideicomitente –titular del dominio-, ii) no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, sino que solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y, iii) están afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo.
Es por ello que el a quo estimó que siempre que en el Municipio de Restrepo existan sedes en las cuales los patrimonios autónomos desarrollen su finalidad o una actividad económica, estos resultan ser potenciales beneficiarios del servicio de alumbrado púbblico creado mediante el acuerdo demandado, argumento este que no fue controvertido de forma alguna por la recurrente.
Al respecto, esta Sala advierte que la tenencia de bienes fideicomitidos para el cumplimiento del objeto del negocio fiduciario, ubicados dentro de la circunscripción territorial del municipio, puede dar lugar a la configuración del hecho generador, como elemento esencial del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que, valga reiterar, este lo constituye ser usuario potencial receptor de ese servicio, como se precisó líneas atrás. Lo anterior, sin perjuicio de que los patrimonios autónomos se puedan encuadrar, además, en otro u otros de los referentes idóneos para considerarse como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público.
En este contexto, la Sala encuentra que los patrimonios autónomos pueden ser sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el entendido de que administran bienes respecto de los cuales se configura el hecho generador, sin que por ello se encuentre vulneración de alguna disposición superior. IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Tarifa. Municipio de Restrepo Meta / TARIFA DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO - concesiones viales y peajes / ELEMENTOS ESENCIALES DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO - Tarifa.
Carga de la prueba de la no razonabilidad y o proporcionalidad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Según el numeral 4º del artículo 2º del acuerdo demandado, para establecer la base gravable “[s]e determina una tarifa por usuario, de acuerdo con su capacidad y actividad económica”. Como se advierte del texto del artículo 3º del Acuerdo 12 de 2007, arriba transcrito, la tarifa para algunos usuarios fue fijada en porcentaje sobre el consumo de energía eléctrica, para otros fue establecida en sumas determinadas, mientras que a las concesiones viales y peajes, entre otros, se les impuso una cuantía en salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Ahora bien, la demandante no presentó argumento ni prueba alguna que permita establecer que la tarifa fijada a ese grupo de contribuyentes no consulta su capacidad y actividad económica y, en consecuencia, esta Sala no encuentra motivos para declarar la nulidad de la norma por violación de los principios de igualdad y equidad consagrados en los artículos 13 y 363 de la Constitución Política, así como del artículos 338 ibídem.
Por lo demás, de acuerdo con lo expuesto líneas a atrás, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la carga de probar la falta de razonabilidad o proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. FUENTE FORMAL: LEY 1430 DE 2010 – ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 177 / LEY 97 DE 1913 / LEY 84 DE 1915 / DECRETO 2424 DE 2006 – ARTÍCULO 2 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 12 DE 2007 (31 de mayo) CONCEJO MUNICIPAL DE RESTREPO META (Anulado parcialmente) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00543-01 Actor: ALBA LUCÍA OROZCO Demandado: MUNICIPIO DE RESTREPO – META Referencia: NULIDAD Tema: IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Naturaleza jurídica – FACULTAD IMPOSITIVA TERRITORIAL – Se funda en el artículo 338 de la Constitución Política / ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO – Los concejos municipales están facultados para fijarlos con fundamento en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 / Acuerdo 12 de 2007 del Concejo Municipal de Restrepo - Primacía de la realidad sobre las formas.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia de 29 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 4º del Acuerdo 12 de 31 de mayo de 2007 expedido por el Concejo de Restrepo – Meta y se negaron las demás pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda La ciudadana Alba Lucía Orozco, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, en contra del Municipio de Restrepo[1], con el fin de obtener las siguientes declaraciones: “4.1.
PETICIÓN PRINCIPAL Se declare la nulidad total del Acuerdo 012 de mayo 31 de 2007, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo (Meta) y publicado en la cartelera oficial del Municipio de Restrepo el día 31 de mayo de 2007. 4.2 PETICIÓN SUBSIDIARIA En el evento que no se declare la nulidad total del Acuerdo 012 de 2007 proferido por el Concejo Municipal de Restrepo (Meta), formulo las siguientes peticiones subsidiarias respecto de dicho Acuerdo: 4.2.1 Se declare la nulidad de la expresión “como también a quienes sin serlo" contenida en el artículo 1° del Acuerdo 012 de 2007. 4.2.2 Se declare la nulidad del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007. 4.2.3 Se declare la nulidad del numeral 2° del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007. 4.2.4 Se declare la nulidad de la expresión “patrimonios autónomos" contenida en el numeral 2° del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007. 4.2.5 Se declare la nulidad del numeral 3° del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007. 4.2.6 Se declare la nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV" contenida en el artículo 3º del Acuerdo 012 de 2007. 4.2.7 Se declare la nulidad del artículo 4° del Acuerdo 012 de 2007”.
I.2. Los fundamentos de derecho y el concepto de violación En criterio de la demandante, el acto administrativo objeto de demanda viola los artículos 13, 313 numeral 4º, 338 y 363 de la Constitución Política; el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, el artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 y la Resolución 043 de 1995 de la CREG, lo cual sustentó, en síntesis, de la siguiente forma: 1.2.1.
Pretensión principal En sustento de su pretensión principal, valga decir, la nulidad de la integridad del Acuerdo 12 de 2007, la accionante aseguró que si bien el Acuerdo 12 de 2007 ordena en su artículo 1º el cobro del impuesto de alumbrado público en el Municipio de Restrepo, lo cierto es que reglamenta una “tasa” derivada de la prestación de dicho servicio, tributo que no ha sido autorizado por la ley, determinando los sujetos activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable.
Adujo que el artículo 3° del Acuerdo no da cumplimiento al parágrafo 2º del artículo 9° de la Resolución 043 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, según el cual, al determinar la tarifa del impuesto de alumbrado público, los municipios no pueden recuperar de los usuarios más de lo que pagan por el suministro, mantenimiento y expansión del servicio.
Finalmente, aseveró que en ninguna de sus disposiciones el acuerdo excluye del tributo la iluminación de carreteras que no estén a cargo del Municipio de Restrepo, como lo exige el parágrafo del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006. I.2.2. Pretensión subsidiaria En sustento de su petición subsidiaria, la accionante expuso los argumentos que se resumen a continuación: I.2.2.1.
Nulidad de la expresión “como también a quienes sin serlo" contenida en el artículo 1° del Acuerdo 012 de 2007. Expuso que según la expresión “como también a quienes sin serlo”, contenida en el artículo 1° del Acuerdo 12 de 2007, el impuesto de alumbrado público no solo se cobra a los usuarios del servicio de energía eléctrica sino también a quienes no cumplen con esa condición, lo cual viola el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, según el cual, dijo, la prestación del servicio de alumbrado público, al ser inescindible del servicio de energía eléctrica, presupone que los beneficiarios de esta se convierten por ministerio de la ley en sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, atendiendo a una dimensión ínsita del hecho imponible, de tal forma que no se puede obligar a pagar el tributo a quien no se beneficia de la energía eléctrica.
Afirmó que la falta de conexidad entre el servicio de alumbrado público y el de energía eléctrica conduce a una indeterminación del hecho generador y del sujeto pasivo del tributo, así como de la base sobre la cual se aplica la tarifa. I.2.2.2. Nulidad del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 Indicó que el artículo 2º del acuerdo demandado está viciado de nulidad por cuanto reglamenta una tasa por el servicio de alumbrado público que no ha sido creada por la ley, pues el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1993 establece el impuesto de alumbrado público y no la tasa por el servicio de alumbrado público.
I.2.2.3. Nulidad de la expresión “patrimonios autónomos” contenida en el numeral 2º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 Manifestó que según el artículo 2º del acuerdo demandado, los sujetos pasivos del tributo creado son personas residentes o domiciliadas en el Municipio de Restrepo, condición que no cumplen los patrimonios autónomos por cuanto estos no son personas naturales ni jurídicas, ni se asimilan a unas u otras, toda vez que, por definición, están constituidos por un conjunto de bienes, de los cuales, por ende, no se puede predicar el concepto de “residencia” o “domicilio”, por lo que, a su juicio, la expresión debe ser declarada nula.
I.2.2.4. Nulidad del numeral 3º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 Aseveró que el numeral 3º del artículo 2º del Acuerdo 12 de 2007, que define el hecho generador, está viciado de nulidad “en cuanto se abstiene de excluir expresamente la iluminación de carreteras que no están a cargo del Municipio, según lo exige el parágrafo del artículo 2° del Decreto 2424 de 2006”.
I.2.2.5. Nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” contenida en el artículo 3º del Acuerdo 012 de 2007 Advirtió que en el artículo 3º del Acuerdo 12 de 2007 se establece la tarifa a pagar por las concesiones viales y peajes sobre una base imponible diferente a la fijada para los demás sujetos pasivos, a los cuales, afirmó, la tarifa se aplica sobre el valor del consumo de energía eléctrica, por lo que, a su juicio, se violan los principios de igualdad y equidad consagrados en los artículos 13 y 363 de la Constitución Política.
Aunado a lo anterior, adujo que la base impositiva establecida para las concesiones viales y peajes carece de referencia tanto al hecho imponible como a la base gravable, situación que genera una indefinición en la aplicación de la tarifa, en oposición a la certeza jurídica que debe guiar el sistema impositivo, y vulnera el artículo 338 ibídem.
Sostuvo que, adicionalmente, la tarifa que se cobra a las concesiones viales y peajes no se limita al monto que el Municipio de Restrepo puede recuperar del usuario por el pago del suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público, como lo exige el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 43 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG.
Al respecto, puso de presente que el acuerdo no define un parámetro o medición en el que se evidencien los costos en que incurre el Municipio para prestar el servicio, como punto de referencia para establecer la tarifa de los usuarios. Agregó que el artículo 3º del acuerdo no excluye del impuesto de alumbrado público a cargo de las concesiones viajes y peajes “la iluminación de carreteras que no estén a cargo del Municipio de Restrepo”, como lo exige el parágrafo del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006 y que la expresión demandada no precisa que la tarifa del impuesto de alumbrado público aplica siempre y cuando la concesión vial y el peaje se encuentren dentro del perímetro urbano y rural del Municipio de Restrepo.
I.2.2.6. Nulidad del artículo 4° del Acuerdo 012 de 2007 Finalmente, afirmó que artículo 4º del acto administrativo está viciado de nulidad por cuanto autoriza al Alcalde del Municipio de Restrepo para actualizar la tasa por concepto de alumbrado público, autoridad que carece de competencia para modificar o actualizar las tarifas del impuesto, ya que según el artículo 338 de la Constitución Política esa atribución está reservada a los órganos de representación popular, que son los únicos facultados para definir los elementos estructurales del impuesto.
I.3. Contestación de la demanda A pesar de haber sido notificado en debida forma el auto adminisorio de la demanda, el Municipio de Restrepo no se pronunició sobre los supuestos de hecho y de deerecho de libelo de demanda. II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 29 de abril de 2014[2], el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del artículo 4º del Acuerdo 12 de 31 de mayo de 2007 expedido por el Concejo de Restrepo – Meta y negó las demás pretensiones de la demanda, decisión que sustentó de la siguiente forma: II.1.
En relación con la naturaleza del impuesto creado mediante el acuerdo acusado El Tribunal Administrativo procedió a analizar el argumento de la demandante según el cual el Concejo de Restrepo no reglamentó los elementos de un impuesto sino de una “tasa” a la prestación del servicio de alumbrado público, cargo en el cual se sustentó tanto la pretensión principal de nulidad de la totalidad del acuerdo 12 de 2007 como la pretensión subsidiaria de nulidad de su artículo 2º.
Tras referirse a las características del impuesto y de la tasa, así como a sus diferencias, con apoyo en la jurisprudencia y la doctrina, precisó que el tributo derivado del servicio de alumbrado público es un impuesto y no una tasa, toda vez que del mismo no se reporta un beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada y, además, es cobrado indiscriminadamente a todos los habitantes del territorio de un municipio, como se advierte de la Ley 97 de 1913.
En ese contexto, expuso que si bien es cierto en algunas disposiciones del demandado Acuerdo 12 de 2007 el Concejo Municipal de Restrepo empleó el término “tasa”, utilizándolo como sinónimo del impuesto, también lo es que ello obedece a una imprecisión técnica, pues al estudiar el fondo y fin último del tributo establecido y regulado mediante el acto administrativo resulta claro que se trata del impuesto de alumbrado público, sin pretender cambiar su naturaleza, por lo que ha de entenderse que los elementos allí señalados son los de dicho impuesto y no los de una tasa.
Explicó que del texto de la norma municipal y su estructura se observa que el gravamen se estableció a cargo de todos los habitantes del Municipio de Restrepo, sin distinción alguna, característica propia del impuesto de alumbrado público, tomando como hecho generador la condición de ser usuario beneficiarlo del mismo, y advirtió que las disposiciones tendientes a la configuración de una tasa conllevan a contraprestaciones o beneficios directos a personas determinadas y el cobro selectivo del servicio, caso el cual sería opcional, pues la persona podría decidir si accede o no al servicio.
Adujo que de acuerdo con los lineamientos establecidos por la jurisprudencia en este tipo de asuntos, debe darse primacía a la realidad sobre las formas y que, en ese orden de ideas, las disposiciones contenidas dentro del acuerdo demandado que aluden el término “tasa” deben entenderse para todos los efectos como impuesto de alumbrado público.
II.2. En relación con el cargo de violación del parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 043 de 1995 de la CREG En lo atinente al cargo de violación del parágrafo 2° del artículo 9° de la Resolución 043 de 1995 de la CREG, en el cual se fundamentó la pretensión principal de nulidad del acuerdo objeto de demanda, así como la pretensión subsidiaria de nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” contenida en su artículo 3, el a quo sostuvo que si bien es cierto esa norma de rago superior dispone que los municipios no pueden recuperar por el recaudo del impuesto de alumbrado público más de lo que pagan por el servicio, incluyendo expansión y mantenimiento, el precepto no comporta el deber de especificar en el acto administrativo que fija los elementos del impuesto de alumbrado público cuál es el monto pagado por los entes territoriales.
Por ello, anotó que resulta equívoco afirmar que la falta de mención expresa en el acuerdo demandado de un parámetro que permita establecer cuánto paga el municipio por el servicio de alumbrado público conlleva a la violación del criterio fijado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, como lo asevera la demandante, pues lo que finalmente se debe verificar es que el monto recaudado por concepto del impuesto no supere el costo del servicio, incluyendo expansión y mantenimiento.
Añadió que en el plenario no obra prueba idónea que permita establecer que las tarifas por el cobro del impuesto ordenado estuvieran desprovistas de estudios sobre los costos en que incurre el Municipio de Restrepo por el pago del servicio de alumbrado público, prueba que debió ser aportada por la demandante, por ser quien pretende desvirtuar la legalidad del acto administrativo.
II.3. En relación con el cargo de violación del parágrafo del artículo 2° del Decreto 2424 de 2006 Seguidamente, se pronunció sobre el cargo de violación del parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, endilgado por la accionante a la integridad del Acuerdo 12 de 2007 (pretensión principal), así como al numeral 3º de su artículo 2º y a la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” contenida en el artículo 3º (pretensiones subsidiarias).
Al respeco, destacó que de la parte considerativa del acuerdo demandado se advierte que la definición de servicio de alumbrado público adoptada para establecer el impuesto por la prestación de dicho servicio comprende solo aquellas áreas y espacios que se encuentran dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Restrepo y, así, estimó que el hecho de que el acto administrativo no contenga una cláusula que expresamente indique que el servicio de alumbrado público no comprende las carreteras que no estén a cargo del Municipio no implica que estas se encuentren incluidas en el gravamen.
Asimismo, señaló que el hecho de que no se hubiese establecido expresamente que no serían obligados aquellos peajes y concesiones viales que se encuentren dentro del Municipio de Restrepo no significa que se esté obligando a sujetos que no desarrollen actividades económicas o no habiten dentro de su perímetro urbano y área rural. En ese orden de ideas, consideró que la norma municipal no vulnera el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, según el cual se excluye del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del respectivo ente territorial.
II.4 En relación con el cargo de nulidad de la expresión “como también a quienes sin serlo", contenida en el artículo 1° del Acuerdo 012 de 2007 Destacó que una de las características del impuesto de alumbrado público es su cobro indiscriminado a todos los habitantes de un municipio, sea que se beneficien o no directamente de dicho servicio, y recordó a que la jurisprudencia ha señalado que al regular ese tributo no se puede desconocer ciertos elementos, a saber: el hecho generador y el hecho imponible.
Ilustró que el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el ser usuario potencial receptor de dicho servicio, condición que no solo se predica de aquellas personas beneficiarias del servicio de energía eléctrica sino también de quienes sin serlo residen dentro de determinada circunscripción territorial, lo cual, apuntó, coincide con la naturaleza propia del tributo derivado de la prestación de este servicio, del que se benefician todas las personas por tratarse de un servicio de constante expansión, razón por la cual todos los habitantes de un municipio deben contribuir al financiamiento de los pagos que realiza la entidad territorial por ese servicio.
En consecuencia, decidió que la expresión “como también a quienes sin serlo” contenida en el articulo 1° del acuerdo demandado no viola norma superior alguna. II.5. En relación con la pretensión de nulidad de la expresión “patrimonios autónomos” contenida en el numeral 2º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 El a quo refirió que los patrimonios autónomos comprenden un conjunto de bienes que no comportan la calidad de personas naturales ni jurídicas y aludió que, sin embargo, ello no implica que no puedan ser incluidos como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado, toda vez que el numeral 2º del acuerdo demandado dispuso que “son sujetos pasivos de la tasa por concepto del Servicio de Alumbrado Público, el contribuyente o responsable de la tasa, patrimonios autónomos, residentes y/o domiciliados en la jurisdicción del Municipio de Restrepo – Meta […]”, de lo que se desprende que el Concejo Municipal tuvo en cuenta que los patrimonios autónomos no son personas jurídicas, pues las separó de aquellas al emplear el términos “asimiladas”.
Agregó que las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no determinaron los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, como tampoco crearon excepciones para su fijación por parte de las entidades territoriales, y resaltó que las entidades territoriales se encuentran debidamente autorizadas para determinar los elementos del impuesto de alumbrado público que no hayan sido fijados por la ley, facultad de la cual, afirmó, hizo uso el Concejo Municipal de Restrepo para incluir a los patrimonios autónomos como sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, lo cual, estimó, no contraviene ninguna disposición legal.
Añadió que aunque los patrimonios autónomos carecen de subjetividad jurídica porque no son persona natural ni jurídica, no puede desconocerse que en el derecho colombiano tienen derechos y obligaciones, están facultados para demandar y ser demandados y actúan por medio de su titular, que es el fiduciario, por lo que, advirtió, no se observa razón alguna para exonerarlos como contribuyentes.
Mencionó, además, que para la procedencia de la nulidad de un acto administrativo se requiere que el mismo infrinja las normas en las que debería fundarse, por lo que, al no existir una disposición superior a la demandada que expresamente señale qué sujetos o personas pueden o no gravar las entidades territoriales, no es posible concluir que se evidencia la violación de una norma de mayor jerarquía. Indicó que si bien es cierto el acuerdo acusado utilizó la expresión “residentes o domiciliados”, la cual en criterio de la actora restringe su aplicación a patrimonios autónomos por cuanto no son personas naturales ni jurídicas respecto de las cuales se predica la residencia o domicilio, también lo es que es factible que dentro del Municipio de Restrepo existan sedes en las cuales los patrimonios autónomos desarrollen su finalidad o una actividad económica, caso en el cual resultan ser potenciales beneficiarios del servicio.
Por lo expuesto, consideró que existen motivos suficientes para declarar ajustado a derecho el numeral 2° del artículo 2° del acuerdo municipal demandado. II.6. En relación con la pretensión de nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” contenida en el artículo 3º del Acuerdo 012 de 2007 Subrayó que la base gravable es la expresión cuantitativa del hecho gravado y constituye un parámetro que permite expresar la magnitud de este en valores económicos.
Recordó que los métodos de determinación para fijar la cuantía de los tributos, y que comportan ciertas reglas aplicables al objeto de medición, son: i) el método de estimación directa, que consiste en extraer la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; ii) el método de estimación objetiva, en el cual se renuncia al parámetro exacto de realidad, de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos y coeficientes para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos normativamente establecidos y iii) el método de determinación indirecta, aplicado cuando la base gravable no se pudo establecer con los dos métodos anteriores, y se construye a partir del cumplimiento de deberes formales del sujeto pasivo.
Explicó que el elemento de medición puede ser fijo o variable y que al establecer las tarifas los municipios se pueden ceñir a cualquiera de las fórmulas descritas y pueden expresar sus valores ya sea en sumas de dinero o en porcentajes, siempre y cuando estos se relacionen con el hecho imponible. Destacó que en el caso concreto, del numeral 4º del artículo 2º y del artículo 3º del acuerdo acusado se observa que el Concejo Municipal de Restrepo fijó las tarifas que pagarían los contribuyentes por el impuesto de alumbrado público tomando como referencia los estratos socioeconómicos, el consumo de energía domiciliaria y actividades económicas específicas, expresando aquellas en porcentajes y valores fijos.
En ese orden de ideas, manifestó que si bien es cierto en el acuerdo demandado se estableció la tarifa con la cual se gravarían las concesiones viales y los peajes sin especificar el parámetro adoptado para determinarla, ello no vulnera los principios de equidad e igualdad tributaria, pues en la norma municipal se determinó que un parámetro de medición sería la actividad económica realizada por los sujetos pasivos, criterio que ha sido autorizado a través de los desarrollos jurisprudenciales.
II.2.6. En relación con la pretensión de nulidad del artículo 4° del Acuerdo 012 de 2007 En relación con la delegación de la facultad concedida al alcalde para actualizar la tarifa del impuesto de alumbrado público concedida, el Tribunal Administrativo recordó que de conformidad con los artículos 287, 300 y 313 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus propios intereses y que en virtud de esa autonomía las asambleas departamentales y los concejos municipales tienen plena facultad de decretar tributos y gastos locales dentro de su circunscripción territorial, de acuerdo con la ley, y añadió que mediante el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 el legislador facultó al Concejo de Bogotá para la creación del impuesto de alumbrado público, facultad que se hizo extensiva a todos los municipios mediante la Ley 84 de 1915.
Explicó que la facultad impositiva de los entes territoriales se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, que comprende el de representación popular, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados, motivo por el que la ley sólo autorizó al Congreso, Asambleas y Concejos para establecer los elementos de los impuestos y no contempló la posibilidad de encargar a una autoridad diferente su fijación. Anotó que si bien el artículo 313, numeral 3º, de la Constitución Política habilita a los concejos municipales para autorizar a los alcaldes para ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden, tal autorización no se extiende a la facultad para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público, pues la facultad impositiva requiere de la participación de los órganos de representación popular a fin de garantizar la observancia del principio de legalidad tributaria.
Luego de las anteriores precisiones, subrayó que mediante el artículo 4º del Acuerdo 12 de 2007 el Concejo Municipal de Restrepo Meta facultó al alcalde de dicha localidad para actualizar la tarifa del impuesto de alumbrado público, lo cual, enfatizó, implica la determinación del monto en que se incrementaría el tributo y, por ende, requiere de la participación del órgano de representación popular, pues allí entran en juego derechos e intereses de los sujetos gravados.
En síntesis, determinó que el demandado artículo 4º otorgó al alcalde de Restrepo una facultad que era de su exclusiva competencia, contrariando preceptos constitucionales y regales, por lo que encontró procedente declarar su nulidad. III.- RECURSO DE APELACIÓN En escrito oportunamente presentado[3], la demandante, por conducto de apoderada judicial, solicitó que se revoque el numeral 2º de la providencia de instancia, lo cual sustentó de la siguiente forma: III.1.
Nulidad de la expresión “como también a quienes sin serlo” contenida en el artículo 1° del Acuerdo 012 de 2007 La apoderada aseguró que el a quo desconoce que la norma acusada deslinda el hecho imponible del gravamen por la prestación del servicio de alumbrado público del suministro del servicio de energía, el cual, señaló, es inherente y consustancial al servicio de alumbrado público, y debe corresponder a una dimensión ínsita en el hecho imponible.
Adujo que el hecho generador establecido en la expresión acusada se aparta de la Ley 1150 de 2007, norma según la cual, dijo, para la configuración del impuesto por el servicio de alumbrado público es necesario que en el hecho imponible esté ínsito el servicio de energía. Aseguró que ante esa falta de conexidad el acuerdo carece de determinación, no solo frente al hecho generador sino también de los sujetos pasivos del tributo sobre el cual se aplica la tarifa, ya que el sujeto pasivo no puede ser extraño al hecho imponible.
III.2. Nulidad del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 Aseveró que el a quo al considerar que el acuerdo demandado regula un impuesto por el servicio de alumbrado público le restó importancia al hecho de que a lo largo de todo el acto administrativo el Concejo Municipal autorizó y reglamentó una tasa, lo cual lo vicia de nulidad teniendo en cuenta que la ley autorizó a los entes territoriales para adoptar un impuesto y no una tasa.
III.3. Nulidad de la expresión “patrimonios autónomos” contenida en el numeral 2º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 Insistió en que los patrimonios autónomos no tienen la calidad de personas naturales ni jurídicas, ni se pueden asimilar a unas u otras, ya que están constituidos por un conjunto de bienes, y, por lo tanto, de los mismos no se puede predicar el concepto de “residencia” o “domicilio”, condición para ser sujeto pasivo del tributo creado, en cuanto se dirige a personas residentes o domiciliadas en el Municipio de Restrepo.
Así, expuso su inconformidad por lo resuelto por el juez de primera instancia en relación con la expresión acusada. III.4. Nulidad del numeral 3º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 La demandante expuso su desacuerdo con la sentencia de primer grado en cuanto consideró que no se requiere que la norma municipal objeto de demanda excluya de forma expresa la iluminación de carreteras, pues, en su criterio, esa falta de precisión sí genera una indebida aplicación del acuerdo, como se evidencia al observar que el mismo, al fijar las tarifas, incluye un ítem independiente para las concesiones viales y peajes.
Afirmó que el único peaje y concesión vial que se encuentra en el municipio está a cargo de la Nación, de lo cual se desprende que la norma acusada pretende gravar carreteras que no están a su cargo, al tiempo que la indeterminación del acuerdo conlleva a gravar cualquier concesión vial o peaje que se encuentre dentro del área del Municipio de Restrepo, independientemente de que esté o no a cargo del ente territorial.
III.5. Nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV" contenida en el artículo 3º del Acuerdo 012 de 2007 En primer lugar, la demandante aseguró que la tarifa para las concesiones viales se determinó sobre una base imponible diferente a la de los demás usuarios, violando así el principio de igualdad tributaria y añadió que la base impositiva carece de vinculación con el hecho imponible.
En segundo lugar, insistió en el argumento de nulidad según el cual la tarifa fijada por el impuesto de alumbrado público a las concesiones viajes y peajes no se limita al moto que el Municipio de Restrepo puede recuperar del usuario por la prestación del servicio, incluida la expansión y mantenimiento, tal y como lo exige el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 043 de 1995 expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, y aseguró que para negar la pretensión de nulidad el a quo no hizo un análisis sobre la expresión demandada y que, por ello, la sentencia debe ser revocada.
En tercer lugar, señaló que el artículo 3º del Acuerdo 12 de 2007 no excluye del impuesto de alumbrado público las concesiones viales y peajes la iluminación de carreteras que no estén a cargo del Municipio de Restrepo, como lo exige el parágrafo del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, y que la expresión demandada no precisa que la tarifa del impuesto de alumbrado público a cargo de las concesiones viales y peajes opera siempre estos se encuentren dentro del perímetro urbano y rural del Municipio.
IV.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido por el magistrado conductor de la primera instancia mediante auto de 5 de junio de 2014. Remitido y sometido a reparto el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 18 de noviembre de 2014 se admitió el recurso de apelación. Mediante providencia de 6 de julio de 2015, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
En esta etapa del proceso, la parte demandante reiteró algunos de los argumentos esgrimidos tanto en la demanda como en el recurso de apelación[4]. La entidad demandada guardó silencio en esta etapa procesal y, por su parte, la Agencia del Ministerio Público no emitió concepto. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[5], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
V.2. Problema jurídico De conformidad con el inciso 1º del artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó parcialmente las pretensiones de la demanda, para lo cual deberá analizar si las demandadas expresiones y artículos del Acuerdo No 12 de 31 de mayo de 2007, “[p]or el cual se modifican las tarifas de la tasa porcentual por el servicio de alumbrado público y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo del Municipio de Restrepo, y en cuya nulidad insiste la accionante, están viciadas de nulidad por la violación de normas de rango superior en las que debía fundarse el acto administrativo.
V.3. Análisis del caso concreto El Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del artículo 4º del Acuerdo 12 de 31 de mayo de 2007 expedido por el Concejo de Restrepo – Meta y negó la nulidad de las demás disposiciones del acto administrativo por considerar que al regular los elementos del impuesto de alumbrado público el órgano de representación judicial no excedió las facultades conferidas por la Constitución Política y la ley a los municipios en materia tributaria y no vulneró las normas superiores invocadas como viadas por la parte actora.
En los términos del recurso de apelación, la Sala deberá analizar: i) si el hecho generador del impuesto de alumbrado público definido en el Acuerdo 12 de 2007 vulnera el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007; ii) si el acuerdo reglamenta una tasa por el servicio de alumbrado público y no el impuesto autorizado mediante el literal d del artículo 1º de la Ley 97 de 1993 y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915; iii) si los patrimonios autónomos pueden o no ser incluidos como sujeto pasivo del tributo; iv) si el acuerdo demandado vulnera el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, al no excluir expresamente del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del Municipio de Restrepo y v) si la tarifa fijada para la concesiones viales y peajes en el artículo 3º del acuerdo acusado viola los principios de igualdad y equidad tributaria, así como lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 043 de 1995 de la CREG.
A continuación, la Sala procede a examinar los argumentos de inconformidad de la demandante contra la decisión, en el orden en que fueron formulados: V.3.1. Nulidad de la expresión “como también a quienes sin serlo” contenida en el artículo 1° del Acuerdo 012 de 2007 El Tribunal Administrativo del Meta, con apoyo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, determinó que el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el ser usuario potencial receptor de dicho servicio, concepto que no solo incluye a aquellas personas beneficiarias del servicio de energía eléctrica o del servicio de alumbrado público, sino también a quienes sin serlo residen en determinada circunscripción territorial.
En esos términos, precisó que todos los habitantes de un municipio deben contribuir al financiamiento de los pagos que realiza la entidad territorial por el servicio de alumbrado público, sin que para ello sea necesario que gocen del servicio de energía eléctrica y, en consecuencia, estimó que la expresión “como también a quienes sin serlo” no viola norma superior alguna.
En el recurso de alzada, la demandante aseveró que la sentencia “[…] desconoce que la norma acusada deslinda el hecho imponible del gravamen por la prestación del servicio de alumbrado del suministro del servicio de energía eléctrica, que es inherente y consustancial al alumbrado público, y el impuesto debe corresponder a una dimensión ínsita en el hecho imponible […], e insistió en que el hecho generador establecido en la expresión acusada se aparta de la Ley 1150 de 2007.
El artículo 1º del Acuerdo 12 de 2007, dentro del cual se encuentra la expresión acusada, es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 1°.Ordenar el cobro del Impuesto de Alumbrado Público a los usuarios del servicio de energía eléctrica en la jurisdicción del Municipio de RESTREPO, como también a quienes sin serlo, tengan residencia y/o domicilio en la misma jurisdicción o desarrollen alguna actividad económica en la jurisdicción del municipio, con destino a cubrir los gastos e inversiones necesarias para el suministro, instalación, a reposición, operación, mantenimiento y administración del Servicio de Alumbrado Público” (resaltado por la Sala).
Para resolver, la Sala pone de presente que esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre supuestos fácticos y jurídicos similares a los acá planteados, en los cuales de manera reiterada ha sostenido que el hecho generador, como elemento esencial del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, lo constituye ser usuario potencial receptor de ese servicio.
Al respecto, vale la pena traer a colación la sentencia de 11 de marzo de 2010, en la cual se consideró que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, concepto entendido como “todo sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal, sin que sea necesario que reciba de forma permanente el servicio de alumbrado público, pues este es un servicio en constante proceso de expansión” [6] (negrillas fuera de texto).
En este mismo sentido, en providencia de 7 de mayo de 2014, esta Corporación señaló que “el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el hacer parte de la colectividad que reside en determinada jurisdicción que se beneficia de manera directa o indirecta con el servicio de alumbrado público […]”[7] (negrillas fuera de texto).
Recientemente, en sentencia de 6 de noviembre de 2019, la Sección Cuarta de la Corporación al referirse a los criterios jurisprudenciales en torno a los fundamentos jurídicos del impuesto sobre el alumbrado público y a los lineamientos generales para determinar los elementos esenciales de ese tributo en vigencia de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, reiteró que “[e]l hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público [Regla (ii)]”[8] (negrillas fuera de texto).
Ahora bien, la Sala destaca que el carácter de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica ha sido tomado como una fórmula o referente para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público, en razón a que el alumbrado público forma parte del Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica el sistema de transmisión nacional y los sistemas de distribución[9].
Sobre el tema, en la referida sentencia de fecha 6 de noviembre de 2019, se fijó la Subregla a, según la cual “[s]er usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador”[10] (negrillas fuera de texto).
Aunado a ello, en dicha providencia se fijaron además, y entre otras, la Subregla b, consistente en que “[l]a propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador”, y la Subregla d, según la cual un grupo determinado de empresas se consideran potenciales usuarios del servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan activos ubicados o instalados en el territorio del respectivo municipio para desarrollar una actividad económica específica y tengan allí un establecimiento físico.
En esos términos, tal y como lo advirtió el a quo, el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el ser usuario potencial receptor de dicho servicio, mientras que la condición de usuario del servicio de energía eléctrica en el correspondiente municipio es solo uno de los indicadores de la potencialidad de ser usuario de aquel servicio.
Por lo demás, la Sala observa que el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, invocado en la demanda como violado, no contiene la prohibición de gravar con el impuesto por el servicio de alumbrado público a quien no se beneficia de la energía eléctrica, como equivocadamente lo aduce la demandante. Así se desprende de la lectura de la norma: “ARTÍCULO
29. ELEMENTOS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN LOS CONTRATOS ESTATALES DE ALUMBRADO PÚBLICO. Todos los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero.
Así mismo, tendrán una interventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación, administración, modernización, y mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La Creg regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto”.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que la referida Ley 1150 tiene por objeto introducir medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y dictar disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos, y no la autorización de la creación del impuesto de alumbrado público, y que, por lo demás, fue publicada en el Diario Oficial No. 46.691 de 16 de julio de 2007, es decir, con posterioridad al acuerdo demandado, expedido el 31 de mayo de 2007.
Como es bien sabido, el examen de legalidad de los actos administrativos debe efectuarse a la luz de las normas superiores vigentes al momento de su expedición, ello en virtud del principio de irretroactividad de la ley. En este orden de ideas, el hecho generador del impuesto de alumbrado público no lo constituye necesariamente la calidad de usuario del servicio de energía eléctrica, como lo asevera la actora, razón por la cual la Sala concluye que la expresión demandada - “como también a quienes sin serlo” - no altera ese elemento del tributo, como tampoco el sujeto pasivo, sino que, por el contrario, resulta acorde con la naturaleza del servicio de alumbrado público, pues tratándose de un servicio de carácter colectivo el tributo derivado del mismo debe cobrarse indiscriminadamente a todos sus beneficiarios.
Por lo anterior y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que el motivo de inconformidad no está llamado a prosperar. V.3.2. Nulidad del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 El juez de primera instancia consideró que, pese a que el Concejo Municipal de Restrepo incurrió en una imprecisión técnica al emplear a lo largo del Acuerdo 12 de 2007 el término “tasa” como sinónimo del impuesto, del estudio del fondo y de la finalidad del tributo establecido y regulado se determina que se trata del impuesto de alumbrado público, en la medida en que el gravamen se estableció a cargo de todos los habitantes del Municipio de Restrepo, sin distinción alguna, característica propia de esa clase de impuestos, por lo que ha de entenderse que los elementos allí señalados son los de dicho impuesto y no los de una tasa.
A juicio de la apelante, el a quo restó importancia al hecho de que a lo largo de todo el acto administrativo el Concejo Municipal autorizó y reglamentó una tasa, lo cual lo vicia de nulidad teniendo en cuenta que la ley autorizó a los entes territoriales para crear un impuesto y no una tasa por el servicio de alumbrado público. Para resolver el cargo, la Sala resalta que mediante el artículo 1º de la Ley 97 de 1913[11], el Congreso de la República autorizó al Concejo de Bogotá para crear, entre otros, el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, para organizar su cobro y darle el destino que juzgue más conveniente para atender los servicios municipales, facultad que extendió a los demás concejos municipales del país a través del artículo 1º de la Ley 84 de 1915, así: “Artículo 1°.
Los Consejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones […]”.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, por cuanto consideró que las facultades impositivas otorgadas por el Congreso al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público se ajustan a los artículos 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política, en el entendido de que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos del tributo cuya creación autorizó la citada ley[12].
Así lo expuso el alto tribunal: “[…] [E]n lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores. En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.
Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.
En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos […]”.
Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales.
Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo” (negrilla fuera del texto). Mediante sentencia C-713 de 2008, la Corte Constitucional precisó que “[l]os impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral que no constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es definida directamente por la autoridad de representación popular que las impone, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado […]”.
En la misma providencia, el alto Tribunal señaló que “[…] las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, en principio no son obligatorias -pues queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado-, sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado[13]”.
A partir de los referidos parámetros expuestos por la Corte Constitucional, la Sección Cuarta de esta Corporación ha llegado a la conclusión de que, más allá de la denominación que le asigna la Ley 97 de 1913, la carga tributaria derivada del servicio de alumbrado público es claramente un impuesto y no una tasa, por las siguientes razones: “Conforme con la definición de servicio de alumbrado público establecida en el artículo 1 de la Resolución CREG 043 de 1995, de tal servicio gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo, teniendo en cuenta que cualquiera puede beneficiarse de la iluminación de las vías públicas, de los parques públicos y demás espacios de libre circulación proporcionando a su favor.
Ese servicio da visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades de los habitantes de un determinado lugar. En el mismo sentido, cualquiera persona se beneficia de los sistemas de semaforización y relojes electrónicos que se instalen por los Municipios, por ejemplo. Por la anterior situación, el tributo que se genera por la prestación del servicio de alumbrado público, se cobra indiscriminadamente a todo aquel que se beneficie del mismo, sin que pueda afirmarse que recae sobre un grupo social, profesional o económico determinado.
En el mismo orden de ideas, el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio, pero no porque tenga la opción de optar, de escoger, sino porque, por las condiciones en que se presta el servicio de alumbrado público, un individuo cualquiera, quiéralo o no, puede beneficiarse del mismo en cualquier momento y, por tanto, no es posible derivar una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que accede habitual o esporádicamente el contribuyente. […] En tales condiciones, se advierte que, así como el servicio público de alumbrado público es general, el tributo que se pretende recaudar también es general en la medida que se cobra sin distinción de las personas que habitual u ocasionalmente se beneficien del servicio y, por tanto, su naturaleza jurídica corresponde a la de un impuesto más no a la de una tasa […].
(la negrilla no es original). De conformidad con lo expuesto, las inadecuadas referencias a una “tasa” que contiene el acuerdo acusado no desvirtúan, per se, la naturaleza del impuesto de alumbrado público regulado, toda vez que del análisis integral del acto administrativo se puede establecer que a partir del tributo creado no se genera un beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada, característica propia de la tasa, sino que, por el contrario, se dispone gravar indiscriminadamente a los habitantes del Municipio de Restrepo, en la medida en que el hecho generador lo configura la condición de ser usuario beneficiarlo del servicio.
Bajo esas consideraciones, la Sala coincide con el a quo en cuanto determinó que ante la imprecisión técnica jurídica en que incurrió el Concejo Municipal de Restrepo al utilizar la expresión “tasa por concepto del Servicio de Alumbrado Público” debe darse primacía a la realidad sobre las formas y, en consecuencia, deben entenderse para todos los efectos como impuesto de alumbrado público.
Sobre el particular, la Sala prohíja lo considerado por esta Corporación en sentencia de fecha 5 de mayo de 2012[14], al disponer lo siguiente frente a un caso de idénticos supuestos jurídicos “[…] Por tanto, al verificarse si el gravamen enjuiciado encuadra en la figura tributaria de tasa, en la que el Concejo Distrital de Santa Marta la ha subsumido, se observó que el tributo que es objeto de regulación por los Concejos, se origina en un servicio que es colectivo y general, se cobra de manera indiscriminada a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado, y las condiciones en que se presta el servicio de alumbrado público permiten que un individuo cualquiera, quiéralo o no, pueda beneficiarse del mismo, en razón a que no se presta a nadie en particular, por lo que es evidente que no se encuadra dentro de la definición de tasa ó de contribución, debido a que éstas se originan en la prestación de un servicio individualizado del Estado (el resaltado es original). […] De lo expuesto, se observa que estamos en presencia de una imprecisión jurídica que denota la falta de coherencia de lo dispuesto en los Acuerdos con la normatividad superior, y pone en evidencia la ausencia de técnica jurídica en la elaboración de los Acuerdos demandados.
No obstante lo anterior, de la lectura integral de las normas enjuiciadas se observa que si bien se denominó al tributo en ellos reglamentados como tasa, la naturaleza jurídica que se desprende de su regulación, se ajusta a todas las características y presupuestos anotados para los impuestos municipales, razón por la cual se dará primacía a la realidad sobre las formas, pues lo cierto es que la exacción funciona como un impuesto” (negrillas fuera de texto).
Las consideraciones que se dejan expuestas y, especialmente, el precedente de esta Corporación resulta suficiente para confirmar la decisión de negar la prosperidad del cargo en análisis, en tanto que el acuerdo reguló el impuesto de alumbrado público y no una tasa. V.3.3. Nulidad de la expresión “patrimonios autónomos” contenida en el numeral 2º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 El Tribunal de instancia señaló que los patrimonios autónomos comprenden un conjunto de bienes que no comportan la calidad de personas naturales ni jurídicas, pero precisó que ello no implica que no puedan ser incluidos como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado, toda vez que las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no determinaron los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, como tampoco crearon excepciones para su fijación por parte de las entidades territoriales.
Asimismo, anotó que en el derecho colombiano los patrimonios autónomos tienen derechos y obligaciones, pueden demandar y ser demandados y actúan por medio de su titular que es el fiduciario, por lo que no se observa razón alguna para exonerarlos como contribuyentes. Precisó que si bien es cierto dentro del Acuerdo 12 de 2015 se utilizó la expresión “residentes” o “domiciliados”, también lo es que es factible que dentro del Municipio de Restrepo existan sedes en las cuales los patrimonios autónomos desarrollen una finalidad específica que les genere una actividad económica en virtud de la cual deban asumir el pago del impuesto, evento en el cual resultarían ser potenciales beneficiarios del servicio público de alumbrado público.
De acuerdo con las referidas consideraciones, determinó que la expresión demandada se ajusta a derecho. Por su parte, tanto en la demanda como en el recurso de alzada, la actora afirmó que los patrimonios autónomos, como conjunto de bienes, no se consideran personas naturales ni jurídicas, ni se pueden asimilar a unas u otras, y que, por lo tanto, de los mismos no se puede predicar el concepto de “residencia” o “domicilio”, lo cual, a su juicio, es una condición para la inclusión como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, a la luz del artículo 2º del demandado Acuerdo 12 de 2007.
Ante la afirmación de la demandante, es necesario analizar el contenido del numeral 2º del artículo 2º del demandado Acuerdo 12 de 2007, el cual es del siguiente tenor: “2. SUJETO PASIVO: Son sujetos pasivos de la tasa por concepto del Servicio de Alumbrado Público, el contribuyente o responsable de la tasa, persona natural o jurídica, pública o privada, y sus asimiladas como los patrimonios autónomos, residentes y/o domiciliados en la jurisdicción del municipio de Restrepo, beneficiados con el Servicio Comunitario de Alumbrado Público prestado en la jurisdicción del Municipio, denominada "hecho generador", propietario y/o poseedor y/o arrendatario y/o ocupante y/o usufructuario y/o usuario de bien inmueble, y/o Subestaciones de Energía Eléctrica y en general empresas que desarrollen cualquier actividad económica en la jurisdicción del municipio, quienes están obligadas a pagar mensualmente la tasa por concepto del servicio de alumbrado público, sea que cuente o no con servicio domiciliario de energía eléctrica”.
De la lectura del texto transcrito la Sala encuentra que no resulta de recibo, como lo aduce la demandante, que el criterio de residencia o domicilio es el que se debe tener en cuenta para delimitar el sujeto pasivo del impuesto por el servicio de alumbrado público regulado en el acuerdo acusado, en tanto que el precepto contiene un listado enunciativo en el cual, además de la persona natural o jurídica, pública o privada, y sus asimiladas como los patrimonios autónomos, residentes o domiciliados en el municipio de Restrepo, relaciona, de manera general, a los beneficiados con el servicio comunitario de alumbrado público prestado en ese municipio (hecho generador), así como al propietario, poseedor, tenedor, arrendatario, ocupante, usufructuario o usuario de bien inmueble, entre otros.
Como ya se refirió en esta providencia, en virtud del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y del artículo 1º de la Ley 84 de 1915 los concejos municipales están facultados para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público y darle el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales, facultad impositiva que, según lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002, comprende la de fijar directamente los elementos del tributo.
En palabras de la Corte, mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional, en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo, a lo sumo, establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, respetando la competencia de las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos.
Por lo demás, el constituyente mismo, en el artículo 338 superior, dispuso que “[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos […]”. En este punto cabe recordar que esta Corporación ha sostenido que tanto la calidad de usuario del servicio de energía eléctrica como la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada circunscripción municipal son, entre otros, referentes idóneos para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tienen relación ínsita con el hecho generador[15].
De esa forma, siendo que el criterio de la residencia o domicilio aludido por la actora es tan solo uno de los referentes idóneos para determinar alguno de los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, debe colegirse que los patrimonios autónomos pueden ser sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público siempre que se verifique la configuración del hecho generador del tributo.
En ese escenario, resulta pertinente mencionar que esta Corporación ha advertido que en el contexto del impuesto de alumbrado público la expresión “residencia” se refiere a la presencia física de una determinada entidad en el área geográfica del sujeto activo del tributo y no a otras connotaciones que pueda tener la misma expresión en el ámbito fiscal o incluso en el mercantil[16].
Ahora bien, no debe olvidarse que los patrimonios autónomos se constituyen en virtud del contrato de fiducia mercantil, el cual, de conformidad con el artículo 1226 del Código de Comercio, es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o mas bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de este o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.
En esos términos, la fiducia mercantil supone la transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada. Ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo, pues los bienes: i) salen real y jurídicamente del patrimonio del fideicomitente –titular del dominio-, ii) no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, sino que solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y, iii) están afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo[17].
Es por ello que el a quo estimó que siempre que en el Municipio de Restrepo existan sedes en las cuales los patrimonios autónomos desarrollen su finalidad o una actividad económica, estos resultan ser potenciales beneficiarios del servicio de alumbrado púbblico creado mediante el acuerdo demandado, argumento este que no fue controvertido de forma alguna por la recurrente.
Al respecto, esta Sala advierte que la tenencia de bienes fideicomitidos para el cumplimiento del objeto del negocio fiduciario, ubicados dentro de la circunscripción territorial del municipio, puede dar lugar a la configuración del hecho generador, como elemento esencial del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que, valga reiterar, este lo constituye ser usuario potencial receptor de ese servicio, como se precisó líneas atrás. Lo anterior, sin perjuicio de que los patrimonios autónomos se puedan encuadrar, además, en otro u otros de los referentes idóneos para considerarse como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público.
En este contexto, la Sala encuentra que los patrimonios autónomos pueden ser sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el entendido de que administran bienes respecto de los cuales se configura el hecho generador, sin que por ello se encuentre vulneración de alguna disposición superior. Por el contrario, como lo ha manifestado esta Corporación bajo la premisa de que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo[18].
Ahora bien, los responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto serán los fideicomitentes y/o beneficiarios, ello de conformidad con el contrato de fiducia mercantil. Cabe resaltar que la Ley 1430 de 2010, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, en el artículo 54 dispuso que “[s]on sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto[19] […]” (negritas de la Sala), disposición reproducida por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012[20].
En consecuencia, el argumento de disenso en análisis no tiene vocación de prosperidad. V.3.4. Nulidad del numeral 3º del artículo 2° del Acuerdo 012 de 2007 El juez de instancia concluyó que el Acuerdo 12 de 2007 no desconoce la exigencia de excluir del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del respectivo Municipio, toda vez que de la definición del servicio adoptada en la norma municipal se observa que solo comprende las áreas y espacios que se encuentran dentro del área geográfica del Municipio de Restrepo.
En ese orden de ideas, desestimó el cargo de violación del parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, que dio fundamento a la solicitud de nulidad de la integridad del acuerdo y a la petición subsidiaria de nulidad del numeral 3º del artículo 2º del mismo. La recurrente expuso que su inconformidad con la decisión radica en que la falta de exclusión de la iluminación de carreteras conlleva a una indebida aplicación del acuerdo demandado, lo cual, dijo, se puede advertir en su mismo texto, pues al fijar las tarifas incluye a las concesiones viales y peajes en un ítem independiente, a lo cual añadió que el único peaje y concesión vial que se encuentra en el municipio está a cargo de la Nación, de lo que se desprende que la norma acusada pretende gravar carreteras que no estén a su cargo.
El numeral 3º del artículo 2º del Acuerdo 12 de 2007, que a juicio de la demandante vulnera el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, determina que el hecho generador del impuesto de alumbrado público “[e]s el Servicio de Alumbrado Público Prestado en toda el área de la jurisdicción del Municipio de Restrepo (Meta)”. Por su parte, el artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, cuyo parágrafo es invocado como norma violada, dispone lo siguiente: Artículo 2°.
Definición Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.
Parágrafo. La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o Distrito (negrillas fuera del texto).
De su lectura y análisis de la disposición, esta Sala observa que la norma no exige, como erróneamente lo señala la demandante, que en los acuerdos mediante los cuales las autoridades de representación popular crean el impuesto de alumbrado público y determinan sus elementos esenciales se debe excluir expresamente del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del respectivo municipio distrito, lo cual resulta suficiente para desestimar cargo apelación. De hecho, el Decreto 2424 de 2006 regula la prestación del servicio de alumbrado público y no la carga tributaria derivada de ese servicio y, aunado a ello, dicha exclusión opera en virtud de la norma antes citada.
V.3.5. Nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” contenida en el artículo 3º del Acuerdo 012 de 2007 Son tres los argumentos de nulidad en los cuales insiste la demandante en relación con la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMLMV”. El a quo determinó que si bien es cierto en el artículo 3º del acuerdo demandado se estableció la tarifa con la cual se gravarían las concesiones viales y los peajes sin especificar el parámetro adoptado para determinarla, ello no vulnera el principio de equidad e igualdad tributaria, pues en el numeral 4º del artículo 2º del mismo acuerdo se determinó que un parámetro de medición sería la actividad económica realizada por los sujetos pasivos.
En el recurso de alzada, la accionante insistió en que la tarifa a pagar por las concesiones viales y peajes se estableció sobre una base diferente a la fijada para los demás usuarios, lo cual, a su juicio, viola el principio de igualdad tributaria y adujo, además, que la base impositiva carece de vinculación al hecho imponible, argumento este último que se edifica sobre el planteamiento de que la base impositiva resulta ajena al hecho generador del tributo el consumo de energía eléctrica, cuestión ya resuelta en esta providencia. A continuación se transcribe en artículo 3º del Acuerdo, resaltando la expresión acusada: ARTÍCULO 3º.
Fíjense las tarifas del impuesto de Alumbrado Público, de acuerdo con la siguiente tabla: |SECTOR |TARIFA MENSUAL | |Residencial | | |Estrato 1 |$1.800 | |Estrato 2 |$3.900 | |Estrato 3 |$4.900 | |Estrato 4 |$6.900 | |Estrato 5 |$7.900 | |Estrato 6 |$8.900 | | | | |COMERCIAL |20% del valor del consumo de | | |Energía domiciliaria | |ENTIDADES FINANCIERAS |1 SMMLV | |INDUSTRIAL |23% del valor del consumo de | | |Energía domiciliaria | |OFICIAL |23% del valor del consumo de | | |Energía domiciliaria | |NO REGULADOS Y AUTOREGENERADORES |6 SMMLV | |SUBESTACIONES DE ENERGÍA |9 SMMLV | |ELÉCTRICA | | |LÍNEAS DE TRANSMISIÓN ELÉCTRICA |9 SMMLV | |ANTENAS DE TELEFONÍA |4 SMMLV | |OLEODUCTOS Y GASODUCTOS |9 SMMLV | |CONCESIONES VIALES Y PEAJES |9 SMMLV | |LOTES URBANOS |$100 Pesos por Metro Cuadrado | | |Anual | |SMLMV=Salario Mínimo Mensual Legal Vigente | La base gravable del impuesto ha sido definida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquél en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso[21].
Sobre la base gravable se aplica la tarifa, como elemento que permite calcular el valor con el que el sujeto pasivo debe contribuir al pago del impuesto para el financiamiento de las cargas públicas. En términos generales, ese factor de medición de la base gravable o, si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable, y puede expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base) o progresivos (aumenta en la medida en que se incrementa la base gravable)[22].
En la práctica, la determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales[23]. Por ello, el Gobierno Nacional facultó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas para establecer una metodología para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público, en virtud de lo cual esa entidad dipuso que “[e]l municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento” (parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución CREG 043 de 1995).
Así, en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y para su cálculo las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos, a los cuales se refirió con suficiencia el a quo. En la sentencia de 6 de noviembre de 2019 que esta Sala viene prohijando, la Sección Cuarta recordó que en los asuntos de carácter particular le corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar la razonabilidad y proporcionalidad de la tarifa, a partir de lo cual fijó las siguientes subreglas: Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo. Según el numeral 4º del artículo 2º del acuerdo demandado, para establecer la base gravable “[s]e determina una tarifa por usuario, de acuerdo con su capacidad y actividad económica”. Como se advierte del texto del artículo 3º del Acuerdo 12 de 2007, arriba transcrito, la tarifa para algunos usuarios fue fijada en porcentaje sobre el consumo de energía eléctrica, para otros fue establecida en sumas determinadas, mientras que a las concesiones viales y peajes, entre otros, se les impuso una cuantía en salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Ahora bien, la demandante no presentó argumento ni prueba alguna que permita establecer que la tarifa fijada a ese grupo de contribuyentes no consulta su capacidad y actividad económica y, en consecuencia, esta Sala no encuentra motivos para declarar la nulidad de la norma por violación de los principios de igualdad y equidad consagrados en los artículos 13 y 363 de la Constitución Política, así como del artículos 338 ibídem.
Por lo demás, de acuerdo con lo expuesto líneas a atrás, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la carga de probar la falta de razonabilidad o proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. Por otro lado, el Tribunal Administrativo del Meta precisó que si bien es cierto el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 043 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas dispone que los municipios no pueden recuperar de los usuarios más de lo que pagan por el servicio de alumbrado público, incluyendo expansión y mantenimiento, el precepto no impone el deber de especificar expresamente en el texto del acto administrativo que fija los elementos del impuesto de alumbrado público el monto que paga el municipio por el servicio de alumbrado público, pues lo que finalmente se debe verificar es que el monto recaudado por concepto del impuesto no supere ese costo.
Así, estimó que el hecho de que en el Acuerdo 12 de 2007 no consten los valores en que incurre el Municipio de Restrepo por el servicio de alumbrado publico no conlleva la violación de la norma en referencia, y agregó que en el plenario no obra prueba idónea que permita establecer que por el cobro allí ordenado el ente territorial recupera más de lo que paga por el servicio, incluyendo expansión y mantenimiento, prueba que debió ser aportada por la demandante, por ser quien pretende desvirtuar la legalidad del acto administrativo.
En sustento de su discrepancia, la recurrente aseguró que el a quo no hizo un estudio sobre la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV”, e insistió en que al establecer la tarifa para esa clase de usuarios el acuerdo demandado no lo limita al monto que el Municipio puede recuperar del usuario por expansión y mantenimiento. Es de anotar que el referido argumento dio sustento a la pretensión de nulidad de la integridad del Acuerdo 12 de 2007, formulada como pretensión principal, así como a la pretensión subsidiaria de nulidad de la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” del artículo 3º del mismo acuerdo.
Pues bien, según la síntesis de la decisión que acaba de plasmarse, el a quo hizo un análisis de la integralidad del acuerdo acusado, el cual incluye la expresión “concesiones viales y peajes 9 SMMLV” del artículo 3º, concluyendo que de la revisión de su texto no se advierte la violación del parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución 043 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, es decir, la legalidad de la expresión fue analizada en conjunto con el resto del acto administrativo, por lo que el argumento de apelación no está llamado a prosperar.
Finalmente, la demandante aseveró que al gravar con el impuesto de alumbrado público a las concesiones viales y peajes la norma no excluye la iluminación de carreteras que no estén a cargo del Municipio, como lo exige el parágrafo del artículo 2º del Decreto 2424 de 2006, y que la expresión demandada no precisa que la tarifa del impuesto de alumbrado público a cargo de las concesiones viales y pasajes opera siempre y cuando estén ubicados dentro del perímetro urbano y rural del Municipio, aspectos sobre los cuales resultan aplicables in integrum las argumentaciones tenidas en cuenta para resolver el anterior cargo de apelación (iv: sobre la nulidad del numeral 3º del artículo 2° del acuerdo demandado), razón por la cual el mismo no tiene vocación de prosperar.
De conformidad con lo expuesto, los argumentos de inconformdiad del recurso de alzada no prosperan y, en consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, tal y como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia apelada, esto es, la sentencia de 29 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la presente providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P: 9 ----------------------- [1] Folios 1 a 55 del cuaderno 1. [2] Folios 129 a 138 del cuaderno 1. [3] Folios 139 a 151 del cuaderno 1. [4] Folios 8 a 13 del cuaderno 2. [5] Artículo 129.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]: [6] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 11 de marzo de 2010. Radicado: 54001-23-31-000-2004- 01079-00 (16667). M.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: Ernesto Collazos Serrano. [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 7 de mayo de 2014. Radicado: 76001-23-31-000-2008- 00869-02(19928).
M. P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Actor: Fabio Londoño Gutiérrez. [8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 6 de noviembre de 2019. Radicado: 05001-23-33-000-2014- 00826-01 (23103). M. P.: Milton Chaves García. Actor: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. [9] Ut supra, sentencia de 11 de marzo de 2010.
Expediente 16667. [10] Ibidem. [11] “Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales”. Artículo 1.° El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: […] d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. […] [12] Corte Constitucional.
Sentencia C-504 de 3 de julio de 2002. Expediente: D-3842. M.P.: Jaime Araujo Rentería. [13] Corte Constitucional. Sentencia C-713 de 15 de julio de 2008. Expediente: P.E. 030. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. [14] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 5 de mayo de 2011. Radicado: 47001-23-31-000-2003- 00373-01(17822).
M. P.: William Giraldo Giraldo. Actor: Fernando Carvajal Santos. [15] Ut Supra. Sentencia de 6 de noviembre de 2019. Radicado: 05001-23-33- 000-2014-00826-01 (23103). [16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 21 de febrero de 2019. Radicado: 50001-23-31-000-2010- 00444-01(22721). M. P.: Julio Roberto Piza Rodríguez.
Actor: Ecopetrol S.A. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 10 de marzo de 2016. Radicado: 25000-23-27-000-2011- 00053-01(19972). M.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: Alianza Fiduciaria. [18] Ut supra. Radicado: 54001-23-31-000-2004-01079-00 (16667). [19]
ARTÍCULO
54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. […]
PARÁGRAFO 2 o. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o partícipes de los consorcios, uniones temporales, lo será el representante de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos […]” (resaltado fuera del texto). [20] Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. [21] BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009.
Editorial Legis. Págs. 262-263-269. [22] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 5 de marzo de 2015. Radicado: 50001-23-31-000-2008- 00267-01(20766). M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Actor: Clara María González Zabala. [23] Ut supra. Radicado: 54001-23-31-000-2004-01079-00 (16667).