SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual el Ministerio de Educación resolvió una investigación administrativa sancionatoria a la Universidad de Cundinamarca del municipio de Fusagasugá con amonestación pública por no haber cumplido durante el año 2014 la regulación atinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisito de sustentación de la solicitud / INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS CONTRA LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR – Caducidad de la facultad sancionatoria / INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS CONTRA LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR – Aplicación de la Ley 1437 de 2011 en los aspectos no regulados / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA – Configuración / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procede porque el Ministerio de Educación Nacional perdió la competencia temporal con la cual contaba para expedir y notificar la decisión de sancionar a la Universidad de Cundinamarca [A]unque el Ministerio precisó que la investigación recayó sobre unas conductas instantáneas, y estimó que la caducidad de la potestad sancionatoria solo operó respecto del incumplimiento de la regulación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes de la Universidad de Cundinamarca durante el año 2013 - Decreto 1279 de 2002 -, no determinó a partir de qué momento o momentos se contabiliza el término de caducidad en relación con la inobservancia de esa regulación en el año 2014.

Pese a la referida indeterminación, lo cierto es que el Ministerio de Educación Nacional concluyó que «las pruebas aportadas a la investigación administrativa demostraron que la Universidad de Cundinamarca vulneró lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo No. 002 de 2009, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca para el año 2014».

En esos términos, el Despacho encuentra que, como lo asevera la parte actora, en la medida en que el incumplimiento de la normativa referida tuvo lugar durante el año 2014, el término máximo para el ejercicio de la potestad sancionatoria habría fenecido, cuando menos, el 31 de diciembre de 2017. Por lo tanto, puede establecerse que, para el 10 de enero de 2018, cuando el Ministerio de Educación Nacional notificó a la Universidad de Cundinamarca la Resolución 28995 de 2017, que constituye el acto administrativo principal, habían transcurrido más de tres años desde la infracción sancionada. […] Así, entonces, de manera preliminar, el Despacho puede establecer que, en el caso concreto, el Ministerio de Educación Nacional perdió la competencia temporal con la cual contaba para expedir y notificar la decisión de sancionar a la Universidad de Cundinamarca por no haber acatado, durante el año 2014, la regulación sobre el sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a esa institución con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho, encontrándose así acreditada la vulneración del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

En la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, ha sido uniforme el criterio conforme al cual la facultad sancionadora de las autoridades administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado, está sometida al debido proceso, aplicable a toda clase de actuaciones. La misma jurisprudencia ha indicado que el límite temporal para la imposición de sanciones en sede administrativa constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general, principios que resultan igualmente vulnerados en el presente caso, considerando que un factor fundamental del debido proceso administrativo es que la decisión sancionatoria se profiera dentro de la oportunidad legal.

En consecuencia, el Despacho considera procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones 28995 de 2017 y 135 de 2019, dado que para este momento del proceso se evidencia (i) la verosimilitud del derecho invocado o la llamada «apariencia de buen derecho» (fumus boni iuris) en la solicitud de suspensión presentada, lo cual se traduce, en últimas, en las probabilidades de éxito de la pretensiones incoadas; así como (ii) la demostración de la existencia de un riesgo por la demora en el trámite procesal hasta que se adopte una decisión definitiva (periculum in mora), en la medida en que la sanción impuesta tiene incidencia negativa en trámite de acceso a la acreditación de alta calidad de la institución de educación superior actora, considerando que en el artículo séptimo del acto primigenio se ordenó la remisión de copia del mismo, previa ejecutoria, al Consejo Nacional de Acreditación (CNA) y a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, para lo de su competencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 52 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Actor: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MINEDUCACION Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – MEDIDA CAUTELAR Tema: INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA – PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS POR CONFIGURACIÓN DE LA PÉRDIDA DE COMPETENCIA TEMPORAL DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO Solicitud de suspensión provisional de acto administrativo El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 28995 de 2017, «por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos» y de la Resolución 135 de 2019, «por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Cundinamarca contra la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, dentro de actuación administrativa sancionatoria No. 5397 del 10 de mayo de 2013», actos administrativos expedidos por la Ministra de Educación Nacional.

I-.

ANTECEDENTES I.1. La demanda La Universidad de Cundinamarca, mediante apoderada judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 28995 de 20 de diciembre de 2017 y 135 de 14 de enero de 2019 y, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se repare el daño causado, declarando que el ente universitario no tiene antecedentes sancionatorios que impidan el otorgamiento de la acreditación de alta calidad.

I.2. Solicitud de suspensión provisional En cuaderno separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 28995 de 20 de diciembre de 2017 y 135 de 14 de enero de 2019, por la cuales se resuelve una investigación administrativa sancionatoria iniciada a la Universidad de Cundinamarca y a sus directivos, mediante Resolución 5397 de 10 de mayo de 2013, la cual fue expedida por la Ministra de Educación Nacional[1]; petición cautelar que la apoderada sustentó en los siguientes términos: 1.2.1.

Violación de las normas que justifican la suspensión provisional 1.2.1.1. Por la configuración de la caducidad de la potestad sancionatoria Resaltó que si la visita administrativa que originó la investigación se realizó los días 29 y 30 de marzo de 2012, las conductas investigadas que podrían haber sido objeto de sanción han debido ocurrir antes de esas fechas, de lo cual se infiere que la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional caducó el 30 de marzo de 2015, de tal forma que al haberse fallado la actuación administrativa mediante la Resolución 28995 fechada el 20 de diciembre de 2017, esta es, por lo menos, tres años extemporánea y, por ende, violatoria del artículo 29 de la Constitución Política y del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo demás, la apoderada se remitió a los argumentos de nulidad planteados en la demanda, en la cual endilgó a los actos administrativos demandados la violación de los artículos 29 de la Constitución Política, 31 y 33 de la Ley 30 de 1992, 3o, 35, 50, 52, 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011, 1o y 25 de la Ley 1740 de 2014, bajo los argumentos que se sintetizan a continuación: Señaló que los artículos 1° y 25 de la Ley 1740 de 2014 atribuyen al Ministerio de Educación Nacional funciones de inspección y vigilancia y que, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, a dicha cartera le corresponde velar por la calidad y la continuidad del servicio público de educación superior, lo que implica que la entidad ostenta tanto la calidad de juez como de parte, lo cual, a su juicio, vulnera el artículo 3º de la Ley 1437 y el artículo 29 de la Constitución Política, viciando de inconstitucionalidad e ilegalidad los actos demandados.

Aseguró que al interponer el recurso de reposición en contra de la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, la Universidad de Cundinamarca solicitó pruebas, respecto de las cuales el Ministerio omitió pronunciarse, pese que abrió a pruebas el trámite del recurso, según lo indica la parte considerativa de la Resolución 135 de 2019, que da cuenta de que practicó pruebas de oficio, sin comunicárselo a la apoderada de la investigada.

Afirmó que, a partir de una investigación iniciada el 10 de mayo del 2013, que tuvo origen en una visita realizada los días 29 y 30 de marzo de 2012, resulta inconstitucional e ilegal la imposición de una sanción por conductas ocurridas supuestamente en el año 2014, lo cual vulnera el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones, pues las garantías fundamentales al debido proceso exigen que los hechos sancionados estén previamente previstos por la ley como reprochables y que la sanción impuesta sea concordante con los cargos que se formularon al investigado; cargos frente a los cuales el investigado debe haber tenido la oportunidad de defenderse y, además, deben tener relación con los hechos ocurridos antes y no después de la apertura de la investigación. Destacó que, en la Resolución 28995, el Ministerio invoca como fundamento jurídico de la decisión el Decreto 1841 de 2016, acto administrativo que fue expedido el 15 de noviembre de 2016, es decir cuatro años y ocho meses después de la visita mencionada, lo cual vulnera el derecho a ser juzgado con aplicación de las normas preexistentes al hecho que se investiga, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política.

Aseveró que la Resolución 28995 fue indebidamente notificada, toda vez que la citación para la notificación no fue remitida a la dirección física de la Universidad de Cundinamarca y que el apoderado de la institución no fue citado para el efecto, lo cual vulnera el artículo 29 superior, así como los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011.

Sostuvo que la Resolución 28995 da cuenta de la recepción de algunos testimonios, sobre los cuales no se le permitió a la Universidad de Cundinamarca ejercer el derecho de contradicción, vulnerándose así la garantía fundamental consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política y desarrollada en el numeral 1 del artículo 3°, en concordancia con el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011.

Añadió que, pese a lo afirmado en las resoluciones demandadas, el Ministerio, en el fondo, decidió acusar a la Universidad de Cundinamarca por no haber reconocido derechos laborales, aspecto que corresponde determinar exclusivamente a los jueces de la república. Adujo que la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional caducó cuando menos el 30 de marzo de 2015, considerando que los hechos que pudieron ser objeto de investigación son los hallados en la visita realizada los días 29 y 30 de marzo del año 2012, y agregó que a dicha entidad le es aplicable el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, norma según la cual la caducidad de la facultad investigativa se produce a los tres años de ocurridos los hechos investigados.

En el mismo sentido, resaltó que en la Resolución 28995 se indica que la sanción se origina en la ausencia de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Universidad para el año 2014, sin indicar la fecha exacta de tales omisiones, por lo que, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 67 y 68 del Código Civil sobre el cómputo de los plazos, la facultad para sancionar tales conductas habría caducado cuando menos el 31 de diciembre del 2017.

Asimismo, alegó que el Ministerio valoró algunos testimonios relacionados con la obligación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la institución, pero, por el contrario, no dio credibilidad a las declaraciones rendidas por otras personas que dan cuenta de la ausencia de responsabilidad de la Universidad.

Anotó, además, que la Universidad de Cundinamarca adelantó las gestiones tendientes a realizar las evaluaciones echadas de menos por el Ministerio, de tal forma que la omisión endilgada no es atribuible a la institución sino a los funcionarios de turno, y aseveró que la jurisdicción contencioso administrativa ha considerado, a través de diversas sentencias, que la institución no ha incumplido con dicho deber, por lo que mal puede el Ministerio persistir en una sanción basada en esos mismos hechos dentro del procedimiento administrativo cuestionado.

Expuso, además, que el Ministerio de Educación Nacional inaplicó, de forma inaceptable, los criterios de graduación de las sanciones consagrados en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 50 del CPACA. Indicó que no puede aceptarse la existencia de sanciones preventivas, como la prevista por el Ministerio en la Resolución 28995, pues es de la esencia del derecho sancionatorio que las decisiones jurídicas que imponen algún tipo de sanción se refieran a los criterios de justicia inmersos en los valores consagrados en el preámbulo de la Constitución Política de 1991, de acuerdo con los cuales las medidas deben contraerse a lo hecho y no a lo que potencialmente pudiere hacerse en el futuro.

Agregó que es clara la desviación de poder, el abuso en el mismo y la falsa motivación, toda vez que las competencias de las autoridades estatales se deben ejercer en aras de la satisfacción de los intereses de la comunidad, uno de los cuales es precisamente el de la prestación adecuada del servicio educativo. 1.2.1.2. Por violación al derecho de defensa Afirmó que, en el trámite del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 28995 de 2017, solicitó la práctica de pruebas, las que, sin embargo, no fueron practicadas, como se evidencia en el acápite de la Resolución 135 de 2019 referido al periodo probatorio del recurso; omisión que, a su juicio, vulnera el derecho de defensa y justifica la adopción de la medida cautelar solicitada, ante la clara transgresión del artículo 29 de la Constitución Política. 1.2.2.

Perjuicio inminente derivado de los actos cuya suspensión provisional se solicita Aseguró que la amonestación impuesta mediante los actos administrativos objeto de solicitud de suspensión provisional le impiden o dificultan a la Universidad de Cundinamarca acceder a la acreditación de alta calidad, toda vez que uno de los requisitos que debe cumplir para el acceso a dicho reconocimiento consiste en no haber sido sancionada por el Ministerio de Educación Nacional.

Tal situación, adujo, ocasiona un perjuicio grave, tanto al ante universitario sancionado como al departamento de Cundinamarca, al servicio público educativo y a la comunidad educativa que carece de ingresos para acceder a la universidad en instituciones costosas. II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Mediante auto de 2 de agosto de 2019[2], este Despacho declaró que no resulta procedente dar aplicación al inciso 1 del artículo 234[3] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, por cuanto no se evidencia la urgencia aludida por la actora, y ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada con el fin de que se pronunciara sobre la misma dentro del término de cinco (5) días, de conformidad con el artículo 233 ibídem.

Sin embargo, la entidad demandada no se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar durante el término del traslado[4]. III.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO III.1. Actos administrativos objeto de solicitud de suspensión provisional Los actos administrativos cuya suspensión provisional solicita la actora son los que se relacionan a continuación: 1.

Resolución 28995 de 2017, «[p]or la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos», expedida por la Ministra de Educación Nacional, cuya para parte resolutiva dispone lo siguiente: […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO , Absolver a la Universidad de Cundinamarca -UDEC por el primer cargo formulado mediante auto del 13 de abril de 2016, por las razones expuestas en esta decisión.

ARTÍCULO SEGUNDO. Decretar la caducidad parcial respecto del segundo cargo, relacionado con la aplicación del sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Universidad de Cundinamarca para el año 2013, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente actuación.

ARTÍCULO TERCERO. Sancionar a la Universidad de Cundinamarca – UDEC-, del municipio de Fusagasugá y código SNIES 1214 con AMONESTACIÓN PÚBLICA la cual será divulgada en el medio oficial que disponga el Ministerio de Educación Nacional y en un lugar visible de la institución, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución.

ARTÍCULO CUARTO. Archivar la investigación administrativa sancionatoria iniciada a los directivos de la Universidad de Cundinamarca UDEC, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta Resolución.

ARTÍCULO QUINTO. En firme la presente Resolución, envíese copia a la Subdirección de Inspección y Vigilancia para lo de su competencia.

ARTÍCULO SEXTO. Notificar la presente Resolución a la Universidad de Cundinamarca con sede en el municipio de Fusagasugá, a su representante legal y/o sus apoderados, y a sus Directivos, haciéndoles saber que contra ella procede el recurso de reposición previsto en el articulo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la notificación.

ARTÍCULO SÉPTIMO. En firme la presente Resolución enviar copia al Consejo Nacional de Acreditación (CNA) y a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, para lo de su competencia.

ARTÍCULO OCTAVO. La presente Resolución rige desde la fecha de su ejecutoria. […] 2. Resolución 135 de 2019, por la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, por medio de la cual se impuso sanción administrativa a la Universidad de Cundinamarca, expedida por la Ministra de Educación Nacional.

III.2. Normas violadas En el escrito de solicitud de suspensión provisional, la parte actora invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política y 52 de la Ley 1437 de 2011. III.3. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[5], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[6] y siguientes del CPACA Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.

Es por ello que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[7] De otra parte, es preciso resaltar que en el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la «manifiesta infracción de la norma invocada» y que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.

Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en la exigencia expresa de la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez de la medida, es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas[8]. Dicho lo anterior, es menester indicar que esta Corporación, en auto de 13 de mayo de 2015[9], señaló que «la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio».

Tal visión ha sido compartida por la Sección Primera, como quedó plasmado en el auto de 27 de agosto de 2015 en el cual subrayó lo siguiente: […] «En esta providencia no se está adoptando decisión de fondo, pues lo que se resuelve es la solicitud de suspensión provisional, la cual se niega mediante auto interlocutorio, entre otras razones, porque no se configuran los requisitos que la Jurisprudencia y la Doctrina denominan Fumus bonis iuris (apariencia de buen derecho) y periculum in mora (necesidad de urgencia de la medida cautelar)[10]».

Los principios y requisitos enunciados se concretan, a juicio de este Despacho, en las previsiones especiales del inciso primero del artículo 231 del CPACA para esta modalidad de cautela, sin perjuicio del análisis que para el caso en concreto deba realizar el juez en relación con la necesidad de la urgencia de la medida cautelar. Acerca de la forma en la que el juez debe abordar este análisis inicial, en providencia de 17 de marzo de 2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo: […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […][11] (resaltado fuera del texto).

Como lo refiere la providencia en mención, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto»[12].

III.4. El caso concreto Analiza el despacho la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 28995 de 20 de diciembre de 2017 y 135 de 14 de enero de 2019, por la cuales la Ministra de Educación Nacional resolvió una investigación administrativa sancionatoria iniciada mediante Resolución 5397 de 1 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca y sus directivos.

De acuerdo con el texto de la referida Resolución 28995 de 2027, los cargos formulados a la Universidad de Cundinamarca dentro de la investigación administrativa, valga decir, a través de auto del 13 de abril de 2016, son los siguientes: PRIMER CARGO: La Universidad de Cundinamarca-UDEC-, con sede en el municipio de Fusagasugá y Facatativá (Cundinamarca), se encuentra desarrollando el programa académico de Ingeniería Agronómica a estudiantes admitidos y matriculados durante la cohorte 2012-11, sin contar con el correspondiente registro calificado que le permitiera desarrollar de manera legal el citado programa.

SEGUNDO CARGO: La Universidad de Cundinamarca- UDEC -, con sede en el municipio de Fusagasugá, durante los años 2013 y 2014 incumplió la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Institución de Educación Superior con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenía derecho.

Mediante la Resolución 28995 de 20 de diciembre de 2017, la Ministra de Educación Nacional decidió: (i) absolver a la Universidad de Cundinamarca por el primer cargo; (ii) declarar la caducidad de la facultad del Ministerio para sancionar al ente universitario por incumplir durante el año 2013 la regulación concerniente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados que tiene como finalidad lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho, y (iii) sancionar a la investigada con amonestación pública por el incumplimiento de la referida regulación durante el año 2014, es decir, declaró la caducidad parcial en relación con el segundo cargo.

La referida decisión fue confirmada mediante la Resolución 135 de 14 de enero de 2019, a través de la cual la Ministra de Educación Nacional resolvió el recurso de reposición oportunamente presentado por la Universidad de Cundinamarca. El Despacho resalta que, de conformidad con el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo procede cuando del análisis del mismo y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas surja la violación alegada, o esta se infiera del estudio de las pruebas allegadas al proceso.

En esa línea argumentativa, para que prospere la suspensión provisional el interesado debe indicar de forma precisa y concreta las disposiciones que considera manifiestamente infringidas por el acto cuestionado y, en ese sentido, el juez de la cautela podrá pronunciarse acerca de la solicitud solo a partir de los argumentos expuestos en la misma o los consignados en la demanda, cuando es explícita su remisión, de suerte que no le está dado hacer una confrontación con normas del ordenamiento jurídico que no hayan sido citadas como infringidas, ni acudir a argumentos o a cargos que no hayan sido formulados por el demandante.

En el sub lite, en sustento de la solicitud de suspensión provisional, la actora aseveró que la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional caducó, teniendo en cuenta que la visita administrativa que originó la investigación se llevó a cabo los días 29 y 30 de marzo de 2012 y que el fallo que resolvió la actuación administrativa fue expedido el 20 de diciembre de 2017, lo cual, afirmó, vulnera el artículo 29 superior, así como el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

Sobre el particular, en la demanda, a la cual se remitió en el escrito de solicitud de suspensión provisional, adujo que los actos demandados están viciados de incompetencia, vulnerando tanto la Constitución Política como la ley, ya que en lo que respecta a la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Universidad, la facultad para sancionar habría caducado cuando menos el 31 de diciembre del 2017, ello de conformidad con el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, que dispone que la caducidad de la facultad investigativa se produce a los tres años de ocurridos los hechos investigados.

En punto a resolver, el Despacho procede a analizar el contenido y alcance del artículo 52 de la CPACA, norma que se encuentra ubicada en su capítulo III, relativo al procedimiento administrativo sancionatorio, y que contiene la regulación del trámite general para la aplicación de la facultad sancionatoria del Estado cuando no esté prevista en leyes especiales.

El siguiente es el texto del precepto:

ARTÍCULO

52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. De acuerdo con la disposición, el término de tres años fijado para la caducidad de la facultad sancionatoria se cuenta desde la ocurrencia de la conducta u omisión que pudiere ocasionar la infracción, y dentro de dicho plazo la administración debe expedir y notificar el acto administrativo principal, para luego proceder a resolver los recursos incoados contra el acto de naturaleza sancionatoria.

Así, la norma acogió el criterio jurisprudencial elaborado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009[13], providencia de importancia jurídica que adoptó la tesis según la cual la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer la potestad sancionatoria se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos en sede gubernativa, ya que la decisión de los recursos formulados en sede administrativa corresponde a una etapa posterior cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento sino permitir que este sea revisado a instancia del administrado.

Es pertinente mencionar que la Ley 30 de 1992, que facultó al Ministerio de Educación Nacional para adelantar investigaciones administrativas contra las instituciones de educación superior, sus representantes legales, rectores y directivos, dispuso en su artículo 52 que «[l]a acción y la sanción administrativa caducarán en el término de tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la falta», sin precisar cuándo deja de correr el término de la caducidad, ni referirse a los recursos interpuestos contra la decisión, de suerte que, en estos aspectos, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 resulta aplicable en el caso sub examine, como lo admite la entidad demandada en los actos acusados.

Ahora bien, el Despacho observa que la Resolución 28995 de 20 de diciembre de 2017, por la cual se impuso a la Universidad de Cundinamarca la sanción de amonestación pública por no haber cumplido durante el año 2014 la regulación atinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados[14], fue notificada por aviso el 10 de enero de 2018, según consta en el acta de notificación visible en el folio 111 del expediente del proceso contencioso administrativo.

Resulta relevante advertir que el Ministerio de Educación Nacional no precisó en el acto administrativo las fechas exactas en que se configuró el incumplimiento de los deberes atinentes al sistema de evaluación periódica de productividad académica por parte de la Universidad de Cundinamarca, pues sobre el particular se limitó a referir que la omisión se configuró durante los años 2013 y 2014, así: […] De otra parte, en el curso de dicha visita[15] se pudo establecer que la Universidad de Cundinamarca no contaba con un instrumento técnico de evaluación docente que se ajustara a los criterios establecidos en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo 02 de 2009.

Lo anterior, por cuanto se logró determinar que la conducta omisiva de la Institución de Educación Superior en la regulación del sistema de evaluación periódica de desempeño y de productividad académica de los docentes allí vinculados, persistió durante los años 2013 y 2014, periodos durante los cuales se prescindió de la obligación de llevar a cabo bajo (sic) los presupuestos de ley, no sólo por falta absoluta de su respectivo trámite, sino además, por el incumplimiento de la notificación personal del resultado obtenido a aquellos docentes que sí fueron evaluados, circunstancia que se pudo corroborar en la visita administrativa practicada el 12 de febrero de 2016, donde se evidenció que la omisión persistió durante los periodos objeto de investigación y a su vez lo corroboraron varias de las declaraciones recepcionadas en el trascurso de la presente actuación administrativa sancionatoria[16]. […] Igualmente, al analizar si operó la caducidad de la potestad sancionatoria alegada por la Universidad de Cundinamarca en sus alegatos de conclusión, la entidad expuso lo siguiente: [ ] Frente al segundo de los cargos formulados, consistente en el presunto incumplimiento de la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Institución, con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho para los años 2013 y 2014, se señala que al tratarse de conductas instantáneas, su contabilización se precisa desde el momento de su ocurrencia hasta tres años después conforme lo referencia el artículo 52 tanto de la Ley 30 de 1992 como de la Ley 1437 de 2011.

Por lo tanto, la falta objeto de reproche guarda directa relación con la inobservancia de lo dispuesto en el Decreto 1279 de 2002 que establece la obligación de efectuar la evaluación periódica de productividad y de desempeño a los Docentes de la Institución, condición que debe hacerse exigible de forma anual. En ese sentido, la caducidad de la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional ha operado de manera parcial, en lo que respecta al incumplimiento de la regulación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes de la Universidad de Cundinamarca para el año 2013, pues al transcurrir el término contemplado en las normas descritas - 3 años, se hace necesario declarar la caducidad en cuanto a esos hechos y por ende, determinar la imposibilidad del Ministerio de Educación en la facultad de perseguir y sancionar las faltas que fueron inicialmente objeto de reproche.[17]” (resaltado por el Despacho) Del aparte transcrito se advierte que aunque el Ministerio precisó que la investigación recayó sobre unas conductas instantáneas, y estimó que la caducidad de la potestad sancionatoria solo operó respecto del incumplimiento de la regulación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes de la Universidad de Cundinamarca durante el año 2013 - Decreto 1279 de 2002 -, no determinó a partir de qué momento o momentos se contabiliza el término de caducidad en relación con la inobservancia de esa regulación en el año 2014.

Pese a la referida indeterminación, lo cierto es que el Ministerio de Educación Nacional concluyó que «las pruebas aportadas a la investigación administrativa demostraron que la Universidad de Cundinamarca vulneró lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo No. 002 de 2009, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca para el año 2014» (negrita fuera del texto).

En esos términos, el Despacho encuentra que, como lo asevera la parte actora, en la medida en que el incumplimiento de la normativa referida tuvo lugar durante el año 2014, el término máximo para el ejercicio de la potestad sancionatoria habría fenecido, cuando menos, el 31 de diciembre de 2017. Por lo tanto, puede establecerse que para el 10 de enero de 2018, cuando el Ministerio de Educación Nacional notificó a la Universidad de Cundinamarca la Resolución 28995 de 2017, que constituye el acto administrativo principal, habían transcurrido más de tres años desde la infracción sancionada.

En providencia de 29 de marzo de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado subrayó que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, del artículo 52 del CPACA se desprende que, por regla general y salvo lo previsto en leyes especiales, la competencia para la imposición de sanciones administrativas tiene – en protección del Debido Procedimiento Administrativo – un límite en el tiempo, vencido el cual, de llegarse a proferir acto administrativo sancionatorio, este resultaría viciado de nulidad por incompetencia rationi temporis[18].

Así, entonces, de manera preliminar, el Despacho puede establecer que, en el caso concreto, el Ministerio de Educación Nacional perdió la competencia temporal con la cual contaba para expedir y notificar la decisión de sancionar a la Universidad de Cundinamarca por no haber acatado, durante el año 2014, la regulación sobre el sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a esa institución con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho, encontrándose así acreditada la vulneración del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

En la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, ha sido uniforme el criterio conforme al cual la facultad sancionadora de las autoridades administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado, está sometida al debido proceso, aplicable a toda clase de actuaciones. La misma jurisprudencia ha indicado que el límite temporal para la imposición de sanciones en sede administrativa constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general[19], principios que resultan igualmente vulnerados en el presente caso, considerando que un factor fundamental del debido proceso administrativo es que la decisión sancionatoria se profiera dentro de la oportunidad legal.

En consecuencia, el Despacho considera procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones 28995 de 2017 y 135 de 2019, dado que para este momento del proceso se evidencia (i) la verosimilitud del derecho invocado o la llamada «apariencia de buen derecho» (fumus boni iuris) en la solicitud de suspensión presentada, lo cual se traduce, en últimas, en las probabilidades de éxito de la pretensiones incoadas; así como (ii) la demostración de la existencia de un riesgo por la demora en el trámite procesal hasta que se adopte una decisión definitiva (periculum in mora), en la medida en que la sanción impuesta tiene incidencia negativa en trámite de acceso a la acreditación de alta calidad de la institución de educación superior actora, considerando que en el artículo séptimo del acto primigenio se ordenó la remisión de copia del mismo, previa ejecutoria, al Consejo Nacional de Acreditación (CNA) y a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, para lo de su competencia[20].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional de la Resolución No. 28995 de 20 de diciembre de 2017, «por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos» y de la Resolución 135 de 14 de enero de 2019, «por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Cundinamarca contra la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, dentro de actuación administrativa sancionatoria No. 5397 del 10 de mayo de 2013», actos administrativos proferidos por la Ministra de Educación Nacional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección, efectúense las anotaciones de rigor en el Sistema Siglo XXI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P: 9 ----------------------- [1] Folios 1 y 2 del cuaderno de medida cautelar. [2] Folio 4 del cuaderno de medida cautelar. [3]

ARTÍCULO 234. MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.

Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete. [4] Así consta se evidencia en constancia de 26 de agosto de 2019 que reposa en el folio 12 del cuaderno de medida catelar. [5] El artículo 230 del C.P.A.C.A. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [6] “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]” (Negrillas fuera del texto). [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 13 de mayo de 2015.

Radicación: 11001-03-26- 000-2015-00022-00(53057). M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. [8] Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo C.P.A.C.A., asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015, expediente núm. 2014-03799, en la cual se puntualizó: «Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional.

Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones.

Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva». (resaltado es del texto). [9] Ut supra. Consejo de Estado, auto de 13 de mayo de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00194-00. Actor: Marco Fidel Ramírez Antonio. Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 17 de marzo de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2014-03799-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente núm. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: «Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’.

De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia» (negrillas fuera del texto). [13] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de septiembre de 2009. Radicación: 11001-03-15-000-2003- 00442-01. M.P. Susana Buitrago Valencia. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. [14] Artículo 6 literal c de la Ley 30 de 1992, artículos 16 y 17 del Decreto 1279 de 2002 y artículos 2, 3, 5 y 24 del Acuerdo 0001 de 27 de abril de 2009 del Consejo Superior Universitario de la Universidad de Cundinamarca. [15] Visita administrativa practicada por la Subdirección de Inspección y Vigilancia el 29 y 30 de marzo de 2012. [16] Página 19 de la Resolución 28995 de 2017. [17] Página 10 de la Resolución 28995 de 2017. [18] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 29 de marzo de 2019. Radicación: 11001-03-24-000-2010- 00318-00. M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Demandante: Empresa de Telecomunicaciones de la Costa Costatel S.A. E.S.P. [19] Corte Constitucional. Sentencias C-401 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 8 de febrero de 2018. Radicación: 25000-23-24- 000-2008-00045-02. M.P.: Roci[pic]o Arau[pic]jo Onate. Actor: Empresa de Acuedu0045-02. M.P.: Rocío Araújo Oñate. Actor: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). [20] De conformidad con el artículo 29 del Decreto 5012 de 2009, corresponde a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior coordinar, con el apoyo del Consejo Nacional de Acreditación, los procesos de evaluación requeridos para efectuar la acreditación de programas académicos e instituciones de educación superior.