50001-23-33-000-2017-00098-01 — Consejo de Estado

50001-23-33-000-2017-00098-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-07-09

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Gustavo Morales Sánchez, Elmer Londoño Noreña, Fabiola Muñoz Y Oscar Tolosa·Demandado: Nación – Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional – Policía Metropolitana De Villavicencio Y Municipio De Villavicencio

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el material probatorio relacionado en precedencia, para la Sala es dable concluir que, en efecto, en los barrios Jordán y Jordán Alto se presentan problemas de inseguridad por la presencia de personas dedicadas a actividades delictivas (porte, consumo, y tráfico de estupefacientes y hurtos), situación que afecta en gran medida la tranquilidad, seguridad y el libre ejercicio de los derechos y libertades de los transeúntes, vecinos y residentes del sector. (…) En ese orden de ideas, la Sala también comparte la decisión del a quo al atribuirle al municipio de Villavicencio, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público y con la seguridad y la salubridad públicas, toda vez que dicho ente territorial no ha adoptado las medidas adecuadas e idóneas con el propósito de garantizar el orden público y recuperar los espacios públicos en los sectores Jordán y Jordán Alto, de conformidad con sus competencias constitucionales y legales. Lo anterior, en virtud del numeral 2° del artículo 315 de la Constitución Política, del artículo 12 de la Ley 62 de 1993 y del artículo 200 de la Ley 1801 de 2016, el alcalde del municipio de Villavicencio es la primera autoridad de policía dentro de su jurisdicción, por ende, le corresponde garantizar la seguridad y convivencia en su territorio. Sin embargo, en el presente asunto, se acreditó que, si bien dicho ente territorial ha adelantado acciones tendientes para mitigar la inseguridad y actos criminales en el sector objeto de estudio, la realidad es que han transcurrido más de 14 años sin que tales problemáticas hayan sido integralmente solucionadas, lo cual evidencia que las acciones adelantadas no han sido eficaces para restablecer el orden público, la seguridad y recuperar los espacios públicos.RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE BIENES DE USO PÚBLICO - Las labores de la Policía Nacional para enfrentar la problemática han sido insuficientes / DEBER DE LA POLICÍA NACIONAL EN LA GARANTÍA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA - En los Sectores Jordán y Jordán Alto[S]e concluye que la Policía Nacional está obligada a adoptar las medidas necesarias para proteger y salvaguardar los derechos de los ciudadanos en aquellos sectores que, por sus especiales circunstancias de inseguridad, ameritan una mayor vigilancia por parte de las autoridades públicas. (…) [S]e observa que la Policía Metropolitana de Villavicencio, dentro del marco de sus competencias y obligaciones constitucionales y legales, ha adelantado distintas actividades con el fin de brindar la mayor tranquilidad posible a las personas que transitan y residen en el sector Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio. (…) Sin embargo, del material probatorio obrante en el plenario, también se advierte que el accionar de la autoridad de policía ha sido insuficiente para enfrentar la problemática denunciada en los barrios Jordán y Jordán Alto, dado que la inseguridad de tales sectores persiste, a pesar de que esta Sala de Decisión en sentencia de 9 de marzo de 2006 exhortó a la “Policía Nacional - Departamento de Policía del Meta” para que en el término de dos (2) meses adoptara la medidas pertinentes y necesarias con el propósito de “normalizar la situación de orden público en el barrio Jordán Alto en el sector denominado “la Olla del Santa Fe” de esa localidad”, sin que hasta la actualidad se haya acreditado la anhelada “normalización”. (…) Significa lo anterior que la Policía Nacional conocía del estado crítico de inseguridad que afecta a los barrios Jordán y Jordán Alto y, debido a ello, tenía el deber de adelantar mayores esfuerzos en materia de vigilancia para brindar seguridad a los transeúntes y residentes. (…) Así las cosas, la Sala concuerda con el a quo en que resulta procedente atribuirle a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora, por lo que, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto le atribuyó la afectación de tales derechos a la entidad apelante.PROCEDIMIENTO PARA LA CREACIÓN DE CAI - Para garantizar la seguridad de la comunidad de los sectores del Jordan y Jordan Alto / COMPETENCIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL - Creación de unidades de policía / SE ORDENA REALIZACIÓN DE ESTUDIO PATA LA CREACIÓN DE CAIDe otro lado, y en lo que concierne al segundo punto inconformidad expuesto por la entidad apelante, consistente en que se debe agotar un procedimiento previo para efectos de materializar la orden impartida por el a quo, relacionada con la creación de un CAI en la entrada del barrio Jordán, la Sala advierte que el fallador de primera instancia efectivamente ordenó “La creación de un CAI de policía permanente en la entrada al barrio Santafé por el barrio Jordán Alto, sin que ello afecte los demás puestos de policía que estén ubicados en los demás barrios de la ciudad”. (…) Dicha orden judicial, como puede apreciarse, se emitió sin que se contara con un concepto técnico operacional o de seguridad que advirtiera tal necesidad y muchos menos la ubicación exacta de instalación. Ante dicho panorama es dable señalar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto 4222 de 2006, es competencia del Director General de la Policía Nacional la creación, supresión, fusión o modificación de las distintas unidades de policía (inclusive de los Comandos de Atención Inmediata -CAI). Para tal fin, el director general debe atender a las necesidades del servicio, resaltando que, en el caso que nos ocupa, no se acreditó la existencia de ningún concepto técnico de seguridad que indique la necesidad de crear un comando de atención inmediata en el área en mención. (…) No obstante lo expuesto, y comoquiera que en el asunto sub examine está demostrado el alto grado de inseguridad y la ausencia de una presencia permanente de los agentes de la institución policiva en el sector Jordán y Jordán Alto, la Sala encuentra procedente ordenar a la Policía Nacional que, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente decisión, realice un estudio técnico por medio del cual determine la necesidad de la creación de una unidad policial fija en el sector objeto de amparo.

ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO, GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO - Por la presencia de personas dedicadas a actividades delictivas / DEBER DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DE GARANTIZAR LA SEGURIDAD CIUDADANA – Cómo primera autoridad de policía De conformidad con el material probatorio relacionado en precedencia, para la Sala es dable concluir que, en efecto, en los barrios Jordán y Jordán Alto se presentan problemas de inseguridad por la presencia de personas dedicadas a actividades delictivas (porte, consumo, y tráfico de estupefacientes y hurtos), situación que afecta en gran medida la tranquilidad, seguridad y el libre ejercicio de los derechos y libertades de los transeúntes, vecinos y residentes del sector.

(…) En ese orden de ideas, la Sala también comparte la decisión del a quo al atribuirle al municipio de Villavicencio, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público y con la seguridad y la salubridad públicas, toda vez que dicho ente territorial no ha adoptado las medidas adecuadas e idóneas con el propósito de garantizar el orden público y recuperar los espacios públicos en los sectores Jordán y Jordán Alto, de conformidad con sus competencias constitucionales y legales.

Lo anterior, en virtud del numeral 2° del artículo 315 de la Constitución Política, del artículo 12 de la Ley 62 de 1993 y del artículo 200 de la Ley 1801 de 2016, el alcalde del municipio de Villavicencio es la primera autoridad de policía dentro de su jurisdicción, por ende, le corresponde garantizar la seguridad y convivencia en su territorio.

Sin embargo, en el presente asunto, se acreditó que, si bien dicho ente territorial ha adelantado acciones tendientes para mitigar la inseguridad y actos criminales en el sector objeto de estudio, la realidad es que han transcurrido más de 14 años sin que tales problemáticas hayan sido integralmente solucionadas, lo cual evidencia que las acciones adelantadas no han sido eficaces para restablecer el orden público, la seguridad y recuperar los espacios públicos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 15 – NUMERAL 2 / LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / LEY 1801 DE 2016 - ARTÍCULO 200 / LEY 1801 DE 2016. RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE BIENES DE USO PÚBLICO – Las labores de la Policía Nacional para enfrentar la problemática han sido insuficientes / DEBER DE LA POLICÍA NACIONAL EN LA GARANTÍA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA – En los Sectores Jordán y Jordán Alto [S]e concluye que la Policía Nacional está obligada a adoptar las medidas necesarias para proteger y salvaguardar los derechos de los ciudadanos en aquellos sectores que, por sus especiales circunstancias de inseguridad, ameritan una mayor vigilancia por parte de las autoridades públicas.

(…) [S]e observa que la Policía Metropolitana de Villavicencio, dentro del marco de sus competencias y obligaciones constitucionales y legales, ha adelantado distintas actividades con el fin de brindar la mayor tranquilidad posible a las personas que transitan y residen en el sector Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio. (…) Sin embargo, del material probatorio obrante en el plenario, también se advierte que el accionar de la autoridad de policía ha sido insuficiente para enfrentar la problemática denunciada en los barrios Jordán y Jordán Alto, dado que la inseguridad de tales sectores persiste, a pesar de que esta Sala de Decisión en sentencia de 9 de marzo de 2006 exhortó a la “Policía Nacional – Departamento de Policía del Meta” para que en el término de dos (2) meses adoptara la medidas pertinentes y necesarias con el propósito de “normalizar la situación de orden público en el barrio Jordán Alto en el sector denominado “la Olla del Santa Fe” de esa localidad”, sin que hasta la actualidad se haya acreditado la anhelada “normalización”.

(…) Significa lo anterior que la Policía Nacional conocía del estado crítico de inseguridad que afecta a los barrios Jordán y Jordán Alto y, debido a ello, tenía el deber de adelantar mayores esfuerzos en materia de vigilancia para brindar seguridad a los transeúntes y residentes. (…) Así las cosas, la Sala concuerda con el a quo en que resulta procedente atribuirle a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora, por lo que, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto le atribuyó la afectación de tales derechos a la entidad apelante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 15 – NUMERAL 2 / LEY 62 DE 1998 – ARTÍCULO 12 / LEY 1801 DE 2016 - ARTÍCULO 200 / LEY 1801 DE 2016. PROCEDIMIENTO PARA LA CREACIÓN DE CAI – Para garantizar la seguridad de la comunidad de los sectores del Jordan y Jordan Alto / COMPETENCIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL –Creación de unidades de policía / SE ORDENA REALIZACIÓN DE ESTUDIO PATA LA CREACIÓN DE CAI De otro lado, y en lo que concierne al segundo punto inconformidad expuesto por la entidad apelante, consistente en que se debe agotar un procedimiento previo para efectos de materializar la orden impartida por el a quo, relacionada con la creación de un CAI en la entrada del barrio Jordán, la Sala advierte que el fallador de primera instancia efectivamente ordenó “La creación de un CAI de policía permanente en la entrada al barrio Santafé por el barrio Jordán Alto, sin que ello afecte los demás puestos de policía que estén ubicados en los demás barrios de la ciudad”.

(…) Dicha orden judicial, como puede apreciarse, se emitió sin que se contara con un concepto técnico operacional o de seguridad que advirtiera tal necesidad y muchos menos la ubicación exacta de instalación. Ante dicho panorama es dable señalar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto 4222 de 2006, es competencia del Director General de la Policía Nacional la creación, supresión, fusión o modificación de las distintas unidades de policía (inclusive de los Comandos de Atención Inmediata -CAI).

Para tal fin, el director general debe atender a las necesidades del servicio, resaltando que, en el caso que nos ocupa, no se acreditó la existencia de ningún concepto técnico de seguridad que indique la necesidad de crear un comando de atención inmediata en el área en mención. (…) No obstante lo expuesto, y comoquiera que en el asunto sub examine está demostrado el alto grado de inseguridad y la ausencia de una presencia permanente de los agentes de la institución policiva en el sector Jordán y Jordán Alto, la Sala encuentra procedente ordenar a la Policía Nacional que, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente decisión, realice un estudio técnico por medio del cual determine la necesidad de la creación de una unidad policial fija en el sector objeto de amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 82 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1988 / DECRETO 4222 DE 2006 – ARTÍCULO

23. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2017-00098-01(AP) Actor: GUSTAVO MORALES SÁNCHEZ, ELMER LONDOÑO NOREÑA, FABIOLA MUÑOZ Y OSCAR TOLOSA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL – POLICÍA METROPOLITANA DE VILLAVICENCIO Y MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO La Sala de Decisión procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, en contra de la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

I. SOLICITUD Los ciudadanos Gustavo Morales Sánchez, Elmer Londoño Noreña, Fabiola Muñoz y Oscar Tolosa, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentaron demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Policía Metropolitana de Villavicencio y del municipio de Villavicencio, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público y con la seguridad y la salubridad públicas, con ocasión a la inseguridad existente en los barrios Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio (Meta).

II. LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular fueron los siguientes: II.1. Manifestaron que son residentes de los barrios Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio y, desde hace más de 30 años, vienen siendo víctimas de inseguridad al colindar con otro barrio llamado Santafé. II.2. Señalaron que el barrio Santafé, es un sector muy peligroso por el alto índice de delincuencia, entre otros, tráfico de estupefacientes, hurto, asesinatos y, además “[…] por la cantidad de indigentes […]”.

II.3. Indicaron que, a pesar de que los barrios Jordán y Jordán Alto se encuentran catalogados como barrios estrato tres (3), el valor comercial de las viviendas está muy por debajo del precio real, debido a que estos sectores son el tránsito obligatorio de los “indigentes” y “delincuentes” para llegar “a la mal llamada OLLA DEL SANTA FE”.

II.4. Refirieron que, como consecuencia de la inseguridad que se vive en los barrios Jordán y Jordán Alto, muchas familias han tenido que abandonar sus propiedades por amenazas de la delincuencia, lo cual ha ocasionado “[…] desplazamiento forzado intraurbano que, por temer a represalias, no es denunciado […]”. II.5. Advirtieron que el polideportivo de los barrios Jordán y Jordán Alto, ya no existe, toda vez que los delincuentes se han apropiado de estos espacios para consumir y traficar sustancias alucinógenas y cometer hurtos.

II.6. Informaron que, pese a que en varias ocasiones la comunidad de los barrios Jordán y Jordán Alto sostuvo reuniones con funcionarios de la alcaldía de Villavicencio y de la Policía Metropolitana de Villavicencio, en las cuales se abordó el tema de la seguridad, las soluciones a tales problemáticas nunca llegaron, por lo que a través de escritos de 22 de febrero y de 13 de abril de 2016, solicitaron a dichas entidades adelantar las acciones tendientes para que se recuperen los espacios públicos y la tranquilidad en los referidos sectores de la ciudad.

II.7. Sostuvieron que si bien las entidades aquí accionadas, emitieron las respuestas correspondientes, la inseguridad en los barrios Jordán y Jordán Alto aún persiste, lo cual motivó la interposición de la presente acción constitucional. II.8. Finalmente, expusieron que las autoridades policivas tienen conocimiento de que el barrio Santafé es identificado como una “olla” por su alto grado de delincuencia, el cual ha incrementado por la llegada de una cantidad indeterminada de “indigentes” que fueron desalojados del sector el Bronx en la ciudad de Bogotá. III.

PRETENSIONES La parte actora formuló, en su demanda popular, las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Declarar que el municipio de Villavicencio y la Policía Nacional como consecuencia de su omisión y negligencia en el cumplimiento de sus funciones, han violado los siguientes Derechos Colectivos: • Derecho al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la constitución y la ley y las disposiciones reglamentarias Numeral A. • Derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público Numeral D. • Derecho a la defensa del patrimonio público. • Derecho a la Seguridad y Salubridad públicas. • Derecho a la Seguridad.

SEGUNDA: Declarar la erradicación definitiva de la “Olla del Santa Fe”. TERCERA: Construir, equipar, y dotar de personal suficiente un CAI (Comando de Atención Inmediata) de la Policía Nacional, en un predio ubicado en la Carrera 21 B Número 36-06-08 esquina que fue objeto de extinción de dominio y que queda ubicado a la entrada de la Olla del Santa fe (folio 60) CUARTA: De no ser posible la petición anterior adquirir un predio en este sector a fin de contrarrestar y cerrar el paso de los delincuentes hacia la olla por el polideportivo del Barrio Jordán Alto.

QUINTO: Ordenar a los demandados diseñar mecanismos efectivos acompañados de inversión en este sector tan olvidado, que permitan devolver la seguridad en los barrios Jordán y Jordán Alto.

SEXTO: Recuperar y restaurar los espacios públicos ejemplo (parque Jordán Alto) que fue arrebatado por la delincuencia. (Ver fotografía folio 58).

SÉPTIMO: Taponar el ingreso al barrio santa fe por la Carrera 21 B con Calles 36 y 36 A polideportivo Jordán Alto sitio peligroso causa de la inseguridad del sector (folio 58-59).

OCTAVO: Que la administración municipal tome medidas a fin de restringir los sitios de recepción de reciclaje y chatarrerías en este sector pues es una de las causas que utilizan los indigentes y drogadictos para obtener dinero y cambiarlo por vicio en este sector […]”. IV. ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. Mediante auto de 15 de julio de 2016[3], el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio, admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas -a fin de que contestaran la demanda-, así como a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

De igual forma se ordenó informar de la existencia del proceso a los miembros de la comunidad. IV.2. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante auto de 3 de febrero de 2017[4], advirtió que carecía de competencia para conocer de la controversia y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Meta.

IV.3. En auto de 22 de febrero de 2017[5], el Tribunal Administrativo del Meta, dispuso avocar conocimiento de la presente acción. V. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. Mediante escrito de 3 de agosto de 2016[6], la apoderada judicial del municipio de Villavicencio presentó contestación de la demanda en los siguientes términos: Indicó que en cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales ha adelantado todas las acciones para contrarrestar la delincuencia en el barrio Jordán. Tales acciones se sintetizan en: i) instalación de cámaras de seguridad en puntos estratégicos del sector; ii) creación de comités de seguridad con la comunidad, y iii) la implementación de un programa denominado “UP3 - Unidad Permanente de Protección y Prevención”, que tiene como propósito desarrollar actividades con los habitantes de calle.

Además, señaló que se encuentra en proceso de armonización el Plan de Desarrollo 2016-2019 “UNIDOS PODEMOS”, en el que se implementarán dos (2) programas para el fortalecimiento de la seguridad en la ciudad. Sostuvo que la responsabilidad de garantizar la seguridad y tranquilidad de la ciudadanía es única y exclusiva de la policía nacional, por tanto, es esa la entidad obligada a solucionar la problemática planteada por los actores.

Sin embargo, estima que, en el presente asunto, dicha institución ha adoptado y adelantado todas las medidas necesarias para combatir la delincuencia en la ciudad. Finalmente, aseguró que los actores no allegaron las pruebas por medio de las cuales se pueda determinar “[…] una vulneración, directa, real y concreta […]” de los derechos colectivos invocados.

V.2. Mediante escrito de 5 de agosto de 2016[7], el apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, contestó la demanda, en los siguientes términos: Aseguró que la omisión atribuida por los actores a la entidad que representa carece de material probatorio. Además, expuso que se han adelantado las actividades pertinentes para garantizar la seguridad y tranquilidad en los sectores Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio.

Manifestó que entiende la preocupación de los actores por la inseguridad que padecen en los sectores que residen; sin embargo, dicha situación no puede ser atribuida a la policía nacional, por cuanto “[…] resulta imposible exigirle a esta institución que prevenga todos y cada uno de las conductas delictuales […]”. Por lo anterior, sostuvo que “[…] no puede edificarse una responsabilidad o falla como la planteada por los actores cuando se evidencia que la Policía Nacional viene realizando todas aquellas actividades necesarias que se encuentran en sus facultades para garantizar los derechos de las personas […]”.

VI. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El magistrado sustanciador del proceso, mediante auto de 29 de junio de 2017[8], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. VII. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 3 de octubre de 2019, amparó los derechos colectivos invocados por los actores, con fundamento en los siguientes argumentos: Trajo a colación, en primer lugar, el marco normativo y jurisprudencial atinente a las acciones populares y enfatizó en el contenido de los derechos e intereses colectivos que se dicen transgredidos en el sub lite.

Igualmente, esbozó de manera breve, el marco jurídico de las competencias de los municipios y de la policía nacional en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Previamente a resolver de fondo la controversia, el a quo se pronunció respecto de la cosa juzgada, dado que el agente del Ministerio Público, en su intervención, advirtió la existencia de una acción popular que fue presentada con anterioridad a la acción de la referencia (presentada en el año 2004), por los mismos hechos, causa petendi y entidades demandadas.

El Tribunal consideró que no se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, por cuanto si bien existió una acción popular con radicado número 50001-23-31-000-2004-00690-00, en la que se perseguía el amparo de los derechos colectivos aquí solicitados, por los mismos hechos y entidades demandadas, la realidad es que en esa oportunidad el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia de 9 de marzo de 2006, revocó la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda, como consecuencia de ello, negó el amparo deprecado por el actor.

En ese orden de ideas, y en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-622 de 2007, consideró que debido al incremento de la inseguridad y de “[…] habitantes de calle con respecto a la movilización que se efectuó sobre el Bronx […]”, se constituían nuevas circunstancias que habilitaban el estudio de fondo de la presente acción. Posteriormente, y en lo que concierne a la resolución del caso concreto, consideró que las entidades accionadas, si bien han adelantado acciones tendientes a resolver la problemática de inseguridad en los barrios Jordán y Jordán Alto, las mismas han resultado insuficientes, dado que no se ha tratado “[…] de un proceso serio, eficaz, garantista y articulado […]”.

Adicionalmente, sostuvo que las estrategias adelantadas por las entidades accionadas han sido adoptadas de carácter temporal. En ese sentido, el Tribunal precisó lo siguiente: “[…] Ello, teniendo en cuenta las contestaciones a las peticiones que aparecen en el expediente y los informes rendidos por la Policía Nacional -que ya se citaron, en donde se adoptan medidas de intervención preventivas pero no definitivas, tal y como lo advierten los testimonios vertidos por el señor Orlando Peralta y Elmer Londoño Noreña y los interrogatorios de parte rendidos por el señor Eutiminio Cardenas y Oscar Fernando Tolosa, quienes expresaron la cantidad innumerable de ilícitos de los que han sido objeto y han presenciado, por parte de los habitantes de calle que rondan el sector y delincuente que escapan cruzando por el barrio Santafé (sic) […]”.

(Negrillas de la Sala) Con fundamento en las anteriores premisas, el Tribunal Administrativo del Meta resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Magistrado Carlos Enrique Ardila Obando, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, el goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y defensa del patrimonio público de la comunidad del barrio Jordán y Jordán Alto, por las razones expuestas.

TERCERO: Como consecuencia del amparo a los derechos colectivos, ORDENAR al Municipio de Villavicencio y a la Policía Nacional, adoptar un plan estratégico e interinstitucional, esto es, sin perjuicio de la participación de otras autoridades, para realizar la intervención definitiva de zona subnormal ubicada en el barrio Santafé. No obstante, dada la complejidad del asunto dicha intervención se ejecutará de manera graduada, es decir, tendrá que desarrollarse a corto y mediano plazo.

En primer lugar, en un término no superior a seis (06) meses deben adoptarse todas las medidas de carácter preventivo que se relacionan a continuación: - La creación de un CAI de policía permanente en la entrada al barrio Santafé por el barrio Jordán Alto, sin que ello afecte los demás puestos de policía que estén ubicados en los demás barrios de la ciudad. - Mayor presencia del pie de fuerza en el barrio Jordán y sus alrededores, para tal efecto podrá contratar el municipio con la Policía Nacional la incorporación del personal respectivo, el cual será asignado de manera exclusiva a atender las necesidades municipales requeridas por el Alcalde- Articulo 16 de la Ley 4ª de 1991. - Verificar el servicio y utilidad de las cámaras de seguridad ubicadas en el sector y garantizar su funcionamiento. - Garantizar el servicio público de alumbrado público en todo el barrio, donde no haya postes y lo requieran, instalar y donde hayan postes, pero no sirvan los faroles, cambiarlos por unos que funcionen. - Recuperar los espacios públicos, garantizando el embellecimiento del barrio, desde su entrada principal, especialmente el parque del jordán, realizar la recolección de basuras permanente, la reestructuración del parque del barrio Jordán Alto y realizar actividades de entretenimiento para la comunidad, con el propósito de recuperar la confianza de los moradores del barrio. - Realizar control sobre las bodegas de reciclaje, esto es, revisar si están ubicadas de acuerdo al POT y si cumplen o no con las normas que regulan la meterían y exigirles limpieza en el lugar donde estén ubicadas, en caso que la realizada por la entidad pública encargada, resulte insuficiente ante la falta de colación por parte de las empresas de reciclaje. - Coordinar con la Policía Nacional, los puestos de control, patrullaje campañas educativas, encuentros comunitarios, planes de trabajo con CAI móvil, registro a personas y automotores. - Adoptar medidas de acompañamiento a los habitantes de calle, con el de la casa del Alfarero. - Demás que las autoridades accionadas con su experiencia consideren necesaria.

Ahora, en un plazo que no podrá exceder de 2 años, se ordena la inclusión del cumplimiento de la orden judicial en el plan de desarrollo de la nueva administración del gobierno municipal. Así mismo, las accionadas deben realizar las labores de investigación e inteligencia de los moradores del barrio Santafé, Jordán, Jordán Alto y aledaños de manera coordinada y cooperada con las entidades competentes, pretendiendo la persecución penal de los delincuentes, si es el caso la extinción de dominio de los bienes usados para la comisión de punibles, el acompañamiento a menores de edad, que permitan debilitar la delincuencia organizada que se encuentra en el barrio.

Después de la realizada la intervención, deben adoptarse como medidas preventivas, las siguientes: - Constante control por parte de la Policía Nacional en el sector. - Trabajo Social por la alcaldía de Villavicencio. - El mejoramiento de la infraestructura de toda la zona afectada - La limpieza de las vías públicas y, - El orden en el espacio público.

CUARTO: CONFORMAR un comité de verificación del cumplimiento de este fallo que estará integrado por la parte actora, el municipio de Villavicencio, la Policía Nacional y el Ministerio Publico, quienes deberán rendir informes periódicos sobre el cumplimiento del fallo Administrativo del Meta.

QUINTO: ABSTENERSE en condenar en costas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión a las partes y atendiendo lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase a la Defensoría del Pueblo copia de la decisión. La anterior decisión fue debidamente notificada a las partes del presente proceso, tal y como consta a folios 641 a 646 del expediente de la referencia. VIII.

TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA VIII.1. Mediante providencia de 25 de noviembre de 2019[9], el despacho sustanciador del proceso de la referencia admitió el recurso de apelación presentado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en contra de la sentencia de primera instancia de 3 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.

VIII.2. Mediante auto de 10 de diciembre de 2019[10], se ordenó correr traslado a las partes para que efectuaran sus alegaciones de conclusión y, además, al Agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiese su concepto en el interior de la presente causa. IX.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN IX.1. Mediante escrito de 10 de octubre de 2019[11], la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: Manifestó que las consideraciones del a quo para amparar los derechos colectivos en el proceso de la referencia, se basó “[…] en pruebas testimoniales de residentes del barrio el Jordán y documentos frente a un informe de análisis en materia de seguridad por parte de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación […]”; pasando por alto las acciones desplegadas por esa entidad para combatir la delincuencia no solo en los sectores señalados por los actores sino en todo el país. Indicó que, como consecuencia de las acciones desplegadas, se han obtenido “[…] importantes resultados en materia de reducción del delito y generando cambios en las realidades sociales de una comunidad como los son los barrios Jordán, Jordán Alto y Santa Fe […]”.

En ese sentido, resaltó que de acuerdo con el cuadro comparativo 2018-2019, se evidencia los diferentes operativos realizados por la policía nacional en contra de la criminalidad, así como la reducción significativa de estos actos delincuenciales. En ese orden de ideas, consideró que eliminar el delito “[…] es un ideal institucional, sin embargo, atendiendo el contexto actual y nuestra realidad social, no nos resta más que combatirlo con toda nuestra capacidad institucional con el fin de llevar a buen recaudo todos esos actores negativos que cometen contravenciones y delitos en nuestra comunidad […]”.

De otro lado, precisó que para materializar o ejecutar la orden impartida por el a quo consistente en que se instale un CAI en la entrada del barrio Jordán, se debe agotar un procedimiento previo, por tanto, considera que tal decisión debe estar fundamentada conforme a la normativa que rige la materia. Con base en lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, como consecuencia de ello, se niegue el amparo de los derechos colectivos invocados por los actores.

X. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes, a pesar de haber sido notificados en debida forma, dentro de la oportunidad procesal concedida para alegar de conclusión, guardaron silencio. XI. CONSIDERACIONES DE LA SALA XI.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[12], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13] y con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999[14], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

XI.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[15].

Tanto la jurisprudencia Constitucional[16], como de esta Corporación[17], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[18] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[19]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[20] como el Consejo de Estado[21], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[22], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[23], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[24].

XI.3. Planteamiento del problema XI.3.1. Los ciudadanos Gustavo Morales Sánchez, Elmer Londoño Noreña, Fabiola Muñoz y Oscar Tolosa, le atribuyeron a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Policía Metropolitana de Villavicencio y al municipio de Villavicencio, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público y con la seguridad y la salubridad públicas, con ocasión a la inseguridad existente en los barrios Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio.

XI.3.2. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 3 de octubre de 2019, amparó los derechos colectivos invocados en la demanda, al considerar que las entidades accionadas a pesar de haber adelantado acciones tendientes para resolver la problemática de inseguridad en los barrios Jordán y Jordán Alto han resultado insuficientes, dado que no se ha tratado “[…] de un proceso serio, eficaz, garantista y articulado […]”.

Adicionalmente, sostuvo que las estrategias adelantadas por las entidades accionadas han sido adoptadas de carácter temporal. XI.3.3. Inconforme con la anterior decisión de primera instancia, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través de apoderado judicial, presentó recurso de apelación, con fundamento en que la decisión de amparar los derechos colectivos en el proceso de la referencia, se basó “[…] en pruebas testimoniales de residentes del barrio el Jordán y documentos frente a un informe de análisis en materia de seguridad por parte de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación […]”; pasando por alto las acciones desplegadas por esa entidad para combatir la delincuencia en los sectores señalados por los actores.

De otro lado, sostuvo que para materializar o ejecutar la orden impartida por el a quo consistente en que se instale un CAI en la entrada del barrio Jordán, se debe agotar un procedimiento previo, por tanto, considera que tal orden debe estar fundamentada conforme a la normativa que rige la materia. XI.3.4. Así las cosas, corresponde a la Sala de Decisión determinar si las entidades accionadas vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y la salubridad públicas, en razón a la inseguridad existente en los barrios Jordán y Alto Jordán del municipio de Villavicencio.

XI.3.5. De allí que, para efectos de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario abordar previamente los siguientes temas: (i) el núcleo esencial y el alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados; (ii) marco jurídico de los municipios y de la policía nacional en materia de seguridad y convivencia ciudadana y, finalmente;

(iii) abordará la solución del caso concreto. XI.4. Núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados. XI.4.1. Respecto del concepto de derecho colectivo, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente: “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”[25]. En la misma línea conceptual, la Sala se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”[26].

XI.4.2. La seguridad y salubridad públicas La Constitución de 1991, en su artículo 366, consagró el mejoramiento de la calidad de vida, como una de las finalidades sociales del Estado, para lo cual fija como un objetivo prioritario para las entidades del estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud. La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido abordada por esta Sección, entre otras, en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual señaló: “La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.

Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.

Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.

La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”[27] Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública”[28].

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva”.[29] XI.4.3 El derecho colectivo a gozar de un ambiente sano El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968[30], dispone que “[…] [l]os Estados Partes […] reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental […]”.

Así pues, a efectos de asegurar la plena efectividad de este derecho, los Estados deberán adoptar las medidas necesarias para lograr, entre otros objetivos, “[…] [e]l mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente […]”[[31]]. [Subraya la Sala]. Con la expedición del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de diciembre 18 de 1974)[32], en Colombia se estableció en materia ambiental el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano. Asimismo, la Constitución Política de 1991 clasifica el medio ambiente dentro de la categoría de derecho colectivo (art. 79 CP), el cual es objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (art. 88 CP).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría, resulta particularmente importante, “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”[33].

Estos mandatos constitucionales deben ser comprendidos como parte de los desarrollos jurídicos internacionales y regionales que se venían dilucidando tiempo atrás, entre los cuales se encuentran: (i) la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972; (ii) el Informe Bruntland o “Nuestro Futuro Común” de 1987; (iii) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992;

(iv) la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002; (v) la Conferencia de 2012 sobre Desarrollo Sostenible; (vi) la Cumbre de París de 2015 sobre Cambio Climático, entre otros. Los anteriores instrumentos exponen el interés universal por la protección de un medio ambiente sano, consagran y desarrollan los principios, objetivos, herramientas e instituciones de gestión ambiental y los principales compromisos que deben ser tenidos en cuenta por los Estados para lograr el fin propuesto de garantizar la diversidad e integridad de los ecosistemas, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

La regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han promulgado normas, de diferentes categorías, dirigidas a fortalecer su protección, a saber: El Decreto 2811 de 1974[34], “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, reconoce que es necesaria la implementación de medidas y acciones tendientes a preservar, restaurar y conservar el medio ambiente.

Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: (i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo;

(ii) en la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; (iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica y las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; (iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables;

(v) el paisaje, por ser patrimonio común, deberá ser protegido; (vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia, son de obligatorio cumplimiento; y (vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades[35].

Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.

Al respecto, la sentencia de 8 de junio de 2017[36], señaló lo siguiente: “[…] Para la jurisprudencia constitucional, el ámbito constitucionalmente protegido del ambiente sano se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”[37].

En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular. […]”[38]- [39]. “[…] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” [40](Artículo 366 C.P.)” […]”[41].

“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección […]”[42][43].

En ese orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); (ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo);

(iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior […]”[44].

Asimismo, la Corte Constitucional en cuanto a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, ha expresado lo siguiente: “[…] La Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”[45].

De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.

Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. XI.4.4. El derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Como primera medida, es de anotar que la Constitución Política, en su artículo 63, dispone que “los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Por su parte, el artículo 82, ibídem, establece que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, sobre el espacio público y su destinación señala en su artículo primero que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”. Sobre el particular la Corte Constitucional[46] ha dicho lo siguiente: “[…] La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho.

Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos […]”.

Con respecto al concepto de espacio público el artículo 5 de la Ley 9ª de 1989, prevé: “Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, […], y en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” (Negrillas fuera del texto original).

El artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos y de uso público, señala: “[…] Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”.

Y el Decreto 1504 de 1998, en los artículos 2º y 3º, con respecto al concepto de espacio público y lo que éste comprende, prevé: “[…] Artículo 2º.- El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Artículo 3º.- El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: b. Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público […]”. Acerca de la utilización del espacio público, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido[47]: “[…] En cuanto al espacio público, no es cierto que constituya un derecho constitucional fundamental, pues su ubicación dentro del cuerpo de la Carta Política, la relación que guarda con el interés general y el hecho de no ajustarse a ninguno de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para tenerlo por fundamental, claramente sugieren la idea de que se trata de un derecho constitucional colectivo y del ambiente, que se desprende de la obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común […] En principio, el uso del espacio público, en tanto derecho constitucional de carácter colectivo, solamente puede protegerse por vía de acciones populares […]”[48].

Asimismo, la Corte Constitucional en la sentencia T-566 de 1992, al referirse a los bienes de dominio público[49], precisó lo siguiente: “[…] c. Bienes de dominio público. Existe un tercer grupo de propiedad, normalmente estatal y excepcionalmente privada, que se distingue no por su titularidad sino por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público. c.1.

Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Esta clase de bienes de dominio público está formada por los bienes que están afectos al fomento de la riqueza nacional. Por ejemplo: el patrimonio cultural, arqueológico e histórico […]”. XI.4.5. El derecho colectivo a la defensa del patrimonio público La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 31 de mayo de 2002 (C. P: Ligia López Díaz)[50], se pronunció sobre el concepto de patrimonio público de la siguiente forma: “[…].

Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales.

La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.

La protección del Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto. […]”.

(Resalta la Sala) De igual forma, la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia de 8 de junio de 2011 (C. P: Enrique Gil Botero)[51], agregó que ese “conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado”, deben estar adecuadamente destinados a la finalidad que se les ha señalado, constitucional y legalmente, con criterios de eficacia y rectitud.

Así pues, la defensa del patrimonio público estudia dos elementos: i) la existencia de un bien o conjunto de bienes de propiedad del Estado; y ii) el análisis de la gestión de ese patrimonio, de forma tal, que si ésta se hace de forma irresponsable o negligente, pone en peligro el interés colectivo[52]. Posteriormente, esta Sección, en sentencia de 11 de abril de 2019[53], indicó que “[…] el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público no se ve afectado, de manera exclusiva, cuando a dicho patrimonio se le da una destinación contraria a derecho o cuando se evidencia su mengua sin que ello obedezca a una causa justificada en el orden jurídico imperante, sino también cuando, como consecuencia de una conducta activa u omisiva reprochable desde el punto de vista jurídico, los recursos económicos no se encuentran disponibles para ser utilizados conforme el ordenamiento lo indica, es decir, para destinarlos al cumplimiento de los deberes y obligaciones que le fueron atribuidas a las entidades que se encuentran a cargo del cumplimiento de la función administrativa”.

XI.5. Marco jurídico de las competencias de los municipios y de la Policía Nacional en materia de seguridad y convivencia ciudadana El artículo 2º de la Constitución Política, establece que son fines esenciales del Estado, entre otros, servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Igualmente dispone que las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Para lograr estos fines el constituyente consideró necesaria la organización de una fuerza pública (art. 216 C.P.), conformada por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, esta última organizada como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil a cargo de la Nación, que tiene una finalidad principalmente preventiva en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, y para asegurar que los habitantes del territorio convivan en paz (art. 218 C.P.).

El constituyente también dispuso en el numeral 2° del artículo 311 superior que los alcaldes i) deben procurar por conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador; y además, ii) son la primera autoridad de policía del municipio, de tal manera que la Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

Tales preceptos superiores, fueron desarrolladas ampliamente por la Ley 62 de 12 de agosto de 1993[54]. En tal sentido, el artículo 2°, prevé que el servicio público de policía se fundamenta en los principios, entre otros, de igualdad y de imparcialidad, con el fin de procurar por la armonía social, por la convivencia ciudadana, por el respeto recíproco entre las personas y de estas hacía el Estado, de tal manera que la actividad policial tiene un carácter eminente comunitario, preventivo, educativo, ecológico y de apoyo judicial.

A su vez, el artículo 4° de la norma en comento, estableció que toda persona tiene derecho a recibir inmediata protección contra cualquier manifestación delictiva o contravencional y el deber de cooperar con las autoridades. Por su parte, el artículo 12, reitera, que los alcaldes son la primera autoridad de policía dentro de su respectivo municipio, por lo tanto, deben diseñar y desarrollas planes y estrategias de seguridad junto con la Policía Nacional, con el fin de mantener el orden público en su jurisdicción. Posteriormente, los artículos 16[55] y 17[56], regulan, respectivamente, las atribuciones y obligaciones de los Gobernadores y Alcaldes, y los deberes y obligaciones de los comandantes de policía en relación con las autoridades político-administrativas del departamento y del municipio.

Por último, y en lo que a la Policía Nacional se refiere, la Ley 1801 de 29 de julio de 2016[57], en el título I (Bases de la convivencia y de la seguridad ciudadana), artículo 5, definió la convivencia como la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes y el ambiente. A su vez, el artículo 6, introdujo cuatro (4) categorías jurídicas de convivencia. Así: “[…] 1.

Seguridad: Garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las personas en el territorio nacional. 2. Tranquilidad: Lograr que las personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con plena observancia de los derechos ajenos. 3. Ambiente: Favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la relación sostenible con el ambiente. 4.

Salud Pública: Es la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida […]”. En síntesis, esta normativa clasifica y estipula ampliamente las acciones que son consideradas contrarias a la convivencia, asimismo, establece las funciones, los deberes, los procedimientos, las competencias y las medidas que deben adoptar las autoridades policiales en cada caso.

De conformidad con la normatividad anteriormente referenciada, es claro que los alcaldes son la máxima autoridad administrativa y de policía dentro de su municipio, y la Policía Nacional es la autoridad de vigilancia y de apoyo de la administración municipal para el cumplimiento de los fines del Estado. Así las cosas, es dable colegir que tanto los municipios como la Policía Nacional tienen asignadas competencias para formular e implementar los planes necesarios con el propósito de garantizar la seguridad y tranquilidad de la ciudadanía. XII.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO XII.1. En el caso sub examine, la parte actora alega la vulneración de los derechos colectivos la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público y con la seguridad y la salubridad públicas, con ocasión a la inseguridad existente en los barrios Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio.

XII.2. Ahora bien, para efectos de resolver la controversia, la Sala considera necesario: i) determinar si las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos de los habitantes de los barrios Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio (Meta), y, en caso afirmativo, ii) establecer si la misma resulta atribuible a la Policía Nacional.

XII.3. Para efectos de determinar si efectivamente se vulneraron los derechos colectivos cuya protección deprecan los accionantes, la Sala comenzará por relacionar las pruebas recaudadas y allegadas en el trámite de la acción popular de la referencia. Veamos: 1) Acta de la reunión de seguridad de 4 de agosto de 2015[58], que tuvo como objeto “[…] tratar compromisos y PQRS priorizadas de los sectores más críticos del municipio de Villavicencio […]”.

En dicha sesión se llevaron a cabo las siguientes actuaciones: “[…] 1. Se analizaron las solicitudes de la comunidad, generando un plan de acción con el fin de mitigar la inseguridad en los sectores mencionados, especialmente en los barrios Jordán y Reliquia. 2. Se realizó solicitud de ubicación de CAI móvil, según sectores críticos. 3.

Se realizaron las solicitudes de apoyo a la MVII con respecto al Plan Operativo de la Secretaría de Gobierno […]” 2) Oficios 1552-17.12/817 y 1552-17.12/815 de 6 de agosto de 2015[59], suscritos por el Secretario de Gobierno y Seguridad del municipio de Villavicencio (con ocasión a la reunión de seguridad celebrada el 4 de agosto de 2015), mediante los cuales dicho funcionario le solicitó al comandante de la Policía Metropolitana de esa jurisdicción y al Jefe Seccional de Investigación Criminal SIJIN-MEVIL, respectivamente, la “[…] intervención definitiva a casas de expendio y problemática de los barrios Santander y Santafé […]”. 3) Oficio 1552-17.12/1079 de 1° de agosto de 2016[60], mediante el cual el Director de Seguridad y Convivencia Ciudadana del municipio de Villavicencio informa que, con miras a resolver la problemática de inseguridad en el sector del barrio Jordán: (i) dispuso la instalación de cámaras de seguridad en puntos estratégicos del sector;

(ii) se han llevado a cabo comités de seguridad con la comunidad; (iii) se implementó un programa denominado “UP3 - Unidad Permanente de Protección y Prevención”, que tiene como propósito desarrollar actividades con los habitantes de calle, y (iv) señaló que se encuentra en proceso de armonización el Plan de Desarrollo 2016-2019 “UNIDOS PODEMOS”. 4) Oficio 1552-17.12/993 de 10 de julio de 2017[61], a través del cual el Director de Convivencia y Derechos Humanos de la Secretaria de Gobierno y Posconflicto de Villavicencio rinde informe sobre las estadísticas delictivas que afectaron a dicho municipio durante los años 2015 y 2016, en el que hace constar que uno de los barrios con mayor afectación delictiva es el barrio Jordán, que pertenece a las zonas priorizadas por el Plan Integral de Seguridad y Convivencia 2016- 2019. 5) Oficio 1550-17.12/2416 de 23 de octubre de 2017[62], a través del cual el Secretario de Gobierno y Postconflicto del municipio de Villavicencio rinde informe de visita técnica al barrio Jordán, en el que advierte el “foco” de inseguridad en el sector, por lo que, entre otras, recomienda “[…] como método para mitigar la inseguridad en ese sector realizar patrullaje policial constante en ese lugar, mejorar la iluminación, activar proyecto de alarmas comunitarias […]”, y 6) Oficio de 4 de diciembre de 2017[63], mediante el cual la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana -DIASC- de la Fiscalía General de la Nación rinde “Informe de Análisis Estratégico” en el que advierte que los planes implementados por la alcaldía municipal no han sido suficientes para recuperar el control en el barrio Jordán. En dicho informe se señala lo siguiente: “[…] en los resultados de las entrevistas se puede ver que algunos habitantes del barrio Jordán no han sentido los efectos de estos planes de intervención por parte de la Alcaldía u otras autoridades y exponen que la situación delictiva y social provocada por la existencia de la zona de expendio en el Santafé se ha propagado y sigue siendo crítica.

(…) Mediante visita al barrio se visualizó la problemática mencionada (…). En primer lugar, era notorio la presencia de varios habitantes de calle desde el ingreso al barrio Jordán por la carrera 21b desde la Av, Catama, la presencia de habitantes dentro del barrio Jordán se concentraba principalmente en los límites que tiene la zona afectada por expendio del Santafé, y se aumentaba cerca a los establecimientos de reciclaje presentes en la zona.

Los espacios públicos ocupados por los habitantes de calle se encontraban en un estado de deterioro, expuestos a residuos sólidos y residuos de estupefacientes consumidos, esto se evidencia en registro fotográfico […]”. De conformidad con el material probatorio relacionado en precedencia, para la Sala es dable concluir que, en efecto, en los barrios Jordán y Jordán Alto se presentan problemas de inseguridad por la presencia de personas dedicadas a actividades delictivas (porte, consumo, y tráfico de estupefacientes y hurtos), situación que afecta en gran medida la tranquilidad, seguridad y el libre ejercicio de los derechos y libertades de los transeúntes, vecinos y residentes del sector.

Por lo anterior, esta Sala de Decisión concuerda con el a quo cuando afirmó que “[…] es una realidad el hecho que el barrio Jordán y Jordán Alto se han visto afectados por la presencia de la zona subnormal del barrio Santafé (sic), tanto así que ha sido reconocido como una de las zonas de mayor índice de inseguridad en Villavicencio […]”.

En ese orden de ideas, la Sala también comparte la decisión del a quo al atribuirle al municipio de Villavicencio, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, con la defensa del patrimonio público y con la seguridad y la salubridad públicas, toda vez que dicho ente territorial no ha adoptado las medidas adecuadas e idóneas con el propósito de garantizar el orden público y recuperar los espacios públicos en los sectores Jordán y Jordán Alto, de conformidad con sus competencias constitucionales y legales.

Sin embargo, en el presente asunto, se acreditó que, si bien dicho ente territorial ha adelantado acciones tendientes para mitigar la inseguridad y actos criminales en el sector objeto de estudio, la realidad es que han transcurrido más de 14 años[64] sin que tales problemáticas hayan sido integralmente solucionadas, lo cual evidencia que las acciones adelantadas no han sido eficaces para restablecer el orden público, la seguridad y recuperar los espacios públicos.

XII.4. En segunda medida, la Sala procederá a determinar si la vulneración de los derechos colectivos puesta de relieve por los accionantes, resulta atribuible a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, que, cabe resaltarlo, es la parte que presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia al considerar, en síntesis i) que ha actuado conforme a sus competencias y obligaciones constitucionales y legales para combatir la delincuencia no solo en los sectores señalados por los actores, y ii) que, para materializar o ejecutar la orden impartida por el a quo consistente en que se instale un CAI en la entrada del barrio Jordán, se debe agotar un procedimiento previo, por tanto, considera que tal orden debe estar fundamentada conforme a la normativa que rige la materia.

Previamente a emitir un pronunciamiento sobre los motivos de inconformidad expuesto por la entidad apelante, la Sala estima necesario poner de presente que, en varias oportunidades esta Sección se ha pronunciado respecto del alcance de las obligaciones constitucionales y legales impuestas a la Policía Nacional en materia de seguridad. Así, en sentencia de 2 de marzo de 2016, se indicó que “[…] si bien, a la luz del artículo 2° constitucional, las autoridades están instituidas para proteger a las personas en su vida, honra y bienes, este deber no se extiende al punto en que las autoridades deban ubicarse en las puertas de todas las viviendas y fincas del territorio nacional […]”[65].

(negrillas por fuera del texto original) En otro pronunciamiento, la Sala precisó lo siguiente: “[…] no puede responsabilizarse a la Policía Nacional por todos y cada uno de los hechos delincuenciales que se presentan en el país y [aunque] la mayor presencia policial no es equivalente a mayor seguridad, también lo es que en aquellas zonas donde se acredita la necesidad de adoptar medidas necesarias para el mantenimiento de la seguridad debido a hechos que alteran el orden público, dicha institución está obligada dentro del ámbito de sus competencias y capacidades a proteger en la mayor medida de lo posible, los bienes, honra y derechos de los ciudadanos. (…) Desde esta lógica, existe un imperativo constitucional que obliga a las autoridades de la República a proteger los derechos y bienes de los ciudadanos, y si en el caso concreto se acreditó un deficiente apoyo de la Policía Nacional en la zona, es del caso, enmendar dicha situación. En esta línea de pensamiento se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corporación, ordenando adoptar las medidas tendientes a permitir una mejor protección de la población en aquellas zonas que tienen problemas de seguridad […]”.[66] (negrilla por fuera del texto original) De lo anterior se concluye que la Policía Nacional está obligada a adoptar las medidas necesarias para proteger y salvaguardar los derechos de los ciudadanos en aquellos sectores que, por sus especiales circunstancias de inseguridad, ameritan una mayor vigilancia por parte de las autoridades públicas.

Con fundamento en las anteriores premisas y, para efectos de resolver, es necesario traer a colación el contenido de las siguientes pruebas que obran en el expediente: 1) Oficio de 2 de agosto de 2016[67], suscrito por el Sargento Viceprimero del Centro de Comando y Control Ciudadano de Villavicencio, mediante el cual informó que de las cinco (5) cámaras instaladas en el barrio Jordán, una se encontraba fuera de servicio desde hace aproximadamente seis (6) meses, por encontrarse en mantenimiento.

Igualmente, informó que “gracias” a las cámaras se han podido llevar a cabo operativos consistentes en capturas, recuperación de bienes muebles, incautación de mercancías hurtadas, estupefacientes, entre otros. 2) Oficio de 3 de agosto de 2016[68], suscrito por el comandante del CAI Catama, en el que informa las distintas actividades de seguridad realizadas, tales como la solicitud de antecedentes a personas y vehículos, patrullajes; y, además, señala que entre el 1 de enero y el 31 de julio de 2016, se materializaron 18 capturas flagrancia, se produjo la recuperación de 2 motocicletas, y se logró la incautación de un arma de fuego, entre otras actuaciones. 3) Oficio S-2017-055000/COMA-ASJUR-1.10, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Policía Metropolitana de Villavicencio, en el que informa la relación delictiva y operativa “[…] de los barrios Jordán y Santa Fe de los años 2015, 2016.

Y lo corrido del año 2017 […]”. Asimismo, las actividades que ha desarrollado la Policía Nacional con la comunidad de estos sectores para el mejoramiento de la seguridad. 4) Oficio 1550-17.12/2416 de 23 de octubre de 2017[69], por medio del cual el secretario de Gobierno y Postconflicto del municipio de Villavicencio rinde informe con ocasión de la visita técnica realizada en el barrio Jordán, en el que advirtió sobre la existencia de ocho puntos críticos en el sector, además, efectuó un resumen de las posibles causas de inseguridad y recomendó, entre otras, las siguientes medidas: i) “[…] la presencia constante de la policía […]”. ii) “[…] control del tránsito de personal para mitigar el paso de los delincuentes al sector del barrio el Jordán […]”. iii) “[…] acción inmediata por parte de los policías del cuadrante cuando sean requeridos […]”. 5) Declaración rendida por el señor Orlando Peralta, quien es residente en el barrio el Jordán y manifestó la inseguridad que debe soportar diariamente y, además, afirmó que “no hay permanencia” de los agentes de la policía en el sector. 6) El señor Elmer Londoño Noreña también rindió declaración en la que reiteró el alto grado de criminalidad que se vive diariamente en el sector Jordán y Jordán Alto, por lo que considera necesario la instalación de un CAI permanente.

En su declaración aseguró que debido a la inseguridad se vio obligado a abandonar su vivienda. Con base en lo anterior, se observa que la Policía Metropolitana de Villavicencio, dentro del marco de sus competencias y obligaciones constitucionales y legales, ha adelantado distintas actividades con el fin de brindar la mayor tranquilidad posible a las personas que transitan y residen en el sector Jordán y Jordán Alto del municipio de Villavicencio.

Sin embargo, del material probatorio obrante en el plenario, también se advierte que el accionar de la autoridad de policía ha sido insuficiente para enfrentar la problemática denunciada en los barrios Jordán y Jordán Alto, dado que la inseguridad de tales sectores persiste, a pesar de que esta Sala de Decisión en sentencia de 9 de marzo de 2006 exhortó a la “Policía Nacional – Departamento de Policía del Meta” para que en el término de dos (2) meses adoptara la medidas pertinentes y necesarias con el propósito de “normalizar la situación de orden público en el barrio Jordán Alto en el sector denominado “la Olla del Santa Fe” de esa localidad”[70], sin que hasta la actualidad se haya acreditado la anhelada “normalización”.

Significa lo anterior que la Policía Nacional conocía del estado crítico de inseguridad que afecta a los barrios Jordán y Jordán Alto y, debido a ello, tenía el deber de adelantar mayores esfuerzos en materia de vigilancia para brindar seguridad a los transeúntes y residentes. De manera que si bien es un hecho cierto que con ocasión de las labores y procedimientos policiales en la zona afectada se ha logrado la incautación de bienes hurtados y de estupefacientes, así como la captura de distintas personas en flagrancia y la implementación de campañas de prevención y mejoramiento de la seguridad, la realidad es que tales acciones -aunque significativas y relevantes-, claramente no han resultado idóneas para garantizar la seguridad y la tranquilidad de los habitantes en los referidos sectores.

De otra parte, tampoco es de recibo el argumento expuesto por la parte apelante consistente en que la decisión de primera instancia se basó únicamente en las declaraciones rendidas por unos testigos y en el “Informe de Análisis Estratégico” realizado por la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana -DIASC- de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que el a quo, al efectuar un análisis integral del abundante material probatorio allegado en el proceso de la referencia, concluyó, acertadamente, que las medidas y acciones adelantadas por la Policía Nacional en el sector Jordán y Jordán Alto no han sido lo suficientemente idóneas para contrarrestar los prolongados y continuos problemas de seguridad que se presentan y que fueron evidenciados desde la referida sentencia de 9 de marzo de 2006.

Así las cosas, la Sala concuerda con el a quo en que resulta procedente atribuirle a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora, por lo que, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto le atribuyó la afectación de tales derechos a la entidad apelante.

De otro lado, y en lo que concierne al segundo punto inconformidad expuesto por la entidad apelante, consistente en que se debe agotar un procedimiento previo para efectos de materializar la orden impartida por el a quo, relacionada con la creación de un CAI en la entrada del barrio Jordán, la Sala advierte que el fallador de primera instancia efectivamente ordenó “La creación de un CAI de policía permanente en la entrada al barrio Santafé por el barrio Jordán Alto, sin que ello afecte los demás puestos de policía que estén ubicados en los demás barrios de la ciudad”.

Dicha orden judicial, como puede apreciarse, se emitió sin que se contara con un concepto técnico operacional o de seguridad que advirtiera tal necesidad y muchos menos la ubicación exacta de instalación. Ante dicho panorama es dable señalar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto 4222 de 2006[71], es competencia del Director General de la Policía Nacional la creación, supresión, fusión o modificación de las distintas unidades de policía (inclusive de los Comandos de Atención Inmediata -CAIs-).

Para tal fin, el director general debe atender a las necesidades del servicio, resaltando que, en el caso que nos ocupa, no se acreditó la existencia de ningún concepto técnico de seguridad que indique la necesidad de crear un comando de atención inmediata en el área en mención. No obstante lo expuesto, y comoquiera que en el asunto sub examine está demostrado el alto grado de inseguridad y la ausencia de una presencia permanente de los agentes de la institución policiva en el sector Jordán y Jordán Alto, la Sala encuentra procedente ordenar a la Policía Nacional que, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente decisión, realice un estudio técnico por medio del cual determine la necesidad de la creación de una unidad policial fija en el sector objeto de amparo.

En el evento en que el estudio en mención valide la conveniencia de instalar un comando de atención inmediata en la referida zona, la entidad recurrente deberá implementarlo y ponerlo en funcionamiento en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir del momento en que se presente el aludido estudio. Por otra parte, la Sala pone de presente que, en atención al contenido del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el comité de verificación debe ser presidido por el juez de primera instancia y en el mismo deben participar las partes, la entidad encargada de velar por el derecho e interés colectivo que se protege y el Ministerio Público.

Sin embargo, el a quo, en el ordinal cuarto de la sentencia proferida en primera instancia, ordenó conformar “[…] un comité de verificación del cumplimiento de este fallo que estará integrado por la parte actora, el municipio de Villavicencio, la Policía Nacional y el Ministerio Publico, quienes deberán rendir informes periódicos sobre el cumplimiento del fallo Administrativo del Meta […]”, lo que significa que el Tribunal no se incluyó en el comité interdisciplinar.

En consecuencia, la Sala modificará el ordinal cuarto de la sentencia proferida en primera instancia, para ordenar la conformación del comité de verificación con la participación de: i) la parte actora; ii) el municipio de Villavicencio; iii) la Policía Nacional; iv) la Defensoría del Pueblo, y v) el agente del Ministerio Público que intervino como representante de la sociedad en el curso de la primera instancia. Este Comité será presidido por los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, quienes estarán representados por quien actuó como ponente de la sentencia de primera instancia. Por último, la Sala pone de presente que el Tribunal Administrativo del Meta, en el numeral segundo de la sentencia apelada, dispuso amparar, entre otros derechos colectivos, el relacionado con el goce al ambiente sano, sin estar plenamente acreditada tal vulneración, conclusión que se llega a partir de las consideraciones aquí consignadas y del material obrante en el expediente, por lo que se estima pertinente modificar la decisión en ese sentido, para mantener el amparo única y exclusivamente por la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y al goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público de la comunidad del barrio Jordán y Jordán Alto.

XI.5. Respecto a la condena en costas, en segunda instancia, la Sala considera lo siguiente: De conformidad con lo previsto en los artículos 38[72] de la Ley 472 de 1998 y 365[73] del Código General del Proceso y teniendo en cuenta el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27, en providencia del 6 de agosto de 2019[74], a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares[75], pero considerando que en esta instancia procesal la parte actora no intervino y que, adicionalmente, la Sala modificará parcialmente la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, no se condenará en costas ante la inexistente configuración de los supuestos a que se refieren los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP (Ley 1564 del 12 de julio de 2012).

XI.6. Conclusiones De acuerdo con el raciocinio efectuado a lo largo de esta providencia, la Sala llega a las siguientes conclusiones: • Resulta evidente la existencia de la vulneración de los derechos colectivos cuya protección fue solicitada por los actores, excepción hecha del derecho colectivo al medio ambiente cuya afectación no se demostró dentro del proceso. • Las entidades responsables de la vulneración de tales derechos colectivos son: el municipio de Villavicencio y el Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Policía Metropolitana de Villavicencio. • La inseguridad que afecta a los sectores Jordán y Jordán Alto requiere intervención inmediata de las autoridades de policía, con miras a recuperar la seguridad y el orden público, los bienes de uso público y para garantizar el libre ejercicio de los derechos y libertades de los transeúntes, vecinos y residentes de los referidos sectores. • Resulta necesaria la elaboración de un estudio técnico que permita establecer la necesidad de la construcción y operación de un comando de atención inmediata en la zona en comento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el cual quedará así: AMPARAR los derechos colectivos relacionados con la seguridad y con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público de la comunidad del barrio Jordán y Jordán Alto.

SEGUNDO: MODIFICAR la orden primera del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, consistente en la creación de un Comando de Atención Inmediata -CAI-, la cual quedará así: Ordenar a la Policía Nacional que, dentro del mes siguiente a la notificación de la presente decisión, realice un estudio técnico por medio del cual determine la necesidad de la creación de una unidad policial fija en el sector objeto de amparo.

TERCERO: MODIFICAR, el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así: Ordenar la conformación del comité de verificación con la participación de: i) la parte actora; ii) el Municipio de Villavicencio; iii) la Policía Nacional; iv) la Defensoría del Pueblo; v) el Ministerio público. Este Comité será presidido por los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, quienes estarán representados por quien actuó como ponente de la sentencia de primera instancia CUARTO: ADICIONAR, el numeral séptimo a la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 3 de octubre de 2019, el cual quedará así:

SÉPTIMO: Ordenar al municipio de Villavicencio y a la Policía Nacional que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, realicen conjuntamente un comité de seguridad con miras a establecer nuevas estrategias para combatir la criminalidad en los sectores afectados Jordán y Jordán Alto, asimismo, priorizar las zonas más críticas.

Con base en ello, adelantar las acciones idóneas y pertinentes para garantizar la seguridad.

QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SEXTO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado SÉPTIMO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

OCTAVO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriado este proveído. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta Salva Voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:(18). ACCIÓN POPULAR – Mecanismo para amparar derechos colectivos / RECURSO DE APELACIÓN / IDONEIDAD DE LAS ORDENES IMPARTIDAS EN SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR – Debe estudiarse para que las medidas no se conviertan en instrumentos de coadministración [L]a acción popular no es un instrumento de coadministración que le permita al juez establecer cómo debe la Rama Ejecutiva hacer su trabajo, sino que se trata de un mecanismo para amparar los derechos colectivos teniendo en cuenta la identificación plena de la problemática a abordar y las soluciones concretas que corresponden para evitar o conjurar la amenaza.

(…) No hay en la sentencia de la cual discrepo un estudio serio que permita concluir que las medidas allí establecidas son idóneas para alcanzar los fines que se pretenden, ni análisis sobre su adecuación y suficiencia. Simplemente se trata de un conjunto de órdenes impartidas desde la percepción personal de lo que debería hacerse, pero que carece del conocimiento científico de la problemática a abordar.

(…) Y no es de extrañar que ello sea así, pues es evidente que el juez no cuenta con las herramientas para sustituir la labor de las entidades encargadas de garantizar la seguridad de la comunidad, quienes cuentan con el personal capacitado para ello. La labor del juez, en estos casos, debe ser la de exigir que se le presenten las medidas requeridas para la atención del derecho colectivo que se encuentra amenazado o vulnerado, con base en análisis que se soporten en hechos objetivos, adelantados por el personal capacitado para ello.

Con esos estudios, y la respectiva integración del comité de seguimiento, hay mayores probabilidades de atender adecuadamente la necesidad que pretende protegerse. (…) Ello resulta más evidente cuando la orden compromete el recurso público, que es escaso, y que, por consiguiente, requiere un riguroso análisis sobre su destinación. Si bien son reiteradas las voces que proclaman en la jurisprudencia que la limitación presupuestal no debe ser obstáculo para el cumplimiento de las órdenes que se imparten en defensa de los derechos colectivos, ello exige un riguroso análisis al momento de tomar decisiones, pues es necesario entender que los recursos que se destinan a un proyecto específico desatenderán otros proyectos.

(…) Precisamente por estas consideraciones estimo que órdenes como instalar alumbrado público, embellecer el barrio, recoger basuras de manera permanente, reestructurar sus parques y, en fin, otras indicadas en la sentencia de la cual me aparto, no obstante sus buenos propósitos, no consultan los intereses generales que se pretenden amparar, ni provienen de un análisis objetivo sobre la realidad de las localidades y las limitaciones que tienen las autoridades para destinar recursos al desarrollo de sus pueblos.

Sin duda, todas las localidades quisieran medidas similares, pero no es el mecanismo del derecho colectivo el ideal para ese propósito, ni el juez el llamado a impartir órdenes en ese sentido que, por su carácter aislado, no atenderá equitativamente las necesidades del municipio como un todo, e implicará el abandono de proyectos que las autoridades municipales habrían privilegiado atendiendo los conocimientos que tienen de sus propias regiones.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Consejero: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2017-00098-01(AP) Actor: GUSTAVO MORALES SÁNCHEZ, ELMER LONDOÑO NOREÑA, FABIOLA MUÑOZ Y OSCAR TOLOSA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL – POLICÍA METROPOLITANA DE VILLAVICENCIO Y MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto parcialmente la decisión proferida por la Sala el 9 de julio del año en curso, que se concretan en lo siguiente: El Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia dictada el 3 de octubre de 2019 dispuso: “[…]

En primer lugar, en un término no superior a seis (06) meses deben adoptarse todas las medidas de carácter preventivo que se relacionan a continuación: - La creación de un CAI de policía permanente en la entrada al barrio Santafé por el barrio Jordán Alto, sin que ello afecte los demás puestos de policía que estén ubicados en los demás barrios de la ciudad. - Mayor presencia del pie de fuerza en el barrio Jordán y sus alrededores, para tal efecto podrá contratar el municipio con la Policía Nacional la incorporación del personal respectivo, el cual será asignado de manera exclusiva a atender las necesidades municipales requeridas por el Alcalde- Articulo 16 de la Ley 4ª de 1991. - Verificar el servicio y utilidad de las cámaras de seguridad ubicadas en el sector y garantizar su funcionamiento. - Garantizar el servicio público de alumbrado público en todo el barrio, donde no haya postes y lo requieran, instalar y donde haya postes, pero no sirvan los faroles, cambiarlos por unos que funcionen. - Recuperar los espacios públicos, garantizando el embellecimiento del barrio, desde su entrada principal, especialmente el parque del jordán, realizar la recolección de basuras permanente, la reestructuración del parque del barrio Jordán Alto y realizar actividades de entretenimiento para la comunidad, con el propósito de recuperar la confianza de los moradores del barrio. - Realizar control sobre las bodegas de reciclaje, esto es, revisar si están ubicadas de acuerdo al POT y si cumplen o no con las normas que regulan la meterían (sic) y exigirles limpieza en el lugar donde estén ubicadas, en caso que la realizada por la entidad pública encargada, resulte insuficiente ante la falta de colación por parte de las empresas de reciclaje.

Coordinar con la Policía Nacional, los puestos de control, patrullaje campañas educativas, encuentros comunitarios, planes de trabajo con CAI móvil, registro a personas y automotores. Adoptar medidas de acompañamiento a los habitantes de calle, con el de la casa del Alfarero. Demás que las autoridades accionadas con su experiencia consideren necesaria.

Después de la (sic) realizada la intervención, deben adoptarse como medidas preventivas, las siguientes: - Constante control por parte de la Policía Nacional en el sector. - Trabajo Social por la alcaldía de Villavicencio. - El mejoramiento de la infraestructura de toda la zona afectada - La limpieza de las vías públicas y, - El orden en el espacio público. […]” (Subrayas ajenas a la providencia) A su turno la Sala, en la providencia del 9 de julio del año en curso, frente a la orden contenida en el citado numeral tercero solo dispuso: “[…]

En el evento en que el estudio en mención valide la conveniencia de instalar un comando de atención inmediata en la referida zona, la entidad recurrente deberá implementarlo y ponerlo en funcionamiento en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir del momento en que se presente el aludido estudio. […]” Por lo tanto, dejó incólumes las órdenes subrayadas emitidas por el a quo; para ello se precisa que se estableció que las entidades responsables de la vulneración de los derechos colectivos amparados eran el municipio de Villavicencio y el Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Policía Metropolitana de Villavicencio.

El motivo por el cual discrepo de lo decidido radica en que, en mi criterio, no había lugar a que se confirmaran las siguientes órdenes: (i) garantizar el servicio público de alumbrado público en todo el barrio; (ii) recuperar los espacios públicos, garantizando el embellecimiento del barrio, desde su entrada principal, especialmente el parque jordán, hacer la recolección de basuras permanentes, la reestructuración del parque del barrio Jordán Alto y organizar actividades de entretenimiento para la comunidad, con el propósito de recuperar la confianza de los moradores del barrio;

(iii) adelantar control sobre las bodegas de reciclaje, esto es, revisar si están ubicadas de acuerdo al POT y si cumplen o no con las normas que regulan la materia y exigirles limpieza en el lugar donde estén ubicadas, en caso que la efectuada por la entidad pública encargada, resulte insuficiente ante la falta de colación por parte de las empresas de reciclaje;

(iv) coordinar con la Policía Nacional los puestos de control, patrullaje, campañas educativas, encuentros comunitarios, planes de trabajo con CAI móvil, registro a personas y automotores, así como (v) adoptar medidas de acompañamiento a los habitantes de calle con la casa del Alfarero. Lo anterior, dado que la acción popular no es un instrumento de coadministración que le permita al juez establecer cómo debe la Rama Ejecutiva hacer su trabajo, sino que se trata de un mecanismo para amparar los derechos colectivos teniendo en cuenta la identificación plena de la problemática a abordar y las soluciones concretas que corresponden para evitar o conjurar la amenaza.

No hay en la sentencia de la cual discrepo un estudio serio que permita concluir que las medidas allí establecidas son idóneas para alcanzar los fines que se pretenden, ni análisis sobre su adecuación y suficiencia. Simplemente se trata de un conjunto de órdenes impartidas desde la percepción personal de lo que debería hacerse, pero que carece del conocimiento científico de la problemática a abordar.

Y no es de extrañar que ello sea así, pues es evidente que el juez no cuenta con las herramientas para sustituir la labor de las entidades encargadas de garantizar la seguridad de la comunidad, quienes cuentan con el personal capacitado para ello. La labor del juez, en estos casos, debe ser la de exigir que se le presenten las medidas requeridas para la atención del derecho colectivo que se encuentra amenazado o vulnerado, con base en análisis que se soporten en hechos objetivos, adelantados por el personal capacitado para ello.

Con esos estudios, y la respectiva integración del comité de seguimiento, hay mayores probabilidades de atender adecuadamente la necesidad que pretende protegerse. Ello resulta más evidente cuando la orden compromete el recurso público, que es escaso, y que, por consiguiente, requiere un riguroso análisis sobre su destinación. Si bien son reiteradas las voces que proclaman en la jurisprudencia que la limitación presupuestal no debe ser obstáculo para el cumplimiento de las órdenes que se imparten en defensa de los derechos colectivos, ello exige un riguroso análisis al momento de tomar decisiones, pues es necesario entender que los recursos que se destinan a un proyecto específico desatenderán otros proyectos.

Precisamente por estas consideraciones estimo que órdenes como instalar alumbrado público, embellecer el barrio, recoger basuras de manera permanente, reestructurar sus parques y, en fin, otras indicadas en la sentencia de la cual me aparto, no obstante sus buenos propósitos, no consultan los intereses generales que se pretenden amparar, ni provienen de un análisis objetivo sobre la realidad de las localidades y las limitaciones que tienen las autoridades para destinar recursos al desarrollo de sus pueblos.

En estos términos dejo expuesto mi salvamento parcial de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folio 79 del expediente de la referencia. [4] Folio 209 del expediente de la referencia. [5] Folio 213 del expediente de la referencia. [6] Folios 92 a 96 del expediente de la referencia. [7] Folios 189 a 196A del expediente de la referencia. [8] Folios 255 a 259 del expediente de la referencia. [9] Folios 665 a 666 del expediente de la referencia. [10] Folio 676 del expediente de la referencia. [11] Folios 647 a 649 del expediente de la referencia. [12] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [13] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [14] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [15] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). [16] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [18] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [20] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [24] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [25] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Bogotá D. C., 10 de febrero de 2005. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP).

Referencia: Acción Popular. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23- 31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. [27] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad.

No. 19001-23-31-000-2005-00067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. [29] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP) Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada y otros Demandado: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS y Ministerio De Salud. [30] “por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966””. [31] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1077 de 12 de diciembre de 2012 (M. P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub): “[…].

Así pues, de conformidad con la interpretación que el Comité DESC ha dado del derecho a la salud, el amparo de éste conlleva, entre otras obligaciones, la de proteger el medio ambiente. […]” [32] Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. [33] Corte Constitucional, sentencia C-401 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). [34] “ARTICULO 2o.

Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1o. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional. 2o.

Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos. 3o. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente”. [35] Corte Constitucional, sentencia T-606 de 2015.

M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [36] Rad. N.º 88001-23-33-000-2014-00040-01(AP) [37] T-453/98 M.P Alejandro Martínez Caballero y T-851/10 M.P Humberto Antonio Sierra Porto. [38] T-863A/99 M.P Alejandro Martínez Caballero. [39] Aparte citado en la sentencia T-707/12, Referencia: expediente T- 3.056.570. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Bogotá, DC., 11 de septiembre de 2012. [40] Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell. [41] Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2001. Referencia: expediente LAT-191. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Rentería. Bogotá, D.C., 28 de junio de 2001. [42] Consultar, entre otras, las Sentencias T411/92 y T-046/99. [43] Aparte citado en la Sentencia C-671 de 2001. [44] Consejo de Estado, Sección Primera.

C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 76001-23-31-000-2011-01300-01(AP). [45] Corte Constitucional, Sentencia C- 632 de 2011. [46] Corte Constitucional. Sentencia SU-360 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. [47] Ver también la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 19001-23-33-000- 2014-00190-01(AP).

Actor: Danilo Reinaldo Vivas Ramos y otros. Demandado: INVIAS. [48] Corte Constitucional, Sentencia T-537 de 1997. M.P.: Fabio Morón Díaz. [49] Ver también la sentencia del Consejo de Estado, Sección primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 17001-23-31-000- 2014-00193-01(AP) Actor: Carlos Eduardo Giraldo Botero. Demandado: Municipio de Manizales y Dirección Nacional de Estupefacientes. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 31 de mayo de 2002.

Rad.N.° 25000 23 24 000 1999 9001 01 (AP 300).C. P: Ligia López Díaz. Bogotá. En sentido similar, Cfr: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de noviembre de 2009. Rad. N.° 50001-23-31-000-2005-00213-01(AP). Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C. [51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, Rad.

No. 41001-23-31-000-2004- 00540-01(AP). C. P: Enrique Gil Botero. [52] Ibídem. [53] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. N.º 25000-23-41-000-2012-00077- 02. [54] “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”. [55] “[…] 1.

Proponer medidas y reglamentos de policía, de conformidad con la Constitución y la Ley, a la Asamblea Departamental o al Concejo Municipal, según el caso, y garantizar su cumplimiento. 2. Impartir órdenes a la Policía Nacional atinentes al servicio, por conducto del respectivo comandante. 3. Disponer con el respectivo Comandante de la Policía el servicio de vigilancia urbana y rural. 4.

Promover en coordinación con el Comandante de la Policía programas y actividades encaminados a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cívicos. 5. Solicitar al comandante de la policía informes sobre las actividades cumplidas por la Institución en su jurisdicción. 6. Emitir un concepto en forma periódica sobre el desempeño del Comandante de la Policía. 7.

Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden público que apruebe el respectivo Consejo. 8. Verificar el cumplimiento del Código Nacional de Policía y Códigos regionales, en cuanto al conocimiento y corrección de contravenciones por parte de los Comandantes de Estación […]”. [56] “[…] 3.

Presentar a consideración del gobernador o del alcalde el plan de seguridad de la Policía en la respectiva jurisdicción, así como los resultados de las operaciones destinadas a combatir la criminalidad en el departamento o municipio. 4. Informar diariamente al gobernador o al alcalde sobre las situaciones de alteración del orden público en la jurisdicción y asesorarlo en la solución de los mismos. 5.

Informar periódica y oportunamente al gobernador o al alcalde, según el caso, sobre movimientos del pie de fuerza policial dentro de la respectiva jurisdicción. 6. Asistir al Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y ejecutar los planes que en materia de Policía disponga el respectivo Consejo a través del Gobernador y el Alcalde. Esta asistencia es indelegable. 7.

Prestar el apoyo y asesoramiento al gobernador o alcalde en la aplicación de las medidas contempladas en los Códigos de Policía […]”. [57] “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. [58] Folios 155 a 157 del expediente de la referencia. [59] Folios 159 a 164 del expediente de la referencia. [60] Folios 125 a 126 del expediente de la referencia. [61] Folios 275 a 293 del expediente de la referencia. [62] Folios 492 a 497 el expediente de la referencia. [63] Folios 508 a 532 del expediente de la referencia. [64] Contados desde el 9 de marzo de 2006, fecha en que se profirió la sentencia de segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se exhortó “[…] al municipio de Villavicencio y a la Policía Nacional – Departamento de Policía Meta para que en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, adopten las medidas administrativas y de policía que sean pertinentes y necesarias para normalizar la situación de orden público en el barrio Jordán Alto en el sector denominado “la Olla del Santa Fe” de esa localidad [ ]”. [65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de marzo de 2016, C.P. María Elizabeth García González, expediente radicado número 17001-23-33-000-2011-00633-01(AP). [66] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de octubre de 2015, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente radicado número 25000-23-24-000-2010-00687-01(AP). [67] Folios 197 a 199 del expediente de la referencia. [68] Folios 200 a 201 del expediente de la referencia. [69] Folios 492 a 497 el expediente de la referencia. [70] Expediente número 50001-2331-000-2004-00690-01. [71] “Cobertura del Servicio de Policía a nivel nacional.

Con el fin de atender las necesidades del servicio policial, consolidar la cobertura de seguridad en las entidades territoriales en que políticamente se divida el territorio y mantener una organización flexible que se adapte con oportunidad a los cambios del entorno, la normatividad legal y/o a las políticas de gobierno en materia de seguridad, el Director General de la Policía Nacional de Colombia podrá crear, suprimir o modificar las Regiones, Policías Metropolitanas, Departamentos de Policía, Escuelas de Formación y capacitación, Comandos y Unidades Operativas Desconcentradas, Distritos, Estaciones, Subestaciones, Comandos de Atención Inmediata y puestos de Policía que se requieran” (negrillas de la Sala) [72] “[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]”. [73] “[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. […]”. [74] H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.

Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. [75] En dicha oportunidad se consideró lo siguiente: “[…] v) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales. vi) En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. 6.4.1 Reglas de unificación 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto […]”.