SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De un aparte de la circular por medio de la cual la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho indica los parámetros para atender de manera prioritaria a las personas de estratos 1 y 2 que soliciten trámites de conciliación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / CENTROS DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE – Reglamento para la atención de usuarios / CENTROS DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE – Principio de gratuidad / CENTROS DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE – No se excluye a las personas que dispongan de recursos económicos, se limita su atención según la disponibilidad de tiempo y personal / PRINCIPIO DE GRATUIDAD – No se vulnera / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no vislumbrarse vulneración al ordenamiento superior En relación con la Circular CIR 18-0000066-DMA-2100 de 14 de junio de 2018, expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho, […] el Despacho observa que sobre [la misma] no existe disposición que contraríe la gratuidad del servicio, ahora bien, para el actor debe suspenderse los efectos de la norma en la medida que el legislador no estableció ningún tipo de limitaciones al servicio fundadas en el estrato económico de los usuarios.
Sobre el particular, el Despacho advierte que prima facie no se observa una vulneración de las normas superiores invocadas por el solicitante […]. En el caso del acto acusado, a partir de una primera lectura del mismo, no se observa una limitación desproporcionada a la gratuidad del servicio de conciliación, dado que el mismo no establece que se va a cobrar por el servicio, tampoco obliga a las personas con recursos económicos a ir a un centro privado de conciliación o les prohíbe acudir en otro momento al servicio de conciliación gratuito.
Lo que se advierte, en esta etapa procesal, es que este sector de la población (personas con recursos económicos) se atenderá según la disponibilidad de tiempo y personal, y que en caso que en la práctica no sea posible atender sus solicitudes de conciliación, debido a la cantidad de solicitudes de personas de estratos 1 y 2, se les indicará o informará que pueden acudir a los centros de conciliación de carácter privado, los cuales ofrecen condiciones de celeridad y eficacia para la fijación de la fecha de conciliación. Esta información que se les brindará, está sometida entonces a la condición de que en un momento dado no sea posible atender sus solicitudes debido al exceso de peticiones de personas de estratos 1 y 2, pues en caso contrario, de una lectura inicial del acto acusado se advierte que sí se atenderán dichas solicitudes, según la disponibilidad de tiempo y personal.
En conclusión, en esta etapa procesal no advierte que la Circular 18-00066 excluya la atención de personas que dispongan de recursos económicos, lo que se observa es que limita su atención a la disponibilidad de tiempo y personal y a que no exista exceso de solicitudes de personas de estratos 1 y 2, lo cual, prima facie, está acorde con las normas superiores invocadas, en la medida que ordenan fijar condiciones de acceso preferenciales para las personas de los aludidos estratos.
Adicionalmente, en los términos del artículo 231 del CPACA se establece que la suspensión provisional de los efectos del acto acusado procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud, cuando tal violación surja de su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que en el presente caso se haya aportado alguna en la solicitud. […] En consecuencia, no prospera la solicitud de suspensión provisional de la Circular CIR 18-0000066-DMA-2100 de 14 de junio de 2018, expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De un aparte de la circular por medio de la cual la Dirección del Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación señala los requisitos para la radicación de solicitudes de conciliación en materia civil y comercial / CENTROS DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE – Principios: Responsabilidad social y gratuidad / CENTROS DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE – Servicio en forma gratuita y en condiciones preferenciales a las personas de estratos 1 y 2 / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Conciliación en materia civil y comercial, límite de cuantía para personas con recursos económicos / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Conciliación para usuarios de los estratos 1 y 2 y sujetos de especial protección, no tiene límite de cuantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / PRINCIPIO DE GRATUIDAD – No se vulnera / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no vislumbrarse vulneración al ordenamiento superior La parte actora solicita la suspensión provisional de […] apartes de la Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, expedida por la Procuraduría General de la Nación […].
Al respecto, el Despacho observa que si bien en las normas superiores que cita el solicitante no se establecen excepciones, en ellas tampoco se indica que la prestación del servicio con gratuidad no pueda ser limitada en aras de garantizar el acceso efectivo al servicio de sectores vulnerables de la población. Así mismo, el Despacho observa que esta circular también constituye un desarrollo del denominado principio de responsabilidad social de los centros de conciliación regulado en el explicado artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual este servicio necesariamente se debe prestar de forma gratuita y en condiciones preferenciales a las personas de estratos 1 y 2.
En efecto, la circular expedida por la Procuraduría General de la Nación establece que con el fin de garantizar el efectivo acceso a la justicia de la población en situación de vulnerabilidad al servicio de conciliación (principio de responsabilidad social), únicamente se recibirán solicitudes de personas naturales y jurídicas cuya cuantía no supere los 150 SMLMV y que para los usuarios que pertenezcan a los estratos 1 y 2 y las personas que sean sujetos de especial protección, no habrá límite de cuantía. En esta etapa procesal se observa que, esta regulación, se orienta a que si no se establece una cuantía para que las personas con recursos económicos soliciten el servicio de conciliación, serían demasiadas solicitudes que impediría en la práctica el acceso efectivo gratuito al servicio para las personas de estratos 1 y 2.
Prima facie se observa que la limitación prevista en el acto acusado resulta razonable, en tanto que perseguiría un fin compatible con las normas invocadas como infringidas y justificado en el marco de un Estado social de derecho, consistente en permitir que materialmente las personas en situación de mayor vulnerabilidad tengan garantizado el acceso efectivo y prioritario al servicio de conciliación. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – De un aparte de la circular por medio de la cual la Dirección del Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación señala los requisitos para la radicación de solicitudes de conciliación en materia civil y comercial / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos: Sustentar en forma expresa y concreta las normas que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de violación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal, ni vislumbrarse vulneración con el ordenamiento superior [E]l solicitante indicó que las entidades demandadas no tenían competencia para expedir los actos demandados, sin embargo, no explica la razón de su dicho.
En este punto es importante reiterar que el artículo 229 del CPACA preceptúa que la medida cautelar procede “a petición de parte debidamente sustentada (…)”. Esto quiere decir que para la prosperidad de la suspensión provisional no solamente deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado sino también expresar el concepto de su violación, el cual no fue desarrollado en el punto de la competencia. Esto leído en concordancia con lo previsto en el artículo 231 de ese mismo estatuto, el cual preceptúa que la suspensión provisional procede no solamente por la confrontación entre el acto acusado y las normas superiores invocadas en la solicitud, sino también, del estudio de las pruebas allegadas con ella, frente a lo cual, el solicitante no aportó ninguna.
En este orden de ideas, a partir de una primera lectura de los actos acusados, no se advierte en esta etapa procesal una infracción del ordenamiento jurídico superior a partir de una confrontación normativa y tampoco respecto del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, pues estas no se aportaron. Por lo tanto, es necesario el desarrollo del debate procesal, examinar las alegaciones de las partes y los antecedentes de los actos administrativos acusados para concluir si efectivamente las entidades demandadas podían adoptar las medidas que ahora de demandan.
Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sala Plena, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 4 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1069 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.4.2.3.1 LITERAL D / DECRETO 1069 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.4.2.3.1 LITERAL E NORMA DEMANDADA: CIRCULAR CIR 18-0000066-DMA DE 2018 (14 de junio) MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO (No suspendida) / CIRCULAR 002 DE 2018 (20 de septiembre) PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00087-00 Actor: CAMILO ANDRÉS ROA BOSCAN Y JOSÉ ALBERTO GAITÁN RAMÍREZ Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO – MINJUSTICIA Y PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: NULIDAD AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR El Despacho se pronuncia sobre la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, en los siguientes términos: I.- ANTECEDENTES I.1.
Solicitud Los ciudadanos Camilo Andrés Roa Boscán y José Alberto Gaitán Martínez, actuando en nombre propio, instauraron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, establecido por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de un aparte de la Circular CIR 18-0000066DMA-2100 de 14 de junio de 2018, en la cual se indican los parámetros para atender de manera prioritaria a las personas de estratos 1 y 2 que soliciten trámites de conciliación, proferida por la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho; y de un aparte de la Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, la cual señala los requisitos para la radicación de solicitudes en conciliación en materia civil y comercial, proferida por la Dirección del Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación. En escrito separado solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, en los siguientes términos: «Los suscritos, JOSÉ ALBERTO GAITÁN MARTÍNEZ y CAMILO ANDRÉS ROA BOSCÁN, con base a lo contemplado en el artículo 231 de la ley 1437, solicitamos se decrete la suspensión provisional de la CIRCULAR 002 DEL 20 DE SEPTIEMBRE DE 2018 DEL CENTRO DE CONCILIACIÓN EN MATERIA CIVIL Y COMERCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y de la CIRCULAR CIR 18-0000066-DMA-2100 DE 14 DE JUNIO DE 2018 DE LA DIRECCIÓN DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO por las razones que a continuación se exponen…».
I.2. Los actos respecto de los cuales recae la solicitud de suspensión provisional son los siguientes: La Circular CIR 18-0000066-DMA-2100 de 14 de junio de 2018, expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho establece lo siguiente: “CIRCULAR No. CIR18-0000066-DMA-2100 FECHA Bogotá D.C., 14 de junio de 2018 De: JOHANA GISSELLE VEGA ARENAS.
Directora de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho. Para: Servidores públicos habilitados para conciliar Funcionarios Centros de Conciliación públicos Asunto: Solicitud de atender de manera prioritaria a las personas de los estratos 1 y 2 que soliciten trámites de conciliación. Apreciados (as) señores (as) El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos, solicita a los servidores públicos habilitados para conciliar y a los funcionarios de los centros de conciliación públicos atiendan de manera prioritaria los casos de conciliación de las personas de estratos 1 y 2 de conformidad con lo siguiente: La Ley 640 de 2001 en su artículo 4º indica: “Los trámites de conciliación que se celebren ante funcionarios públicos facultados para conciliar, ante centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho y de las entidades públicas serán gratuitos.
Los notarios podrán cobrar por sus servicios de conformidad con el marco tarifario que establezca el Gobierno Nacional.” Por otra parte el Decreto 1069 de 2015 en su artículo 2.2.4.2.3.1 señala: Principios. Los Centros deberán desarrollar sus funciones de acuerdo con los siguientes principios: (…) d) Responsabilidad social. Los Centros deben garantizar que sus servicios se ofrezcan de forma gratuita o bajo condiciones preferenciales de acceso a personas de los estratos 1 y 2; e) Gratuidad.
Son gratuitos los trámites que se celebren ante los Centros de Conciliación de consultorio jurídico. También serán gratuitos los procedimientos que se adelanten ante Centros de las entidades públicas, sin perjuicio de las excepciones que señale la ley. Así mismo, la Sentencia C-187 de 2003, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Rentería señala: De las disposiciones anteriores puede deducirse que, por una parte, los servicios de conciliación extrajudicial obligatoria en asuntos de lo contencioso administrativo es gratuita para todas las personas y, por otra parte, dichos servicios en los asuntos civiles y de familia pueden ser obtenidos en forma gratuita y efectiva por las personas que carecen de recursos económicos, ante los funcionarios públicos facultados para conciliar, ante los centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho y de las entidades públicas y ante los centros de conciliación remunerados y los notarios, en estos dos últimos casos en la medida que determine el Gobierno Nacional en el reglamento correspondiente.
De acuerdo a lo transcrito, se les recuerda que como servidores públicos habilitados para conciliar y funcionarios de centros de conciliación públicos, deben dar prioridad a la atención de los casos de las personas sujetas a especial protección constitucional o cuyas condiciones económicas les impidan acceder a los métodos alternativos de solución de conflictos, dando aplicación al principio de responsabilidad social, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política de 1991.
La anterior solicitud se realiza, toda vez que el objetivo del método de la conciliación es que las partes que acuden a él, solucionen su conflicto de una manera pacífica y se garantice el derecho de acceso a la justicia que para las personas de escasos recursos es limitado. El Ministerio de Justicia y del Derecho a través de la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos evidencia en el SISTEMA DE INFORMACIÓN DE LA CONCILIACIÓN, EL ARBITRAJE Y LA AMIGABLE COMPOSICIÓN -SICAAC-, en cumplimiento de las labores de CONTROL, INSPECCIÓN, Y VIGILANCIA, establecidas en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con el artículo 20 y siguientes de la Ley 1712 de 2014, que los servidores públicos habilitados para conciliar y funcionarios de los centros de conciliación públicos atienden un gran porcentaje de casos de personas que cuentan con los recursos económicos para acceder a un Centro de Conciliación privado, lo cual es entendible en garantía del derecho al acceso de la justicia, sin embargo, de acuerdo a lo que se indica en el Decreto 1069 de 2015 en su artículo 2.2.4.2.3.1 respecto al principio de responsabilidad social, se debe dar prioridad a las personas de estrato 1 y 2.
En el evento que los servidores públicos habilitados para conciliar y funcionarios de los centros de conciliación públicos tengan disponibilidad de tiempo y personal podrán atender los casos de conciliación de personas que cuenten con recursos económicos, pero en el evento que no sea posible por el exceso de solicitudes de conciliación de personas de estratos 1 y 2, se deberá indicar e informar a los [pic]peticionarios que el servicio de conciliación que se ofrece en los centros de conciliación privados es eficaz y garantiza celeridad en la fijación de la fecha de la realización de la audiencia de conciliación. (…)” (Aparte en negrilla demandado).
La Circular nro. 002 de 20 de septiembre de 2018, expedida por la Procuraduría General de la Nación, indica lo siguiente: “Circular No. 002 PARA: USUARIOS CENTRO DE CONCILIACIÓN EN MATERIA CIVIL Y COMERCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN DE: CENTRO DE CONCILIACIÓN EN MATERIA CIVIL Y COMERCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ASUNTO: MODIFICACIÓN DE LOS REQUISITOS PARA RADICACIÓN DE SOLICITUDES DE CONCILIACIÓN EN MATERIA CIVIL Y COMERCIAL FECHA: SEPTIEMBRE 20 DE 2018 La Procuraduría General de la Nación presta un servicio social a través de sus Centros de Conciliación en materia civil y comercial a nivel nacional, teniendo como objetivo primordial acercar a la población en situación de vulnerabilidad a la conciliación extrajudicial en derecho, como alternativa de solución pronta y pacífica a sus conflictos civiles y comerciales.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, como órgano rector de las políticas públicas en materia de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos – MASC, dentro de los que se encuentra la conciliación extrajudicial en derecho, expidió la Circular No. CIR 18-0000066-DMA- 2100 de 14 de junio de 2018, en la que exhorta a los centros de conciliación de entidades públicas a “atender de manera prioritaria a las personas de estratos 1 y 2 que soliciten trámites de conciliación”.
Así el Centro de Conciliación en materia civil y comercial de la Procuraduría General de la Nación con sede en la ciudad de Bogotá, en aplicación al principio constitucional de responsabilidad social y propendiendo por la efectiva garantía en el acceso a la justicia de la población en situación de vulnerabilidad, ha dispuesto la modificación del procedimiento y los requisitos para la presentación de solicitudes de conciliación en materia civil y comercial, los cuales a partir DEL DÍA PRIMERO (1º) DE OCTUBRE DE DOS MIL DIECIOCHO (2018), serán los siguientes: • La radicación de solicitudes de conciliación en materia civil y comercial se realizará los días LUNES A JUEVES, entre las 8:00 A.M. y las 12:00 M, siempre y cuando sean días hábiles. • "Se dará trámite prioritario a las solicitudes de conciliación de usuarios de estratos 1 y 2 y a las personas que sean sujetos de especial protección. • "Sólo se recibirá UNA (1) solicitud de conciliación diaria por usuario, apoderado, forma o solicitante del servicio. • Únicamente se recibirán solicitudes de personas naturales y jurídicas cuya cuantía no supere los CIENTO CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (150 SMLMV) que para el año dos mil dieciocho (2018), ascienden a la suma de ciento diecisiete millones ciento dieciséis mil trescientos pesos moneda legal colombiana ($117.116.300 M/CTE). • Para los usuarios que pertenezcan a los estratos 1 y 2 y las personas que sean sujetos de especial protección, no habrá límite de cuantía siempre que acrediten dicha calidad.
La persona que ostente la calidad de convocante es quien debe pertenecer al grupo poblacional antes mencionado y deberá demostrar tal condición. (…)” (Apartes demandados resaltados en negrilla) I.3. La parte actora pidió la suspensión provisional de los apartes resaltados de los actos transcritos, al considerar que estos son contrarios a los artículos 229 de la Constitución Política, 4 y 10 de la Ley 640 de 2001 y los literales d) y e) del artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015.
Como fundamentos de la solicitud, expuso los argumentos que se exponen a continuación: “De acuerdo con la exégesis de estos artículos, los centros de conciliación de las entidades públicas prestarán sus servicios de manera gratuita. En este mandato, el legislador no estableció ningún tipo de limitaciones al servicio fundadas en el estrato económico de los usuarios y mucho menos en la cuantía de las eventuales pretensiones.
Tal mandado es reproducido por el Gobierno Nacional en ejercicio de su poder reglamentario, en el sentido de generar mecanismos para dar preferencia a las solicitudes de las personas provenientes de los estratos 1 y 2. En efecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho limitó los servicios de los centros de conciliación de las entidades públicas cuando por razones de exceso de solicitudes de personas de estratos 1 y 2, no fuera posible atender las solicitudes provenientes de otro tipo de solicitudes.
(…) A su turno, la Procuraduría General de la Nación, yendo mucho más allá, señaló un límite a la cuantía de las pretensiones que serían atendidas de manera gratuita. (…) En este sentido, de la simple confrontación entre las normas superiores y los actos demandados se colige una violación directa de las normas superiores, habida cuenta que (i) frente a un servicio que por mandato legal debe prestarse con carácter de universalidad, las entidades demandadas han establecido limitaciones o denegaciones, y además, que (ii) lo han realizado sin tener competencia para ello.” I.4.
Traslado de la solicitud Por auto de 6 de mayo de 2019, se ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional, recibiéndose los siguientes pronunciamientos: I.4.1. La Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderada judicial, solicitó negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto expedido por esa entidad por los siguientes motivos: En la solicitud presentada por la parte actora no se evidencia la apariencia de buen derecho y tampoco la existencia de un peligro por la mora.
En relación con la apariencia de buen derecho, en el caso objeto de examen no se advierte un perjuicio derivado de la confrontación del acto demandado con las normas superiores que se alegan como desconocidas. En relación con el perjuicio por la mora, explicó que no existe un riesgo en la concreción de un perjuicio mayor e irremediable al no decretar la medida, toda vez que se pretende suspender provisionalmente un acto administrativo que ha desplegado sus efectos en el mundo del derecho y, en consecuencia, su presunción de legalidad debe permanecer incólume.
Indicó que la previsión tendiente a establecer un límite de cuantía para la realización de audiencias en los Centros de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación obedece a la necesidad de prestar un buen servicio a la ciudadanía, considerando la capacidad administrativa y financiera de la entidad para atender los asuntos sometidos a su estudio.
I.4.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de apoderado judicial solicitó negar la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo expedido por esa entidad, por los siguientes motivos: Advirtió que la competencia de la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho para impartir instrucciones generales a través de circulares relacionadas con la atención prioritaria de los trámites de conciliación de personas de los estratos 1 y 2, deriva no solamente del ejercicio propio de sus funciones señaladas en el artículo 16, numerales 5 y 7 del Decreto 1427 de 2017 en cuanto le corresponde promover el acceso a la justicia para los grupos minoritarios y vulnerables, autorizar la creación de centros de conciliación y arbitraje, y ejercer la inspección, control y vigilancia de los mismos, sino en lo previsto en el Capítulo III de la Ley 640 de 2001, respecto del ejercicio de estas últimas potestades que habilitan al Ministerio para establecer lineamientos generales en torno de ciertos aspectos operativos de los centros de conciliación, bajo los parámetros fijados en la sentencia C-917 de 2002.
En los considerandos de la mencionada sentencia se resalta la afirmación según la cual el Ministerio de Justicia sí cuenta con facultad reguladora relacionada con aspectos propios de su cartera, pero que en materia de administración de justicia esta potestad se reserva al Consejo Superior de la Judicatura. Indicó que de la sentencia en comento se desprende que, en ejercicio de las funciones de control, inspección y vigilancia, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene facultad regulatoria relacionada con aspectos propios de su cartera y, en particular, en lo concerniente a trámites administrativos y operativos de los centros de conciliación, más no de los conciliadores.
Adicionalmente, explicó que las instrucciones impartidas a través de la circular acusada no se refieren al ejercicio de la función de conciliación, sino a aspectos administrativos, operativos o de trámite de los centros de conciliación, fundamentados en la atención que los servidores públicos habilitados para conciliar deben brindar frente a un gran porcentaje de casos de personas que cuentan con recursos económicos que les permite acceder a un centro de conciliación privado.
Por otro lado, indicó que el principio de responsabilidad social en el desarrollo de las funciones de los centros de conciliación señalado en el artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015 conlleva el deber de garantizar que los servicios de los centros de conciliación se ofrezcan de forma gratuita o bajo condiciones preferenciales de acceso a las personas de los estratos 1 y 2.
Así mismo, se debe dar prioridad a la atención de los casos de las personas sujetas a especial protección constitucional o cuyas condiciones económicas les impidan acceder a los métodos alternativos de solución de conflictos. A ese respecto, manifestó que las circulares acusadas, a diferencia de lo afirmado por los demandantes, constituye un desarrollo del principio de responsabilidad social, en la medida en que disponen expresamente la atención prioritaria de sectores vulnerables de la población que solicite el trámite de conciliación. Adicionalmente, manifestó que el principio de gratuidad prescrito en el artículo 4º de la Ley 640 de 2001 y el artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015, establece que serán gratuitos los trámites de conciliación ante funcionarios públicos facultados para conciliar, centros de consultorios jurídicos de facultades de derecho y de entidades públicas, sin perjuicio de las excepciones que señale la ley.
Por último, indicó que no puede considerarse vulnerado el principio de gratuidad, ya que de ninguna manera los actos acusados establecen un cobro por el servicio, o habilitan su fijación por los operadores o los prestadores del servicio. El hecho de establecer que se dé prioridad a los casos de conciliación de las personas de estratos 1 y 2, bajo parámetros de racionalidad, indicando a quienes cuenten con recursos económicos la oferta de centros de conciliación privada, no significa que exista cobro por el servicio en los centros de conciliación gratuitos.
II.- CONSIDERACIONES II.1. Medidas cautelares De conformidad con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: «[…] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] » En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014- 03799[1], señaló: «[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]».
II.2. Caso concreto La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un aparte de la Circular CIR 18-0000066DMA-2100 de 14 de junio de 2018, en la cual se indican los parámetros para atender de manera prioritaria a las personas de estratos 1 y 2 que soliciten trámites de conciliación, proferida por la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho; y de un aparte de la Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, la cual indica los requisitos para la radicación de solicitudes en conciliación en materia civil y comercial, proferida por la Dirección del Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación. A juicio del solicitante, los actos acusados son contrarios a los artículos 229 de la Constitución Política, 4 y 10 de la Ley 640 de 2001 y de los literales d) y e) del artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015, dado que el legislador ha establecido la gratuidad del servicio de conciliación y no permite fijar restricciones para el acceso gratuito al mismo, como las establecidas en los actos acusados.
Así mismo, a su juicio no se pueden conceder preferencias en desmedro de las demás solicitudes, dado que el servicio de conciliación debe ser universal. Para verificar la presunta vulneración del ordenamiento jurídico superior alegada por la parte solicitante, el Despacho se permite transcribir las normas superiores invocadas. El artículo 229 de la Constitución Política preceptúa lo siguiente: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.” Los artículos 4 y 10 de la Ley 640 de 2001, establecen lo siguiente: Artículo 4.
“Los trámites de conciliación que se celebren ante funcionarios públicos facultados para conciliar, ante centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho y de las entidades públicas serán gratuitos. Los notarios podrán cobrar por sus servicios de conformidad con el marco tarifario que establezca el Gobierno Nacional.” Artículo 10.
El primer inciso del artículo 66 de la Ley 23 de 1991 quedará así: "Artículo 66. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro y las entidades públicas podrán crear centros de conciliación, previa autorización del Ministerio de Justicia y del Derecho. Los centros de conciliación creados por entidades públicas no podrán conocer de asuntos de lo contencioso administrativo y sus servicios serán gratuitos".
(Se destaca) Por su parte, los literales d) y e) del artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”, establecen lo siguiente: “Los Centros deberán desarrollar sus funciones de acuerdo con los siguientes principios: (…) d) Responsabilidad social.
Los Centros deben garantizar que sus servicios se ofrezcan de forma gratuita o bajo condiciones preferenciales de acceso a personas de los estratos 1 y 2; (…) e) Gratuidad. Son gratuitos los trámites que se celebren ante los Centros de Conciliación de consultorio jurídico. También serán gratuitos los procedimientos que se adelanten ante Centros de las entidades públicas, sin perjuicio de las excepciones que señale la ley.
(…)”. El Despacho se permite analizar el contenido de cada uno de los actos acusados a la luz de las normas superiores transcritas. II.2.1. Circular CIR 18-0000066-DMA-2100 de 14 de junio de 2018, expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho En relación con la Circular CIR 18-0000066-DMA-2100 de 14 de junio de 2018, expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho, los solicitantes pidieron la suspensión del siguiente aparte: “(…) En el evento que los servidores públicos habilitados para conciliar y funcionarios de los centros de conciliación públicos tengan disponibilidad de tiempo y personal podrán atender los casos de conciliación de personas que cuenten con recursos económicos, pero en el evento que no sea posible por el exceso de solicitudes de conciliación de personas de estratos 1 y 2, se deberá indicar e informar a los peticionarios que el servicio de conciliación que se ofrece en los centros de conciliación privados es eficaz y garantiza celeridad en la fijación de la fecha de la realización de la audiencia de conciliación. (…)” En relación con este acto, el Despacho observa que sobre el mismo no existe disposición que contraríe la gratuidad del servicio, ahora bien, para el actor debe suspenderse los efectos de la norma en la medida que el legislador no estableció ningún tipo de limitaciones al servicio fundadas en el estrato económico de los usuarios.
Sobre el particular, el Despacho advierte que prima facie no se observa una vulneración de las normas superiores invocadas por el solicitante, dado que si bien es cierto los artículos 4 y 10 de la Ley 640 de 2001 establecen que los trámites de conciliación que se celebren ante funcionarios públicos facultados para conciliar, ante centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho y ante las entidades públicas serán gratuitos y sin restricción frente a las personas que cuenten con recursos económicos, el artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015 regula la responsabilidad social de los Centros de conciliación, según la cual los Centros de conciliación deben garantizar que sus servicios se ofrezcan de forma gratuita o bajo condiciones preferenciales de acceso a personas de los estratos 1 y 2.
Esta norma superior, que se presume legal, prima facie da cuenta que el acceso gratuito al servicio de conciliación no puede considerarse un principio absoluto, sino que puede estar sujeto a restricciones o limitaciones en aras de garantizar, en la mayor medida de lo posible, según las circunstancias fácticas, la preservación de otros valores, como lo es en este caso, el acceso preferencial para las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
En el caso del acto acusado, a partir de una primera lectura del mismo, no se observa una limitación desproporcionada a la gratuidad del servicio de conciliación, dado que el mismo no establece que se va a cobrar por el servicio, tampoco obliga a las personas con recursos económicos a ir a un centro privado de conciliación o les prohíbe acudir en otro momento al servicio de conciliación gratuito.
Lo que se advierte, en esta etapa procesal, es que este sector de la población (personas con recursos económicos) se atenderá según la disponibilidad de tiempo y personal, y que en caso que en la práctica no sea posible atender sus solicitudes de conciliación, debido a la cantidad de solicitudes de personas de estratos 1 y 2, se les indicará o informará que pueden acudir a los centros de conciliación de carácter privado, los cuales ofrecen condiciones de celeridad y eficacia para la fijación de la fecha de conciliación. Esta información que se les brindará, está sometida entonces a la condición de que en un momento dado no sea posible atender sus solicitudes debido al exceso de peticiones de personas de estratos 1 y 2, pues en caso contrario, de una lectura inicial del acto acusado se advierte que sí se atenderán dichas solicitudes, según la disponibilidad de tiempo y personal.
En conclusión, en esta etapa procesal no advierte que la Circular 18-00066 excluya la atención de personas que dispongan de recursos económicos, lo que se observa es que limita su atención a la disponibilidad de tiempo y personal y a que no exista exceso de solicitudes de personas de estratos 1 y 2, lo cual, prima facie, está acorde con las normas superiores invocadas, en la medida que ordenan fijar condiciones de acceso preferenciales para las personas de los aludidos estratos.
Adicionalmente, en los términos del artículo 231 del CPACA se establece que la suspensión provisional de los efectos del acto acusado procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud, cuando tal violación surja de su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que en el presente caso se haya aportado alguna en la solicitud.
Del mismo modo, en esta etapa procesal también se observa que el artículo 16.5 del Decreto 1427 de 29 de agosto de 2017 establece entre las funciones de la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho la de “Promover el acceso a la justicia para los grupos minoritarios y vulnerables”.
(Se destaca) En consecuencia, no prospera la solicitud de suspensión provisional de la Circular CIR 18-0000066-DMA-2100 de 14 de junio de 2018, expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho. II.2.2. Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, expedida por la Procuraduría General de la Nación La parte actora solicita la suspensión provisional de los siguientes apartes de la Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, expedida por la Procuraduría General de la Nación: “en aplicación al principio constitucional de responsabilidad social y propendiendo por la efectiva garantía en el acceso a la justicia de la población en situación de vulnerabilidad, ha dispuesto la modificación del procedimiento y los requisitos para la presentación de solicitudes de conciliación en materia civil y comercial, los cuales a partir DEL DÍA PRIMERO (1º) DE OCTUBRE DE DOS MIL DIECIOCHO (2018), serán los siguientes: (…) Únicamente se recibirán solicitudes de personas naturales y jurídicas cuya cuantía no supere los CIENTO CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (150 SMLMV) que para el año dos mil dieciocho (2018), ascienden a la suma de ciento diecisiete millones ciento dieciséis mil trescientos pesos moneda legal colombiana ($117.116.300 M/CTE).
Para los usuarios que pertenezcan a los estratos 1 y 2 y las personas que sean sujetos de especial protección, no habrá límite de cuantía siempre que acrediten dicha calidad. (…)” En relación con esta Circular, el peticionario estimó que el servicio gratuito de conciliación debe ser universal, sin excluir a unos sectores de la población. A su juicio, a partir de una interpretación de los artículos 4 y 10 de la Ley 640 de 2001, el legislador no estableció ningún tipo de limitaciones al servicio fundadas en el estrato económico de los usuarios y mucho menos en la cuantía de las eventuales pretensiones.
Al respecto, el Despacho observa que si bien en las normas superiores que cita el solicitante no se establecen excepciones, en ellas tampoco se indica que la prestación del servicio con gratuidad no pueda ser limitada en aras de garantizar el acceso efectivo al servicio de sectores vulnerables de la población. Así mismo, el Despacho observa que esta circular también constituye un desarrollo del denominado principio de responsabilidad social de los centros de conciliación regulado en el explicado artículo 2.2.4.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual este servicio necesariamente se debe prestar de forma gratuita y en condiciones preferenciales a las personas de estratos 1 y 2.
En efecto, la circular expedida por la Procuraduría General de la Nación establece que con el fin de garantizar el efectivo acceso a la justicia de la población en situación de vulnerabilidad al servicio de conciliación (principio de responsabilidad social), únicamente se recibirán solicitudes de personas naturales y jurídicas cuya cuantía no supere los 150 SMLMV y que para los usuarios que pertenezcan a los estratos 1 y 2 y las personas que sean sujetos de especial protección, no habrá límite de cuantía. En esta etapa procesal se observa que, esta regulación, se orienta a que si no se establece una cuantía para que las personas con recursos económicos soliciten el servicio de conciliación, serían demasiadas solicitudes que impediría en la práctica el acceso efectivo gratuito al servicio para las personas de estratos 1 y 2.
Prima facie se observa que la limitación prevista en el acto acusado resulta razonable, en tanto que perseguiría un fin compatible con las normas invocadas como infringidas y justificado en el marco de un Estado social de derecho, consistente en permitir que materialmente las personas en situación de mayor vulnerabilidad tengan garantizado el acceso efectivo y prioritario al servicio de conciliación. No puede olvidarse que el preámbulo de la Constitución Política de 1991 establece que uno de los fines del Estado es la garantía de un orden político, económico y social justo, leído en concordancia con el artículo 13 constitucional el cual preceptúa que: (…) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (…)”. (Se destaca) En tercer lugar, el solicitante indicó que las entidades demandadas no tenían competencia para expedir los actos demandados, sin embargo, no explica la razón de su dicho.
En este punto es importante reiterar que el artículo 229 del CPACA preceptúa que la medida cautelar procede “a petición de parte debidamente sustentada (…)” (Se destaca). Esto quiere decir que para la prosperidad de la suspensión provisional no solamente deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado sino también expresar el concepto de su violación, el cual no fue desarrollado en el punto de la competencia. Esto leído en concordancia con lo previsto en el artículo 231 de ese mismo estatuto, el cual preceptúa que la suspensión provisional procede no solamente por la confrontación entre el acto acusado y las normas superiores invocadas en la solicitud, sino también, del estudio de las pruebas allegadas con ella, frente a lo cual, el solicitante no aportó ninguna.
En este orden de ideas, a partir de una primera lectura de los actos acusados, no se advierte en esta etapa procesal una infracción del ordenamiento jurídico superior a partir de una confrontación normativa y tampoco respecto del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, pues estas no se aportaron. Por lo tanto, es necesario el desarrollo del debate procesal, examinar las alegaciones de las partes y los antecedentes de los actos administrativos acusados para concluir si efectivamente las entidades demandadas podían adoptar las medidas que ahora de demandan.
Por los motivos anteriores, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un aparte de la Circular CIR 18- 0000066DMA-2100 de 14 de junio de 2018, proferida por la Dirección de métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho; y de un aparte de la Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, proferida por la Dirección del Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior no es óbice para que en el transcurso del proceso se llegue a una conclusión diferente, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un aparte de la Circular CIR 18-0000066DMA-2100 de 14 de junio de 2018, proferida por la Dirección de métodos Alternativos de Solución de Conflictos del Ministerio de Justicia y del Derecho; y de un aparte de la Circular 002 de 20 de septiembre de 2018, proferida por la Dirección del Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado[pic][pic] ----------------------- [1] Expediente radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.